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Coopération transfrontalière

Pays Baltes – Russie. L’impossible coopération transfrontalière ?

Baltic States - Russia. The Impossible Cross-Border Cooperation?
Yann Richard

Résumés

L’Union européenne s’est dotée d’instruments pour favoriser la coopération entre les régions frontalières. Cette initiative contribue à sa manière à l’intégration européenne en favorisant l’ouverture de l’espace communautaire. Les instruments de la coopération territoriale sont utilisés également aux frontières externes de l’UE. Dans cet article, on fait le bilan de la coopération transfrontalière entre la Russie et les pays Baltes. Dans cette partie de l’Europe, la coopération est un échec relatif avec une absence de projet entre 2007 et 2010, malgré la réforme des règlementations européennes. Les causes de cet échec sont à la fois internes et externes à l’Union européenne. De plus, celle-ci n’a pas encore réussi à concevoir des instruments de coopération territoriale que les acteurs concernés peuvent ou souhaitent s’approprier. Ce que l’UE concevait initialement comme une initiative de coopération purement technique vient buter sur des désaccords politiques profonds et sur une vision sécuritaire de la frontière.

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Texte intégral

1L’Union européenne est une expérience de construction politique et économique post nationale. L’un de ses objectifs est l’abaissement des fonctions traditionnelles des frontières. Dans la philosophie du projet européen, la territorialité longtemps exclusive de l’Etat (Badie, 1995) doit à terme être remplacée par une réalité plus vaste et plus englobante, celle de l’Union à l’intérieur de laquelle la circulation est encouragée (Elissalde, 2009 ; Bertoncini et alii, 2008). L’une des méthodes pour y parvenir est l’encouragement à la coopération territoriale. Cette disposition technique, qui touche au développement local des territoires frontaliers, doit permettre à ces derniers de coopérer directement dans la mise en œuvre de projets de développement sans subir les effets limitants de leur situation géographique particulière. Initialement organisée par la convention cadre de Madrid, la coopération transfrontalière et transnationale s’est peu à peu appuyée sur les règlements de l’initiative Interreg, dans le cadre de la politique régionale (Beckouche, Richard, 2004).

2Depuis les années 1990, l’Union européenne a tenté d’exporter cet instrument d’intégration vers les pays de son voisinage en leur donnant la possibilité de participer à la coopération territoriale, dans le respect de ses réglementations et de ses instruments financiers. Les pays de l’Europe centrale y ont participé largement avant leur adhésion à l’Union. Les pays occidentaux de la CEI, notamment la Russie, y participent également, de même que la Suisse, la Norvège, etc. L’objectif de la Commission européenne mais aussi des nouveaux pays membres, est d’empêcher que les frontières externes de l’Union européenne gênent la circulation et les échanges. Leur fermeture pèserait négativement sur le développement des régions frontalières qui se trouveraient emprisonnées dans une sorte de cul de sac territorial. Dans ce contexte, on peut se demander si les procédures de coopération qui ont fait leur preuve à l’intérieur de l’Union européenne peuvent être aisément transposées à la coopération entre des territoires situés dans l’UE et dans des pays tiers.

3On tentera d’apporter des éléments de réponse en analysant l’exemple de la coopération transfrontalière entre les pays Baltes, la Russie et, dans une moindre mesure, le Belarus. Ce segment de la frontière orientale de l’UE est intéressant à plus d’un titre. Il est commun avec la Russie, voisin le plus important et le plus influent de l’Union européenne, et le Belarus, considéré comme la dernière dictature d’Europe. Il reprend à peu de choses prêt le tracé de limites très anciennes et profondément ancrées dans les mémoires et les représentations : limites entre chrétientés orthodoxe et romain ou protestante, limite entre souverainetés russe et suédoise, voire entre monde occidental et Russie bolchevik à partir de 1917… De plus, cette frontière sépare des pays dont les relations sont régulièrement tendues voire exécrables alors qu’ils ont fait très longtemps partie du même ensemble politique (Bayou, 2005 ; Marin, 2000). Il s’agit d’une frontière très récente qui est venue trancher des réalités sociales et spatiales anciennes (Berg, Boman, 2005 ; Kolossov, 2006) lentement construites pendant la période impériale russe et pendant la période soviétique. Précisons toutefois que les caractéristiques du contexte local ne peuvent pas être généralisées à l’ensemble de la frontière orientale de l’Union européenne. Diverses études montrent par exemple que la coopération fonctionne bien entre la Russie et la Finlande. Anaïs Marin présente même la Carélie comme une zone d’intégration réussie (Marin, 2005).

