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Approche symbolique ou gestionnaire ? L’effet du débat sur les choix de planification

Le cas de la table de concertation du Mont-Royal
Symbolic or Administrator Approach? The Effect of Debate upon Planning. The Case of the Table of the Mount-Royal
Lila Combe

Résumés

Cet article analyse la portée d’un dispositif participatif, la Table de concertation du Mont-Royal, sur les choix de planification opérés pour ce territoire sensible. Il observe en particulier l’articulation de deux visions contrastées du Mont-Royal, pensé dans son unité de Haut lieu ou fractionné pour répondre aux contraintes de l’action publique. A partir d’une analyse de documents administratifs, de comptes-rendus de réunions et d’entretiens, il s’agit d’observer dans quelle mesure le débat aboutit à la complémentarité ou la mise en concurrence de ces visions. Les résultats de l’analyse montrent que l‘approche gestionnaire, considérant le Mont-Royal comme une juxtaposition d’entités distinctes, l’emporte dans la démarche de planification issue du débat.

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Texte intégral

1L’institutionnalisation de la participation est l’un des vecteurs de renouvellement des pratiques de planification urbaine ces trente dernières années. Trace de ce que certains ont désigné comme un « tournant communicationnel » (Fischer, Forester, 1993), on constate la multiplication des dispositifs de dialogue aux différents temps de la planification. Par l’institutionnalisation de la participation, les autorités publiques prennent acte de la diversité des acteurs et des enjeux impliqués et de la nécessité de les faire dialoguer pour atteindre à la fois l’enrichissement et la légitimation de la décision. Les métropoles contemporaines doivent en effet :

« mettre en place des mécanismes de régulation entre (…) différents types d’acteurs porteurs d’intérêts contradictoires, voire divergents, mais qui se partagent les ressources et la légitimité nécessaires à la production de toute politique publique » (Jouve, Lefèvre, 2004, p9).

2Qu’elle soit interprétée en termes de démocratisation ou de modernisation de l’action publique (Fourniau, 2003), on s’intéresse souvent davantage au sens général de la participation qu’à son déroulement concret et à sa portée sur la planification urbaine. Comment les différents enjeux et représentations soulevés dans le débat s’articulent-ils ? Le dialogue construit-il la synthèse ou la mise en concurrence de ces enjeux ? En termes de planification urbaine, quelle conception de l’aménagement de l’espace est au final produite à travers le débat ?

3Il est particulièrement intéressant d’analyser l’effet de la participation sur l’articulation des enjeux et des représentations autour d’un objet spatial métropolitain, donc complexe et multidimensionnel. Le Mont-Royal, vaste colline située au cœur de la ville de Montréal, est un exemple du genre. Il accueille, en plus du parc conçu par F. L. Olmsted entre 1874 et 1876, un ensemble d’institutions universitaires, hospitalières et religieuses de renommée. Entre le désir d’expansion de certaines d’entre elles, le développement de projets immobiliers au sein d’anciens bâtiments institutionnels et les revendications protectionnistes plurielles des associations et citoyens, la gestion urbaine de ce territoire constitue un véritable défi. Le cadre administratif de cette gestion ajoute une difficulté supplémentaire : la responsabilité du Mont-Royal se trouve en effet partagée entre deux municipalités – les Villes de Montréal et Westmount, riche municipalité anglophone de l’ouest de l’agglomération. Au sein de la Ville de Montréal, quatre arrondissements distincts, dotés depuis la réorganisation municipale1 de l’autorité en matière de réglementation d’urbanisme interviennent dans la gestion du Mont-Royal. Par ailleurs, ce territoire a été classé Arrondissement historique et naturel en 2005 par le gouvernement du Québec, statut patrimonial soumettant l’autorisation des projets d’urbanisme à l’accord du Ministère de la Culture.

4Le Mont-Royal articule donc une diversité de territoires institutionnels et d’échelles de responsabilité ; il est au cœur de controverses quant aux options d’aménagement à privilégier ; il met en scène des acteurs porteurs de représentations et d’objectifs contrastés. Dans ce contexte, la Ville de Montréal a mis en place en 2005 une Table de concertation chargée d’élaborer un Plan de protection et de mise en valeur du Mont-Royal à travers le dialogue entre parties prenantes. Ce dialogue a été sous-tendu par la rencontre de deux conceptions du Mont-Royal et de sa gestion : la première met de l’avant l’unité de la montagne – comme territoire et comme Haut lieu. Essentiellement portée par les associations, cette première approche revendique l’ajustement du cadre de gestion à cette totalité. La seconde représentation, celle de la Ville de Montréal, lui préexiste et lui répond : elle repose sur le découpage du Mont-Royal en entités distinctes dont la gestion est susceptible d’être directement opérationnelle. Comment ces deux représentations se sont-elles articulées dans le débat, et pour quel résultat en termes de choix de planification ? Quel a été l’effet de la participation quant à la conciliation et la traduction réglementaire de ces différentes conceptions de l’avenir du Mont-Royal ?

5Après avoir présenté notre approche théorique, relative aux effets des dispositifs participatifs, nous développerons successivement les deux conceptions du Mont-Royal en jeu dans le débat, pour relater enfin les effets du débat sur leur articulation.

