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Fragmentation/recomposition : l’Europe à l’épreuve

« Etat composé » ou décomposé ?

La réforme des autonomies espagnoles et ses effets sur la fragmentation territoriale et institutionnelle du pays
Nacima BARON

Résumés

La Constitution espagnole de 1978 inscrit l’organisation des institutions dans le cadre d’un partage entre les prérogatives de l’Etat et celles des communautés autonomes. Au cours des trois dernières décennies, le principe fondateur de cet « Etat composé » (Estado compuesto) est devenu réalité. De vastes pans de compétences ont été transférés de l’Etat vers les autonomies et des pouvoirs régionaux « périphériques » ont vu le jour.

L’article étudie précisément la dernière phase d’émancipation politique des autonomies mise en œuvre par le Président Zapatero en 2004 à travers deux objets clés : le renouvellement des statuts qui régissent certaines communautés autonomes, notamment les plus peuplées et les plus prospères dans le pays ; et la négociation relative aux règles de partage des fonds étatiques consacrés aux autonomies (la réforme de ce que l’on nomme là-bas la financiación). Ce processus, éminemment long et conflictuel, et aujourd’hui clos par voie judiciaire. Il a créé un débat politique très clivé, au sein duquel les nouvelles logiques d’organisation politiques et territoriales peuvent être relues au prisme du concept de fragmentation.

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Texte intégral

Introduction

1Depuis la mort de Franco en 1975, et à l’issue d’un processus de transition démocratique achevé en 1978, l’Espagne a choisi un modèle de monarchie parlementaire affirmant deux principes fondamentaux et indissociables. Le premier expose que « la souveraineté nationale réside dans le peuple espagnol ». Le second reconnaît « le droit à l’autonomie des régions et des nationalités ». Un équilibre délicat est donc posé d’emblée entre l’expression de l’unité du peuple et de l’unicité de la nation espagnole d’une part, et la reconnaissance de la pluralité des composantes de cette nation en différentes nationalités et différentes entités territoriales d’autre part. Dans ce cadre qui constitue le fondement de l’analyse, plusieurs axes de réflexion sont ouverts par la recherche contemporaine. Un premier axe porte sur l’étude de la dynamique politique ou géopolitique des nationalismes dits « périphériques » et sur l’évolution des sentiments identitaires, voire sécessionnistes ou indépendantistes  (Miley Thomas Jeffrey et Aranguren Jimena Larroque, 2005, Loyer Barbara, 2006). Un deuxième axe privilégie une approche plus géoéconomique et le rôle joué par les autonomies dans les processus de modernisation socio-économique du pays (Balfour Sebastian, Quiroga Alejandro, 2007, Farinos Joaquin, Romero Joan, 2008). Ces travaux, cependant, ne prennent pas en compte un dernier épisode d’actualité, à savoir les orientations politiques et économiques des deux législatures du président Zapatero, orientations sur lesquelles se concentre notre recherche.

2L’objectif visé dans cet article est d’interroger la fragmentation espagnole non pas en l’envisageant comme une initiative de la périphérie (la Galice, la Catalogne ou le Pays basque) mais en faisant l’hypothèse qu’elle opère depuis le pouvoir central. La spécificité de notre démarche, en outre, est de compléter de nombreuses fresques historiques mettant en perspective trois décennies d’évolution de la relation entre Etat et communautés autonomes (Fusi Juan Pablo, 2002, Carrascal José Maria, 2004) en analysant le plus précisément possible un « moment » historique particulier. Ce moment débute pendant l’été 2004, avec la mise en route du processus statutaire catalan, et qui s’achève à l’été 2010, avec la publication de la sentence relative à la constitutionnalité dudit statut. Au long de ces six années, l’agenda politique du gouvernement central et des communautés autonomes aura été largement occupé par deux dossiers très interdépendants, celui de la réécriture des statuts autonomiques et celui du renouvellement des critères de  financement des autonomies. Même analysé « à chaud », ce moment politique montre que la recomposition politique de l’Espagne actuelle se lit comme « un jeu ouvert et par nature incertain »(Romero Joan, 2006), qui entraîne une certaine dynamique de fragmentation de la nation espagnole.

Une nouvelle génération de statuts autonomiques

Deux lectures du rôle des autonomies dans la dynamique démocratique 

3Peu après sa nomination comme président du gouvernement, en 2004, José Luis Zapatero ouvre une nouvelle page de l’organisation politique espagnole. Il annonce que les communautés autonomes qui le souhaitent pourront jouir de nouveaux droits et bénéficier de moyens financiers supplémentaires pour faire face à des compétences élargies. Ce geste s’inscrit dans une stratégie d’ouverture à l’égard des demandes exprimées de longue date par la Catalogne. Mais, en ouvrant un nouveau « round » avec tous les Parlements régionaux, le gouvernement veut également montrer aux groupes proches d’ETA que la négociation peut constituer une alternative au terrorisme. José Luis Zapatero veut prouver que l’efficacité d’une revendication est conditionnée par l’inscription dans un cadre de négociation politique, entendu comme processus graduel et contrôlé par les institutions démocratiques.