4Dans un premier temps, on présentera le bilan plus que mitigé de la coopération territoriale entre les pays baltes et les pays voisins de l’Est, malgré les efforts continus de la Commission européenne pour en améliorer le cadre réglementaire et malgré la réforme de la politique européenne de voisinage. Dans un deuxième et un troisième temps, on se demandera pourquoi les pays de cette partie de l’Europe semblent rétifs à cette forme de coopération en mettant en lumière les causes de son échec relatif. Elles résident sans doute dans la difficulté à faire travailler ensemble des acteurs nombreux et de tous niveaux pour construire un nouveau modèle de frontière qui serait une interface de coopération plus qu’une barrière. En l’occurrence, on peut se demander si la vision bruxelloise apparemment « apolitique » et technique de la frontière comme lieu de coopération n’est pas aux antipodes d’une vision plus politique et plus réaliste, voire d’une approche plus militarisée, qui prédomine en Russie et dans les pays baltes eux-mêmes.

La difficile coopération territoriale entre la Russie et les pays baltes

Le bilan mitigé de la coopération territoriale

5La coopération transfrontalière entre la Russie et les pays baltes s’opère depuis plusieurs années dans le cadre d’instruments réglementaires et financiers conçus par l’Union européenne. Avant 2004, les pays baltes utilisaient les crédits du programme Phare pour financer leurs réformes après la chute du rideau de fer. Pour les anciennes républiques soviétiques, c’est le programme Tacis qui était utilisé. Dans ces deux programmes d’aide, certaines lignes budgétaires étaient prévues pour le financement de projets de coopération transfrontalière le long des frontières qui séparaient les PECO, pas encore membres de l’UE, et les pays de la CEI. Toutefois, aucune initiative concrète n’a été mise en œuvre le long de la frontière orientale de l’Estonie et de la Lettonie pendant cette période, alors que des projets furent lancés avec l’Ukraine.

  • 1 Cet article est rédigé à partir d’enquêtes et d’entretiens réalisés en 2006, 2007, 2008 et 2009 à l (...)
  • 2 Contrairement à ce qui se pratique ailleurs dans l’Union européenne, les projets de coopération tra (...)

6En 2004, les pays Baltes sont entrés dans l’Union européenne. Le programme Phare a été progressivement remplacé par les fonds structurels européens qui ont alors été sollicités pour financer les projets de coopération transfrontalière du côté balte, tandis que les crédits Tacis étaient toujours utilisés du côté russe et bélarusse.1 C’est ce double financement qui a fonctionné jusqu’en décembre 2006, dans le cadre de l’initiative communautaire Interreg III (Beckouche, Richard, 2004) qui pose le cadre et les règles de la coopération entre les régions de l’Union ou entre celles de l’Union et celles des pays voisins. Cette initiative comprend trois volets : un volet transfrontalier, un volet transnational et un volet interrégional.2

7Les crédits FEDER s’élevaient en 2004-2006 à 18,2 millions d’euros et ne pouvaient être dépensés, sauf exception, que sur le territoire communautaire, c’est-à-dire du côté balte. A cela s’ajoutaient des crédits Tacis CTF d’un montant de 7,5 millions d’euros. Ces crédits ne pouvaient en aucun cas financer la totalité des projets de coopération. Ils devaient s’ajouter à des fonds venus des Etats ou des collectivités territoriales, voire de partenaires privés. Le programme de coopération était composé d’un sous programme Interreg III A priorité Nord et d’un sous programme Interreg III A priorité Sud :

  • Le volet Nord était destiné au financement de la coopération transfrontalière entre l’Estonie, la Russie et la Lettonie : 11 comtés estoniens, 5 régions lettones, 3 régions russes (oblast de Leningrad, oblast de Pskov et ville de Saint-Pétersbourg). (carte 1).

  • La priorité Sud était destinée à la coopération transfrontalière entre la Lettonie, la Lituanie et le nord-ouest du Belarus : trois régions lettones, 7 comtés lituaniens, 3 oblasts belarusses (Vitebsk, Minsk, Grodno). (carte 2).

