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Des territoires sous contrôles : les conflits d’aménagements sur le front de mer de Sydney

Territories Under Control: the Balance of Powers on Sydney’s Foreshore
Jean Philippe Raud Dugal

Résumés

Le site de Sydney possède des atouts naturels qui ont permis de nombreux aménagements sur le front de mer. Ils ont fait l’objet d’âpres discussions entre le gouvernement de la Nouvelle Galles du Sud, la mairie de Sydney et les habitants. La fin des années 1980 a été marquée par l’aménagement controversé d’une des portes d’entrée historique de la ville à Darling Harbour, aujourd’hui centre ludo-récréatif en même temps qu’espace de congrès. Depuis les années 1990, ce sont les aménagements de Circular Quay ou de Woolloomooloo qui font l’objet de renouvellement urbain et traduisent des visions différentes et souvent antagonistes de l’aménagement.
L’extrême morcellement des compétences d’aménagement autour du front de mer profite au gouvernement qui impose sa conception sur le futur de la ville et, au delà, de la métropole. En outre, depuis l’adoption du « Environmental Planning and Assessment Amendment 1» en 2005, le ministre de l’aménagement  peut décider des aménagements qu’il considère comme indispensables pour l’avenir de la Nouvelle Galles du Sud. Les gouvernements locaux ont choisi d’adopter des stratégies de contournement en faisant appel au gouvernement fédéral, ou bien en ayant recours au soutien systématique des groupes de résidents qui se mobilisent contre les principaux aménagements urbains proposés par les acteurs privés et/ou le gouvernement. Dans une ville où les intérêts privés, ceux des promoteurs immobiliers, sont considérables, les habitants ont su s’adapter pour pouvoir résister aux décisions qui leur semblaient menacer leur cadre de vie. L’appel aux syndicats, les campagnes par Internet et la forte mobilisation sont les marques de l’engagement citoyen qui a remis en cause de nombreux aménagements sur le front de mer de Sydney.
Nous suggérons donc que plusieurs visions de l’aménagement du front de mer s’opposent, combinant fragmentation des pouvoirs et conflits entre acteurs.

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Texte intégral

1Joseph Conrad, en visite à Sydney, écrit les lignes suivantes dans Mirror of the Sea en1906, soulignant la beauté du site:

“Sydney Harbour... one of the finest, most beautiful, vast, and safe bay the sun had ever shone upon”.2

2Cette inscription gravée sur le rivage de Circular Quay symbolise la relation unique qu'entretient la ville de Sydney avec son cadre naturel depuis 1788, quand le capitaine Phillip, accompagné des onze navires de la flotte anglaise, pénètre dans la baie. Moins de deux ans après l'arrivée de la flotte, on utilise pleinement les avantages naturels de la baie. Budd et Wilson3 (2006) rappellent la mise en place d’un service de ferries entre Sydney Cove- le futur Circular Quay- et Parramatta, ville reliée à la baie par une rivière profonde et où se trouvait la première résidence des gouverneurs. Dès l'origine, l'établissement des premiers habitants se fait le long du rivage de la baie autour du quartier de The Rock (cf. carte 1). Sydney Cove est l’espace central de l'aménagement du front de mer, objet de multiples convoitises. Puis suivent de multiples transformations paysagères, Circular Quay, expression de la domination anglaise, devient tour à tour porte d’entrée de l’Australie, port industriel puis centre culturel, touristique et financier de la ville.

3Aujourd'hui, Sydney, après les aménagements récents de son front de mer liés à la fête du bicentenaire en 1988 et à l’accueil des Jeux Olympiques de 2000, peut être comparée à bien d'autres villes qui disposent de tels atouts naturels. Plus encore que ses icônes, l'Opera House et le Harbour Bridge, et en l'absence d'une tradition d'un aménagement monumental dans la ville centre, Sydney privilégie désormais, selon Morrison (1991)4, l’aménagement de sa baie.

4Les projets d'aménagement du front de mer à Sydney revêtent ainsi une réelle importance notamment car ils permettent un accès du public au rivage ; ils reconnectent la ville à sa baie ou promeuvent la cohérence systémique de la métropole. Pour réaliser de tels projets, nombreuses sont les tentatives d’appropriation par les différents acteurs politiques et sociaux. Pour mesurer la complexité des aménagements, il faut rappeler que la baie est composée de 230 kilomètres de rivages, traversant près de vingt municipalités. De plus, pas moins de dix agences gouvernementales et deux agences fédérales gèrent une partie de ces espaces et témoignent de la fragmentation des capacités décisionnaires en matière d’aménagement.

5Pourquoi adopter une approche géopolitique pour appréhender l'aménagement du front de mer de Sydney? Les conflits entre les acteurs qui doivent prendre en compte l’avenir de la métropole et les habitants qui considèrent la baie comme leur « salon » et adoptent des stratégies souvent originales pour affirmer leurs droits au débat et à la décision, nécessitent que l’on adopte une approche géopolitique.

