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La démocratie locale en quartiers à Paris : une ségrégation territoriale ?

Local Democracy Through Neighborhood Districts: a Territorial Segregation?
Anne-Lise Humain-Lamoure

Résumés

La loi de démocratie de proximité, adoptée en février 2002, impose à Paris la création de quartiers de participation, subdivisions institutionnalisées des arrondissements. La genèse, la production et l’usage de ces nouveaux territoires de démocratie locale posent de nombreux enjeux de géographie socio-politique, notamment dans le contexte complexe de Paris. L’un de ces enjeux est l’utilisation de critères sociaux dans le découpage d’une maille politique pérenne. Au-delà de la notion maintes fois vantée de mixité sociale, les élus doivent prendre des décisions concrètes dans les découpages pour faire - ou non - des quartiers homogènes socialement, au risque de créer une ségrégation territoriale redoublant des disparités socio-spatiales. A partir de l’exemple de quelques arrondissements parisiens, il s’agit d’analyser les discours des élus sur cette question socio-territoriale, puis les choix de territorialisation réellement effectués, enfin les effets de ces stratégies sur la participation et l’action publique locales.

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Texte intégral

1La loi du 27 février 2002 dite de démocratie de proximité modifie de nombreux points dans la gestion des collectivités territoriales en France. Elle pose notamment l’institutionnalisation de quartiers de démocratie locale, donc une pérennisation dans l’espace d’une participation des habitants à l’action publique. La genèse, la production et l’usage de territoires de démocratie locale ont déjà été l’occasion d’analyses et de débats socio-politiques en Amérique du Nord, en Europe ou dans les pays du Sud (Bacqué, Rey & Sintomer, 2005 ; CRAPS-CURAPP, 1999 ; Guérard, 2004). Cependant cette loi institue de fait un nouveau territoire à découper et à gérer dont la généralisation est inédite en France.

2L’un des enjeux les plus importants, notamment dans le contexte parisien, est l’utilisation de critères sociaux dans le découpage d’une maille politique, où les usagers sont appelés à participer à la décision politique. Certaines municipalités, notamment les plus volontaires dans cette démarche participative, parfois à rebours des discours affichés, ont adopté des critères de découpage liés à la morphologie sociale, au risque d’une ségrégation territoriale redoublant des disparités socio-spatiales.

3L’analyse porte donc premièrement sur les représentations des élus à l’égard de ce nouveau territoire à l’échelon national et local, puis sur les choix de découpages réellement effectués, enfin sur les impacts déjà notables de cette territorialisation en matière d’action publique.

Les rhétoriques du quartier à créer

4Les discours montrent une évolution récente dans la représentation des territoires locaux en France, notamment le quartier, désormais à créer. Ce nouvel enjeu impose de sortir, à l’échelon local, du flou rhétorique entretenu à l’échelon national.

Les débats autour de la loi : le quartier, « le » nouveau territoire

5La loi de Démocratie de proximité, d’initiative socialiste (D. Vaillant), a été discutée de mai 2001 à février 2002. Plus de 1500 amendements ont été examinés. Ces textes et débats1 permettent de cerner les argumentaires et les représentations attachées à cette territorialisation des quartiers.

6Paradoxalement, le terme « territoire » est quasiment absent des débats. La topologie utilisée par l’ensemble des parlementaires est succincte et générique : commune, canton, région, État – les principales échelles du système politico-administratif. Le quartier prend « tout naturellement » sa place dans cet emboîtement hiérarchique comme subdivision de la commune, sans que la pertinence de cette échelle ne soit discutée.

7« Le » quartier de la démocratie n’est pas non plus défini, à l’inverse « des » quartiers dans les débats autour de la loi de Solidarité et Renouvellement Urbains qui ont pourtant eu lieu quelques mois auparavant. La notion et l’échelle de quartier y étaient succinctement abordées, ainsi que différents types de quartier selon la morphologie spatiale et sociale de ces espaces (Philifert, 2007). Ici, les parlementaires éludent totalement ces aspects. La réponse lapidaire de D. Vaillant à une proposition d’amendement visant à calquer les quartiers sur des limites administratives, le souligne : « Un large faisceau de critères - historiques, économiques, sociaux, d'urbanisme - peut présider à la délimitation des quartiers. C'est pourquoi le projet ne procède à aucune énumération. Il n'est donc pas possible de privilégier un seul critère » (3e séance du 14 juin 2001). Le texte de la loi ne précise effectivement in fine aucun critère de découpage. De fait, toute délimitation infra-communale sera admissible et aucune ne pourra être contestée légalement. Le quartier est une sorte d’archétype territorial dont l’échelle et les critères de création ne sont pas définis.