Les dispositifs participatifs et leurs effets sur l’action publique

Une approche par les instruments

6En contraste avec une approche anglo-saxonne axée sur l’avènement d’une planification dite collaborative ou communicationnelle et ses conditions de validité (Forester, 1999 ; Healey, 1993), la littérature francophone n’étudie généralement pas le tournant dialogique de la planification en soi, mais à travers un changement plus global désigné par les termes d’« impératif délibératif » qui toucherait aujourd’hui tous les domaines d’action publique (Blondiaux, Sintomer, 2002). Ainsi, les chercheurs francophones, en science politique et sociologie particulièrement, prennent-ils pour point de départ l'évolution générale de la légitimité et de la pratique politique (Blondiaux, 2004) ; certains s’arrêtent spécifiquement sur son expression dans le domaine de la gestion municipale et de la planification urbaine (Jouve, 2005 ; Hamel, 2005 ; Gauthier, Gariépy, Trépanier, 2008). Une entrée par les instruments est parfois privilégiée pour questionner l’impact de la participation sur les pratiques en aménagement et urbanisme : l’enquête publique (Blatrix, 1999), la Commission nationale de débat public en France (Fourniau, 2001 ; Revel et al., 2007), la procédure d’évaluation environnementale et le Bureau d’Audiences Publiques en Environnement au Québec (Gariépy, 1997 ; Gauthier, Simard, 2007) font, par exemple, l’objet de nombreux travaux.

7C’est dans cette deuxième optique, axée sur la pragmatique du débat, que nous situons notre étude. Nous appréhendons le dispositif participatif qui nous occupe, la Table de concertation du Mont-Royal, comme un instrument d’action publique. Lascoumes et Le Galès définissent l’instrument comme « un dispositif à la fois technique et social qui organise des rapports sociaux spécifiques entre la puissance publique et ses destinataires en fonction des représentations et des significations dont il est porteur » (Lascoumes, Le Galès, 2004, p13). Cette approche considère que les instruments utilisés créent des effets spécifiques sur l’action publique, participent à la structurer et à l’orienter. Ils ne sont pas neutres mais porteurs de valeurs, de représentations et de normes influençant l’élaboration des politiques. Cette approche nous semble pertinente pour l’analyse de la Table de concertation. Nous faisons l’hypothèse que les choix effectués au départ dans la construction de la Table et la dynamique des débats qui s’y sont déroulés ont eu un impact important sur l’élaboration du plan du Mont-Royal.

Les effets des dispositifs participatifs

8Après avoir postulé que les dispositifs participatifs, en tant qu’instruments d’action publique, sont porteurs d’effets sur les politiques qui leur sont soumises, on peut s’interroger sur la nature de ces effets. Cette question est régulièrement soulevée dans la littérature : qu’ils parlent d’impact, de portée ou de retombée… plusieurs auteurs s’intéressent à ce que le débat produit, aux dimensions des politiques qu’il affecte. La plupart invitent à dépasser le seul horizon de la décision finale, souvent largement déconnectée du débat (Fourniau, 2007), pour s’intéresser au processus de production de la politique : le débat permet la publicisation de problèmes nouveaux, voire l’apparition d’ « enjeux orphelins » au sein des politiques publiques (Gauthier, Paulhiac, 2008). Il influence les acteurs prenant part au débat, qu’ils soient techniciens, élus ou participants, à travers des processus d’apprentissage individuel et organisationnel. Dans le deuxième cas, les organisations sont susceptibles de développer de nouvelles pratiques de partenariat ou encore de nouvelles ressources internes afin d’anticiper et préparer le débat (Gariépy, 1997). On observe également des effets de recomposition et de redéfinition de l’expertise (Nonjon, 2005). Enfin, le débat affecte le contenu même de certains projets ou politiques, améliore leur acceptabilité sociale ou désamorce les contestations (Renaud, 2001). On constate donc que les effets potentiels de la participation sont multiples, complexes et touchent différentes dimensions des politiques publiques.

Les effets de la Table de concertation du Mont-Royal en matière d’articulation d’enjeux contradictoires

9Dans le processus de concertation autour du plan de protection du Mont-Royal, nous nous intéressons particulièrement à l’effet du débat en matière d’articulation des enjeux et des représentations portés par les acteurs. Nous nous demandons comment le débat, à travers son organisation et sa dynamique, opère une sélection, une hiérarchisation ou une synthèse des enjeux et représentations, processus qui va impacter le contenu du plan.

Mandat et composition de la Table

10Cette instance de concertation a été mise en place en mars 2005 par la Ville de Montréal, au moment de la publication du décret créant l’Arrondissement Historique et Naturel. Cet outil de protection requiert l’autorisation du Ministère de la Culture du gouvernement du Québec dans l’attribution de permis pour un ensemble important d’opérations d’urbanisme2. Le gouvernement l’a créé en réaction à l’autorisation, par la Ville de Montréal, de plusieurs projets d’aménagement controversés dans les années 1990 sur le Mont-Royal3. Il s’agit d’exercer une tutelle ministérielle afin de mieux contrôler les développements sur ce territoire sensible. Dès la création de l’Arrondissement, le gouvernement envisage la délégation de sa gestion à la Ville de Montréal, sous réserve que la municipalité se dote de règles de protection renforcées pour le Mont-Royal. L’élaboration d’un plan de protection et mise en valeur vise à répondre à cette nouvelle exigence. La Table de concertation est mise en place par la Ville afin de conseiller ses services dans l’élaboration du plan et d’un nouveau cadre de gestion pour la montagne.

11La Table comprend 40 participants, dont la moitié sont membres de plein droit et l’autre moitié simples observateurs. Le choix des membres de plein droit respecte un équilibre dans la représentation des milieux institutionnel, associatif et municipal, avec 8 membres pour le premier et 6 pour les deux suivants. Les trois paliers de gouvernement impliqués dans la gestion du Mont-Royal participent aux débats : les quatre arrondissements et les deux Villes sont représentés au moins par un élu et un fonctionnaire en tant que membres de plein droit ; le Ministère participe à titre d’observateur. De 2005 à 2008, la Table s’est réunie régulièrement, traversée de tensions importantes en raisons des intérêts contrastés, voire contradictoires, des acteurs en présence.

