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Éclairages théoriques

La coopération intercommunale en France et au Brésil, analyse suivant l'approche de Michael Mann1

An Analysis of Intercommunal Cooperation in France and Brazil Using the Theoretical Approach of Michael Mann
Juliana Nunes Rodrigues

Résumés

Ce texte porte sur les pratiques de coopération intercommunale qui se développent en France et au Brésil et sur leurs effets en termes de gestion territoriale. D’une part, il s’agit de montrer la validité de la méthode comparée pour élargir la réflexion sur les processus de formation et de diffusion des structures de coopération intercommunale dans deux modèles d’État : l’État fédéral brésilien et l’État unitaire français. D’autre part, nous souhaitons exposer le cadre théorique développé par Michael Mann, qui apporte des éléments novateurs pour enrichir l’analyse comparative. Nous dégageons enfin un ensemble de problématiques qui se présentent dans les deux pays et qui élargissent la réflexion sur les possibilités et les entraves de la coopération intercommunale dans ces deux modèles d’Etat fort différents.

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Texte intégral

Introduction

  • 1 Ce texte dérive de notre thèse de doctorat, financée par la « Coordenação de Aperfeiçoamento de Pes (...)
  • 2 Suivant Robert Bennet (1990) la décentralisation aurait trait à deux tendances générales principale (...)

1Ce texte s’appuie sur la validité et l'importance de la méthode comparée pour réfléchir sur les processus de formation et de diffusion des structures de coopération intercommunale dans deux modèles d’Etat : le modèle unitaire et décentralisé français et le modèle fédéral brésilien. Bien que la France et le Brésil constituent des réalités sociales, politiques, économiques et territoriales fort différentes, ces deux pays ont suivi la tendance décentralisatrice2 et donnent à voir une multiplication de structures de coopération intercommunale sur leur territoire. Dans ce cadre, nous allons nous intéresser aux différentes conceptions et nuances de la coopération intercommunale dans ces deux modèles. Dans cette optique, la théorie de Michael Mann sera évoquée comme toile de fond pour comprendre certaines différences fondamentales entre l’Etat français et l’Etat brésilien.

2Le sujet renvoie à un problème classique de la géographie, celui de la redistribution d'équipements et de services sur le territoire. Nous nous retrouvons donc au centre d'un débat qui interroge sur la gestion des distances et des proximités dans l’offre de services publiques, et sur la participation citoyenne et les limites de la démocratie aux échelons locaux. La recherche développée repose, ainsi, sur une prémisse générale de fond : les décisions et les actions qui émanent de l’appareil de l’Etat affectent de manière incontournable la société et son territoire. Ces derniers, à leur tour, influent sur la forme et la dynamique de fonctionnement de l’Etat, débouchant sur des rapports inexorables entre la politique des Etats, leur organisation territoriale et la société elle-même. Cette perspective rejoint l’intérêt de la Géographie pour la dimension concrète qui dérive de l’organisation de la politique de l’Etat dans l’espace, et de sa capacité à faire prévaloir l’intérêt public sur le territoire national (Mann, 1997).

  • 3 Cordonnier définit la coopération comme « un processus d’échange », une relation dans laquelle les (...)

3Par coopération territoriale, on entend les pratiques volontaires d’échanges visant à la mise en commun de ressources matérielles, humaines, techniques et informationnelles capables de bénéficier au moins à deux structures de gestion locale3. Ces pratiques résultent d’accords formels qui définissent la nature, la dynamique et les règles au profit d’un objectif commun, fixé entre les partenaires. Ces derniers, les communes pour la France et les municipes pour le Brésil, sont les échelons de décision et de gestion publique les plus proches du quotidien social (Bandecchi, 1983). Le qualificatif territorial est ainsi employé pour valoriser municipes et communes en tant qu’espaces politiques, dotés de contiguïté et de limites précises, dans lesquelles les effets des actions et des décisions du pouvoir public sont identifiables et mesurables (Castro, 2005). Plus fondamentalement, on peut conceptualiser l’espace politique comme celui affecté par les actions des institutions politiques, ces institutions lui attribuant des limites, de façon que les effets politiques soient reconnaissables. Les institutions politiques, à leur tour, relèvent d’institutions dont les décisions et les actions affectent les différentes dimensions de la vie sociale, y compris l’organisation du territoire. L’espace politique est donc celui de la norme; bref celui de l’exercice de droits et de devoirs au profit de la convivialité sociale.

4Dans les limites de cet article, nous allons nous pencher sur les manières différentes de concevoir et de développer les structures de coopération territoriale en France et au Brésil. L’objectif est à la fois de valoriser la comparaison en tant que méthode d’analyse et l’utilité de la contribution du sociologue Michael Mann dans cette entreprise. Dans un premier temps, nous allons présenter certains arguments qui renforcent l’importance de l’approche comparée pour comprendre les effets territoriaux de la politique dans des réalités socio-économiques et spatiales distinctes. Afin de permettre au lecteur de se repérer, certaines caractéristiques des Etats français et brésilien seront présentées. Enfin, nous discuterons certains aspects qui montrent les manières différentes de concevoir et de développer la coopération territoriale dans les deux modèles d’Etat étudiés. Chemin faisant, nous espérons mieux saisir les médiations qui affectent la coopération entre communes en France et au Brésil, à un moment où la décentralisation politique confère plus de visibilité aux contenus territoriaux de ces Etats.

La comparaison, pourquoi et comment?

  • 4 Ce n’est pas le lieu ici de retracer le chemin de la tradition des analyses comparatives qui remont (...)

5Comparer exige un effort de relativisation, de mise en question de propositions communément acceptées et des systèmes de pensée individuels, voire le dépassement de ses propres préjugés. C’est pourquoi certains auteurs affirment que la comparaison relève davantage d’une stratégie de recherche que d’une méthode à proprement parler (Dupré et al., 2003). Effectivement, comparer est « faire de l’altérité un opérateur de connaissance », ou bien valoriser « le détour comme mode privilégié d’investigation » (Dupré et al., 2003, p. 9). Voilà autant de formulations qui rappellent que la comparaison nous place « d’emblée sur le registre d’une épistémologie fondamentalement dialectique en vertu de laquelle la négation de Soi par confrontation à l’Autre reste un moyen privilégié de la connaissance du Même (Dupré et al., 2003, p. 9)4.