  • 1  Cette réforme renvoie en outre à une étape plus ancienne de l’histoire politique. La République es (...)

4La relance de l’exercice statutaire reflète une des caractéristiques de la politique du président du gouvernement Zapatero : le pragmatisme. Cette offre illustre aussi la vision de l’histoire propre à ce chef d’Etat. En effet, la nouvelle génération de statuts que le gouvernement propose aux communautés de rédiger fait écho à la première étape fondatrice de la démocratie espagnole, c’est-à-dire à l’époque de la Transition1. La Transition avait été réussie grâce à l’effort de toutes les parties en présence pour trouver une issue pacifique à l’affrontement entre les forces sociales, entre les groupes politiques comme entre les entités territoriales d’alors, et ce grâce à une méthode fondée sur la négociation (Powell Charles, 2001). Aussi, José Luis Zapatero envisage cette proposition comme une refondation, mais une refondation inscrite dans une continuité profonde avec l’histoire constitutionnelle. Après l’étape fondatrice de la Constitution de 1978 et la création de l’Etat des Autonomies en 1979, il croit possible de relancer la « machine à compromis » pour ouvrir une nouvelle étape dans l’épanouissement de l’Etat composé.

5Cette lecture dynamique de l’histoire entre en contradiction avec une autre approche, majoritaire dans le parti populaire (PP) dirigé par Mariano Rajoy. Dans une perspective radicalement opposée, le parti populaire considère le pacte institutionnel inscrit dans la Constitution comme intouchable. Pour cette sensibilité, la Constitution se situe à l’aboutissement du processus de fondation de l’Etat moderne en Espagne. Dans cette perspective, la structure de l’édifice politique espagnol a déjà été dessinée par l’assemblée constituante de 1977 et cette étape a culminé à travers la rédaction de la Constitution de 1978, Constitution entendue comme un pacte scellé une fois pour toutes. Dans cette perspective, envisager une nouvelle expansion du pouvoir autonomique porte forcément préjudice aux autres niveaux institutionnels, et donc à terme à tout l’édifice : cela menace de fait  l’unité nationale.

6La refonte des textes fondamentaux pour les collectivités régionales crée donc immédiatement un débat relatif au sens de l’Etat et à la vision de l’équilibre institutionnel. D’un côté, le PSOE fait le pari que le conflit d’intérêt entre l’Etat et les communautés sera créateur d’un nouvel équilibre dynamique. Dans l’autre camp réapparaît la crainte d’une fissuration de l’unité nationale. Le chef du gouvernement prend le risque de placer ce clivage fondamental au centre du débat politique. L’affrontement politique entre les deux principaux partis (PP et PSOE) ajoute un niveau de complexité supplémentaire à la négociation qui met face à face l’Etat d’un côté, les communautés autonomes de l’autre.

La négociation de l’estatuto catalan : un double compromis

7La rédaction de l’estatuto catalan dure une bonne partie de l’année 2005 au sein du Parlement régional et aboutit en décembre de la même année au vote d’un texte qui affirme en préambule l’existence de la Catalogne comme « Nation », et qui insiste sur l’importance de la langue catalane, posée sur un pied d’égalité avec le castillan, en déclarant que sa connaissance est un droit mais aussi un devoir pour le citoyen. Par ailleurs, l’estatuto étend les compétences techniques de la communauté autonome et élargit ses bases fiscales.

8Le processus d’élaboration de ce texte est le résultat d’une série de pactes et de compromis négociés à deux niveaux. D’une part, l’estatuto a été discuté entre les partis présents au sein du parlement catalan et sa négociation laisse des traces douloureuses dans le paysage politique catalan. Une cassure se produit autour de la discussion des termes du statut dans le gouvernement de coalition que le parti socialiste catalan avait formé avec le parti intépendantiste, qui se désolidarise du groupe et rejette le texte. D’autre part, le texte est le résultat d’un compromis long et difficile trouvé entre l’exécutif catalan et son président socialiste, José Montilla, et le gouvernement central socialiste également. Malgré leur apparentement politique, les négociations sont extrêmement serrées. Madrid aura dû s’opposer à de nombreuses demandes de quasi autogouvernement,  par exemple la demande d’autonomie fiscale (c’est-à-dire la possibilité pour la Generalitat de lever tout l’impôt et de reverser sa part à l’Etat central au titre des services régaliens et de la solidarité territoriale, comme le pratiquent le Pays basque et la Navarre à travers des Fueros reconnus par la Constitution de 1978).  

La généralisation incomplète des nouveaux statuts

  • 2  Le premier statut d’autonomie de la Catalogne, à l’époque démocratique, avait été voté le 25 octob (...)