Enjeux et jeux d’acteurs

12La Ville, d’abord, doit arbitrer entre deux options – protection et développement. Le Mont-Royal constitue une ressource importante, si l'on considère par exemple le revenu des taxes généré par les nouveaux projets immobiliers. Plusieurs propriétaires institutionnels souhaitent revendre une partie de leur patrimoine ou densifier leur propriété. Des programmes validés par la Ville dans les années 1990 ménagent à certains une marge de développement qu’ils ne souhaitent pas voir remise en cause à la Table de concertation. Face à eux, plusieurs associations de protection du patrimoine mènent une lutte en faveur d’une limitation du développement sur le Mont-Royal.

13Trois associations de portée métropolitaine sont actives à la Table : il s’agit des Amis de la montagne, d’Héritage Montréal et du Conseil Régional de l’Environnement (CRE). Il faut souligner les interrelations fortes entre ces trois organismes : Héritage Montréal a participé à la création des Amis en 1986 et fait partie de son Comité de concertation interne. Les Amis de la montagne et Héritage Montréal constituent des membres corporatifs du CRE, qui est une coalition d’associations. Les trois groupes se concertent avant d’intervenir à la Table et y soumettent à la fois des productions collectives et individuelles. Ce travail de coalition ne doit pas faire oublier la spécificité de leurs positionnements, axés sur des priorités différentes.

14L’organisme Les Amis de la montagne adopte une position assez généraliste quant aux enjeux de protection. Si son discours penche souvent en faveur de la protection du patrimoine bâti, c’est pour rééquilibrer un débat jugé trop axé sur les espaces verts. Par ailleurs, le groupe porte une attention particulière au cadre de gouvernance, à la répartition des rôles entre les acteurs. L’association souhaite depuis ses origines développer un partenariat poussé avec les autorités, visant à terme une co gestion du Mont-Royal. Héritage Montréal, créé en 1975, intervient sur l’ensemble du territoire montréalais ; dans le débat qui nous occupe, il a pour priorité la défense et la valorisation du patrimoine bâti et historique de la montagne ; pour le groupe, c’est ce patrimoine - et non le patrimoine naturel - qui fait toute la spécificité du Mont-Royal. Ces deux associations définissent la montagne comme un « paysage », mettant ainsi de l’avant sa dimension culturelle (Héritage Montréal, 2008, p11).

15Le Conseil régional de l’environnement, créé en 1996, priorise lui la défense du patrimoine naturel et plus précisément des boisés de la montagne. Au-delà de leur intérêt écologique, c’est à ses yeux la présence de ces boisés au centre de la ville qui justifie leur protection. Le CRE met également l’accent sur l’amélioration de l’accessibilité de la montagne en transports collectifs et modes doux, comme sur la nécessité d’y réduire la place de l’automobile. Les trois principales associations, tout en s’accordant sur plusieurs revendications essentielles (renforcement des règles de protection, de la transparence des décisions et de la participation) ont donc des priorités contrastées quant aux objets prioritaires de la protection.

16La Table réunit un panel d’intérêts contrastés, qui doivent travailler ensemble à l’élaboration d’un plan de protection et mise en valeur. Quel a été l’effet du débat sur l’articulation de ces différents enjeux ? Nous allons voir que deux représentations principales du Mont-Royal sous-tendent le positionnement des acteurs. Il s’agit d’une part d’une conception de la montagne comme totalité, dont la valeur emblématique justifie une haute protection. D’autre part, une conception gestionnaire, qui opère un découpage méthodique de l’objet. L’articulation de ces représentations, entre concurrence et complémentarité, a été l’un des grands défis du débat.  Notre hypothèse est que les règles d’organisation du débat déterminées par la Ville (découpage préalable des enjeux, établissement de priorités de protection…) ont produit des effets profonds sur le plan de protection du Mont-Royal et un déséquilibre entre les visions du territoire.

Le Mont-Royal : deux approches, symbolique et gestionnaire, d’une entité complexe

17Le Mont-Royal, objet multidimensionnel, suscite différents types de représentation et d’appropriation.

Le Mont-Royal, un ensemble territorial complexe

18Colline de la chaîne des Montérégiennes culminant à 233m, le Mont-Royal marque le paysage montréalais par le contraste qu’il crée avec l’étendue de la plaine du Saint-Laurent (Debarbieux, 1998). Cependant sa topographie complexe, articulant trois sommets distincts, rend cette globalité plus difficile à saisir lorsque l’on traverse la montagne. La présence de plusieurs infrastructures (voie Camilien Houde, barrières entre propriétés…) renforce ce sentiment de fragmentation. Selon l’échelle et le point de vue choisis, l’appréhension visuelle du Mont-Royal oscille donc entre unité et éclatement.

19Par ailleurs, le Mont-Royal n’est pas, traditionnellement, distingué comme territoire spécifique de gestion. Actuellement divisé entre les deux Villes de Westmount et de Montréal, il est également partagé entre quatre arrondissements montréalais : Côte-des-Neiges-Notre-Dame-de-Grâce, Outremont, le Plateau Mont-Royal et Ville-Marie. La carte de l’Arrondissement Historique et Naturel du Mont-Royal présentée ci-dessous illustre bien cette fragmentation.

Carte 1 : l’Arrondissement historique et naturel

Carte 1 : l’Arrondissement historique et naturel

Source : adapté de la carte de l’AHNMR du Ministère de la culture du Québec.

20Le Mont-Royal comprend en outre différentes composantes : si le parc hérité d’Olmsted occupe une vaste part sud-est de la colline, un autre parc trône sur son sommet ouest (Summit, sur le territoire de Westmount) et une quinzaine d’institutions éducatives, religieuses et hospitalières se déploient sur le Mont-Royal, comme le montre le tableau ci-dessous. Les flancs de la montagne sont également couverts d’un ensemble diversifié de zones résidentielles.

Tableau 1 : Les propriétés institutionnelles et les parcs

Tableau 1 : Les propriétés institutionnelles et les parcs

Données : Ville de Montréal.