6Le détour comparatif nous conduit néanmoins à une question majeure : comment comparer deux sociétés et deux États si distincts ? Cependant, si nous avons proposé une comparaison entre la France et le Brésil, ce n’est pas parce que ces pays se rapprochent du point de vue socio-économique et spatial. Bien au contraire, c’est parce que chacun d’eux incarne une forme particulière d’organisation territoriale de l’Etat – la France, un modèle unitaire, le Brésil, un modèle fédéral – que la comparaison nous semble féconde. La comparaison peut ainsi se prévaloir d’une vertu heuristique pour mieux connaître les possibilités de la coopération intercommunale par la confrontation de deux réalités socio-spatiales différentes. Cela étant dit, les deux cas nationaux sont retenus moins en raison de leur proximité géographique ou socio-économique, que comme cadres de référence distincts pour le développement de pratiques coopératives locales.

7Le « souci de la comparabilité » rend pour autant inévitable le recours à des concepts et à un cadre théorique nous permettant de « lire » les différences entre le modèle français et le modèle brésilien. A cet effet, loin de parcourir le chemin d’une géographie classique, nous proposons de présenter la grille d’analyse développée par le sociologue Michael Mann sur la capacité de l’Etat d’affecter les usages sociaux et faire valoir ses normes sur tout le territoire national. Ce cadre nous amène à interroger sur les attributs de l’Etat comme un problème géographique et non pas comme une donnée de la réalité (Retaillé, 1997, p. 146).

L’Etat selon Michael Mann

8Fondamentalement, l’Etat est un problème pour la géographie en raison de sa nature territoriale – c’est le territoire qui donne de la substance à l’Etat (Castro, 2009, p.2). Il s’agit ainsi de réfléchir sur le territoire en tant que base matérielle pour l’exercice du pouvoir de l’Etat dans l’organisation de l’espace de vie des sociétés. Il est aussi question de soulever les effets qui dérivent du territoire lui-même, à la fois support et marque des Etats. Sous cet angle, l’apport théorique du sociologue Michael Mann offre un raisonnement de fond pour l’approche comparée.

  • 5 Dans la langue française, le terme infrastructurel a un sens strictement matériel. Pour Michael Man (...)

9Le propos de Michael Mann repose sur la nécessité du territoire en tant que matrice incontournable pour l’exercice du pouvoir des Etats (Mann, 1984). Pour Mann, la base territoriale permet à l’Etat de pénétrer la société civile, préservant son autonomie et son pouvoir d’influer sur la vie sociale. Qui plus est, l’auteur considère que l’Etat préserve une certaine autonomie vis-à-vis de la société civile, et c’est justement cette autonomie qui rend possible l’établissement de normes capables d’ordonner les usages sociaux (Agnew, 1997, p. 33). Aussi, grâce à cette autonomie, l’Etat est apte à exercer un certain nombre de fonctions qu’aucun groupe social ne serait capable d’entreprendre. Michael Mann définit ainsi le pouvoir infrastructurel de l’Etat comme le pouvoir dérivant de sa capacité d’infiltrer la société civile, pour faire valoir des règles et pour exercer des fonctions de manière autonome à l’égard des groupes d’intérêt ou des classes sociales5.

  • 6 Nous nous rapportons ici au projet de Michal Mann intitulé TheSources of Social Power, qui englobe (...)

10Sans vouloir épuiser la contribution de Michael Mann aux sciences sociales en général, et à la géographie en particulier, nous allons préciser certains apports de sa théorie et sa pertinence pour encadrer la réflexion sur deux modèles d’Etat différents. Il n’est pourtant pas inutile de souligner la complexité et l’ampleur du projet théorique de Michael Mann : son intention est de bâtir une théorie sociale capable de répondre aux questions sur les potentialités des États, aussi bien des Etats historiques que des Etats à l’ère de la globalisation6.

  • 7 Suivant les termes de Michael Mann, pour les théoriciens principaux de ces courants : « The state i (...)

11Dans les limites de notre propos, il est pertinent de relever deux notions qui orientent le raisonnement de Michael Mann. Ces notions sont la centralité et la territorialité des Etats. D’après Michael Mann, la centralité et la territorialité constituent les sources du pouvoir des Etats, soit sous la forme du pouvoir despotique, soit sous celle du pouvoir infrastructurel (Mann, 1997, p. 59). Dans cette perspective, Mann s’éloigne de la conception de l’Etat comme simple produit de structures préexistantes dans la société civile. En effet, bien que de manière très schématique et simpliste, autant la tradition marxiste que la tradition libérale et fonctionnaliste considèrent l’Etat comme une arène, ou bien un lieu, dans lequel les conflits de classe, de groupes ou encore d’individus s’expriment et s’institutionnalisent. Dans la perspective fonctionnaliste, c’est encore la « Volonté Générale » - produit du consensus entre des groupes et des individus d’intérêts divers – qui s’instaure à travers des décisions qui émanent de l’appareil de l’Etat. Malgré les divergences entre ces courants, Mann estime qu’elles partagent toutes la même tendance à nier l’autonomie de l’Etat en face de la société civile7. En d’autres termes, suivant l’argument de Michael Mann, ces traditions considèrent l’Etat comme rien en soi : il est le produit des besoins, des priorités et des préférences manifestées au sein de la société civile.

  • 8 Dans un article sur la théorie de Michael Mann, Ralph Schroeder (2006, p.2-3)précise que, pour Mich (...)

12Au demeurant, Mann identifie un autre type de pouvoir exercé par l’Etat : celui qui relève de sa force militaire - une force en état de surmonter les intérêts économiques et/ou idéologiques qui émanent de la société civile. Aussi, Mann précise qu’en plus du fait que cette force est à la fois mobilisée et employée dans les limites du territoire, elle l’est surtout dans le contexte international8. Pourtant, l’auteur rappelle que cette soit disant force suprême fut instrumentalisée au profit de la propagation de racismes, de l’exaltation du pouvoir étatique, pour ne pas dire en faveur du fascisme, du totalitarisme et des dictatures qu’ont connus maints Etats nationaux. Ce point avancé par Mann ne sera pourtant pas approfondi ici car il est marginal à notre sujet.

  • 9 Suivant les mots exacts de l’auteur : « The state is merely and essentially an arena, a place, and (...)

13Bien que Michael Mann évoque les contributions et les jalons apportés par ces différentes manières d’aborder l’Etat – du point de vue marxiste, libéral, fonctionnaliste et militaire -, l’auteur estime qu’elles ne sont pas suffisantes pour saisir les sources du pouvoir de l’Etat à l’égard de la société civile. Pour développer ses arguments, l’auteur propose une théorie duale, capable de rassembler les dimensions économiques et idéologiques de l’Etat à sa dimension militaire et internationale, dans le but d’éclairer la façon dont celui-ci exerce son pouvoir à l’égard de la société civile. Son argument principal repose sur l’idée que l’Etat est effectivement une arène, un lieu, et que de ce fait même dérive son autonomie (Mann, 1997, p. 60) 9.