8Choisir la voie législative montrait pourtant la volonté d’imposer par le droit une unité simplificatrice au-delà des expériences très disparates déjà menées et évoquées dans les débats. Il s’agissait en partie d’inscrire cette nouvelle démocratie dans la rationalité du discours républicain traditionnel sous la tutelle des élus et d’éviter ainsi la confrontation de deux légitimités : celle des urnes et celle de l’efficacité fonctionnelle attribuée à la concertation. C’était aussi la volonté de s’affranchir des résistances de municipalités rétives à ce type d’évolution. Mais au détour des petites phrases et des références dans les débats, on retrouve des clivages très classiques depuis la fin du 18e dans la relation entre pouvoir et territoire.

9A gauche, on craint principalement des territoires à plusieurs vitesses et une remise en cause de l’« unicité de la République » et de l’égalité des citoyens ; l’« éclatement » territorial remettrait aussi en cause l’intérêt général par des pratiques d’évitement de type nymbiste et/ou par un risque de « repli identitaire » à l’échelon des quartiers. Le PS et une partie des communistes et des Verts prônent donc un découpage de type Sieyès-Thouret, parfois recomposé à partir du modèle Porto Alegre, où un maillage emboîté doit aboutir à « un seul tout, soumis uniformément, dans toutes ses parties, à une législation et une administration commune » (Ozouf-Marignier, 1992, p. 35). Si l’opposition de gauche à ce texte (PC-Verts) n’obtient aucun de ses amendements, l’opposition massive de la droite (RPR, UDF, DL) réussit à considérablement « assouplir » le dispositif législatif pour le rendre très peu contraignant au nom du principe de libre administration des collectivité locales.

10A droite, en effet, on a craint « une soviétisation de la vie de quartier », mais surtout une « uniformisation » jugée délétère, un « jacobinisme centralisateur » contraires à l’esprit d’une décentralisation respectueuse des libertés et des particularismes locaux. Cette tradition plus libérale des groupes RPR, DL et UDF, se réfère à Tocqueville ou à Montesquieu pour prôner un idéal de check and balance spontané dans la « gouvernance » de la commune, où les intérêts particuliers des citoyens aboutissent par la délibération à la formation d’une « communauté d’intérêt », sans que soit forcément nécessaire une inscription territoriale des conseils. Cependant, ces deux rhétoriques intègrent de plus en plus à l’échelon local, pour s’en réclamer ou s’en méfier, la notion de « quartier-communauté ».

Une représentation de plus en plus « communautaire » du quartier

11L’analyse du journal municipal de la Ville de Paris sur près de trente ans2, permet de cerner les représentations locales du quartier et l’émergence progressive d’une nouvelle façon d’appréhender le quartier.

12Les années 1980 sont marquées par une conception technique du quartier comme simple unité urbanistique d’aménagement. Dans les années 1990, cette conception est remise en cause. A une vision technique s’oppose une approche rapportée non plus seulement à l’espace, mais aussi aux populations qui y vivent. On voit apparaître des références à la qualité de vie, au village, à l’identité dans le cadre d’un urbanisme « à visage humain » qui a pour ambition de créer du « lien social ». La représentation technique du quartier est adaptée pour permettre une appropriation plus « patrimoniale ». L’exposition « Paris en 80 quartiers » en 2000 invitait « les spectateurs à devenir aussi des acteurs de leur rue et de leur patrimoine […] parce que les habitants de Paris sont avant tout les habitants de Charonne, de St Germain des Près ou de Montparnasse » (Paris le Journal, n°92, février 1999, p. 8). Le quartier devient peu à peu une « communauté » d’habitants. Le quartier reste une zone d’aménagement ou d’équipement, mais qui par là devrait susciter du lien social et générer un territoire. Il s’agit de préformer et guider une appropriation des habitants pour créer un territoire, sur la base d’une appartenance ou d’une communauté de quartier supposée et largement sous-tendue par l’idée d’une homogénéité sociale à cet échelon.

13Les années 2000 sont marquées par la montée en puissance de préoccupations plus socio-économiques associées au quartier après 2002 : commerces de proximité, structures d’aide sociale comme les régies de quartier3. Ces nouvelles thématiques, fortement associées, révèlent une rhétorique de plus en plus structurée autour du quartier, figure incontournable du discours politique local, mais sans que ce territoire ne soit défini.