9En juin 2006, le statut catalan est adopté par referendum avec un taux de participation de 48,8%, soit un score bien plus faible que celui obtenu lors de la première consultation autonomique2. Les grandes avancées politiques et économiques que ce statut symbolise font immédiatement des émules et des jaloux dans les autres communautés. Une demi-douzaine de parlements régionaux ouvrent le même processus (la Junta d’Andalousie, la Xunta de Galice, l’exécutif de Castilla y Mancha, d’Aragon, des Baléares, …). Ces communautés craignent de disposer de droits moindres que la Catalogne et s’inquiètent de devenir des entités de « deuxième ordre ». Aussi, leurs présidents veulent à leur tour réaffirmer la place de leur communauté dans la Nation et les prérogatives de leur gouvernement régional face à celles de l’Etat. Des communautés autonomes gouvernées par des majorités socialistes (comme la Catalogne, les Baléares, ou l’Andalousie) et des communautés autonomes gouvernées par des majorités de droite (la Galice, la Communauté valencienne) se lancent donc  dans le rédaction de textes fondamentaux (Figure 1).

Figure 1 : La répartition du pouvoir dans les communautés autonomes en 2009

Figure 1 : La répartition du pouvoir dans les communautés autonomes en 2009

Source : Atlas de l’Espagne, N. BARON-YELLES, 2009

10Cela étant, si la volonté de rattrapage stimule la généralisation des statuts, chaque communauté autonome réagit différemment du fait du contexte politique propre à chacun des Parlements autonomes.Ainsi, le président de la Junta de Andalucia, Manuel Chaves (à l’époque) adapte le statut sévillan à la tonalité des revendications régionales. Il décline un statut moins nationaliste (même s’il inscrit au frontispice de ce dernier la reconnaissance de l’Andalousie comme « une réalité nationale »). Le statut andalou possède bien davantage une tonalité citoyenne et sociale, et déclare reconnaître divers droits (droit à l’éducation, droit à une rente de base, droit au logement, droit de libre orientation sexuelle, droit d’accès aux technologies de l’information et de la communication par exemple). La demande des Andalous et de leurs représentants politiques est effectivement moins orientée vers la reconnaissance d’une distinction culturelle ou linguistique (comme en Catalogne) et bien davantage tournée vers l’affirmation de nouvelles libertés, mais aussi et surtout de moyens qui devront être obtenus via des transferts financiers issus de l’Etat central. Cette notion est en phase avec l’idée d’une dette historique des autres communautés (dont la Catalogne) et de l’Etat espagnol à l’égard de l’Andalousie. Cette dette se justifierait par le constat que la prospérité obtenue du fait de la vague de développement des trente dernières années a été fondée sur l’émigration de travailleurs andalous vers les grandes métropoles du nord (Barcelone, Madrid). Dans cette perspective, le statut andalou est un statut porteur d’une demande de « juste » restitution ou de compensation.On voit ici que le statut andalou, comme le statut catalan, émerge à la suite d’un double processus de négociation, inscrit pour une part dans le contexte politique propre à la communauté autonome et pour une part dans le contexte des relations entre la communauté et l’Etat.

  • 3  Participation de 36 %, c’est-à-dire presque deux fois moins que le premier referendum de 1980 où l (...)

11Le référendum de février 2007 qui conduit à l’adoption du statut andalou est marqué par une très forte abstention3. Cela montre l’ambiguïté de la réception du statut par les citoyens andalous, comme des citoyens catalans. Cela étant, l’abstention s’explique aussi par le fait que les deux partis majoritaires au parlement de Séville, PSOE et PP, ont appelé les citoyens à voter pour ce texte. Au-delà des résultats de ce scrutin, le plus important aura été, pour l’Andalousie, de mener à bien un processus qui garantit, vis-à-vis de l’opinion publique, que cette communauté ne jouit pas de moins de droits que la Catalogne. Et, quand les communautés autonomes suivantes discutent leurs statuts, on retrouve la même logique de pacte à deux niveaux. Au niveau de l’assemblée régionale, on repère le besoin d’inscrire ce statut dans la perspective d’un pacte « sacré » qui touche à des éléments symboliques et « resoude » le corps citoyen régional. En même temps, la rédaction du statut fournit l’opportunité à la cmmunauté de se mesurer à l’Etat, de négocier directement avec le chef du gouvernement en vue d’obtenir des pouvoirs, des compétences et des moyens supplémentaires.

12La mécanique d’imitation et d’émulation entre communautés produit une sorte de processus « en spirale » qui élève sans cesse le niveau de demandes. Ce qui obsède les régions, c’est leur position relative les unes envers les autres. Région enviée ou haïe, la Catalogne aura joué dans ce processus le rôle du déclencheur d’une dynamique politique et institutionnelle aux retombées plus larges. Ce n’est pas la première fois dans l’histoire récente de l’Espagne qu’une négociation pour définir « la place de la Catalogne » dans l’Etat aura entraîné des effets de restructuration de l’ensemble du système institutionnel  et de l’ensemble des communautés face à l’acteur central.