  • 10 L’auteur reprend ainsi les attributs classiques de l’Etat et des notions de sociologie, tels qu’ils (...)

14D’après Mann, il est possible de caractériser l’Etat selon deux perspectives principales : la perspective institutionnaliste et la perspective fonctionnaliste. Dans les mots de notre auteur, “l’Etat peut être défini par rapport à ce qu’il ressemble, institutionnellement, ou par rapport à ce qu’il fait, c’est-à-dire, par rapport à ses fonctions” (Mann, 1997, p. 60). Mann reprend alors l’idée selon laquelle l’Etat possède quatre attributs principaux : un ensemble d’institutions et un corps de fonctionnaires qui se distinguent; une centralité, car son pouvoir irradie d’un centre de décision; le monopole de l’autorité pour élaborer des règles et les sanctionner (autorité contraignante) ; le monopole des moyens de coercition pour faire valoir ses règles par l’exercice de la violence légitime10. Cette définition est intéressante car elle met en lumière un aspect fondamental pour percer l’autonomie de l’Etat à l’égard de la société : toutes ces propriétés rendent l’Etat facilement reconnaissable par les membres de la société civile. D’une part, son caractère institutionnel est identifié à travers ses fonctionnaires et ses institutions ; d’autre part, son caractère fonctionnel dérive des règles élaborées et mises en place pour ordonner la vie sociale. A partir de cette définition, ici présentée de manière brève et synthétique, Mann s’interroge sur la nature du pouvoir des élites étatiques et de l’Etat lui-même en relation avec les mouvements idéologiques, les classes sociales ou encore les élites militaires. Comment pourrait-on alors distinguer le pouvoir d’influence des élites étatiques et de l’Etat lui-même des autres groupes et classes socio-économiques présents dans la société civile? Pour y répondre, Michael Mann offre un raisonnement riche et assez cohérent sur deux types de pouvoir qu’il dénomme comme le pouvoir despotique et le pouvoir infrastructurel des Etats.

15Mann explique que le pouvoir despotique concerne justement le pouvoir des élites de l’Etat dans l’exercice d’actions qui dépassent la simple organisation des usages sociaux; le pouvoir despotique est un pouvoir autoritaire, qui ne dérive donc pas de négociations avec les groupes de la société civile, mais davantage de la surimposition de l’élite étatique sur la société. En un mot, le pouvoir despotique est le pouvoir communément identifié comme le pouvoir autonome des élites.

16Le deuxième type de pouvoir, largement développé dans les sociétés capitalistes et démocratiques, est le pouvoir infrastructurel des Etats. Il s’agit du pouvoir dont l’Etat jouit pour réellement pénétrer la société civile, dans le but d’imposer de manière logistique et rationnelle ses décisions sur tout le territoire national. Mann précise que ce type de pouvoir s’est bien élargi dans les sociétés les plus industrialisées, grâce à l’avancée des moyens techniques nécessaires à l’infiltration de l’Etat dans le territoire. Cette infiltration, à son tour, dérive de tous les moyens par lesquels l’Etat parvient à affecter la vie sociale quotidienne, sans pour autant avoir besoin de demander systématiquement le consentement des citoyens.

17Cette capacité à infiltrer la société civile par son pouvoir infrastructurel se réalise par des négociations usuelles. Si l’on veut l’illustrer, la capacité des Etats à percevoir les impôts n’est possible que parce que la population accepte ces charges ; à savoir, le prélèvement de l’impôt est un élément constitutif de l’Etat démocratique. Il en découle que le pouvoir infrastructurel, à l’inverse du pouvoir despotique, est une forme de pouvoir essentiellement négocié, dont les caractéristiques principales sont la capacité de pénétration dans la vie sociale, d’en extraire des ressources et donc de coordonner la vie collective (Weiss, 2006, p.172-173). De cette manière, Michael Mann affirme que plus le pouvoir infrastructurel est fort, plus les Etats sont capables de maîtriser les rapports sociaux à l’intérieur de leur territoire (Mann, 1997, p.61). Le pouvoir infrastructurel de l’Etat est ainsi immense, et il n’est effectivement contrôlé par la société civile que lorsque ses leaders sont soumis aux scrutins électoraux. Cela distingue, d’ailleurs, les sociétés capitalistes et démocratiques des sociétés historiques, beaucoup plus vulnérables au pouvoir des élites étatiques.

  • 11 without the backing of a formidable social movement”.

18Mann ajoute que le pouvoir despotique est faible en ce qui touche la capacité de changement des règles encadrant le quotidien social. Cela résulte justement de l’incapacité des élites à imposer seules leur volonté sur tout le territoire de manière durable (Mann, 1997, p.62)11. Le pouvoir des élites seules est ainsi despotiquement fort, mais leur pouvoir infrastructurel est faible. Inversement, si les Etats capitalistes et démocratiques sont faibles – car ils ne peuvent pas se passer de la société civile -, ils présentent néanmoins une large capacité pour affecter la vie quotidienne.

  • 12 Traduction de l’auteur. Version originale: “All infrastructurally powerful states, including the ca (...)

19Ces catégories analytiques sont certes des modèles abstraits; dans la réalité, ces deux types de pouvoir s’entremêlent de plusieurs façons (Mann, 1997, p. 63). Mann le pondère lui-même en disant que le pouvoir infrastructurel est susceptible de devenir un instrument de forces qui se manifestent dans la société civile. Par ailleurs, « tous les Etats dont le pouvoir infrastructurel est fort, à savoir les démocraties capitalistes, exercent un fort pouvoir de coercition sur les individus et les groupes sociaux les plus faibles, alors qu’ils sont moins puissants vis-à-vis des groupes dominants – au moins en comparaison avec les Etats historiques » (Mann, 1997, p.63)12. Toutefois, ces catégories sont intéressantes car elles amènent à une réflexion sur les différentes capacités des Etats à affecter les pratiques sociales.

20Si la Géographie Politique s’est classiquement intéressée aux conflits territoriaux ou aux rapports de force exprimés dans un contexte spatial, le pouvoir infrastructurel des Etats relevé par Michael Mann nous place dans une autre dimension du politique, celle de la production de la légitimité sociétale (Lévy, 1994). S’agissant de la coopération intercommunale, nous allons nous intéresser aux négociations, aux rapports qui dérivent de l’appareil des Etats et qui se reproduisent en leur sein, à l’intérieur des territoires nationaux. De ce point de vue, nous partageons le propos de Castro (2009, p. 9), pour qui « de la même manière qu’il est possible de parler d’un modèle d’Etat territorial moderne comme un point de départ analytique, il est aussi possible de parler d’une administration publique rationnelle en tant que modèle analytique ». Dans ce sens, le maillage administratif et ses effets territoriaux constituent un repère pour saisir les différentes formes d’organisation des Etats dans l’espace, ainsi que leurs différences en termes de pouvoir infrastructurel et ses effets les plus concrets.