14Ainsi deux grandes représentations du quartier semblent se combiner : celle d’une unité de gestion de proximité ; celle d’une unité de communauté - unité de voisinage, « d’échelle humaine », fondée sur un patrimoine environnemental ou historique. Cette dernière correspond à une représentation nostalgique et vantée du « comme autrefois », village ou environnement préservé, avec les vertus positives de la communauté, rapportées de manière contradictoire soit aux solidarités d’un groupe social homogène (plutôt au sein des courants de droite), soit à l’équilibre de la mixité sociale (selon un modèle globalement de gauche). Ce flou rhétorique contribue sans doute au succès de la notion de quartier dans la mesure où chacun peut y glisser ses valeurs. Néanmoins la notion de « quartier-communauté » définie sur la composition socio-spatiale semble gagner du terrain. Dès lors, la délimitation effective des quartiers de démocratie locale constitue une épreuve de vérité car elle oblige les élus à sortir du flou rhétorique.

L’application de la loi : un clivage politique fort

15La nouvelle majorité municipale en mai 2001 impose la mise en place des conseils de quartier dans l’ensemble de Paris, anticipant ainsi sur la loi. Cependant, dans le cadre de la loi PLM (Paris-Lyon-Marseille) de 1982 qui fait des arrondissements des municipalités quasiment de plein exercice sur leur territoire, c’est aux conseils d’arrondissements de créer, délimiter et gérer leurs propres conseils de quartier. Leur mise en place s’est donc faite de manière progressive, avant et après la promulgation de la loi : la chronologie des délibérations d’arrondissement dénote dès lors des engagements et des réticences à l’égard des conseils de quartier (). Trois arrondissements pionniers (10e, 19e, 20e) ont progressivement mis en place des quartiers dès 1995, bien avant la loi et la décision de la Ville de Paris ; neuf arrondissements « volontaires » ont très tôt suivi la politique initiée en 2001, n’attendant pas la promulgation de la loi ; quatre arrondissements « légalistes » sont réticents, mais mettent en place leurs quartiers juste après la promulgation de la loi ; enfin, quatre arrondissements « réfractaires », opposés à cette politique, n’obtempèrent qu’à l’extrême limite du délai légal d’application.

Figure 1 : La mise en place progressive des conseils de quartier

Figure 1 : La mise en place progressive des conseils de quartier

Source : Délibération du Conseil de Paris, 23 juillet 2002, 2002 DVLR 83

Figure 2 : Majorités d’arrondissements issues des deux dernières élections municipales

Figure 2 : Majorités d’arrondissements issues des deux dernières élections municipales

Source : Conseil constitutionnel, 2001.

16Cette répartition recoupe en grande partie l’évolution de la géographie politique de Paris aux élections municipales depuis 1995 (Figure 2) : la création de quartiers de démocratie locale se fait globalement plus précocement dans les arrondissements à majorité de gauche. Des clivages politiques forts se font jour dans la décision de découper des quartiers, mais également dans la manière de le faire. « Le marquage [du territoire] par le droit, en particulier à travers des procédures de délimitation, n’a rien d’une banale affaire de technique juridique. Voilà une affaire éminemment politique » (Caillosse, 2002, p. 111).

Faire des quartiers à Paris : légalité fuyante, pragmatisme incertain

17Analyser la mise en territoire suppose en premier lieu de cerner les objectifs prônés, et en cohérence ou non, les découpages effectués, et ainsi cerner les critères souvent non avoués, comme la morphologie socio-spatiale.

Les critères de découpages : une territorialisation introuvable

18La loi de démocratie de proximité laisse libre les municipalités de leurs découpages. Or l’espace parisien est dense, sa morphologie complexe, ses territoires déjà multiples. De plus, la finalité du découpage reste ambiguë. Ces quartiers ont pour fonction d’être « des lieux d'information, d'écoute, de débats et d'expression concernant les projets d'aménagement du quartier, la vie de quartier ou encore l'amélioration du cadre de vie et [qui] permettent une meilleure diffusion et communication vers la population du quartier. » (Mairie de Paris, 2007). Les municipalités, en l’occurrence, les arrondissements, cherchent donc un optimum dimensionnel pour se rapprocher de la population, mais sur trois registres de formes qui peuvent ne pas coïncider :

  • - un maillage de type administratif du territoire communal, qui renvoie à la notion de citoyenneté, sous le contrôle centralisé de la municipalité qui entend conserver sa légitimité de représentation ;

  • - des territoires fonctionnels qui, fondés sur des arguments technico-politiques (équité de répartition des moyens, homogénéité des populations pour mieux cibler les problèmes potentiels, par exemple), doivent permettre une gestion simple et efficace ;

  • - des territoires vécus, à l’image et à l’appropriation forte, comme « Belleville » pour favoriser appropriation et investissement des habitants.