6L’approche proposée par Subra (2008) ,prolongeant les premières recherches de Giblin (1990)5, est ici déterminante, car elle s’appuie sur la succession de crises politiques ou plutôt géopolitiques. L'emploi du terme géopolitique est souvent associé aux conflits géopolitiques externes mais pour Subra (2008), l'aménagement fait partie intégrante de la démarche géopolitique : 

« Ici, les méthodes sont plus pacifiques mais il s'agit également et tout autant de rivalités de pouvoir. »

7Les acteurs de l’aménagement à Sydney sont nombreux, élus locaux, gouvernement de la Nouvelle Galles du Sud, habitants, agences gouvernementales, syndicats…Les rivalités qui les opposent portent sur des territoires, dont chaque acteur cherche à obtenir l’usage, en fonction de « ses intérêts propres, des objectifs qu’il s’est fixé, ce qui implique une forme de contrôle des territoires » (Subra, 2008)6. De plus, la ville centre est « par excellence le théâtre de conflits pour l’appropriation d’espaces rares et valorisants » (Lévy, 1987)7 comme l’est le front de mer de Sydney. Les rivalités de pouvoir et les lignes de tensions entre les différents acteurs qui trouvent leurs racines dans l’histoire de la colonisation, et qui fondent l’analyse géopolitique, constituent ainsi les fils de cette étude.

8L’espace privilégié de l’installation des colons et des principaux conflits d’aménagement passés comme actuels s’articulent autour de l'Inner Sydney. En effet, même si sa superficie représente moins de 1% de l'aire métropolitaine et moins de 10% du front de mer de la baie, son importance pour la Nouvelle Galles du Sud, et, au delà, pour l'Australie, conditionne son avenir, selon Blakely, Gilmour et Pizarro (2008)8. Les aménagements du front de mer sur le territoire de la municipalité de Sydney ont fait l'objet de nombreuses controverses qui ont mis à jour les rivalités de pouvoir autour des espaces concernés. Ainsi, ce sont ces rivalités qu'il convient d'observer à travers une double analyse géopolitique.

9De nombreuses tensions entre les différents échelons administratifs australiens en matière de répartition des compétences et d'aménagement sont à présent identifiées. Dans quelle mesure ces tensions constituent-elles une fragmentation des pouvoirs à l'échelle du territoire de la municipalité de Sydney dans les décisions liées à l'aménagement du front de mer? A qui profite cette fragmentation ? D'autre part, les conflits d'aménagement du front de mer depuis les années 1980 ont conduit à l'émergence de nombreux acteurs dans les décisions d’aménagement de ces espaces sensibles. Quelles sont les marques de cette gouvernance complexe à l'échelle de la ville ?

Un espace convoité : entre tensions et fragmentions

De nombreuses tensions verticales : la complexité constitutionnelle

10Dès 1932, en pleine crise économique, l’inauguration du Harbour Bridge, reliant le nord et le sud de la baie, a conduit à l’expression de tensions entre le gouvernement de Nouvelle Galles du Sud et le gouvernement fédéral autour d’enjeux de pouvoirs à propos de la ville de Sydney. Le premier ministre de Nouvelle Galles du Sud, Jack Lang, refuse de laisser une place significative au premier ministre australien. Spearitt (2007)9 relève un triple objectif dans l’expression de ces tensions visibles: démontrer le dynamisme de l’économie australienne, marquer la prééminence de l’Etat de Nouvelle Galles du Sud sur l’Etat fédéral et recueillir au titre de Premier ministre les bénéfices politiques de cette réalisation auprès de ses électeurs.

11Cet exemple nous donne à voir que la structure de la gouvernance urbaine en Australie est inhérente à la fragmentation du pouvoir politique. Le système fédéral de gouvernement résulte d’une hiérarchie tripartite du pouvoir politique entre le pouvoir fédéral, les Etats et Territoires et enfin les municipalités. Dans la constitution de 1901, année de l’indépendance de la colonie, la section 51 divise le pouvoir entre les gouvernements fédéraux et les Etats. En revanche, il n’est pas fait mention des gouvernements locaux (shires, local councils que l’on peut traduire par municipalités rurales ou urbaines) dans l’acte constitutionnel. Cette division des pouvoirs se retrouve dans les projets d’aménagement et révèle ponctuellement des tensions géopolitiques entre les trois pouvoirs, le Three Tier system 10 qu’ont analysé Blakely et Hu (2007)11, (schéma 1).

Schéma 1 : Des tensions verticales indiquent la complexité du système d’aménagement urbain :

Schéma 1 : Des tensions verticales indiquent la complexité du système d’aménagement urbain :

12Stilwell et Troy (2000)12 ont étudié le système d’aménagement à plusieurs échelles. Leurs conclusions permettent d’identifier une importante ligne de tension caractéristique de la rivalité entre l’Etat fédéral et le gouvernement de Nouvelle Galles du Sud. En premier lieu, au niveau fiscal, le gouvernement fédéral dispose de l’impôt sur le revenu dont il recueille près de ¾ des ressources alors que les Territoires et Etats n’en disposent que de 20% (4% seulement pour les municipalités). Ainsi, les gouvernements des Etats et des Territoires sont dépendants du transfert de fonds de l’Etat fédéral. Les divergences peuvent se révéler encore plus problématiques en fonction des majorités politiques, quand celle de l’Etat, en particulier, est différente de celle de la fédération.

13Mais, à moins de répondre à des circonstances exceptionnelles liées à des impératifs nationaux comme the Environment Protection and Biodiversity Conservation Act 13 de 1999, le gouvernement fédéral laisse aux Etats et Territoires une grande liberté en matière d’aménagement urbain. Ainsi, ces derniers établissent progressivement des législations qui introduisent une approche systémique de l’aménagement de leur territoire. L’Etat de Nouvelle Galles du Sud se dote d’une législation spécifique en 1979, the Environmental Planning and Assessment Act (EPA, 1979)14, qui met en perspective deux priorités : l’implication des habitants dans le processus de décision et la prise en compte du facteur environnemental. Il s’agit, en fait, d’une réponse aux nombreuses critiques du système d’aménagement préalable qui ne retient, selon Ashton (1991)15, ni l’aspect patrimonial et environnemental ni les protestations des habitants devant la bétonisation du front de mer et, plus largement de la ville et de la métropole. Freestone et Hamnett (2000)16 expliquent que cette liberté accordée aux promoteurs immobiliers et la corruption politique à tous les niveaux dans les opérations d’aménagement imposent une réponse législative adéquate afin d’atténuer la fracture entre les citoyens et les élites de l’Etat mais également de mettre un frein aux excès passés.