France et Brésil : deux modèles d’Etat

21Au Brésil et en France, la commune et le municipe consistent en des échelons de gestion qui expriment la proximité entre le citoyen et la chose publique. Le maire est élu au suffrage universel direct au Brésil, indirect en France. D’un point de vue juridique, les collectivités municipales s’inscrivent dans les Constitutions respectives – celle du 5 octobre 1988 pour le Brésil, et celle du 4 octobre 1958 pour la France (Chicot, 2006, p. 135). Plus encore, on peut dire que le processus de décentralisation qui s’est déroulé en France et Brésil élargit aussi bien les responsabilités de la commune, qu’il met en exergue le municipe brésilien. Certains auteurs ont d’ailleurs déjà souligné que la décentralisation obéit tout compte fait aux mêmes logiques en droit public brésilien et en droit public français, dans la mesure où elle valorise les collectivités locales (Chicot, 2006, p. 135). Cependant, pour bien percer les prérogatives du municipe et la place de la commune au sein de l’appareil administratif de ces Etats, il convient de se pencher sur quelques particularités de chacun de ces modèles d’État.

  • 13 Nous pourrions aussi évoquer le processus de « sociation », défini par Max Weber (1971, [1921] p.41 (...)

22La centralisation et la forte bureaucratisation de l’Etat ont constitué la marque de l’Etat français et de sa capacité à imposer des normes et à faire valoir les valeurs républicaines sur tout le territoire national. L’extrême émiettement communal, associé à un corps de fonctionnaires influant sur toutes les ramifications de l’Etat, a contribué à l’essor du contrôle social et de la mise en ordre des pratiques sociales, ainsi qu’à la consolidation d’un système efficace de fourniture de biens et de services publics. Plus clairement, en France, l’appareil d’Etat a réussi à pénétrer la société, tout en diffusant les valeurs chères à la République – la primauté de l’intérêt collectif, l’égalité de tous devant la loi, la prestation de biens et de services publics à tous les habitants, etc. – à travers son appareil bureaucratique et aussi la commune, les espaces du quotidien et de la coprésence, et donc de la sociation des individus13. Dans les termes de Michael Mann, on peut reconnaître que l’Etat français a ainsi consolidé son pouvoir infrastructurel sur tout le territoire. Dans ce cadre, la commune française joue un rôle complexe et assez particulier, à la fois en tant qu’espace de l’organisation politique de la vie quotidienne et reflet de l’appropriation symbolique de ces limites par le corps social. L’existence d’un grand nombre de communes était donc parfaitement cohérente avec la centralisation (Richard et Cotten, 1983, p. 28).

  • 14 Nous employons le terme « Union » pour faire référence à des objets d’ordre institutionnel ou de na (...)

23A l’opposé, l’organisation territoriale de l’espace politique brésilien se fonde sur le fédéralisme, qui présuppose une répartition équilibrée de compétences et de ressources entre les échelons de pouvoir. Cependant, au Brésil, même dans les périodes considérées comme des périodes de décentralisation, l’Union fut l’échelle de concentration de ressources, ayant pour vocation de réaliser l’aménagement et la coordination nécessaires pour garder l’équilibre du pacte14. Ainsi, au cours de l’histoire politique brésilienne, le Gouvernement Fédéral est intervenu dans les espaces d’action des États fédérés et des municipes, brisant les liens fédératifs (Abrucio, 1998).

24Depuis 1988, avec le retour de la démocratie, la promulgation d’une nouvelle Constitution se marque par un effort à la fois de décentraliser l’appareil de l’Etat et d’assurer la triple souveraineté. Dans ce modèle, tant les municipes que les États fédérés et l’Union constituent des entités autonomes devant la loi, de telle sorte que tous les mécanismes de tutelle soient empêchés par la Constitution. Il en résulte qu’il n’existe pas un rapport de hiérarchie entre les trois échelons ; la Constitution définit le partage des compétences et chacun des trois pouvoirs est souverain dans ses limites d’action. Qui plus est, cette Constitution valorise un type de fédéralisme coopératif, dans lequel les compétences sont parfois diffuses ou partagées entre les trois échelons de pouvoir (Losada, 2007 ; Almeida, 2005). Les liens entretenus entre les États fédérés, le Gouvernement Fédéral et les municipes consistent ainsi en des médiations indépassables pour comprendre les particularités de l’organisation de l’Etat sur le territoire brésilien (Arretche, 2000).

  • 15 Selon Aspasia Camargo, les articles de la Constitution qui se rapportent à la Fédération sont tous (...)

25Toutefois, la décentralisation qui s’ensuit après la Constitution de 1988, alors qu’elle restaure et valorise le fédéralisme, déclenche aussi et paradoxalement une crise du pacte fédéral. L’absence d’un lien régulateur efficace pour coordonner les politiques menées par trois échelons de pouvoir, les superpositions de compétences, les faiblesses dans le partage de compétences fiscales, au-delà du manque de clarté sur la responsabilité des échelons sous nationaux dans certains domaines des politiques publiques, rendent les processus de décision lents et incertains (Camargo, 2001 ; Affonso, 1995)15. Ce sont les raisons pour lesquelles la capacité de l’Etat brésilien de garantir une ubiquité  territoriale dans la distribution de biens et de services publics est estimée aussi faible.

26Ce problème s’ajoute aux fortes disparités territoriales qui entraînent une surcharge sur des équipements et des services dans les États fédérés et dans les municipes les plus peuplés. Pour augmenter la couverture des services publics sur le territoire, certains auteurs (Camargo, 2001 ; Losada, 2007) invoquent notamment le besoin de réglementation des possibilités de coopération aux échelons intermédiaires, c’est-à-dire, entre les municipes et les États fédérés, ce qui a été fait en 2005 avec la promulgation de la loi des consortiums publics.

  • 16 Au cours de l’année 2008, nous avons réalisé des enquêtes de terrain auprès des maires et des respo (...)

27Au demeurant, il n’est pas inutile d’insister sur le fait que malgré son territoire 15 fois plus grand que le territoire français, l’Etat brésilien compte aux environs 5.500 municipes, inégalement répartis dans l’espace, en conséquence de l’histoire de l’occupation et du développement des rapports sociaux dans ce pays. De même, il est intéressant de réfléchir sur l'ensemble de facteurs qui résultent de l’élargissement de la base infrastructurelle de l’Etat, non seulement par l’expansion des réseaux de transports, de communications et des services publics, mais aussi de l’accroissement du nombre de municipes (Castro, 2009). Cela étant dit, nous pouvons parcourir certaines conclusions de notre recherche sur les processus de diffusion de la coopération intercommunale en France et au Brésil16.