19Il est à noter que la totalité des arrondissements ont retenu le principe du maillage. Ce mode de territorialisation permet de conserver un discours républicain fondé sur la rationalité, l’unité et l’équité territoriale : l’ensemble des quartiers reconstitue la commune garante des intérêts de chacun d’eux. « La grande fabrique des mailles républicaines, emboîtées et hiérarchisées, reste à l’œuvre » (Debarbieux & Vanier, 2002, p. 20), à droite comme à gauche. Cependant les choix de découpage sont parfois moins classiques au regard de cette tradition républicaine.

Discours et découpages prônés : trois exemples

20Le 4e arrondissement, socialiste et « volontaire », a repris les délimitations des quartiers administratifs. Le 1er adjoint au maire chargé de la démocratie locale de 2001 à 2007, explique ce choix comme le résultat paradoxal d’une réflexion sur la structure sociale de l’arrondissement. Reprendre ce maillage serait, selon lui, un rempart contre des quartiers « communautaires » (quartier gay, quartier juif, etc.) : « On ne peut pas faire un quartier selon un principe communautaire. On ne doit pas viser la création d’un ghetto, là je ne serais pas d’accord. Tout le monde doit vivre ensemble. […] Il faut au contraire mélanger les populations pour éviter ce communautarisme » (entretien du 16/05/08).

21Le 11e est une municipalité apparentée socialiste, mais plutôt réticente au départ. Le député-maire de l’arrondissement est l’un des rares à avoir posé la question des modalités de découpage à l’Assemblée nationale et dans le journal municipal de Paris. On y retrouve les craintes largement partagées par les élus : peur d’une municipalité prise « en étau » entre la Ville et des quartiers qui menaceraient la légitimité de l’arrondissement. Celle-ci devrait d’abord être protégée par un maillage de type administratif. Pourtant, le découpage effectué est à rebours des premiers discours. Le 11e est découpé en cinq quartiers créés ad hoc qui ne sont ni les quartiers administratifs, ni des micro-quartiers historiques et quasi « communautaires » évoqués lors des débats parlementaires. L’objectif prôné est une taille comparable entre quartiers. L’équipartition de la population est atteinte. Cependant, des critères non avoués, notamment celui de la morphologie sociale et/ou du bâti, semblent jouer un rôle non négligeable.

22Le 20e est également à majorité socialiste dès 1995 et fait partie des arrondissements « pionniers ». Le premier découpage en sept quartiers de 1995 (Figure 3), largement issu d’une partition réalisée pour la campagne municipale socialiste en 1995, est modifié en 1997 sur l’argument d’un quartier Gambetta trop grand au regard des autres. Mais l’argument de l’hétérogénéité sociale de ce quartier est aussi avancé : une adjointe au maire chargée des régies de quartier souligne l’incohérence d’un quartier Gambetta (même après 1997) où « certaines personnes ne mangent pas à leur faim » quand d’autres discutent au conseil « des bacs à fleur devant la mairie » (entretien du 04/06/2003). Une deuxième modification importante intervient en 2000 : le quartier « Périphérique », volontairement construit sur une surreprésentation écrasante de logements sociaux et de populations modestes à faible qualification, fonctionne mal (les réunions sont de plus en plus rares et ne rassemblent que très peu d’habitants) ; il est alors segmenté et rattaché aux quatre quartiers limitrophes. L’argument avancé pour justifier ce mauvais fonctionnement est avant tout le manque d’accessibilité aux lieux de réunion et non son homogénéité. Il faut dire que le principe d’un quartier très homogène reste utilisé dans cet arrondissement, ne serait-ce que dans la reprise des périmètres de zones urbaines sensibles (ZUS), de zones d’aménagements concertées (ZAC) où le bâti et, pour une part, la composition sociale sont aussi homogènes (quartier Amandiers).