14En outre, ponctuellement, l’intervention de l’Etat fédéral peut faire émerger des tensions en matière d’aménagement. Dans les années 1990, le premier ministre australien Paul Keating lance une politique urbaine ambitieuse qui promeut, à travers le « Building better cities 17», la redensification des cœurs des métropoles dont l’Inner Sydney. Une politique de transport audacieuse à l’intérieur de la ville de Sydney, avec la construction du light rail et la régénération de Pyrmont, est financée en partie ou totalement par des fonds fédéraux. Autre priorité fédérale selon Keating : « la nécessité de protéger le patrimoine paysager de Sydney et avoir une politique fédérale de la ville.». Mais le changement de majorité et l’arrivée au pouvoir fédéral des libéraux de John Howard mettent un frein à cet interventionnisme qui avait pourtant jusque-là présidé aux changements urbains majeurs autour de Sydney Cove18.

15D’une manière générale, le gouvernement fédéral engage ses prérogatives financières dans le développement d’infrastructures pour optimiser la compétitivité des villes au niveau mondial. Par exemple, suite au classement en 2007 de l’Opera House au patrimoine mondial de l’UNESCO, Nathan Reed, premier ministre de Nouvelle Galles du Sud, souhaite entreprendre la réhabilitation de l’édifice. Pourtant, preuve de la concurrence voire de l’opposition entre fédération et Etats, Kevin Rudd, le premier ministre australien, s’oppose à une demande de cofinancement, traduisant ainsi un rapport de force entre le pouvoir étatique et fédéral. Ces rivalités de pouvoir qui fondent l’analyse géopolitique sont analysées par Blakely19, qui a participé à l’élaboration du plan métropolitain de Sydney. Il témoigne de l’état de ce conflit majeur entre le gouvernement fédéral et le gouvernement de Nouvelle Galles du Sud :

« What the State Government can do is pretty small. What the national government can do is pretty big”20

16La deuxième fracture verticale est celle qui oppose les gouvernements des Etats (et Territoires) et les municipalités (schéma 1). Pour Robert Domm, ancien general manager de la municipalité de Sydney et actuel directeur de la Sydney Harbour Foreshore Authority21, les municipalités peuvent être considérées comme les « créatures » des Etats. Elles furent établies pour la première fois en Nouvelle Galles du Sud en 1868 avec le « Municipal Incorporation Act 22». Ainsi, aujourd’hui, les municipalités ont des pouvoirs qui émanent directement du gouvernement de l’Etat à travers des Local Government Acts. Ce sont donc les Etats qui déterminent leurs pouvoirs. Searle (2007)23 expose l’importance de l’adoption, en 1988, du City of Sydney Act, acte législatif imposé par le gouvernement de Nouvelle Galles du Sud : selon lui, cet acte législatif indique les cadres de la gestion municipale aux édiles futures. Néanmoins, de plus en plus de pouvoirs sont concédés aux mairies au fil des décennies. Ainsi, dans la pratique, les Etats délèguent la responsabilité de l’aménagement quotidien aux pouvoirs locaux, c’est-à-dire aux municipalités. Le EPA de 1979 et le Road Act de 1993 donnent aussi des capacités d’action et de participation à la municipalité. Cette décentralisation, certains diraient dévolution, génère de multiples tensions entre les deux niveaux de gouvernement. En effet, la volonté du gouvernement de Nouvelle Galles du Sud d’avoir la mainmise sur les projets majeurs de développement urbain et de concevoir l’aménagement du territoire à l’échelle métropolitaine se double d’une volonté de limiter le pouvoir grandissant des municipalités. Mais, un rapport24 de la Chambre de commerce sur l’influence exceptionnelle du maire de la ville de Sydney indique que ce dernier peut limiter la toute puissance du gouvernement. Ainsi, ces fractures verticales, ces rapports de force et ces tensions entre les différents acteurs institutionnels du Three Tier System sont autant de révélateurs de l’importance stratégique, géopolitique de ces aménagements pour l’avenir de la ville de Sydney et de la volonté de contrôle des territoires du front de mer.

Aménager la ville de Sydney : une multitude de fragmentations horizontales :

17Thompson (2007)25 rappelle que, historiquement, les Etats ont délégué aux municipalités les clés du développement et de l’aménagement urbain. Cependant, ces dernières années, des tensions sont apparues entre, d’une part, les municipalités et les habitants et, d’autre part, les gouvernements successifs de Nouvelle Galles du Sud qui veulent intervenir directement dans les aménagements qui revêtent, selon eux, un intérêt national majeur (State Significant). Ainsi, les différents gouvernements mettent en place des agences de gestion de l’espace métropolitain qui sont un facteur de fragmentation des décisions en matière d’aménagement à l’échelle de la ville de Sydney comme à celle de la métropole, leur laissant alors le pouvoir d’imposer leurs choix en matière d’aménagements majeurs.

18Cette fragmentation horizontale de l’aménagement en faveur du gouvernement revêt plusieurs formes (schéma 2).