De la négociation politique à l’enlisement judiciaire

13Le processus de renouvellement des statuts des communautés autonomes s’enlise dès 2008, alors que les textes passent en discussion devant les Cortès de Madrid, où le conflit politique entre le PSOE et le PP trouve une scène d’expression majeure. Après l’attentat du 11 mars 2004 et l’arrivée au pouvoir « par surprise » de la gauche, la vie politique espagnole est marquée par un climat de violence verbale et de crispation extrêmes (Pellistrandi Benoît, 2006). Compte tenu du clivage idéologique rappelé en première partie, le Parti Populaire annonce qu’il utilisera tous les moyens juridiques possibles pour bloquer l’estatuto et, en ultime recours, considérant que ce texte outrepasse le cadre de la Constitution, il saisit le tribunal constitutionnel. En parallèle, les communautés vérifient que les prérogatives réclamées par la communauté voisine ne viennent pas empiéter les leurs. Au total, ce tribunal voit affluer une douzaine de dépositions portées par des communautés autonomes (figure 2).

Figure 2 : La bataille statutaire jette les communautés autonomes dans une série de recours devant le Tribunal Constitutionnel

Figure 2 : La bataille statutaire jette les communautés autonomes dans une série de recours devant le Tribunal Constitutionnel

Source : N. BARON-YELLES, Atlas de l’Espagne, 2009.

14De 2007 à juin 2010, le tribunal constitutionnel ne parvient pas rendre un seul avis définitif sur les recours qui lui ont été soumis. La constitution de cette Cour est bloquée politiquement, (les magistrats y sont désignés selon un quote-part par le gouvernement, par les partis politiques et par les autorités judiciaires elles-mêmes). Après la très laborieuse et conflictuelle phase de nomination des magistrats, les discussions entre juges d’obédience conservatrice et les juges plus progressistes s’éternisent. Cette « judiciarisation » bloque toute la dynamique de réforme territoriale et renforce la crise politique. Les Catalans, partis les premiers dans le processus statutaire, demandent l’application réelle de leur nouveau Statut et s’impatientent. Ils remettent en cause la légitimité de la procédure d’appel auprès du tribunal constitutionnel, dont ils craignent un avis négatif. Comment faire comprendre aux citoyens catalans qu’un texte voté par leur assemblée régionale, puis par les députés et validé par un referendum puisse être annulé par une décision judiciaire après coup ?  

Un dénouement au goût amer

15La sentence finalement énoncée par le Tribunal Constitutionnel, pour modérée qu’elle soit, ne satisfait aucune des parties prenantes. Les juges valident la majeure partie du statut catalan, même s’ils éliminent 14 paragraphes et en réinterprètent 27. L’enjeu majeur de la sentence est qu’elle ôte la référence à la Catalogne comme « Nation », qui était présente dans le préambule, qu’elle déclare inconstitutionnel l’usage préferentiel de la langue catalane dans l’administration et qu’elle interdit la création d’un conseil de justice propre à la Catalogne. Une majorité des élus catalans, bien au-delà des partis souverainistes, s’insurge contre le verdict et appelle à des manifestations de rue. Le gouvernement socialiste à la Generalitat assume dès lors une position très délicate à l’égard du pouvoir central et sait ses jours politiques comptés. Le processus de renouvellement des statuts autonomiques semble engagé dans une impasse politique et institutionnelle totale.

16Le moment politique de la négociation des statuts autonomiques est révélateur d’une assez profonde crise institutionnelle et politique et d’une tendance à la fragmentation. L’indice majeur de ce délitement se lit à travers la démarche très concurrentielle des communautés les unes par rapport aux autres. Jamais les autonomies n’auront défendu leur texte au nom d’une vision partagée de leurs intérêts. Il en découle une situation  de différenciation territoriale accrue : le renouvellement des statuts se produit, certes, mais il ne concernera au final qu’une moitié des communautés. Ce processus objective la profonde inégalité de droits politiques dont jouissent les entités régionales espagnoles (Négrier Emmanuel, Tomas Mariona, 2009). Il renforce l’existence de territoires « à plusieurs vitesses », jouissant de libertés et de prérogatives variables.  