Figure 3 : Redécoupage des quartiers de 1995 à 2008 dans le 20e

Figure 3 : Redécoupage des quartiers de 1995 à 2008 dans le 20e

Source : Mairie du 20e, 1995-2007.

23Ainsi le critère de la composition socio-spatiale des quartiers est rarement mis en avant bien qu’il soit souvent utilisé. Ce choix, quand il est assumé, est en général justifié par deux logiques. Soit un discours fortement structuré autour de l’entre-soi : un conseil de quartier ne fonctionnera bien que s’il rassemble des espaces bien individualisés, dont le bâti et/ou la population sont relativement homogènes, de sorte que les demandes, les problèmes, les propositions manifestent une certaine cohérence. Il s’agit parfois de créer une forme d’affimative gerrymandering pour assurer la représentation de populations qui auraient peine à se faire entendre sur une scène publique plus hétérogène. Soit, à l’opposé total, un discours militant pour une mixité socio-spatiale : le conseil de quartier serait alors le creuset du « melting pot ». Mais, au-delà des discours tenus, quelle est la prise en compte effective de la structuration socio-spatiale dans le découpage ?

La morphologie socio-spatiale dans la fabrique des quartiers

24Il s’agit de répondre à deux questions : les municipalités, selon les caractéristiques morphologiques de leur territoire, ont-elles fait des quartiers homogènes en terme de population et de logement ? Se sont-elles appuyées sur des discontinuités fortes de leur territoire pour tracer les frontières de leur quartier ? Une classification des dissimilarités calculées sur la base de différents indicateurs socio-résidentiels4, entre IRIS contiguës5, montre comment a été prise en compte la morphologie socio-spatiale dans le découpage des quartiers, au sein des trois arrondissements déjà décrits (4e, 11e, 20e).

25Le 4e arrondissement est hétérogène : s’y côtoient des espaces de résidence traditionnelle d’une population assez bourgeoise et vieillissante, des espaces gentrifiés depuis les années 1970 peuplés de cadres plus jeunes et quelques espaces résiduels de populations plus modestes. Faire des quartiers homogènes dans cet arrondissement aurait été difficile. De plus, la municipalité avait l’objectif contraire. Ce but semble atteint dans la mesure où aucun quartier ne présente de véritable homogénéité et tous comportent des discontinuités internes importantes (Figure 4).

26Le 11e arrondissement est constitué à la fois d’espaces gentrifiés au sud-ouest, de quelques pôles plus populaires, voire précaires au nord et à l’est et dans l’entre-deux, une zone occupée essentiellement par des classes moyennes. Le 11e est donc assez hétérogène, mais la morphologie socio-spatiale s’organise en petits ensembles relativement cohérents et compacts. Il était donc possible de faire des quartiers homogènes, même si la municipalité n’en a pas exprimé le souhait. Effectivement, les quartiers de cet arrondissement apparaissent assez hétérogènes. Aucun ne se distingue véritablement sur ses frontières de ses voisins (Figure 4). Tous présentent des discontinuités internes, parfois importantes, comme dans le quartier Belleville St Maur où sont juxtaposés la ZUS Fontaine au Roi et des espaces gentrifiés. Dans le quartier Léon Blum se démarque nettement une zone de logements sociaux ainsi qu’une excroissance au nord. Ce pâté d’immeubles anciens, peu rénovés, abrite une population en situation de précarité. Le choix qui a été fait de raccrocher cet ensemble au quartier Léon Blum essentiellement constitué de population de classe moyenne plutôt qu’à Belleville St Maur surtout constitué d’une ZUS, va dans le sens d’une hétérogénéité sociorésidentielle assumée.

Figure 4 : Aires homogènes, discontinuités et quartiers dans trois arrondissements parisiens

Figure 4 : Aires homogènes, discontinuités et quartiers dans trois arrondissements parisiens

© AL Humain-Lamoure, 2008. Source : INSEE, RGP 1999.

27Le 20e présente également une morphologie sociorésidentielle diversifiée quoique plus populaire ; les fronts de gentrification sont plus limités. Mais la structuration socio-spatiale laisse à la municipalité la possibilité de constituer des quartiers assez homogènes et, à la différence du 11e, elle le fait. Cependant, la municipalité n’a pas utilisé des discontinuités fortes pour tracer les frontières des quartiers. La présence importante de logements sociaux confère une certaine homogénéité sociorésidentielle aux quartiers, mais aucun de leur périmètre ne correspond parfaitement à une zone de logements sociaux comme ce fut le cas du quartier Périphérique. Seul le quartier Amandiers semble dans cette configuration : il recoupe le périmètre de la régie de quartier Les Amandines où sont surreprésentés logements sociaux et populations en difficulté.