  • Cinq appels à projets de coopération transfrontalière ont été lancés entre fin 2004 et fin 2006 et 99 projets ont été financés : 46 pour la priorité Nord, dont 27 incluant des crédits Tacis ; 53 pour la priorité Sud, dont 8 cofinancés par Tacis.

Carte 1 : Zone éligible à la coopération transfrontalière (BSR INTERREG 3A – Priorité nord)

Carte 1 : Zone éligible à la coopération transfrontalière (BSR INTERREG 3A – Priorité nord)

Carte 2 : Zones éligibles à la coopération transfrontalière (BSR INTERREG 3A – Priorité sud)

Carte 2 : Zones éligibles à la coopération transfrontalière (BSR INTERREG 3A – Priorité sud)

8Entre 2005 et 2006, le niveau d’implication de la Russie et du Belarus s’est renforcé, mais avec une participation à un nombre de projets beaucoup plus bas que pour les pays baltes (graphiques 1 et 2).

Graphique 1 : Nombre de projets selon l’origine des partenaires dans les projets de coopérations transfrontalière (priorité nord)

Graphique 1 : Nombre de projets selon l’origine des partenaires dans les projets de coopérations transfrontalière (priorité nord)

Graphique 2 : Nombre de projets selon l'origine géographique des partenaires dans les projets de coopération transfrontalière (priorité sud)

Graphique 2 : Nombre de projets selon l'origine géographique des partenaires dans les projets de coopération transfrontalière (priorité sud)

9Le niveau d’implication des pays Baltes est plus élevé si l’on regarde la nationalité des partenaires qui ont dirigé les projets : dans la priorité Nord, des partenaires russes n’ont été leaders que 3 fois contre 14 fois pour les partenaires lettons et 22 fois pour les Estoniens ; dans la priorité Sud, des partenaires belarusses n’ont été leaders que deux fois contre 25 fois pour des partenaires lettons et 15 fois pour des Lituaniens. Ce sont donc les projets proposés par des partenaires lettons et estoniens, puis lituaniens, très loin devant la Russie et le Belarus, qui ont été le plus souvent approuvés. Ces différences sont dues en partie à la plus longue expérience des pays baltes dans le maniement des fonds européens destinés à la coopération. Cela vient du fait que les premiers projets impliquant des régions frontalières baltes ont été mis en œuvre dès 1994 avec des partenaires finlandais, allemands, suédois et danois qui ont ainsi formé les baltes à ce mode de coopération, tandis que ce dernier restait inconnu en Russie et au Belarus. Les pays partenaires de la CEI sont venus plus tard à ce type de programme et souffraient alors d’un manque d’expérience en la matière.

Des réformes en 2007 : réduire les effets barrières des frontières

  • 3 COUR DES COMPTES, RAPPORT SPÉCIAL n° 11/2001, relatif au programme Tacis de coopération transfronta (...)

10Dans les années 2000, l’Union européenne a plusieurs fois amélioré les outils dont elle dispose pour encadrer et développer les relations avec les pays voisins (Gaubert, Richard, 2008). Depuis le 1er janvier 2007, ce sont des versions rénovées de la Politique européenne de Voisinage et de la politique régionale qui sont en vigueur. Elles sont une première réponse à des difficultés de tous ordres déjà relevées par la Commission et par d’autres institutions européennes lors de périodes budgétaires précédentes.3

  • 4 COMMUNICATION DE LA COMMISSION AUX ÉTATS MEMBRES, du 28 avril 2000, fixant des orientations pour un (...)
  • 5 Communications de la Commission aux Conseil et au Parlement européen, « Jeter les bases d'un nouvel (...)

11Dès les années 1990, l’efficacité des outils de la coopération transfrontalière le long des frontières externes de l’UE a été amoindrie par l’inadéquation entre les divers instruments financiers mis en œuvre. Les procédures administratives et financières propres à chacun de ces instruments étaient difficiles à articuler.4 La Commission a alors pris plusieurs initiatives. La Commission a mis en œuvre les programmes de voisinage, lancés en 2004, dont l’idée avait été lancée dans divers documents préalables.5 Ce nouvel instrument posait les fondements d’une réelle coopération de tous les pays impliqués dans la coopération transfrontalière et transnationale (pays membres de l’UE et pays tiers voisins) le long des frontières externes de la Communauté. Tous les projets de coopération devaient désormais être élaborés en commun par des acteurs situés des deux côtés de la frontière et suivis par des structures communes de gestion, de suivi et de conseil étaient créées. Une structure commune (le Joint Selection Committee) devait désormais choisir les projets financés. Chacun des organes communs ainsi créés (Joint Technical Secretariat, Joint Selection Committee et Joint Monitoring Committee) était dès lors composé par des personnes venues de l’ensemble des pays impliqués. Selon les membres du secrétariat technique conjoint de Riga, interviewés en 2006 et en 2007, les programmes de voisinage ont apporté une réelle amélioration. Ils ont obligé les acteurs de la coopération à une plus grande collaboration de la conception des projets jusqu’à la mise en œuvre. Les problèmes d’articulation des instruments financiers et des procédures réglementaires n’ont pas été totalement effacés, mais la procédure conjointe obligeait les acteurs à proposer des projets qui étaient censés avoir un impact réel des deux côtés de la frontière externe de l’Union.