Schéma 2 : Une fragmentation horizontale instrumentalisée par le gouvernement de Nouvelle Galles du Sud

Schéma 2 : Une fragmentation horizontale instrumentalisée par le gouvernement de Nouvelle Galles du Sud

19Tout d’abord, il convient de rappeler que les pouvoirs des municipalités dépendent directement du gouvernement de Nouvelle Galles du Sud. La section 51 de la constitution de 1902 de la Nouvelle Galles du Sud précise que les gouvernements locaux sont subordonnés à l’Etat et ne sont pas souverains :

“The manner in which local government bodies are constituted and the nature and extent of their powers, authorities, duties and functions shall be as determined by or in accordance with laws of the Legislature.”26

20Au sein de l’organigramme de la mairie de Sydney, le gouvernement impose la création d’une institution chargée de l’aménagement des projets les plus significatifs pour la ville (major projects), the Central Sydney Planning Committee (CSPC), composé de sept membres: trois conseillers municipaux et quatre experts nommés par le gouvernement provenant d’horizons différents (professionnels du design, membres du ministère et des intérêts privés). Le CSPC est ainsi clairement subordonné au ministère de l’aménagement. De même, ce dernier dispose de deux pouvoirs discrétionnaires pour imposer sa vision au détriment des mairies. Il peut proposer de renverser l’équipe dirigeante d’une mairie si celle-ci fait preuve d’irresponsabilité ou si elle ne contribue pas au bien être de ses habitants.

21Le second pouvoir gouvernemental qui a causé de nombreuses controverses est celui de la fusion de deux entités municipales. Ce n’est pas un fait nouveau. En effet, la ville de Sydney a connu de nombreuses variations dans ses limites administratives, qui témoignent de la volonté du gouvernement de contrôler directement le territoire de la municipalité (carte 1).

Carte 1 : les fluctuations des limites administratives de la ville de Sydney

Carte 1 : les fluctuations des limites administratives de la ville de Sydney

Source : La’Rance D., Dryden I., 200627

22La fusion (amalgamation) des municipalités est utilisée pour favoriser la création d’entités administratives plus grandes dans le but de réduire la fragmentation des pouvoirs locaux et favoriser une gouvernance efficace. La dernière fusion des municipalités de Sydney et de South Sydney s’est déroulée dans un contexte de corruption et de crise financière qui a conduit à la banqueroute de la mairie de South Sydney en 2004. Cette fusion s’appuie sur un rapport, The Sproats Inquiry28, qui spécifie dans la section 213 du Local Government Act29 de 1993 que le ministre des gouvernements locaux (Minister of Local Governements) a le pouvoir de proposer le regroupement de deux ou plusieurs municipalités. Mais, les motivations du ministre n’expriment pas seulement la volonté de lutter contre la fragmentation municipale et de permettre à des entités plus grandes de mieux gérer et aménager leur territoire. En effet, alors que l’ALP (Australian Labour Party) veut composer un territoire plus large pour obtenir une base électorale élargie et emporter le Sydney Council, le parti libéral, lui, veut limiter le Sydney Council au CBD, où sa base électorale est forte et les chances de succès aux élections plus grandes. Cette volonté d’appropriation a des conséquences non négligeables pour l’avenir des aménagements futurs de la ville de Sydney. Comme le soulignent Sproats et May (2004)30, cette bataille pour la mairie de Sydney (« the struggle for Town Hall ») provoque de nombreuses réactions, notamment des habitants. Sproats et May indiquent, qu’en 2002, la mairie de South Sydney saisit la Haute Cour pour résister et s’opposer à la fusion avec la ville de Sydney mais, face à la volonté gouvernementale et au peu de soutien des habitants, les conseillers municipaux de South Sydney finissent par accepter la fusion des deux entités.

23La volonté gouvernementale de contrôler ces territoires est certes effectivement réalisée ; mais Clover Moore, candidate indépendante, profite des tensions entre les partis politiques traditionnels pour gagner les élections municipales, au détriment du candidat de l’ALP.

24Autre exemple de tension horizontale en matière d’aménagement : l’émergence de multiples agences gouvernementales, qui est un outil majeur dans l’appropriation des espaces de la ville de Sydney. Ainsi, pour le front de mer, le gouvernement de Nouvelle Galles du Sud crée en 1998 la SHFA (Le Sydney Harbour Foreshore Authority). La SHFA a pour objectifs :

« de protéger et d’améliorer le patrimoine naturel et culturel du front de mer, de promouvoir, coordonner et sécuriser le développement économique, l’utilisation du front de mer, et conduire les activités éducatives, culturelles, touristiques et ludo-récréatives du front de mer mais aussi de s’occuper de l’aménagement et de la gestion du domaine public (The Rock, The Domain, Barangaroo). » 31

25Elle possède des biens d’une valeur de 1.5 milliard de dollars australiens et gère de nombreux événements et des bâtiments à forte valeur patrimoniale ainsi que des activités touristiques qui attirent 41.5 millions de visiteurs par an. Enfin, elle est responsable d’un parc immobilier important à The Rocks, Darling Harbour et Pyrmont (carte 2). La SHFA gère aussi, avec de nombreuses autres agences gouvernementales, des lieux stratégiques du front de mer: une partie de Circular Quay et King Street Wharf avec la NSW Maritime Authority32, mais aussi Luna Park avec le Luna Park Reserve Trust… Avec la création en 1998 de la SHFA, comme avec son prédécesseur, la Darling Harbour Authority, la municipalité de Sydney n’a ainsi plus de prise directe réelle sur l’aménagement de son front de mer ; en réalité, elle en perd l’usage.