La coopération intercommunale en France et au Brésil

28En France, en dépit des politiques de régionalisation lancées par l'État dans les années 1950, c'est à partir de 1982 qu'une proposition de réforme plus profonde est mise en œuvre. De fait, la loi de mars 1982 définit un nouveau partage des compétences entre les échelons territoriaux. De telles mesures inaugurent un processus de démantèlement de la centralisation et des tutelles administratives en vue d'un renouvellement institutionnel. En effet, l'intensification des problèmes d'aménagement urbain, l'aggravation des conflits territoriaux et, surtout, l'insertion de la France dans l’Union Européenne exigeaient l'établissement de nouvelles pratiques politiques, plus efficaces et adaptées au nouveau contexte politique interne comme aux changements du contexte économique externe.

29Dans ce cadre, des changements d’ordre juridique et politique ont stimulé la propagation des structures intercommunales. Ces changements se référent à l’évolution de la législation dans les années 1990. Celle-ci a établi les modalités pour le développement des Etablissements publics de coopération intercommunale (EPCI). D’autre part, dans le contexte européen, les communes françaises sont considérées de trop petite taille pour élaborer et mettre en œuvre des plans de développement. L’Union Européenne encourage ainsi les contrats de développement territorial, entre les intercommunalités ou encore entre celles-ci et des régions de pays différents. Bref, des changements, d’ordre institutionnel et politique, ont été favorables à l’essor des intercommunalités en France. La phase actuelle se caractérise par un réel engagement des communes dans l'amélioration du cadre de vie et dans des projets de développement économique et d’aménagement du territoire. Ces nouvelles structures s’appuient en outre sur une fiscalité propre perçue directement auprès de la population. Cette possibilité de lever l’impôt contribue à réduire la concurrence entre communes et renforce la cohésion territoriale.

  • 17 Loi 11.107 sur les Consortiums Publics et le décret nº 6.017de 2007.

30Au Brésil, bien qu’inaugurée par la Constitution de 1937, une législation disposant sur les formes et les modalités de la coopération intercommunale, par le biais de consortiums, ne fut établie qu’en 200517. La loi 11.107 a été lancée dans le but de lever les incertitudes et de stimuler le développement de projets de gestion à l’échelle supra-municipale. La coopération entre municipes est ainsi reconnue comme un outil important pour la gestion d’équipements, d’infrastructures et de services urbains, de même qu’il s’agit d’une stratégie efficace pour que les municipes les moins peuplés soient capables d’accomplir leurs fonctions.

  • 18 En 2005, le Brésil comptait 4537 Municipes membres de consortiums inter-municipaux, soit 81% des mu (...)

31Par contraste avec les EPCI français, la plupart des consortiums brésiliens n'envisagent pas le développement de projets territoriaux. Ils ont surtout la charge d’élaborer et d’exécuter des politiques publiques sectorielles communes aux municipes membres de la structure inter-municipale. Ainsi, les consortiums conduisent des politiques de collaboration entre municipes visant le partage de ressources financières, techniques et humaines pour la création et l’entretien d'équipements et de services que les municipes seuls seraient incapables de mettre en place. Dans cette logique, la coopération inter-municipale se déroule dans les champs de l’administration, du support technique, de l’échange d’informations et de bases de données locales, de formation du personnel, outre la prestation de services directs à la population, surtout dans les domaines de la santé, de l’éducation, de l’assainissement et de l’assistance sociale, outre des projets de protection de l’environnement et gestion de ressources naturelles. Dans ce sens, ces structures se rapprochent des Syndicats Intercommunaux qui se sont propagés en France dans les années 1980. A ce jour, les consortiums s’affirment comme des expériences novatrices en matière de territorialisation des politiques publiques. Ce processus de diffusion s’inscrit dans le cadre de consolidation d’une forme d'État à la fois plus coopérative et plus ouverte à des initiatives locales comptant sur la participation de la société civile dans des forums de consultation et dans des conseils communautaires18.

32Malgré les dissemblances, tant les consortiums brésiliens que les EPCI français suivent la même voie de coopération intercommunale pour renforcer le rôle des structures de gestion locale dans la fourniture d’équipements et de services publics. En France comme au Brésil, la coopération intercommunale se consolide comme une stratégie pour l’accomplissement de compétences à l’échelle locale, par le biais de la mutualisation des ressources et la maximisation des économies d’échelle. De plus, ce phénomène émerge et s’amplifie dans un contexte particulier : celui de valorisation des logiques locales dans la définition et dans le traitement des problèmes publics. Certaines nuances du processus de diffusion de la coopération intercommunale dans les deux pays laissent pourtant entrevoir les différences entre les États français et brésilien par rapport à leur pouvoir infrastructurel. C’est à partir de ces nuances que nous souhaitons souligner la pertinence de l’apport théorique de Michael Mann pour faire de la comparaison en géographie politique.

La coopération intercommunale, regards croisés

33Sur le fond, les arguments qui justifient la mise en place des structures de coopération territoriale se réfèrent fondamentalement au problème de la gestion des distances. En France, les communes sont supposées trop petites pour soutenir des projets de développement économique et d’aménagement de l’espace. Au Brésil, les distances entre les sièges municipaux sont significatives et exigent la mise en place de structures inter-municipales pour améliorer la couverture de l’offre de services et d’équipements publics. Pourtant, les armatures institutionnelles de la France et du Brésil se sont révélées importantes pour comprendre l’essor de l’intercommunalité en France et les blocages de la coopération inter- municipale au Brésil.

34L’intercommunalité de projet date en France des années 1990, et les structures intercommunales résultent, pour la plupart, d’expériences précédentes, surtout celles des districts et des syndicats intercommunaux, dont la formule ressemble à celle des consortiums brésiliens. Les lois de l’intercommunalité ont ainsi procuré la prévisibilité, la stabilité et la crédibilité nécessaires pour le développement de ces pratiques. Dans cet élan, le rôle de l’Etat fut fondamental dans la coordination des intérêts et dans la promotion d’un consensus sur les atouts de la coopération volontaire pour remédier à l’émiettement communal. Insistons sur le fait que des lois claires et exhaustives furent essentielles pour lever les incertitudes quant aux « prétentions » de l’Etat: la coopération sera désormais fondée sur le volontarisme, à la différence des tentatives de fusions communales imposées dans le passé. En définitive, un changement dans le domaine des idées (les modes de définition et de traitement des problèmes publics), ainsi que du cadre institutionnel (les lois et les rapports entre l’Etat et les collectivités territoriales) a contribué à l’essor de l’intercommunalité.