21Le Mont-Royal recouvre donc des patrimoines riches et diversifiés. Les deux principaux cimetières qui occupent la partie centrale de la montagne sont des cimetières - jardins aménagés à la moitié du XIXe siècle. Le cimetière Mont-Royal, édifié à l’initiative de l’élite anglo - protestante, se caractérise par une esthétique romantique. Le cimetière Notre-Dame-des-Neiges, catholique, est marqué par un caractère monumental d’inspiration française (Commission des biens culturels du Québec, 2005, p78). Le patrimoine bâti rassemble plusieurs éléments d’intérêt comme les grandes institutions religieuses construites au XIXe siècle, les demeures d’inspiration victorienne qui forment le campus de l’Université McGill, le pavillon principal de l’hôpital Royal Victoria inspiré de l’architecture des châteaux écossais, l’ensemble universitaire représentatif du classicisme moderne des années 1920 de l’Université de Montréal… La montagne accueille en outre des témoignages historiques de différentes natures : les vestiges amérindiens, les sépultures des cimetières, la propriété des Sulpiciens qui a largement structuré l’urbanisation du flanc sud, ou encore les monuments commémoratifs telle la croix du Mont-Royal confèrent au lieu une épaisseur historique et mémorielle certaine.

L’approche symbolique : le Mont-Royal comme Haut lieu patrimonial

22Le Mont-Royal constitue donc une matérialité complexe. La diversité des qualités citées précédemment en font un site unique en hyper centre de la métropole québécoise. Mais la montagne est également un lieu de vie, support d’usages multiples, notamment au sein du parc et sur ses abords : sports, promenade, rassemblements festifs… Tous ces éléments se conjuguent pour faire du Mont-Royal un « Haut lieu patrimonial » (Davallon, 1991). Il constitue une inépuisable ressource d’usages, de significations et de valeurs, qui stimulent sa production comme Haut lieu et en font au final un tout, distinct et spécifique4. Certains vont jusqu’à évoquer la dimension sacrée de la « montagne enchantée » (Jacobs, 1989).

23Cependant, cette qualité de Haut lieu n’est pas donnée a priori mais a fait et fait encore l’objet d’une construction sociale. Les associations de défense du patrimoine sont des acteurs majeurs de ce processus qui repose sur deux ressorts principaux : l’affirmation de l’identité emblématique du lieu ; celle de l’unité de son territoire.

Le Mont-Royal comme emblème identitaire

24Le Mont-Royal n'a valeur d'emblème de la ville que depuis récemment. D’abord toile de fond des luttes citoyennes des années 1970 en faveur de la défense des éléments bâtis remarquables du centre historique, il acquiert petit à petit une place de premier plan au sein des controverses patrimoniales. L'intérêt se déplace à Montréal des monuments architecturaux et historiques à une considération plus générale du paysage urbain. La richesse du lien visuel entre la montagne et le centre ville s'impose à l'occasion du débat entourant le projet de centre commercial sur l'avenue McGill College en 1984 (Marsan, 1990). Puis ce sont les espaces verts de la montagne qui sont défendus à l'occasion de différents projets d'aménagement dans les années 1990. Paysage, patrimoine vert, monument en dialogue avec l'espace bâti : le Mont-Royal gagne petit à petit le statut d' « emblème fondamental » de Montréal, au gré de l'évolution de l'argumentaire des militants et de son écho auprès des autorités publiques (Drouin, 2005, p256). Le processus de patrimonialisation et de reconnaissance du Mont-Royal comme emblème de la ville est donc le résultat, récent, d’une démarche ascendante.

25Depuis sa consécration, les associations s’appuient sur l’identité et le prestige que le Mont-Royal incarne à différentes échelles : il est présenté non seulement comme « un élément de l’ADN de la métropole » (Héritage Montréal, 2008, p 24), mais encore comme un lieu disposant d’« une stature identitaire de patrimoine national » (Amis de la montagne, 2008, p13). Ces qualités sont régulièrement rappelées par les associations, au gré de leurs luttes pour la défense du Mont-Royal.

Une lutte pour l’intégration du territoire du Mont-Royal

26Par ailleurs, la mobilisation associative s’appuie sur la revendication d’un territoire de gestion intégré et élargi. Le premier effort des autorités dans ce sens a lieu à la fin des années 1980, en réponse à une mobilisation locale s’opposant à plusieurs projets d’envergure5 de l’administration de Jean Drapeau, maire de Montréal de 1954 à 1986. La nouvelle équipe municipale institue le Mont-Royal comme Site du patrimoine en 1987, suite à la réforme de la Loi sur les Biens Culturels créant ce nouvel outil de juridiction locale6. Le périmètre de cet outil de protection se limite cependant au seul territoire de la Ville de Montréal, ignorant plusieurs composantes majeures de la montagne.

27Deux ans plus tard, les Amis de la montagne sont cosignataires de l’Accord de collaboration adopté par Montréal, Westmount et Outremont (alors municipalité de banlieue). Chacune de ces villes accueille l’une des trois cimes du Mont-Royal. L’Accord, qui dépasse le périmètre du Site du patrimoine, promeut le principe des « trois sommets » comme concept structurant pour la gestion du Mont-Royal. Les municipalités s’engagent à « rechercher la compatibilité et la complémentarité (…) de leurs actions à l’égard de la conservation du Mont-Royal »7. Le concept des « trois sommets » est ensuite intégré au premier plan de mise en valeur du Mont-Royal adopté en 1992, dans le but de faire évoluer la gestion de la montagne (Décarie, 2002). L’action associative participe donc là encore à l’intégration et à l’élargissement progressifs de ce territoire d’intervention publique.