Carte 2 : Les limites législatives de l’autorité de la SHFA

Carte 2 : Les limites législatives de l’autorité de la SHFA

LA SHFA est chargée des espaces du front de mer de Sydney les plus importants d’un point de vue historique et culturel.

L’autorité administre l’entretien et la protection, elle gère et promeut cet espace, ainsi que les bâtiments important qui s’y trouvent

Premier figure : Frontières législatives de la SHFA

Second figure : Espaces gérés les plus importants

Troisième figure : Espace entretenu, contrôlé et géré pour le compte d’autres agences 

Source : Site de la Sydney Harbour Foreshore Authority - http://www.shfa.nsw.gov.au/​sydney-Resource_centre-Maps.htm

26Enfin, le changement de la législation en matière d’aménagement par le gouvernement de Nouvelle Galles du Sud constitue un des moyens privilégiés pour s’approprier le territoire municipal. Le ministre de l’aménagement, Franck Sartor, ancien maire (Lord Mayor) de Sydney introduit une réforme très controversée. En 2004, F. Sartor assure que 80% des aménagements qui sont considérés comme state significant (voir supra) seront rendus aux municipalités : en fait, il s’agit d’une mesure censée apaiser les tensions entre les deux pouvoirs. Néanmoins, deux ans plus tard, il fait voter une modification majeure au système d’aménagement de Nouvelle Galles du Sud (le EPA de 1979). Pour justifier cette action, F. Sartor33 insiste sur le fait que l’échelle des aménagements majeurs est trop conséquente pour les services techniques des municipalités. Ces dernières « seraient par ailleurs incapables de respecter des délais décents à la délivrance des permis de construire 34». Il introduit alors deux législations majeures.

27La première, en 2005, est l’amendement proposé au point 3A de l’Environmental Planning and Assessment Act qui gère les aménagements les plus importants (State Significant). Ainsi, la réalisation des principales infrastructures et des projets majeurs de la Nouvelle Galles du Sud sont du ressort exclusif du ministre de l’aménagement. Les municipalités perdent tout contrôle sur ces développements au profit des services du ministère. De plus, cet amendement ne rend plus nécessaire la consultation des populations concernées. Le ministre pourra ainsi créer des panels de spécialistes qu’il nomme lui-même pour l’aider dans sa prise de décision. De fait, cette nouvelle loi lui permet de ne pas se conformer aux législations concernant la protection de l’environnement ou de la préservation du patrimoine (Coastal protection Act 35, Heritage Act 36,…).

28La seconde réforme contribue à réduire les délais d’attente des permis de construire. Franck Sartor veut mettre en place des panels qui suivent les mêmes procédures de délivrance de permis de construire que celles des municipalités37. Ces panels sont composés de membres nommés par le ministre pour « dépolitiser » le système d’aménagement. Elisabeth Farrelly, chroniqueuse au Sydney Morning Herald et ancienne conseillère municipale de la ville de Sydney, lors du premier mandat de F. Sartor, critique cette décision le 11 juin 2008 :

« Sartor est en train de remplacer un système d’arbitres (les conseillers municipaux et les juges) qu’il ne peut contrôler par un système de consultants qui peuvent être remerciés à chaque instant ».38

29Néanmoins, Kristina Keneally, la nouvelle ministre de l’aménagement juge, en février 2009, que, grâce à ces réformes :

"85% of major project approvals to be finalised within three months and 95% within 5 months.”39

30Et, en dépit des protestations, elle annonce, le 30 avril 2009, la création de six régions dotées d’un panel, qui doit déterminer rapidement la faisabilité de tout projet résidentiel ou commercial pour des coûts variant entre 10 et 100 millions de dollars. Les projets dont le coût excéderait cette somme sont confiés au ministère de l’aménagement grâce au point 3A de l’EPA modifié en 2005 (cf. supra). Les mairies se voient donc privées de leurs pouvoirs en matière urbanistique et perdent ainsi leur droit d’usage sur leurs territoires.

31L’aménagement du front de mer de la baie de Sydney répond donc aux tensions voire aux conflits entre les différents acteurs qui gèrent cet espace convoité, désiré, mais aussi préservé. Le gouvernement de Nouvelle Galles du Sud s’impose donc, depuis 2005, comme l’acteur majeur de l’aménagement en renforçant ses prérogatives. Cette volonté d’appropriation est, par ailleurs, marquée par la fragmentation extrême des organes décisionnaires en matière d’aménagement entre la municipalité, le CSPC, le Department of Planning et la SFHA qui permettent au gouvernement d’être, le plus souvent, l’unique décisionnaire en matière d’aménagement.

Un front de mer disputé : le poids des acteurs

Une priorité : aménager le front de mer. Un exemple : le projet de Darling Harbour

32Sur le front de mer de Sydney, en dépit de la fermeture des usines, de l’abandon progressif des quais et des hangars et malgré des tentatives d’aménagement urbain manquées autour des quartiers délaissés de Wooloomooloo et de The Rocks (cf. infra), les années 1970 marquent un tournant majeur en matière d’aménagement urbanistique.

33L’aménagement de Darling Harbour (photographie 1), autour des faubourgs de Pyrmont et d’Ultimo est considéré par le gouvernement de l'Etat et le premier ministre Neville Wran comme une chance unique d’intégrer Sydney au sein du système financier mondial. Dès 1980, Wran tente de modifier le site pour favoriser le projet de l’exposition universelle en 1988. Il s’agit, pour le gouvernement, de faire correspondre cet événement mondial avec l’élection législative en Nouvelle Galles du Sud et l’anniversaire de l’établissement des premiers colons à Sydney Cove. Cependant, le gouvernement fédéral refuse de participer financièrement à l’opération (Thompson, 200740).