35Au Brésil, même si la coopération entre municipes se réalise sous la forme d’ententes et d’accords depuis les années 1930, ce fut seulement après la stabilisation du modèle fédératif actuel que la loi 11.107 a précisé exhaustivement les modalités de la coopération. Un décret clarifiant des détails de la loi n’a été publié qu’en 2007. Il en découle que les expériences en matière de coopération territoriale sont encore récentes. Les liens de réciprocité entre les partenaires ne sont pas stables, et des incertitudes, ainsi que la méconnaissance des potentialités de la coopération persistent.

36Encouragés par les échelons supérieurs et encadrés par l’armature institutionnelle de politiques publiques particulières, la plupart des consortiums brésiliens dérivent de politiques d’incitation menées par le Gouvernement Fédéral, ou le plus souvent par l’État fédéré. Ainsi, à l’inverse de la France où les initiatives partent des acteurs locaux eux-mêmes, les consortiums s’inscrivent dans la logique opérationnelle des politiques sectorielles, qui se rapportent à des liens subtils établis entre les trois échelons de pouvoir. Rappelons qu’au Brésil les échelons supérieurs ne peuvent pas obliger les municipes à prendre en charge de nouvelles tâches. Ainsi, ce sont les incitations par le biais d’avantages concedés qui prédominent. Les États fédérés et l’Union constituent donc les principaux partenaires financiers des consortiums qui ne pourraient pas se maintenir sans cet apport de ressources supplémentaires. Il en résulte que l’origine et, d’une certaine manière, la réussite de ces instruments sont liées à la capacité des municipes à établir des accords avec l’État fédéré ou bien le Gouvernement Fédéral. Autrement dit, les liens fédératifs et le traitement vertical des politiques publiques sont au fondement de la coopération intermunicipale au Brésil.

37C’est dire que les réseaux d’acteurs qui influent sur la mise en œuvre de politiques locales se forment au Brésil dans les limites du territoire national, plus précisément, dans les interconnexions qui s’établissent entre les trois échelons de pouvoir. Compte tenu des entraves et des problèmes concernant les administrations locales, les consortiums finissent par rester très attachés aux transferts réalisés et aux assistances accordées par les échelons supérieurs, même si cette réalité ne vaut pas pour l’ensemble du pays.

38Dans les deux pays, l’importance de la coopération est évidente dans le cadre de l’insuffisance des ressources disponibles à l’échelle communale, pour la prise en charge des services et des équipements publics les plus onéreux. En France, les limites communales rendent difficile la mise en place d’équipements requérant des investissements d’envergure et susceptibles de desservir un plus grand nombre d’habitants. Du côté brésilien, c’est aussi l’insuffisance des ressources disponibles dans les territoires municipaux – ressources techniques, administratives, humaines et financières - qui pousse les municipes à coopérer, même si leur superficie et leur population paraissent satisfaisantes. C’est la raison pour laquelle la coopération intermunicipale se montre spécialement séduisante pour la gestion de services organisés en réseaux, surtout les plus onéreux – comme dans le cas de services et d’équipements de santé, notamment. En revanche, les consortiums ne semblent pas très opératoires pour la mise en œuvre de services de proximité, tels que la construction et l’entretien d’écoles primaires ou de structures d’accueil aux personnes âgées, services qui exigent des interventions plus localisées de la part des pouvoirs publics.

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  • 20 Dans l’État fédéré de Rio de Janeiro, les Consortiums sont cités dans le Plan de Régionalisation, « (...)
  • 21 Cf. entretiens de terrain menées dans la Région Rhône-Alpes en juillet et août 2008. Pourtant, le r (...)

39Les consortiums résultent ainsi souvent de programmes réalisés par les États fédérés, dans l’objectif d’améliorer la couverture des services publics sur le territoire « estadual »19. Etant donné que l’État fédéré ne peut pas obliger les municipes à s’engager dans des structures de coopération, des encouragements (sous forme d’élaboration de plans d’action favorables à la coopération territoriale, la réalisation de rencontres et des séminaires visant à stimuler cette pratique, le support technique et juridique, en plus de subventions financières, par exemple) poussent les municipes à s’associer20. En France, les départements sont chargés d’organiser la coopération intercommunale dans leurs territoires, de façon à veiller à la pertinence des limites de l’intercommunalité. Néanmoins, malgré l’existence des Commissions Départementales de Coopération Intercommunale, cette fonction a pour la plupart un caractère plus consultatif qu’impératif21 ; c’est la clarté des lois qui favorise l’essor de l’intercommunalité sur le territoire français.

40Un autre enjeu qui dérive de la coopération intercommunale dans les deux pays est la capacité des communautés françaises de lever l’impôt. Au Brésil, il reste inconcevable qu’une structure inter-municipale puisse avoir une fiscalité propre, car le fait de lever l’impôt implique tout simplement le contrôle sur des ressources publiques. Ainsi, les consortiums sont financés par des versements réalisés par chaque municipe et par des subventions reçues de l'État fédéré. En France, la fiscalité propre augmente les possibilités de la péréquation territoriale, par la mise en œuvre de mécanismes de redistribution des surplus des investissements intercommunaux. Par ailleurs, la fiscalité propre élargit la marge de manœuvre sur les investissements et les actions menées au sein de l'espace intercommunal. Une telle inversion des rôles – l’attachement des municipes brésiliens « autonomes »  aux échelons supérieurs, et la relative autonomie des communes françaises – renvoie aux dédales des rapports fédératifs qui se nouent dans l’architecture institutionnelle brésilienne et aux subtilités de la coopération intercommunale se développant dans des cadres institutionnels distincts. Dans cette optique, les municipes brésiliens, seraient-ils plus soumis aux échelons supérieurs que l’on ne les conçoit ? La question exige que l’on réfléchisse sur les différentes architectures institutionnelles et sur leurs différences par rapport à la clarté des lois qui rendent possible ou qui bloquent certaines actions ou initiatives. Cette question renvoie, en dernière instance, aux différences entre les deux Etats par rapport à leur pouvoir infrastructurel ; c’est-à-dire, à leur capacité d’ordonner les usages sur tout le territoire national.

41Qui plus est, les services publics fondamentaux sont malgré toutes les critiques bien distribués sur l’ensemble du territoire. Les politiques développées par les structures intercommunales se tournent surtout vers la valorisation de l’environnement, l’amélioration du cadre de vie et le développement économique. Différemment, au Brésil, la distribution des biens publics fondamentaux, surtout dans les domaines de la santé et de l’éducation, demeure encore à la base de la coopération intercommunale. Cela nous remet, encore une fois, aux différences entre les Etats français et brésilien dans leur capacité d’atteindre la société civile et d’assurer une diffusion territoriale de biens et de services publics.