28La structure sociorésidentielle a donc souvent été prise en compte dans le découpage des quartiers, soit pour être contournée, dans un objectif de mixité comme dans le 4e, soit pour être reprise plus ou moins fortement dans le maillage des quartiers comme dans le 20e. Les clivages droite/gauche observés dans les discours (entre soi/mixité sociale) ne se retrouvent que partiellement dans les faits. Les 3e, 8e, 9e, 13e et 16e arrondissements font en grande partie des quartiers très homogènes du point de vue des logements. Les 6e, 10e et 18e arrondissements ont quant à eux fait des quartiers globalement très homogènes. Les zones de forte concentration de logements sociaux notamment correspondent rarement aux limites de quartier, sauf exceptions notables (Amandiers, certains quartiers du 18e), mais il semble que les municipalités soient très attentives dans leur découpage à ce type d’habitat, très lisible dans le paysage et souvent associé dans les représentations, à des populations en situation de précarité. Ces effets de contextes, bien identifiés par les élus, influencent le découpage. Les quartiers pourraient alors constituer des territoires de relégation au sein de l’arrondissement. Il s’agit dès lors de voir dans quelle mesure ces découpages influent sur la participation, voire sur les actions publiques qui en découlent.

Participation, action publique et composition sociale des quartiers

29Y a-t-il une correspondance entre les modes de découpages des acteurs municipaux et des degrés de concertation/participation ? La mise en place des comités ou conseils de quartier manifeste-t-elle une « démocratie territoriale différentielle » (Faure, 2004) ?

La participation dans les quartiers parisiens

30La consultation réalisée en 2003 autour du Plan Local d’Urbanisme (PLU), au niveau des Mairies d’arrondissement et dans l’ensemble des conseils de quartier semble être un indicateur assez fiable de la participation simultanée sur un même projet des conseils de quartier parisiens6.

31La répartition géographique de la participation (Figure 5) est très contrastée. On note certes une opposition Est/Ouest, mais on remarque avant tout un très net effet d’arrondissement. Les niveaux de participation des conseils rejoignent en partie la typologie politique : pionniers, volontaires, légalistes et réfractaires (cf. infra) : le bon vouloir des arrondissements relativement indépendant sur ce sujet dans le cadre de la loi PLM, influe sur le dynamisme des quartiers. Cependant, cela ne suffit pas à expliquer une participation aussi différenciée : le degré de participation des quartiers dépend des choix de découpage.

Figure 5 : Participation par conseil de quartier à la consultation concernant le PLU

Figure 5 : Participation par conseil de quartier à la consultation concernant le PLU

Source : Direction de l’Urbanisme, 2003.

32Les découpages fondés en grande partie sur la morphologie sociale sont généralement associés à une forte participation, sauf quand l’arrondissement est à majorité de droite et dans des quartiers assez bourgeois. On peut supposer qu’un découpage fondé sur une « homogénéité d’entre soi » est moins efficace qu’un affirmative gerrymandering opéré par exemple dans le 18e ou le 20e.

33Cependant, les disparités de participation entre quartiers au sein des 11e, 20e, 18e ou 15e arrondissements, laissent penser que la composition sociale joue un rôle important. Les quartiers dynamiques au sein d’arrondissements à participation hétérogène combinent trois profils socio-spatiaux spécifiques :

  • - des espaces de surreprésentation de couches moyennes plutôt populaires composées préférentiellement de jeunes actifs (employés et intermédiaires), relativement peu diplômés, désireux d’équipements de proximité ou d’animation ;

  • - des fronts de gentrification composés préférentiellement de jeunes actifs, très diplômés, exerçant des emplois de cadre, au capital culturel et social important et peut-être en quête d’une reconnaissance politique sur la scène publique locale (Collet, 2008) ;

  • - d’anciens bastions ouvriers constitués préférentiellement de retraités ou d’inactifs, assez peu diplômés, où subsiste une tradition associative et syndicale très active.