17En outre, la fragmentation peut s’entendre au point de vue partisan, dans le sens d’une perte de cohérence et de solidité de la vision socialiste de l’Etat et des institutions. Malgré les discours assez idéalistes prononcés tout au long de ses deux mandats (2004-2008 et 2008-2012) et soulignant les vertus des nouveaux statuts autonomiques en termes d’approfondissement du processus démocratique global, la querelle des statuts débouche sur une profonde crise du socialisme espagnol, à la fois dans sa composante nationale et dans ses composantes régionales (parti socialiste andalou, parti socialiste catalan, etc). En témoigne la très forte chute de popularité des dirigeants qui se sont aventurés dans la démarche statutaire. Le président socialiste de la Castille-Manche a même retiré en 2009 son projet, comprenant qu’il pouvait y laisser son siège. En cette fin d’année 2010, le risque actuel est grand de perdre des fiefs historiques de la gauche. Cette perte quasi-certaine de plusieurs fiefs socialistes reflète, ainsi, non seulement l’épuisement d’un pouvoir malmené par la crise économique, mais les faiblesses du projet territorial progressiste espagnol. Bien des observateurs, en Espagne comme l’extérieur (Balfour Sebastian, Quiroga Alejandro, 2007, Fajardo Spinola Luis, 2009, Delfour Christine, 2009,) soulignent l’urgence de reconstruire une approche partagée du projet territorial en approfondissant sa composante fédéraliste, pour faire contrepoint au délitement en cours. Malheureusement, la logique politique et la logique financière suivent actuellement la même tendance, celle d’un individualisme régional exacerbé et débouchent sur le même constat de fragmentation des pouvoirs et d’affaiblissement du sens de l’intérêt collectif de la Nation.

Le renouvellement du régime de financement des communautés autonomes

Les moyens financiers des communautés autonomes

18Le régime de financement de communautés autonomes découle du système institutionnel instaurant un Etat composé. L’Etat fournit aux communautés autonomes les subsides permettant à ces dernières d’exercer leurs compétences, transférant ainsi des moyens qu’il retire de l’impôt. Grâce à ces transferts (plus de 20 % du budget de l’Etat central part vers les autonomies) et grâce aux ressources fiscales que les communautés reçoivent déjà (mais qu’elles voudraient étendre par le biais des nouveaux statuts), ces dernières gèrent d’ores et déjà plus de 50 % de l’ensemble des dépenses publiques. Le budget des communautés autonomes n’a cessé de se renforcer depuis trente ans.  Hors du Pays basque et de la Navarre, terres de fueros, les communautés autonomes budgètent ensemble plus de 300 milliards d’euros, avec lesquels elles assurent (entre autres) la rétribution de 60 % des fonctionnaires (Lago-Peñas Santiago, Madiès Thierry, juillet 2005).

Figure 3. Evolution de la composition du budget des communautés autonomes

Figure 3. Evolution de la composition du budget des communautés autonomes

Réalisation : Nacima Baron-Yellès, sources diverses

19Cependant, il faut envisager ce système comme un processus dynamique, ouvert, et pas comme une règle de partage écrite une fois pour toutes. La règle de partage, justement, est modifiée régulièrement. Le dernier acte de répartition du financement des autonomies a été signé par José Maria Aznar en 2001, dans une période caractérisée par une forte croissance économique fondée sur un cycle de construction immobilière. Les grandes communautés dirigées par le parti populaire, comme la région madrilène et le Levant, étaient alors en plein essor. Etant dirigées par le parti populaire, elles avaient trouvé auprès de José Maria Aznar une oreille attentive et des ressources importantes pour soutenir d’immenses chantiers publics (couverture du périphérique madrilène, développement des lignes ferroviaires à grande vitesse, autoroutes). En parallèle, les programmes opérationnels européens pouvaient encore soutenir prioritairement des territoires moins favorisés, comme le sud et l’ouest du pays (Galice, Extrémadure, Andalousie). La Catalogne, trop riche pour bénéficier d’importants transferts européens, et écartée du cercle des alliés politiques directs du pouvoir central, avait été relativement sous dotée dans la première moitié des années 2000. Aussi le changement de majorité en 2004 et la possibilité de rédiger un nouveau statut catalan était aussi perçue par Barcelone comme une opportunité historique pour rééquilibrer le régime de partage des financements entre autonomies.

Equité ou égalité dans les financements régionaux ?

  • 4  Pour la période 2007-2013, l’enveloppe allouée par l’Europe au titre de la politique  de cohésion (...)

20Le président Zapatero a donc été confronté, dès son arrivée au pouvoir, à une demande de « mise à jour » des règles de répartition des financements accordés aux communautés autonomes. Trois positions apparemment légitimes, mais parfaitement contradictoires, sont alors développées par les communautés autonomes. La première d’entre elles, et apparemment le plus « équitable », est de faire évoluer le financement au pro rata de l’évolution démographique de chaque territoire. Cela permet d’égaliser ce financement par tête d’habitant et de servir donc tous les Espagnols au même niveau. Cependant ce choix entretient une inégalité territoriale perçue par d’autres comme inacceptable. En effet, la croissance démographique, essentiellement causée par l’immigration, touche très inégalement le territoire espagnol (Calvo Palacios J.L., Pueyo Campos Á. 2008). Le pays a gagné 8 millions d’habitants dans les dix dernières années, mais les migrants se sont préférentiellement installés dans les métropoles (Madrid, Barcelone, le littoral méditerranéen). Ce bond démographique a contribué à renforcer le déséquilibre entre des régions densément peuplées (la région de Madrid est en tête avec une densité de 675 habitants par kilomètre carré) et des régions moins denses (Castilla y León compte 20 habitants au kilomètre carré)(Eurostat, 2010). En conséquence, ce critère engendre une diminution très nette des flux financiers dans les régions moins attractives.  Cette règle de répartition par la démographie tombe d’autant plus mal que les subventions européennes au titre du développement régional (FEDER notamment), très importantes historiquement dans ces zones rurales, baissent aussi4 (Rodrigo Fernando, 2007). En quelques mots, une logique de financement régional ramenée à l’habitant renforce la fragmentation du territoire entre des régions les moins avancées et d’autres zones métropolisées.