28Dans les années 2000, les associations sont à nouveau appelées à s’exprimer au sujet des modalités et du périmètre de protection du Mont-Royal. La Commission des Biens Culturels du Québec, organisme de conseil auprès du Ministère de la culture, anime une vaste consultation publique visant à soutenir la réflexion quant au développement d’un nouvel outil de protection pour le Mont-Royal. Les Amis de la montagne font une proposition qui élargit considérablement le territoire à protéger au regard des périmètres du Site du patrimoine comme de l’Accord de collaboration : ce secteur comprend non seulement la totalité des institutions sises sur la montagne, mais encore une vaste part des zones résidentielles de Westmount (alors arrondissement de Montréal) et d’Outremont. Cependant, la commission promeut un périmètre bien plus réduit, centré quasi exclusivement sur le parc du Mont-Royal et les deux cimetières. Au final, le territoire retenu en 2005 pour l’Arrondissement Historique et Naturel (carte 1) est une solution intermédiaire, comprenant davantage de domaines institutionnels mais peu d’espaces résidentiels. Là encore la représentation du Mont-Royal défendue par les associations a joué un rôle dans le façonnement des outils d’intervention publique et dans l’intégration progressive du Mont-Royal comme territoire unifié.

29Depuis plusieurs années, les associations revendiquent l’ajustement du périmètre de gestion à la topographie de la montagne8. Ce critère physique, qui relève d’une réalité supposée objective, leur permet de légitimer leur demande d’élargissement du territoire de gestion : Héritage Montréal revendique la prise en compte de la « montagne réelle » (Héritage Montréal, 2008) qui s’oppose, en quelque sorte, à l’artificialité des découpages administratifs. Cet argumentaire naturalisant le territoire du Mont-Royal vise, à travers l’élargissement du périmètre, la prise en compte de plusieurs sites patrimoniaux encore exclus de l’Arrondissement, comme Villa Maria (CRE, 2003) ou le quartier sud d’Outremont (Héritage Montréal, 2008).

La défense du Mont-Royal, entre totémisation et pragmatisme

30Les groupes associatifs ont donc depuis trente ans promu la montagne comme entité intégrée et figure emblématique. Selon certains observateurs, le Mont-Royal a été érigé comme « patrimoine totémique », c’est-à-dire un patrimoine :

« construit par la société locale et sacralisé au point d’être brandi, par les habitants, en opposition des projets d’aménagement jugés comme préjudiciables pour le patrimoine en question » (Paulhiac, 2002, p 264).

31La construction de ce patrimoine serait basée sur l’affirmation de son caractère identitaire, selon une dynamique ascendante qui contraste avec les processus de patrimonialisation surplombants des décennies précédentes, tel le décret patrimonial édicté par l’Etat. Porteur de « références patrimoniales identitaires (…) peu opérationnelles » (Paulhiac, 2002, p 313), le patrimoine totémique aurait amené, dans les années 1990, au rejet de tout acte d’aménagement et empêché toute négociation. L’ intégration du Mont-Royal – sa désignation comme un tout distinctif – amènerait à la défense de son intégrité – sa désignation comme entité intouchable.

32L’observation du débat autour du Mont-Royal, dans les années 2000, donne à voir l’entremêlement, plus complexe, de deux logiques contrastées : si on peut constater la poursuite d’une « totémisation » du Mont-Royal, elle est maintenant articulée à des revendications davantage sectorielles des associations. Dès 2002, les associations du Comité de suivi du Sommet du Mont-Royal9 rappellent que :

« ce vaste territoire comporte une diversité de composantes naturelles, paysagères, bâties, historiques ou archéologiques à protéger et à mettre en valeur. Des zones distinctes délimitées sur la base de certaines valeurs et composantes de la montagne doivent être identifiées pour permettre une gestion cohérente de ce territoire urbain. Pour chacune de ces zones, des règles et des mesures de protection différentes et adaptées à leurs caractéristiques devront s’appliquer » (Conseil des monuments et sites du Québec, 2002, p65).

33Il s’agit donc bien d’une vision rationaliste, voire fonctionnaliste de la protection du Mont-Royal, basée sur le zonage et la spécification des protections. Dès le début des années 2000, un discours à double détente est donc construit sur la montagne par les associations : si la protection du Mont-Royal se justifie par l’identité et la qualité globale du lieu, elle ne doit pas être conçue de manière monolithique mais modulée en fonction de ses composantes. Il ne s’agit plus de défendre l’intégrité du Mont-Royal dans son ensemble, mais celle de certaines parties du Mont-Royal, au nom de son identité globale. Le positionnement associatif témoigne donc d’un pragmatisme qui fait écho à l’approche gestionnaire des autorités publiques.

L’approche gestionnaire : le Mont-Royal comme objet d’action publique

34Si le Mont-Royal est affirmé par les associations dans sa qualité de Haut lieu, comme une unité globale, il est parallèlement déconstruit, par les pouvoirs publics, en différentes entités – territoriales, thématiques… - susceptibles de le rendre directement traitable comme objet d’action publique.

Le découpage territorial et l’enjeu de la cohérence des interventions

35Comme nous l’avons rappelé plus haut, le territoire du Mont-Royal est partagé entre quatre arrondissements distincts. La réforme municipale des fusions, du fait des choix opérés par le Comité de transition chargé de sa mise en œuvre à Montréal, a abouti au résultat paradoxal de renforcer la décentralisation au profit de structures d’arrondissement en charge de la gestion des services de proximité et de la réglementation d’urbanisme (Quesnel et al., 2005 ; Trépanier et Alain, 2008). Se pose donc l’enjeu majeur de l’harmonisation des interventions relatives au Mont-Royal sur les différents territoires d’arrondissement. Certes le Document complémentaire du Plan d’urbanisme assure des balises communes aux réglementations locales10 ; mais ce processus de mise en cohérence est encore incertain au moment du lancement de la concertation. Le plan d’urbanisme ayant été adopté en 2004, les arrondissements sont engagés l’année suivante dans l’élaboration de leur règlement de concordance, outil d’adaptation de la réglementation d’arrondissement aux nouvelles prescriptions du Document complémentaire. Par ailleurs, au-delà de quelques balises générales, ce Document ne garantit pas une harmonisation réelle des pratiques.