34Les proportions relatives de ces trois profils varient selon que l’arrondissement se trouve à l’Ouest ou l’Est de Paris. La mixité sociale y est réelle, mais limitée, et cela semble favoriser la participation. Des espaces aussi hétérogènes, comme le sud du 15e, mais qui mettent en présence des profils plus éloignés, semblent beaucoup moins dynamiques. Seul le 18e arrondissement semble échapper à ce modèle. Le quartier Montmartre est un ancien bastion ouvrier, gentrifié ou en cours de gentrification. Cependant, il ne prend pas part à cette consultation, à l’inverse de quartiers aux populations très populaires, voire précaires et très homogènes (Moskowa, Charles Hermite, La Chapelle) qui participent beaucoup.

35Ainsi la participation semble plus dynamique dans des quartiers relativement mixtes. Mais contrairement à ce que présentaient certains auteurs (Rullier, 2004, p. 31) ou ce laissait penser le cas de l’ancien quartier Périphérique dans le 20e, l’investissement dans des quartiers très populaires et homogènes est aussi manifeste. Cependant il est à noter que les quartiers dont la majeure partie du territoire est constitué d’une ZUS ou d’ensembles de logements sociaux très homogènes, participent de manière assez forte au regard de la moyenne parisienne, mais souvent moins que la moyenne de leur arrondissement comme les Amandiers dans le 20e.

36Au-delà des caractéristiques sociales, il faut également prendre en compte un processus de cercle vertueux : des démarches participatives passées, rapidement suivies d’effets concrets, constituent une forte incitation à d’autres projets (Sintomer, 2003). L’impulsion d’une ou plusieurs associations de quartier anciennes a un effet très positif sur la participation. Enfin, il ne faut pas négliger l’implication personnelle forte d’un élu ou plus rarement d’un conseiller de quartier (Humain-Lamoure, 2008).

37Ainsi on constate la mise en place de pratiques démocratiques différentielles selon des effets politiques, mais aussi selon des effets de morphologie socio-spatiale liés aux découpages effectués. Faire des quartiers en tenant compte de ces profils socio-spatiaux peut ainsi permettre une meilleure participation, mais au risque d’ajouter à des effets de disparités spatiales des effets de fragmentation territoriale.

L’action publique de quartier : un risque de ségrégation territoriale ?

38L’implication dans les conseils de quartier a un impact à la fois sur le nombre et la nature des actions micro-locales entreprises, d’où de fortes variations entre arrondissement, et entre quartiers. L’observatoire de la démocratie locale à Paris, organisme institué par la Ville de Paris, constitué de chercheurs et de représentants de la démocratie locale, recense et présente dans un bilan annuel depuis 2003, la quasi totalité des projets entrepris par les conseils de quartier7. Cette source, assez fiable, permet d’analyser la répartition des actions menées dans la quasi-totalité des arrondissements parisiens8.

39Les conseils des arrondissements de l’Ouest et du centre proposent globalement beaucoup moins d’aménagements que les arrondissements de l’Est. Cela s’explique en partie par un certain déséquilibre structurel Est/Ouest dans l’urbanisme, l’équipement et les aménagements. Mais pas seulement. La nature des aménagements entrepris semble spécifique selon ces grands secteurs. A l’Ouest, ils sont très ponctuels et concernent quasi exclusivement de micro-travaux de voierie ou d’espaces verts. A l’Est, des arrondissements comme le 4e, le 10e, le 13e, le 18e ou le 20e ont des conseils qui s’engagent dans des réaménagements plus conséquents à l’échelle d’une rue, d’une place, voire d’un îlot. Il s’agit à la fois de modifier la voierie et d’en changer parfois l’usage, de « végétaliser » des espaces publics, etc. Les quartiers les plus actifs, notamment les plus périphériques, aboutissent peu à peu, après des actions ponctuelles, à des réalisations importantes en matière de transport : amélioration de la desserte en bus ; aménagement de stations de bus ou de métro, création de lignes locales.

40L’ensemble de ces actions locales de quartier a un impact avant tout sur l’environnement immédiat, mais la piétonisation de rue, la modification d’une desserte peuvent avoir des conséquences sur l’ensemble de l’arrondissement, voire de la ville. De même que la création d’un quartier vert n’est pas sans conséquence sur les grands axes de transit qui bordent le quartier. Cette forme d’action publique est en quelque sorte « privatisée » par un quartier au risque d’externalités négatives pour les quartiers voisins. Cette gestion par quartier pourrait donc quelque peu écorner la notion républicaine d’équité territoriale, en dépit de systèmes de régulation aux niveaux supérieurs.