21La deuxième demande est symétriquement opposée. Elle est essentiellement défendue par les communautés autonomes « motrices » de l’Espagne, à savoir la région madrilène, l’Andalousie et la région valencienne, qui  soutiennent qu’elles doivent mettre à disposition d’une population numériquement plus importante des services sociaux, sanitaires, éducatifs renforcés, et que la dynamique des coûts de ces services publics, qui emploient beaucoup de personnel, est structurellement très expansive. Il est exact que les deux tiers environ des budgets autonomiques est allouée à des services essentiels de l’Etat-Providence (santé, éducation, prestations sociales). Les  guichets des régions les plus riches et les plus métropolisées sont débordés de demandes de populations issues du flux migratoire des années 2000, et durement touchées par le chômage et la précarité. Si les communautés autonomes du nord et de l’ouest du pays arguent de surcoûts liés à la gestion d’une population vieillissante et dispersée, les communautés du sud et de l’est avancent les coûts et surcoûts d’encadrement d’une population plus jeune, plus active, moins bien intégrée culturellement et sociale, et plus précaire.

22Une troisième demande émane de la Catalogne. Elle souligne le relatif « manque à gagner » dont aurait souffert la communauté autonome sous le mandat de José Maria Aznar et fait état des retards dans les grandes infrastructures (transport en commun, rocades, équipements d’adduction d’eau) qui, selon elles, freinent son développement. Se posant comme locomotive économique pour tout le pays, bénéficiant de la population active la plus diplômée et la mieux formée, la Catalogne demande à garder des marges de manœuvre dans l’investissement en haute technologie, pour produire de la richesse et préserver, à long terme, son potentiel de croissance qui rayonnera sur l’ensemble du territoire. La négociation autour du financement des régions renvoie donc à une double problématique territoriale : il devient d’autant plus insoluble que s’accentue la polarisation géographique qui crée des métropoles attractives et des zones en déprise. Il renvoie aussi à une fragmentation du corps politique national en grands sous-ensembles géographiques ou fronts défendant des intérêts de plus en plus divergents. La figure 4 montre des simulations produites pendant cette négociation pour identifier les territoires favorisés par le choix de tel ou tel critère dominant dans la répartition des fonds de l’Etat.     

Figure 4 Localisation des régions favorisées selon le critère de répartition des financements régionaux

Figure 4 Localisation des régions favorisées selon le critère de répartition des financements régionaux

Source : Ministère de la coopération territoriale.
Réalisation : Nacima Baron-Yellès, sources diverses

La menace de coalitions interrégionales fait plier le gouvernement

23Pour tenter d’obtenir le plus de ressources possibles dans la négociation face au pouvoir central, des alliances entre communautés se nouent. Un premier front interrégional se constitue dans le nord-ouest du pays, quand les présidents de Castilla y León, de Castilla y Mancha, de Cantabrie, des Asturies, de Galice, d’Aragon et d’Extremadure scellent un accord solennel à Oviedo en août 2008. Faisant appel aux valeurs de solidarité nationale, ces communautés disent qu’elles ne peuvent accepter un versement égal à leur poids démographique, parce que ce serait entériner une baisse nette des versements que l’Etat leur alloue. Elles demandent que l’Etat module le critère démographique avec un indicateur de vieillissement et de niveau de densité de peuplement. En guide de réponse, l’Andalousie développe aussitôt un argumentaire distinct, demandant qu’on module le régime de financement régional en utilisant un indicateur prenant en compte le pourcentage de jeunes d’âge scolaire dans la population : c’est évidemment un indicateur qui lui est favorable.

24Les régions de la façade méditerranéenne créent un front défensif, et tentent de s’allier avec la région madrilène, dont la responsable de l’exécutif, Esperanza Aguirre, se pose en principal opposant politique du président Zapatero sur la scène nationale. Face à cette surenchère, la Catalogne publie en juillet 2008 ses « balances fiscales ». Elle calcule à l’euro près le différentiel entre sa contribution à la production de richesse nationale et les redistributions de l’Etat sur son territoire, et trouve une différence de 9,8 % entre ce qu’elle apporte par sa production de richesse à l’Etat (sous forme d’impôts) et ce qu’elle retire (par des investissements en infrastructures), soit plus de 16,7 milliards d’euros (pour 2005). Malgré qu’elle soit dirigée par une coalition progressiste, la Catalogne socialiste semble prête à se rapprocher des communautés valencienne et murcienne, gouvernées par le parti populaire, ce qui crée une menace très réelle pour le gouvernement Zapatero. La fragmentation territoriale atteint un niveau de tension telle que le gouvernement est obligé de céder financièrement et politiquement.