Un découpage sectoriel

36En plus d’un découpage territorial, du au morcellement administratif et institutionnel de son territoire, le Mont-Royal fait également l’objet d’un découpage sectoriel calqué sur l’organisation de la planification municipale. Il est en effet distingué comme secteur de planification détaillée par le Plan d’urbanisme (2005), comme écoterritoire par la Politique de protection et mise en valeur des milieux naturels (2004), et comme territoire stratégique par la Politique du patrimoine (2005). Un plan de transport spécifique a en outre été développé pour la montagne (2008). Ces différents périmètres s’ajoutent aux deux statuts patrimoniaux de site du patrimoine (1987) et Arrondissement historique et naturel (2005). On a donc une superposition de programmes qui font intervenir différents acteurs ou services de la Ville de Montréal, sans que leur articulation n’ait été véritablement pensée au préalable. Ces programmes d’intervention sont, pour la plupart, en devenir ou en suspens : l’Arrondissement historique et naturel a pour ainsi dire remplacé le site du patrimoine ; le secteur de planification détaillée n’a pas de contenu prédéfini et ouvre plutôt la voie au plan de protection et mise en valeur ; le plan de conservation de l’écoterritoire du Mont-Royal n’a été développé que tardivement… En dépit de la faiblesse de leurs effets concrets, ces périmètres d’intervention, par leur existence même, participent à la construction cognitive et normative de la gestion du Mont-Royal. Le territoire est pensé comme un assemblage de composantes davantage que comme une entité indivisible à l’identité forte.

La structuration de la Table de concertation

37La Table de concertation du Mont-Royal a été conçue par la Ville sur ce même principe de pré découpage des enjeux. En effet, en plus de réunions plénières trimestrielles associant les 40 membres de plein droit et observateurs, la Table fonctionne à travers des groupes de travail thématiques (tableau 2). Par souci d’équilibre, chacun de ces groupes est piloté par deux co-animateurs, l’un issu du milieu associatif, l’autre du milieu institutionnel.

Tableau 2 : Groupes de travail thématiques

Tableau 2 : Groupes de travail thématiques

38Ce pré découpage procède d’un objectif pragmatique : celui de démêler le problème, complexe, de la gestion du Mont-Royal afin d’y trouver des réponses opérationnelles. Mais il peut également être interprété comme une méthode de débat visant à acquérir des accords :

« Une première méthode éprouvée de gestion des conflits initiaux et de hiérarchisation des préférences consiste à diviser le problème initial. C’est-à-dire, à décomposer une question globale, susceptible de provoquer des antagonismes de principe, en différents éléments, abordables et traitables séparément (…). Au cours du débat public, on vise à décomposer une question en des sous - problèmes, pour dégager peu à peu des accords partiels, organiser des échanges de concessions voire pour déplacer la question qui fait conflit… » (Gaudin, 2007, p71-72).

39Ce découpage a certainement aidé à la structuration et au maintien du débat, menacé à plusieurs reprises d’être interrompu par les acteurs, en raison de leurs divergences de points de vue. Mais il a également produit des effets de long terme sur le plan de protection, provoquant un déséquilibre dans la traduction des deux grandes représentations du Mont-Royal précédemment évoquées. Il a ainsi servi, à plusieurs reprises, à susciter chez les partenaires l’identification de priorités de protection portant sur des zones ou des types de patrimoine spécifiques, au détriment d’une appréhension globale de la montagne.

Les effets de la Table de concertation sur les choix de gestion du Mont-Royal : entre intégration et éclatement

Vers une gestion plus intégrée ?

Partage des diagnostics et harmonisation des réglementations d’arrondissement

40En rassemblant les différents acteurs encadrant le développement de la montagne, la Table de concertation a suscité des effets de coordination. D’abord, un apport mutuel a pu s’instaurer entre Ministère, Villes et arrondissements à travers l’échange d’information sur leurs critères réciproques d’évaluation des projets, et la circulation des diverses études progressivement produites aux différents échelons. La Table a également favorisé la réflexion sur la mise en cohérence des outils d’intervention des différents arrondissements. Les débats ont en effet fait apparaître les grandes disparités dans les réglementations d’urbanisme entre les ex villes de banlieue et les arrondissements de l’ancienne Ville de Montréal, les seconds s’avérant plus permissifs. Des balises supplémentaires ont été inscrites au Document complémentaire afin de remédier à ces disparités. Pour le patrimoine bâti par exemple, des limitations de hauteurs et de taux d’implantation ont été introduites au Document Complémentaire concernant l’ensemble des zones résidentielles, visant à garantir des gabarits proches de l’existant. Il a par ailleurs été décidé la création d’un Comité chargé de veiller à l’harmonisation des règles et pratiques des arrondissements sur le long terme, pour accompagner la mise en œuvre du Plan de protection. Le débat a donc suscité une prise à bras le corps de l’enjeu de cohérence posé par le découpage territorial du Mont-Royal. L’appel à la mise en cohérence des pratiques constitue d’ailleurs un effet récurrent des dispositifs participatifs en urbanisme (Gauthier, Gariépy, Trépanier, 2008 ; Gauthier, Paulhiac, 2008).