34La seconde tentative, en 1983, repose sur la formation d'un partenariat privé-public pour faire de Darling Harbour un lieu majeur de conférences, d'expositions et de tourisme. Ce partenariat officialisé en 1984 avec la création d'une agence, the Darling Harbour Authority (cf. supra), dont les actions dépendent directement du ministre de l'aménagement aboutit à la dépossession de la mairie de ses pouvoirs de contrôle et d’aménagement sur ce territoire.

Photographie 1 : Darling Harbour dans les années 1930, port industriel

Photographie 1 : Darling Harbour dans les années 1930, port industriel

Source : Site internet de la ville de Sydney - http://www3.photosau.com/​cos/​scripts/​home.asp 

35La fonction principale de cette agence gouvernementale est d’impulser une politique de régénération sur une zone de 50 hectares de terre et 12 hectares de mer. Les travaux entrepris à Darling Harbour (photographie 2) sont considérés comme le symbole de la renaissance économique de l'Australie, puisqu’il s’agit de la première politique de régénération d'un front de mer de cette ampleur dans le pays. Cette agence contrôle l’usage de ce territoire car elle n’est pas contrainte au respect de l’EPA de 1979.

36D’autres projets sont initiés et effectivement réalisés (la construction d’un IMAX, d’un aquarium puis d’un zoo, le centre commercial Harbourside Shopping et la construction d’un light rail) pour faire de ce lieu un espace ludo-récréatif, un espace de passage. Cette déterritorialisation, ce « non-lieu » défini par Augé (1992)41 comme étant un espace contractuel, est pensé et aménagé, sans pour autant avoir d’identité propre.

37Il s’agit donc bien de mettre en avant la stature internationale de Sydney. La nécessité est en fait d’assurer une image positive, dynamique et innovante de la ville, comme le rappellent Moilanen et Rainisto (2008)42 , de soutenir et de renforcer le marketing de la Sydney, grâce à une stratégie d’aménagement que les Jeux Olympiques de 2000 amplifient.

Photographie 2 : Le redéveloppement de Darling Harbour

Photographie 2 : Le redéveloppement de Darling Harbour

Source : Jean Philippe Raud Dugal, 2008.

38Afin de mener à bien le financement du projet et en dépit des manifestations et des protestations des habitants et des Verts, the Darling Harbour Authority (D.H.A.) autorise la construction d'un casino et d'un monorail, afin de garantir une source de revenus importante à l’Etat et lui permettre ainsi de continuer les travaux entrepris. Pourtant, le projet de casino est reporté, creusant un déficit important pour l’Etat et retarde la réalisation des infrastructures et des bâtiments à Darling Harbour. En raison des retards dans les chantiers d’aménagement et le mécontentement croissant de la population, l’Australian Labour Party perd les élections au profit des libéraux, qui souhaitent achever les projets entrepris en conservant la D.H.A. Plus encore, la nouvelle majorité libérale propose la candidature de Sydney pour les Jeux Olympiques dès la fin des travaux à Darling Harbour (Waitt, 1999 43).

39Ainsi, la volonté d’appropriation de cet espace par le gouvernement au détriment du pouvoir municipal et de la consultation des habitants conduit à un revers politique, qui marque la limite de la toute puissance gouvernementale sur les aménagements majeurs de la ville et de son front de mer.

40Cette étude de l’aménagement de Darling Harbour reflète clairement les trois principaux enjeux de l'aménagement du front de mer de Sydney. Tout d'abord, les habitants se sont opposés à la volonté d'appropriation de l'espace par le gouvernement. Les nouveaux habitants de Darling Harbour, principalement issus des classes aisées, ne souhaitent pas de cette régénération et de ses symboles controversés (casino et monorail). Le second enjeu marque l'ouverture des projets d'aménagement aux intérêts privés. Suite à la décision du gouvernement fédéral de ne pas favoriser le financement du projet initial (cf.supra), le gouvernement de Nouvelle Galles du Sud, dont la couverture financière est limitée, décide d'assouplir ses contrôles législatifs en matière d'aménagement. Ce fut le point de départ du partenariat privé-public qui permet aux intérêts privés de pouvoir s’affranchir de la bureaucratie et des délais qui, selon eux, freinent le développement. On peut considérer ici que, pour la première fois, le rapport de force public-privé s’inverse. Enfin, cet aménagement marque le préambule de la constitution d'agences gouvernementales qui prennent le contrôle des aménagements majeurs, sans tenir compte des législations en vigueur comme l’EPA (1979) fondées sur la consultation populaire et la prise en compte des enjeux environnementaux et patrimoniaux.

L’émergence du public dans le débat de l’aménagement du front de mer:

41Ces aménagements, bien que convoités par le gouvernement et les promoteurs, sont pourtant rejetés par les habitants. Les promoteurs immobiliers, les financiers et les acteurs protestent contre la régulation législative trop contraignante en matière d’aménagement. Parallèlement, du côté des habitants, on observe la montée du phénomène NIMBY (Not In My Back Yard, 44) qui se développe autour des actions de régénération du front de mer (photographie 2).