Une seule issue, la distributivité maximale ; un seul perdant, l’Etat central 

25Après  des mois d’enlisement, l’Etat se voit contraint de céder financièrement et, à l’été 2009, prend deux décisions qui entérinent la reconnaissance d’une fragmentation effective du système territorial et institutionnel. Certes, le nouveau modèle de financement régional garde comme clé de répartition fondamentale le niveau de population (désormais actualisé chaque année) afin de mettre tous les Espagnols sur un pied d’égalité. Mais, l’Etat central « allonge le chèque » et cède 11 milliards d’euros supplémentaires du budget central, et en acceptant de transférer de l’Etat vers les communautés une part croissante de l’impôt sur le revenu et de la taxe sur la valeur ajoutée. Il crée une répartition interne de ce surplus destinée à contenter toutes les régions (figure 5). Ainsi, un fonds de garantie soutient l’enveloppe accordée aux communautés les plus rurales du nord et de l’ouest : cela répond à l’argument de surcoût lié au vieillissement et à la dispersion de la population. Un deuxième fonds consolide les services « basiques » comme la santé et l’éducation et assure un niveau minimal de qualité de ces services, même dans la région capitale et le Levant, où ils sont très sollicités. Ce fonds vise à garantir un seuil minimal de prestations sociales à l’échelon national : cela renvoie à une autre tentative de « lissage » non plus territorial mais social. Il y a même un troisième fonds destiné aux régions moyennes, celles du centre du pays, celles que les profils économiques et démographiques ne permettent pas de verser dans l’un ou l’autre des deux groupes. Enfin, la Catalogne tient sa revanche et obtient, « au nez et à la barbe » des autres régions, un pactole quasiment inespéré (3,8 milliards d’euros garantis sur quatre ans). Ce financement bonifié est d’abord une manière de prendre acte de l’apport économique de la première région industrielle espagnole aux arcanes de l’Etat. Il est ensuite l’expression de la reconnaissance de l’importance de ses besoins financiers, liés à la pression démographique qu’elle subit. Il est enfin un « signe » aux électeurs socialistes, très nombreux dans cette région. Au total, le conflit financier ne sera donc résolu que par l’augmentation de la quantité totale de ressources affectées aux régions  ce qui fragilise d’autant les marges de manœuvre de l’Etat central en période de récession économique et par le renoncement aux principes d’équité.

Figure 5 : Organisation des fonds « dédiés » que le gouvernement a créé pour répartir la rallonge budgétaire  de 11 milliards d’euros rééquilibrant les financements accordés aux communautés autonomes en fonction de leur profil démo-économique.

Figure 5 : Organisation des fonds « dédiés » que le gouvernement a créé pour répartir la rallonge budgétaire  de 11 milliards d’euros rééquilibrant les financements accordés aux communautés autonomes en fonction de leur profil démo-économique.

Le nouveau système de financement régional  incorpore environ 11 milliards d’euros supplémentaires aux quelques 115 milliards du système actuel.

La somme est répartie en trois fonds.

Le fonds n° 1 garantit la prise en compte d’un financement égal par tête d’habitant pour les dépenses des communautés autonomes qui sont liées aux services publics fondamentaux : la santé, l’éducation, les services sociaux. Il représente 80 % de cette rallonge.

Le fonds n°2 garantit un financement minimal pour un certain nombre de compétences transférées, mais non « fondamentales » : par exemple la prise en charge des réseaux de transport en commun. Il représente 16,5 % de cette rallonge.

Le fonds n°3 est appelé fonds de convergence autonomique. Il ne représente que 3,5 % de la somme totale. Ce dernier fonds, le plus restreint, est divisé en deux enveloppes. La première enveloppe, sous le titre « Compétitivité », garantit un rattrapage aux régions dont le financement par tête d’habitant est moindre (cela intéresse les communautés les plus peuplées). La deuxième enveloppe, sous le titre de « Coopération », garantit un rattrapage aux régions marquées par un niveau de vie par habitant plus faible (les communautés les plus pauvres).

Conclusion

26Le débat territorial avait été lancé en 2004 dans un contexte de grand enthousiasme politique des responsables socialistes. Quelques années après, le contexte est bien différent. L’attente des décisions du Tribunal Constitutionnel aura épuisé une grande part des forces en présence, et la sentence de juin 2010 fait des déçus dans tous les camps. En parallèle, les observateurs politiques nationaux et internationaux multiplient les interrogations sur la santé et à la stabilité de démocratie espagnole. La  politique de Zapatero n’aurait-elle pas été aventureuse ? La capacité des acteurs politiques à faire des compromis, comme à l’époque de la Transition, n’est-elle pas érodée ? Peut-on parler d’une fragmentation croissante de la société, du territoire, et des forces politiques dans le pays ?   