  • 6  Cf. règlement de l’IEVP, Titre III, article 9.
  • 7 RÈGLEMENT (CE) No 1085/2006 DU CONSEIL, du 17 juillet 2006, établissant un instrument d'aide de pré (...)

12Les nouveaux règlements des instruments de la Politique européenne de cohésion et des Relations extérieures, mis en œuvre au 1er janvier 2007, ont été conçus pour poursuivre ces efforts substantiels, en allant toujours dans le sens d’une plus grande souplesse d’utilisation. Outre la confirmation de la dimension conjointe des programmes opérationnels,6 la Commission a instauré une simplification drastique du financement de la coopération transfrontalière et transnationale en créant un instrument financier unique : l’Instrument européen de Voisinage et de Partenariat (IEVP).7 Au lieu de financer des projets de coopération transfrontalière ou transnationale avec des instruments financiers différents de part et d’autre de la frontière externe de l’UE, ce qui créait des complications administratives, on n’utilise plus qu’un instrument. Cette démarche oblige les partenaires à renforcer encore leur coopération et conforte théoriquement la philosophie d’ensemble des programmes conjoints. Parallèlement, les délégations de l’UE à Moscou et à Minsk ont perdu leur rôle. Cela signifie que les porteurs de projets ne sont plus obligés de dupliquer les documents administratifs et financiers.

  • 8 Règlement (CE) N° 1080/2006 du Parlement européen et du Conseil, du 5 juillet 2006, relatif au Fond (...)
  • 9 Idem, chapitre 3, article 21, § 1.
  • 10 RÈGLEMENT (CE) No 1638/2006 DU PARLEMENT EUROPÉEN ET DU CONSEIL, du 24 octobre 2006, arrêtant des d (...)

13Il est désormais plus facile d’utiliser les crédits du Fonds européen de Développement régional, sous certaines conditions, sur le territoire de pays tiers, lorsqu’il est démontré par exemple que le projet financé aura un impact positif sur le territoire communautaire également (Gaubert, Richard, 2008). Jusqu’en 2006, l’utilisation de crédits FEDER à l’extérieur de l’Union européenne n’était pas interdite mais elle était strictement limitée à des dépenses non opérationnelles (frais de déplacement, voyages...).8 De plus, la définition des zones éligibles aux crédits FEDER est plus souple et large qu’auparavant, afin d’augmenter l’impact des projets de développement dans les zones directement concernées.9 Et un effort de flexibilité a été réalisé également dans les règlements des nouveaux instruments de la politique de voisinage. L’objectif est de ne pas tuer des projets de développement régional en adoptant une définition trop restreinte des zones éligibles. Dans l’Instrument européen de Voisinage et de Partenariat (IEVP), on a prévu cette plus grande souplesse géographique, avec en particulier la notion de « bassin maritime commun », définie dans le règlement général des fonds structurels du 11 juillet 2006. Cette notion est élargie par rapport à ce qui existait auparavant. Ce sont les régions bordières de niveau NUTS 2 qui sont éligibles, ainsi que les régions limitrophes.10

  • 11 RÈGLEMENT (CE) No 1638/2006 DU PARLEMENT EUROPÉEN ET DU CONSEIL du 24 octobre 2006 arrêtant des dis (...)