41Certains quartiers étant découpés en fonction de discontinuités sociales et résidentielles, cette fragmentation d’une forme de l’action publique pourrait-elle renforcer une ségrégation qui, spatiale, serait aussi territoriale ? Dans le 18e, des quartiers populaires particulièrement homogènes comme Clignancourt ou Goutte d’Or, mènent, de manière originale, des actions plus sociales, ponctuelles (achat de livres pour les écoles) ou plus ambitieuses (structures d’accueil et d’aide sociale aux personnes en grandes difficultés). Le quartier Montmartre, différent dans sa morphologie socio-spatiale, semble se situer totalement à l’écart de ces dynamiques. Le risque de mise à l’écart et/ou d’entre-soi volontaire est ici patent et renforcé par la logique du découpage en quartiers.

42Ainsi la territorialisation différentielle des quartiers, créée par les élus municipaux, se traduit par une démocratie et une action publique différentielle à cet échelon. Celle-ci dépend assez largement de la volonté politique initiale, mais aussi du type de découpage choisi. S’y ajoutent positivement ou négativement des effets locaux de composition socio-spatiale. Les dynamiques différentielles des conseils pourraient donc déboucher sur une fragmentation territoriale de l’action publique au sein des arrondissements.

43Cependant ces dynamiques sont récentes et leurs impacts sont à évaluer à plus long terme. De plus, ces territoires micro-locaux s’insèrent dans une gestion multi-niveaux de la ville et croisent souvent d’autres systèmes locaux territorialisés, au même échelon ou à un niveau supérieur. Le maillage des quartiers s’ajoute à une imbrication déjà complexe de zonages. Ces différents territoires ne se superposent que très rarement (Humain-Lamoure, 2008). Mais cela ne semble pas être un frein à la participation et à l’action locale qui en est issue. Si la coïncidence des maillages et des zonages pourrait apparaître comme une commodité, elle n’est pas plus rationnelle et plus efficace que des découpages multiples ajustés à leur fonction ou leur finalité (Nordman, 1998). Non seulement, cette complexité des territoires semble favoriser la participation, mais elle semble être aussi l’occasion d’interfaces entre les acteurs locaux, créant des zones de tensions, mais aussi, de débats. La multiplicité des interfaces permet en outre d’éviter la main mise d’un seul type d’acteur ou d’un seul groupe social Les conseils de quartier pourraient alors constituer une nouvelle interface entre acteurs, au risque néanmoins d’affaiblir le rôle central de la municipalité et d’en fragiliser la cohésion territoriale.

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Bibliographie

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Sintomer Y., 2003, " Cinq défis de la démocratie participative ", Territoires, 434, 6-9.

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Table des illustrations

Titre Figure 1 : La mise en place progressive des conseils de quartier
Crédits Source : Délibération du Conseil de Paris, 23 juillet 2002, 2002 DVLR 83
URL http://espacepolitique.revues.org/docannexe/image/1532/img-1.png
Fichier image/png, 493k
Titre Figure 2 : Majorités d’arrondissements issues des deux dernières élections municipales
Crédits Source : Conseil constitutionnel, 2001.
URL http://espacepolitique.revues.org/docannexe/image/1532/img-2.png
Fichier image/png, 242k
Titre Figure 3 : Redécoupage des quartiers de 1995 à 2008 dans le 20e
Crédits Source : Mairie du 20e, 1995-2007.
URL http://espacepolitique.revues.org/docannexe/image/1532/img-3.png
Fichier image/png, 345k
Titre Figure 4 : Aires homogènes, discontinuités et quartiers dans trois arrondissements parisiens
Crédits © AL Humain-Lamoure, 2008. Source : INSEE, RGP 1999.
URL http://espacepolitique.revues.org/docannexe/image/1532/img-4.png
Fichier image/png, 379k
Titre Figure 5 : Participation par conseil de quartier à la consultation concernant le PLU
Crédits Source : Direction de l’Urbanisme, 2003.
URL http://espacepolitique.revues.org/docannexe/image/1532/img-5.png
Fichier image/png, 479k
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Pour citer cet article

Référence électronique

Anne-Lise Humain-Lamoure, « La démocratie locale en quartiers à Paris : une ségrégation territoriale ? », L’Espace Politique [En ligne], 10 | 2010-1, mis en ligne le 15 avril 2010, consulté le 22 octobre 2017. URL : http://espacepolitique.revues.org/1532 ; DOI : 10.4000/espacepolitique.1532

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Auteur

Anne-Lise Humain-Lamoure

Université Paris 1
UMR Géographie-cités
humain@univ-paris1.fr

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