27Sans tomber dans l’alarmisme, on doit souligner le basculement réel entre le premier mandat du président Zapatero, caractérisé par la conjonction de  succès économiques et des avancées politiques importantes (Le Bayon Sabine, 2008) et le second mandat, marqué par l’explosion de la crise économique et par une sorte d’ « implosion politique ». La dégradation continue des relations entre l’Etat central et les communautés autonomes a partie liée avec le profond malaise politique actuel. La négociation sur les statuts autonomiques est au mieux un demi-succès, le débat sur la réforme du financement régional laisse l’Etat plus pauvre que jamais et ne solde pas les querelles entre territoires. Il n’est pas possible ici, faute de place, d’enrichir la réflexion par l’analyse d’autres sujets qui viendraient compléter la vision de la dynamique politique et territoriale contemporaine de l’Espagne, mais le constat ne changerait sans doute pas. Le sociologue Alain Touraine a tenté de définir un « modèle espagnol » (Touraine Alain 2008), en soulignant les articulations positives entre les grandes forces de modernisation du social, l’élan économique et la consolidation démocratique de ce pays. Il a sans omis de souligner que ce modèle, bien fragile par ailleurs, porte en son cœur des forces de séparation, voire de fragmentation qui opèrent avec d’autant plus de violence que l’avenir économique s’assombrit.    

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Bibliographie

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DOI : 10.3917/pouv.124.0145

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Notes

1  Cette réforme renvoie en outre à une étape plus ancienne de l’histoire politique. La République espagnole avait octroyé aux gouvernements de Catalogne et du Pays basque des statuts particuliers dans les années 1930.

2  Le premier statut d’autonomie de la Catalogne, à l’époque démocratique, avait été voté le 25 octobre 1979 avec 59,7 % de participation.

3  Participation de 36 %, c’est-à-dire presque deux fois moins que le premier referendum de 1980 où la participation avait été de 64 %.

4  Pour la période 2007-2013, l’enveloppe allouée par l’Europe au titre de la politique  de cohésion est très visible est bien moindre (31 milliards d’euros) que dans la programmation prédédente (2000 – 2006 : 54, 372 milliards d’euros). Dans le prochain programme 2013 – 2020, les zonages et les sommes allouées à l’Espagne devraient encore se réduire, laissant les régions du nord-ouest en grave situation financière.

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Table des illustrations

Titre Figure 1 : La répartition du pouvoir dans les communautés autonomes en 2009
Crédits Source : Atlas de l’Espagne, N. BARON-YELLES, 2009
URL http://espacepolitique.revues.org/docannexe/image/1687/img-1.png
Fichier image/png, 268k
Titre Figure 2 : La bataille statutaire jette les communautés autonomes dans une série de recours devant le Tribunal Constitutionnel
Crédits Source : N. BARON-YELLES, Atlas de l’Espagne, 2009.
URL http://espacepolitique.revues.org/docannexe/image/1687/img-2.png
Fichier image/png, 182k
Titre Figure 3. Evolution de la composition du budget des communautés autonomes
Crédits Réalisation : Nacima Baron-Yellès, sources diverses
URL http://espacepolitique.revues.org/docannexe/image/1687/img-3.png
Fichier image/png, 21k
Titre Figure 4 Localisation des régions favorisées selon le critère de répartition des financements régionaux
Crédits Source : Ministère de la coopération territoriale. Réalisation : Nacima Baron-Yellès, sources diverses
URL http://espacepolitique.revues.org/docannexe/image/1687/img-4.png
Fichier image/png, 29k
Titre Figure 5 : Organisation des fonds « dédiés » que le gouvernement a créé pour répartir la rallonge budgétaire  de 11 milliards d’euros rééquilibrant les financements accordés aux communautés autonomes en fonction de leur profil démo-économique.
Légende Le nouveau système de financement régional  incorpore environ 11 milliards d’euros supplémentaires aux quelques 115 milliards du système actuel.
URL http://espacepolitique.revues.org/docannexe/image/1687/img-5.png
Fichier image/png, 18k
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Pour citer cet article

Référence électronique

Nacima BARON, « « Etat composé » ou décomposé ? », L'Espace Politique [En ligne], 11 | 2010-2, mis en ligne le 15 novembre 2010, consulté le 18 décembre 2014. URL : http://espacepolitique.revues.org/1687 ; DOI : 10.4000/espacepolitique.1687

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Auteur

Nacima BARON

Professeur - Université
Université Paris Est
nbaron@univ-mlv.fr

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Droits d’auteur

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