L’arrimage du plan à différentes politiques sectorielles

41Les associations, à travers leur lutte pour le renforcement des règles de protection, ont favorisé une articulation entre les différents programmes municipaux engagés sur le Mont-Royal. En janvier 2007, alors que la Ville de Montréal souhaite voir l’adoption d’une version préliminaire du plan, celle-ci se voit sévèrement reboutée par les groupes qui menacent de quitter la Table si davantage de balises de protection ne sont pas ajoutées. Cette crise provoque l’interruption des travaux de la Table pendant plusieurs mois, la Ville travaillant à approfondir ses régimes de protection. La nouvelle version présentée en mai 2007 témoigne d’une bonification effective de ces régimes, particulièrement en matière de patrimoine naturel. En effet, la Ville de Montréal, en réponse à la crise de la Table, réactive alors l’écoterritoire du Mont-Royal, laissé en suspens depuis 2004. Elle présente un plan de conservation de l’écoterritoire édictant de nouvelles contraintes imposées au développement, via le Document complémentaire, pour certaines zones établies en fonction des caractéristiques écologiques du Mont-Royal. La dynamique de la Table a ainsi suscité un arrimage entre plan de protection du Mont-Royal et politique des milieux naturels, permettant l’approfondissement du régime de protection. Une dynamique similaire, bien que moins conflictuelle, apparaît en 2007-2008 à la faveur d’une articulation entre le plan du Mont-Royal et le Plan de transport en cours d’élaboration à la Ville de Montréal. En valorisant la thématique de l’accessibilité à la Table, le CRE obtient l’élaboration d’un Plan de transport intégré du Mont-Royal qui édicte des mesures de réduction de la circulation automobile et la valorisation des transports en commun et actifs sur la montagne. Il semble que le volontarisme de l’élu porteur du Plan de transport de Montréal ait cette fois été déterminant dans cet arrimage.

42On voit donc qu’en raison de l’existence même du débat ou grâce à la mobilisation associative à la Table, des éléments de réponse ont été apportés aux découpages territoriaux et thématiques structurant jusque là la gestion du Mont-Royal. Le plan de protection semble l’occasion d’une réarticulation des différents outils de gestion. Cependant, cet effet de coordination demeure limité : le plan à la fois réitère et déplace la logique de fragmentation.

Un morcellement persistant

Sectorisation du contenu du plan11

43Le pré découpage des enjeux qui caractérise, au départ, la conception du Mont-Royal et la structuration de la Table va entraîner plusieurs conséquences sur l’élaboration de la politique. Si, comme on vient de le voir, le plan du Mont-Royal est arrimé à différentes politiques relatives aux milieux naturels ou au transport, il demeure fortement sectorisé. Les différents régimes de protection contenus dans le plan sont hermétiques, déroulant chacun leur propre logique. Les milieux naturels d’un côté, les milieux construits et aménagés de l’autre, les paysages enfin font l’objet de règles spécifiques qui ne sont pas mises en dialogue entre elles. Le plan de conservation des milieux naturels édicte de nouvelles contraintes imposées au développement, via le Document complémentaire, pour cinq zones établies en fonction des caractéristiques écologiques du Mont-Royal. La possibilité de conduire certaines opérations d’aménagement est modulée pour chaque zone, de l’interdiction à l’autorisation selon critères. Par ailleurs, le principe de renforcement de la biomasse prévoit que tout impact des aménagements sur la végétation doit être compensé, à moyen terme et de diverses manières (nouvelles plantations, toits verts…), au sein de l’Arrondissement historique et naturel. Le régime relatif aux milieux naturels occupe une place majeure dans le plan provisoire, ce qui s'explique à la fois par les avantages qu'il procure à la Ville en termes de communication politique, et par la forte mobilisation du CRE à la Table sur cette thématique qu'il jugeait prioritaire. En ce qui concerne le patrimoine bâti, le régime de protection est régi par le principe de « capacité limite » de la montagne à accueillir de nouvelles constructions : des limitations de hauteurs et de taux d’implantation ont été introduites pour l’ensemble des zones résidentielles, visant à garantir des gabarits proches de l’existant. En matière de paysage, le plan identifie un ensemble de vues menacées entre le centre ville et la montagne, ainsi que les cotes altimétriques à partir desquelles une construction est susceptible de les obstruer ; cependant il n’interdit pas de construire au-dessus de ces cotes. On constate donc une juxtaposition de mesures qui ne sont pas véritablement articulées entre elles. De la même manière, l’amélioration de l’accessibilité est traitée dans un programme à part.

44Comme nous l’avons vu plus haut, la sectorisation de la protection ne pose pas de problème en soi aux associations. Mais celles-ci soulignent les contradictions susceptibles d’apparaître entre les régimes, et leur absence de traitement dans le plan : la volonté de compenser une perte d’éléments végétaux peut amener à réaliser des plantations sur un autre secteur dont l’intérêt paysager risque ainsi de se trouver menacé… Le plan n’indique pas explicitement de hiérarchisation entre les régimes à même de guider les arbitrages futurs, bien que le régime relatif aux milieux naturels occupe globalement une place plus importante. C’est ce qui amène les associations à critiquer le manque de vision d’ensemble et de transversalité du plan. Héritage Montréal dénonce « un assemblage qui isole, voire oppose, les patrimoines culturels et naturels partagés au sein de l’administration » (Héritage Montréal, 2008, p11). Pour les Amis de la montagne, il reste à développer une vision pour « mettre en perspective et mieux baliser les mesures de protection de la montagne, lesquelles ne doivent pas être une simple accumulation de règles découlant des régimes visant différents types de patrimoine » (Amis de la montagne, 2008, p6).

Sectorisation de la mise en oeuvre

45Le plan se caractérise également par l’éclatement de ses modalités de mise en œuvre. En effet, il s’avère que le mode de déclinaison de la réglementation varie en fonction des propriétés considérées. On voit donc réapparaître un découpage spatial du Mont-Royal. Prenons l’exemple du régime de protection du patrimoine bâti. En ce qui concerne les règles de hauteur et de taux d’implantation, si les nouvelles prescriptions du Document Complémentaire s’appliquent systématiquement aux zones résidentielles, elles font l’objet d’une modulation sur les domaines institutionnels. Pour les institutions dotées d’un programme de développement, les hauteurs et taux d’implantation qui y sont prévus sont enchâssés dans le Document complémentaire ; pour les institutions non dotées d’un tel programme, ce sont les caractéristiques des bâtiments existants qui sont enchâssées dans le Document complémentaire comme référence témoin. Si un projet prévoit de modifier ces caractéristiques, il doit faire l’objet d’un processus d’approbation qui comprend obligatoirement une consultation de l’Office de consultation publique de Montréal (OCPM)12. Ce mode de planification différencié a pour objectif d’une part de reconnaître les programmes de développement déjà signés entre la Ville et certaines institutions, d’autre part d’inciter les autres institutions à développer de tels programmes. A travers lui, les prescriptions du nouveau plan sont « rejouées » sur les domaines institutionnels. Ce mode de planification flexible réactualise la question de la cohérence d’ensemble des interventions sur la montagne.