42Tout compte fait, les manières de concevoir la coopération intercommunale dans les deux pays se lient nécessairement aux cadres institutionnels dans lesquels cette pratique s’inscrit. La coopération intercommunale devient ainsi un sujet privilégié pour la Géographie et pour les études comparées sur des conceptions et des résultats différents des politiques publiques dans deux modèles différents d’Etats. A l’aune du fédéralisme coopératif brésilien, les municipes ne parviennent pas à entamer des pratiques coopératives sans les subventions des échelons supérieurs, alors que les communes, inscrites dans le modèle unitaire décentralisé français, paraissent jouir d’une marge de manœuvre plus ample. Ces nuances montrent l’utilité de la comparaison pour élargir la réflexion sur l’autonomie réelle des municipes dans le modèle brésilien et le rôle de l’Etat dans la conduite de la décentralisation française. En dernière instance, ce propos rejoint la contribution de Michael Mann sur la capacité infrastructurelle de l’Etat en rapport avec l’organisation territoriale de la politique. Qui plus est, puisque le territoire est une dimension nécessaire et incontournable pour l’exercice du pouvoir infrastructurel des Etats, les manières différentes de l’organiser affectent la capacité des Etats de pénétrer la société civile pour faire valoir ses règles et pour ordonner les usages sociaux. L’étude de deux modèles d’Etat exige ainsi que l’on considère les particularités qui rendent ces modèles uniques dans le monde, renforçant la valeur heuristique de la confrontation d’une réalité avec l’autre. A cet effet, les outils théoriques avancés par Mann nous aident à mieux percevoir les différences entre ces deux modèles.

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Notes

1 Ce texte dérive de notre thèse de doctorat, financée par la « Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior » (CAPES – Ministère de l’Education Brésilienne – Bourse de doctorat 2006-2010). Voir RODRIGUES, J. N., 2010, La coopération intercommunale, regards croisés entre la France et le Brésil, Thèse de Doctorat en Géographie, Lyon, Université Jean Moulin Lyon 3.

2 Suivant Robert Bennet (1990) la décentralisation aurait trait à deux tendances générales principales : la première aurait privilégié la redéfinition des compétences au sein de l’appareil des Etats, débouchant sur la valorisation des échelons de gestion locale en tant qu’échelons de proximité. De ce point de vue, la décentralisation serait en liaison avec un processus de réaménagement des pouvoirs au sein des Etats. La deuxième tendance aurait entraîné une redéfinition des responsabilités du gouvernement à l’égard de la société civile, dont les produits les plus achevés sont la mise en valeur d’initiatives citoyennes et l’introduction de la logique de marché dans la prestation de services auparavant considérés comme de responsabilité publique.

3 Cordonnier définit la coopération comme « un processus d’échange », une relation dans laquelle les « coéchangistes estiment chacun pour soi le bien à acquérir davantage que le bien à donner » (Cordonnier, 2007, p.6-8). Néanmoins, comme Elvire Bornand le précise, « tout échange nécessite un moyen et un principe d’équivalence » (Bornand, 2007, p. 149). Dans cette logique, et s’agissant de pratiques de coopération territoriale, « le territoire se constitue comme un principe d’équivalence permettant aux acteurs politiques impliqués de se mesurer et de faire émerger un langage commun et une communauté d’intérêts rendant possible leur coordination […] en relation avec les conditions concrètes de vie d’individus ancrés dans des territoires particuliers ». Par ailleurs, les rapports de réciprocité ne peuvent se développer que dans le temps, qui permet la répétition des expériences et le processus d’apprentissage nécessaire à la stabilité de la coopération. Ainsi, « les dimensions du temps et de l’espace permettent d’expliquer comment cet échange s’organise » (Bornand, 2007, p.151) ; l’espace et le temps relevant des conditions pour le développement de la coopération territoriale.

4 Ce n’est pas le lieu ici de retracer le chemin de la tradition des analyses comparatives qui remonte à l’antiquité grecque ou encore aux XVIIIe et XIXe siècles européens. En sociologie, par exemple, la comparaison en tant que méthode de recherche remonte aux travaux fondateurs de John Stuart Mill et d’Emile Durkheim dans une recherche des causes des variations entre des phénomènes par « l’expérimentation indirecte », c’est-à-dire, la méthode comparative. Rappelons que, pour Durkheim (1895, p.124), la comparaison est l’unique outil d’administration de la preuve de l’existence d’une causalité en sociologie, à travers la mise en relation de phénomènes de nature similaire : « Nous n’avons qu’un moyen de démontrer qu’un phénomène est cause de l’autre, c’est de comparer les cas où ils sont simultanément présents et absents et de chercher si les variations qu’ils présentent dans ces différentes combinaisons de circonstances témoignent que l’un dépend de l’autre » (cité par Hassenteufel, P., 2005, p.114). Dans le domaine de la Gèographie, dès le 19ème siècle, Carl Ritter fondait sur la comparaison sa géographie générale. Pour ce qui est de l’étude de l’organisation de la vie politique locale dans des sociétés différentes, rappelons le travail célèbre de Tocqueville, A., 2008 [1e. éd. Paris, C. Gosselin, 1835], De la démocratie en Amérique, Paris, Flammarion.

5 Dans la langue française, le terme infrastructurel a un sens strictement matériel. Pour Michael Mann, bien que la base matérielle soit primordiale pour permettre l’expansion du pouvoir infrastructurel de l’Etat, celui-ci la dépasse et concerne toutes les facettes de l’organisation des usages sociaux

6 Nous nous rapportons ici au projet de Michal Mann intitulé TheSources of Social Power, qui englobe deux volumes : volume I, a History from the Beggining to 1760 AD (1986) et le volume II : The Rise of Classes and Nation-States, 1760-1914 (1993). Le troisième volume, consacré à l’époque contemporaine n’a pas encore été publié. Pour une introduction sur le projet de Michael Mann, voir SCHROEDER, R., 2006, “Introduction: the IEMP model and its critics”, in Hall, J. and Schoroeder, R. (ed.), An anatomy of power: the social theory of Michael Mann, Cambridge, Cambridge University Press, pp. 1-16.

7 Suivant les termes de Michael Mann, pour les théoriciens principaux de ces courants : « The state is an arena where domestic economic/ideological issues are resolved ». Cf. Michael Mann, ibid.