Photographie 2 : Le refus du changement par les habitants de Glebe à l’ouest du CBD

Photographie 2 : Le refus du changement par les habitants de Glebe à l’ouest du CBD

Source : Skyscraper Forum

Traduction « Non aux tours ! Sauvez White Bay et Glebe. Oui à la baie industrielle ! »

42Ce courant n’est pas marginal : il s’accompagne de la demande croissante de la population d’être consultée par les instances locales ou gouvernementales. En effet, la plupart des habitants se disent opposés aux projets de densification urbaine imposés par le plan du gouvernement : « The Sydney Metropolitan Strategy 45», programme d’aménagement et de prospective à l’échelle de la métropole qui propose, entre autres, la redensification des centres de la métropole et, en premier lieu, de l’Inner Sydney et de son front de mer. Les habitants, par exemple, témoignent de leur opposition à la « Metrostrategy » sur le site Internet de l’association SOS (Save our Suburbs)46, et leurs actions donnent lieu à une complexification des projets ou bien obligent à leur abandon. En 2004, un groupe d’habitants de Pyrmont fonde une association, les Friends of Pyrmont Point47 qui s’oppose au projet gouvernemental de densification du front de mer au nord de la péninsule, privatisant ainsi une bonne partie du rivage dont l’ancien siège de la police maritime (le Water Police Site). La volonté de l’association de préserver le libre accès au front de mer à la population leur permet d’obtenir la modification des plans initiaux. La réalisation d’un parc est confiée à la mairie par le gouvernement, qui se retire du projet. La révision des projets originaux est le marqueur de l’efficacité de ces groupes de résidents qui fait renoncer le ministre de l’aménagement. Ce dernier exemple révèle probablement une autre réalité, la promotion de la présidente de l’association Marcelle Hoff, devenue premier-adjoint au maire de Sydney après les élections municipales en septembre 2008. S’agit-il ainsi d’une simple instrumentalisation politique des résidents de Pyrmont48 ou bien de la reconnaissance, au sein de la Mairie, du phénomène Nimby ?

43De même, on peut constater, depuis les années 1990, la montée d’un autre phénomène d’importance : l’action des élus et militants Verts. L’impact politique de leur engagement est décisif sur les aménagements du front de mer. L’opposition systématique des « Greenies » (les Verts) aux projets municipaux, gouvernementaux et privés leur permet de mobiliser les habitants autour de leur parti politique. Chaque aménagement proposé est l’occasion pour les Verts de s’opposer au gouvernement et d’accroître leur légitimité politique.

44Peut-on alors comparer les « Greenies » et les « Nimbies » ? Ils ont certes des points communs : refuser les développements routiers trop importants, assurer un accès pour tous les membres de la communauté aux parcs et aux rivages de la baie, influencer les décisions des municipalités à travers des actions de lobbying d’ampleur et résister aux aménagements urbanistiques qu’ils jugent excessifs. Néanmoins, les différences sont nombreuses. Les « Greenies » veulent développer les moyens de transports publics (ferry, train, bus, light rail) que rejettent les « Nimbies ». En outre, les « Greenies » souhaitent l’établissement d’une mixité sociale49 alors que les « Nimbies » refusent l’arrivée d’habitants étrangers au quartier. Ainsi groupes de résidents et partis politiques se trouvent au cœur des tensions lors des opérations d’aménagement du front de mer, avec des formes de revendication originales.

Des initiatives originales : les Green Bans

45A la bétonisation sans limites des années 1960 et 1970 qui a menacé les quartiers populaires de Glebe et de Paddington, les habitants opposent une résistance qui contraste avec le « laisser-faire » des différents gouvernements. Les relations entre les différents acteurs, bien que décrites par Mundey (1981)50 comme quasi-insurrectionnelles, permettent, de façon paradoxale, un dialogue entre les habitants menacés par les projets des promoteurs et les syndicats d’ouvriers du bâtiment. En effet, les promoteurs veulent aménager des espaces centraux pour les gentrifier, comme à Darlinghurst, Woollomooloo ou bien encore autour de The Rocks, berceau de la colonisation britannique. En 1970, les habitants de Darlinghurst se mobilisent pour empêcher la destruction de leur quartier. Les promoteurs comptent sur le soutien des hommes politiques et de la police.

46Depuis le début des années 1960, le mouvement des Green bans ( qu’on pourrait traduire par« Interdit environnemental ou patrimonial » ) s’intensifie sous l’impulsion des syndicats ouvriers de the Builders and Labourers Federation et de leur leader charismatique, communiste, Jack Mundey. Les Green Bans sont des « outils » de résistance contre les projets du gouvernement ou des promoteurs, initiés quand les syndicats du bâtiment, principalement le CFMEU (Construction, Forestry, Mining and Energy Union, l’héritier de la Builders and Labourers Federation), sont sollicités par les habitants pour s’opposer à la démolition ou à la construction de projets immobiliers ou d’infrastructures. Opposer un Green Ban à un projet de développement peut signifier l’arrêt immédiat des travaux ou des projets. La résistance, « y compris physique »51, aux opérations de démolition ou de construction, est la condition indispensable pour assurer la réussite de cette « interdiction de construire ». Mais, c’est, en premier lieu, la mobilisation des habitants qui conditionne le succès des Green Bans. Ainsi, le quartier de The Rocks, en voie de taudisation, est l’objet d’un des premiers Green Ban dans les années 1970. La mobilisation des habitants et des syndicats permet le retrait des projets de destruction systématique du centre historique de la colonisation britannique.

47De même, la régénération du quartier de Woollomooloo, à l’est du CBD de Sydney et plus particulièrement l’enjeu d’aménagement autour de Finger Wharf est un autre exemple de la mobilisation et de la résistance des habitants sur leur territoire. Cet espace, enregistré au patrimoine national australien, témoigne de l’entrée de l’Australie dans le commerce international. Bien que protégé par le gouvernement fédéral, il n’en est pas moins menacé, au début des années 1980, par les projets des promoteurs immobiliers : ceux-ci acquièrent des propriétés à Woollomooloo pour préparer une démolition à grande échelle afin de densifier cette trace, qui « renvoie au champ de l’histoire et surtout de la mémoire » (Veschambre, 2008)52 du patrimoine australien au détriment des populations locales.