46La mise en œuvre du Plan repose sur deux autres types d’outils : pour tous les aspects contractuels ou problématiques13, la Ville propose aux institutions la négociation d’ententes portant sur un aspect spécifique de l’aménagement de leur propriété. Dans le cas du Mont-Royal, la négociation des ententes a pris la forme d’une tournée des représentants de la Ville auprès des institutions, menée en marge de la Table, pour la constitution progressive d’un « Pacte patrimonial ». Le troisième levier du Plan prend la forme d’un nouveau cadre d’approbation des projets : l’ensemble des projets d’envergure doit faire l’objet d’une consultation organisée par l’OCPM ; en ce qui concerne les projets ordinaires, les arrondissements doivent développer une procédure de consultation s’inspirant de cet organisme (Trépanier, Alain, 2008).

47Ce mode pluriel de planification qui implique de longs processus de négociation et la construction successive de compromis suscite de l’inquiétude, chez les représentants associatifs, quand à sa capacité à générer de la cohérence en matière de protection du territoire. Cette inquiétude, exprimée en consultation publique, est reprise dans le rapport de l’OCPM :

48« Sans mesures structurantes à court terme, garantissant sa préservation et sa mise en valeur, l’écosystème de la montagne et ses richesses bâties et paysagères risquent de s’égrener petit à petit au gré des concessions inhérentes à une approche au cas par cas »14.

49Le choix du recours à la planification concertée fait apparaître que l’harmonisation de la réglementation des arrondissements, travaillée à la Table, ne constitue pas à elle seule une garantie de cohérence des interventions sur la montagne. L’enjeu du morcellement et le risque de décalage des interventions ne semblent plus liés à la division politico administrative du territoire, mais à la différenciation des modes de mise en œuvre du Plan.

Conclusion

50On constate donc qu’au final, la qualité symbolique du Mont-Royal, comme Haut lieu patrimonial justifiant une protection multiple et renforcée, n’a pas résisté à la pragmatique de la gestion d’un territoire complexe, soumis à des pressions de développement importantes. Le fractionnement des champs et des territoires d’intervention l’a emporté et s’est déployé au détriment d’une véritable vision et d’un renforcement pérenne de la protection du Mont-Royal. Un champ important est laissé à de possibles développements futurs, qui devront être négociés et débattus individuellement.

51Le débat, qui a accompagné l’élaboration du plan, n’a donc pas permis un réel dépassement de la logique gestionnaire et des découpages qu’elle suppose. Même les acquis associatifs se sont inscrits dans cette logique du fractionnement : c’est sur des objets précis (milieux naturels, accessibilité) et non sur le renforcement des règles de protection en général que des avancées ont été obtenues. Et encore se sont-elles vues relativisées par le cadre de mise en œuvre du plan, qui remet en cause la pérennité des régimes de protection par une approche au cas par cas des domaines institutionnels. Le débat n’a donc pas réussi à générer une synthèse des enjeux mais a plutôt suscité leur mise en concurrence. Il a échoué à rétablir un équilibre entre les deux conceptions du Mont-Royal. Cela s’explique par l’organisation de la Table et la dynamique des débats, où les associations ont été appelées à établir des priorités de protection et à s’inscrire progressivement dans la logique gestionnaire privilégiée par la Ville.

52La version finale du plan, établie à l'issue de la consultation publique et parue en 2009, montre que plusieurs modifications ont tenu compte des revendications associatives, comme la valorisation de la protection des paysages, la définition d'une vision globale fondée sur l'identité du Mont-Royal, ou la nécessité de définir au cas par cas des arbitrages clairs entre les régimes de protection (Ville de Montréal, 2009). Cependant l'esprit général du plan et ses modalités d'application n'ont pas été modifiés.

53On voit donc l’effet structurant de l’organisation du débat et des conceptions dominantes qui la sous-tendent, garantes de la préservation des intérêts de la Ville et des propriétaires. Le défi pour le Mont-Royal demeure encore celui de la construction d’une complémentarité entre les deux approches symbolique et gestionnaire. Entre totem intouchable et gâteau à partager, une solution intermédiaire reste à inventer.

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Table des illustrations

Titre Carte 1 : l’Arrondissement historique et naturel
Crédits Source : adapté de la carte de l’AHNMR du Ministère de la culture du Québec.
URL http://espacepolitique.revues.org/docannexe/image/1542/img-1.jpg
Fichier image/jpeg, 172k
Titre Tableau 1 : Les propriétés institutionnelles et les parcs
Crédits Données : Ville de Montréal.
URL http://espacepolitique.revues.org/docannexe/image/1542/img-2.png
Fichier image/png, 94k
Titre Tableau 2 : Groupes de travail thématiques
URL http://espacepolitique.revues.org/docannexe/image/1542/img-3.png
Fichier image/png, 70k
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Pour citer cet article

Référence électronique

Lila Combe, « Approche symbolique ou gestionnaire ? L’effet du débat sur les choix de planification », L’Espace Politique [En ligne], 10 | 2010-1, mis en ligne le 15 avril 2010, consulté le 24 avril 2017. URL : http://espacepolitique.revues.org/1542 ; DOI : 10.4000/espacepolitique.1542

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Auteur

Lila Combe

Doctorante
Institut d’urbanisme de Lyon
Université de Lyon – UMR 5600
lilacombe@yahoo.fr

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