8 Dans un article sur la théorie de Michael Mann, Ralph Schroeder (2006, p.2-3)précise que, pour Michael Mann, il existe deux types de pouvoir politique : le « outward-facing power”, qui dérive de la manière dont les rapports entre les Etats se déroulent, selon leurs asymétries notamment militaires dans le contexte international (les premières fonctions de l’Etat ont été fondamentalement militaires et géopolitiques) ; et le “inward-facing political power », qui relève du pouvoir des Etats à l’intérieur de leur territoire. L’essai de Michael Mann sur les pouvoirs despotique (« power over society ») et infrastructurel (« power through society ») qui sera présenté ici concerne les formes d’exercice du pouvoir politique des Etats dans les limites de leurs territoires nationaux. Cf. SCHROEDER, R., 2006, “ Introduction: the IEMP model and its critics”, in Hall, J. and Schroeder, R. (ed.), An anatomy of power: the social theory of Michael Mann, Cambridge, Cambridge University Press, pp. 1-16, dont pp. 2-3.

9 Suivant les mots exacts de l’auteur : « The state is merely and essentially an arena, a place, and yet this is the very source of its autonomy ».

10 L’auteur reprend ainsi les attributs classiques de l’Etat et des notions de sociologie, tels qu’ils furent développés notamment par Marx, Weber, Durkheim…pour parvenir à sa conception originale sur le pouvoir infrastructurel des Etats. Sur les notions appropriées par Michael Mann (voir Schroeder, 2006).

11 without the backing of a formidable social movement”.

12 Traduction de l’auteur. Version originale: “All infrastructurally powerful states, including the capitalist democracies, are strong in relation to individuals and to the weaker groups in civil society, but the capitalist democratic states are feeble in relation to dominant groups – at least in comparison to most historical states”.

13 Nous pourrions aussi évoquer le processus de « sociation », défini par Max Weber (1971, [1921] p.41) de la façon suivante : « Nous appelons « sociation » une relation sociale lorsque, et tant que, la disposition de l’activité sociale se fonde sur un compromis d’intérêts motivé rationnellement (en valeur ou en finalité) ou sur une coordination d’intérêts motivée de la même manière. En particulier, la « sociation » peut (mais non uniquement) se fonder typiquement sur une entente rationnelle par engagement mutuel.

14 Nous employons le terme « Union » pour faire référence à des objets d’ordre institutionnel ou de nature constitutionnelle (ex : compétences de l’Union, transferts de l’Union, etc.) et le terme « Gouvernement Fédéral » pour faire référence à des programmes ou des actions du Gouvernement, qui ne touchent pas forcément le partage des compétences, les transferts de ressources constitutionnelles et l’arrangement des rapports fédératifs à long terme.

15 Selon Aspasia Camargo, les articles de la Constitution qui se rapportent à la Fédération sont tous « en attente » de lois complémentaires. En conséquence, « dans la mesure où les collectivités locales ne connaissent pas exactement les limites de leurs compétences, tous les échelons peuvent faire ce qu’ils le veulent ». Traduction de l’auteur. Version originale: “As reticências têm a ver com a instabilidade das regras. A Federação brasileira nunca foi vista como objeto de reforma (...). Os artigos da Constituição estão sem regulamentação (...). Os artigos da Constituição que tratam desta Federação estão todos sem regulamentação. Na medida em que ninguém definiu competências, todos podem fazer o que quiserem. E, evidentemente, há uma dificuldade estrutural que é o fato de esse federalismo ser assimétrico” (Camargo, 2001, p.15).

16 Au cours de l’année 2008, nous avons réalisé des enquêtes de terrain auprès des maires et des responsables locaux dans la région Rhône-Alpes, en France, et dans l’Etat de Rio de Janeiro, au Brésil. Compte-tenu des limites et des objectifs de cet article, les détails du terrain ne seront pas présentés. Pour cela, voir RODRIGUES, J. N., 2010, La coopération intercommunale, regards croisés entre la France et le Brésil, Thèse de Doctorat en Géographie, Lyon, Université Jean Moulin Lyon 3.

17 Loi 11.107 sur les Consortiums Publics et le décret nº 6.017de 2007.

18 En 2005, le Brésil comptait 4537 Municipes membres de consortiums inter-municipaux, soit 81% des municipes. Dans cet ensemble, les municipes les moins peuplés (de moins de 10 000 habitants) se détachent par leur ample participation, notamment dans le domaine de la santé (40%). En effet, le secteur de la santé comprend le plus grand nombre des consortiums (1196 municipes, soit 42% des municipes membres de consortiums), grâce aux propres règles du Système National de Santé qui encouragent la coopération inter-municipale pour la gestion des équipements et la prestation des services les plus onéreux. Après le champ de la santé, apparaissent ceux de l’environnement (9%), de l’assainissement (8%), du tourisme (8%) et des transports (7%). Données traitées par l’auteur à partir des résultats de la recherche “Perfil dos Municípios Brasileiros – Gestão Pública 2005 », de l’IBGE - Institut Brésilien de Géographie et de Statistiques – www.ibge.gov.br.

19 Nous avons gardé le qualificatif « estadual » / « estaduais », en portugais, pour ne pas les confondre avec le terme « étatiques » qui en France renvoie directement aux politiques et aux lois qui émanent de l’Etat central.

20 Dans l’État fédéré de Rio de Janeiro, les Consortiums sont cités dans le Plan de Régionalisation, « Plano Diretor de Regionalização » et dans le « Plan d’investissements » de l’État pour la période 2008-2011. Par ailleurs, de nombreux séminaires et workshops ont été réalisés par l’Etat fédéré dans les régions administratives afin de stimuler la formation de Consortiums. Cf. informations fournies par Mme la Secrétaire d’Aménagement de l’Etat fédéré de Rio de Janeiro, en entretien réalisé le 8/10/2008.

21 Cf. entretiens de terrain menées dans la Région Rhône-Alpes en juillet et août 2008. Pourtant, le rôle des Commissions Départementales de la Coopération Intercommunale devra devenir plus important avec la définition de nouvelles prérogatives visant à l’achèvement de la couverture intercommunale en France. Cf. La réforme territoriale fraîchement adoptée par l’Assemblée Nationale (17 novembre 2010).

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Pour citer cet article

Référence électronique

Juliana Nunes Rodrigues, « La coopération intercommunale en France et au Brésil, analyse suivant l'approche de Michael Mann », L’Espace Politique [En ligne], 14 | 2011-2, mis en ligne le 11 juillet 2011, consulté le 25 septembre 2017. URL : http://espacepolitique.revues.org/1932 ; DOI : 10.4000/espacepolitique.1932

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Auteur

Juliana Nunes Rodrigues

Docteur en Géographie - Boursière Pos-doc « junior » CNPq
Université Fédérale de Rio de Janeiro
jnunesrodrigues@yahoo.com.br

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