48Après la décision finale du gouvernement de détruire Finger Wharf, les syndicats et les populations imposent un Green Ban qui conduit au retrait et au remplacement par un autre projet, accepté aussi bien par les habitants que par les syndicats. Peut-on ainsi dire que ces actions conduisent à une victoire des citoyens contre les puissances de l’argent ? Il est difficile de répondre par l’affirmative. En effet, Finger Wharf est aujourd’hui le lieu de villégiature de millionnaires globe-trotters et des restaurants les fréquentés de Sydney.

Conclusion :

49Les aménagements autour du front de mer de la baie de Sydney, et plus particulièrement dans les limites administratives de la municipalité de Sydney, illustrent les difficultés d’aménager des espaces stratégiques. La fragmentation des pouvoirs autour de la planification urbaine à l’échelle de la municipalité, conjuguée à la montée en puissance des intérêts privés, ne permettent pas une gouvernance effective et pacifiée de cet espace convoité. Derrière ce désordre apparent règne en fait un ordre, hiérarchique et interterritorial, qui est celui de la vision métropolitaine du gouvernement de Nouvelle Galles du Sud décrite récemment par Billard et Madoré (2008)53. Néanmoins, le poids particulier du Sydney Council dans l’aire métropolitaine et au sein du territoire national, incarnation des intérêts locaux privés ou publics, conditionne très largement la recherche d’une gouvernance plus apaisée et constructive. Les politiques d’aménagement promues par la ville et le gouvernement déterminent l’avenir de Sydney ainsi que sa prospérité, sa durabilité et son mode de vie. La volonté récente mais clairement affichée de coopération inter-institutionnelle soulignée par Butler-Bowdon, Freestone, Randolph (2006)54 ne saurait faire oublier la volonté du gouvernement de s’approprier les projets majeurs du front de mer et à travers eux du territoire de la ville.

50La promesse du gouvernement fédéral travailliste de Kevin Rudd, élu en 2007, d’inscrire les municipalités dans la constitution pourrait changer la donne en matière d’aménagement à l’échelle de la ville. Une réunion en novembre 2008 entre les maires des principales métropoles australiennes et le gouvernement fédéral semble confirmer que la question du pouvoir local dans le système des Three Tier devient une affaire centrale de politique intérieure. Cette réforme législative permettrait au gouvernement fédéral de traiter directement avec les municipalités locales. Par contre, une intervention directe de la fédération pourrait compliquer ses rapports avec les Etats et les Territoires. Les contours actuels de répartition des pouvoirs (le Three Tier system) seraient ainsi remis en cause. A qui profiterait ce changement ? Permettrait-il une gouvernance plus efficace ? Ou bien ajouterait-il une voix de plus à la discorde qui règne quand il s’agit d’aménager le front de mer et, au delà, la ville de Sydney ?

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Table des illustrations

Titre Schéma 1 : Des tensions verticales indiquent la complexité du système d’aménagement urbain :
URL http://espacepolitique.revues.org/docannexe/image/1549/img-1.png
Fichier image/png, 11k
Titre Schéma 2 : Une fragmentation horizontale instrumentalisée par le gouvernement de Nouvelle Galles du Sud
URL http://espacepolitique.revues.org/docannexe/image/1549/img-2.png
Fichier image/png, 13k
Titre Carte 1 : les fluctuations des limites administratives de la ville de Sydney
Crédits Source : La’Rance D., Dryden I., 200627
URL http://espacepolitique.revues.org/docannexe/image/1549/img-3.png
Fichier image/png, 92k
Titre Carte 2 : Les limites législatives de l’autorité de la SHFA
Légende LA SHFA est chargée des espaces du front de mer de Sydney les plus importants d’un point de vue historique et culturel.
URL http://espacepolitique.revues.org/docannexe/image/1549/img-4.png
Fichier image/png, 1,7M
Titre Photographie 1 : Darling Harbour dans les années 1930, port industriel
Crédits Source : Site internet de la ville de Sydney - http://www3.photosau.com/​cos/​scripts/​home.asp 
URL http://espacepolitique.revues.org/docannexe/image/1549/img-5.jpg
Fichier image/jpeg, 96k
Titre Photographie 2 : Le redéveloppement de Darling Harbour
Crédits Source : Jean Philippe Raud Dugal, 2008.
URL http://espacepolitique.revues.org/docannexe/image/1549/img-6.jpg
Fichier image/jpeg, 136k
Titre Photographie 2 : Le refus du changement par les habitants de Glebe à l’ouest du CBD
Crédits Source : Skyscraper Forum
URL http://espacepolitique.revues.org/docannexe/image/1549/img-7.jpg
Fichier image/jpeg, 148k
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Pour citer cet article

Référence électronique

Jean Philippe Raud Dugal, « Des territoires sous contrôles : les conflits d’aménagements sur le front de mer de Sydney », L’Espace Politique [En ligne], 10 | 2010-1, mis en ligne le 15 avril 2010, consulté le 25 septembre 2017. URL : http://espacepolitique.revues.org/1549 ; DOI : 10.4000/espacepolitique.1549

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Auteur

Jean Philippe Raud Dugal

Professeur agrégé, Doctorant,
Paris 8, Institut Français de Géopolitique
jpraud.dugal@gmail.com

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