14Au nom du principe de cohérence de l’aide et au nom d’une plus grande flexibilité, des pays qui ne sont pas mentionnés dans les annexes de l’IEVP et de l’IPA peuvent bénéficier tout de même de ces instruments de coopération dans certaines conditions : « Afin d’assurer la cohérence et l’efficacité de l’assistance communautaire, la Commission peut décider […] que des pays, territoires et régions éligibles à une aide au titre d’autres instruments d’aide extérieure de la Communauté et du Fonds européen de développement, peuvent bénéficier de mesures prises au titre du présent règlement, lorsque le projet ou programme mis en œuvre a un caractère global, régional ou transfrontalier. »11

  • 12 RÈGLEMENT (CE) No 1085/2006 DU CONSEIL, du 17 juillet 2006, établissant un instrument d'aide de pré (...)
  • 13 RÈGLEMENT (CE) No 1638/2006 DU PARLEMENT EUROPÉEN ET DU CONSEIL, du 24 octobre 2006, arrêtant des d (...)

15La Commission a aussi souhaité mettre fin aux anciennes difficultés dans l’articulation des instruments financiers précédemment utilisés (Interreg, Tacis, Phare…). Dans le cadre d’un programme de coopération transfrontalière qui implique des pays membres de l’UE et des pays non membres, ce sont les règles du FEDER, définies dans le règlement général des fonds structurels, qui sont appliquées désormais. Les règlements de l’IPA12 et de l’IEVP13 sont explicites sur ce point.

Retour sur la coopération territoriale russo-balte depuis 2007

  • 14 Cette partie s’appuie sur des entretiens réalisés avec Mmes Kadri Jushkin, Krista Kampus et Margari (...)

16Depuis le lancement des nouveaux règlements en 2007, la coopération territoriale des pays baltes avec leurs voisins orientaux a connu quelques évolutions.14 En théorie, elle s’intègre dans le programme opérationnel « Mer Baltique ». Ce programme de coopération territoriale implique des régions de l’ensemble des pays riverains de la mer Baltique, y compris la Norvège, le Belarus et le nord-ouest de la Russie (de la Nouvelle Zemble à la région de Pskov). Il est financé par le FEDER (208 millions d’euros d’ici 2013), par l’Instrument européen de Voisinage et de Partenariat (23 millions d’euros) et par les budgets nationaux des pays concernés (plus de 50 millions).

17Toutefois, derrière ces chiffres, la réalité est plus ou moins brillante. En ce qui concerne la coopération transnationale, le Belarus participe pleinement au programme opérationnel. Des partenaires de ce pays sont impliqués dans 16 projets de coopération. Mais la Russie n’en est pas partie prenante car elle n’a pas signé la convention de financement qui lui aurait permis de recevoir les fonds IEVP.

18En ce qui concerne la coopération transfrontalière, les crédits ont augmenté : pour le nord, on passe de 11, 5 millions d’euros à 47 millions ; pour le sud, on passe de 13,9 millions d’euros à 41,7. Mais ce tronçon de la frontière externe de l’Union européenne n’est pas le mieux doté en crédits EIVP. La Pologne a pesé de tout son poids pour obtenir davantage pour ses frontières orientales.

  • 15 Entretien avec Kadri Jushkin, Ministère de l’Intérieur de l’Estonie, service du développement régio (...)
  • 16 La mise ne œuvre du programme Estonie-Lettonie-Russie fut elle-même tardive. Le nouvel instrument f (...)

19A partir de 2006, les relations entre les pays baltes, la Russie et le Belarus furent plutôt bonnes pendant les négociations du programme opérationnel Mer Baltique 2007-2013. Les travaux communs se déroulèrent dans une excellente atmosphère.15 Toutefois, la Russie et le Belarus n’ont participé à aucun projet de coopération transfrontalière entre la mise en œuvre de l’IEVP en janvier 2007 et l’année 2010.16 Aucun appel à projets transfrontaliers n’a été lancé avant l’été 2010. En d’autres termes, presque quatre années se sont écoulées sans coopération transfrontalière :

  • Les résultats du premier appel à projet pour le programme Lituanie-Lettonie-Belarus n’ont été publiés que le 17 novembre 2010 : 110 projets ont été proposés, 17 ont été approuvés et recevront 13 millions d’euros de fonds européens ; 26 partenaires belarusses sont impliqués dans ces 17 projets.

  • Les résultats pour le programme Russie-Estonie-Lettonie ne sont pas encore connus. L’appel à projet a été lancé le 23 août 2010 et la clôture était le 29 novembre.

L’UE est-elle incapable de construire sa frontière externe comme instrument de coopération ?

20Les causes de cet échec relatif sont nombreuses. Certaines sont inhérentes au fonctionnement de l’Union européenne et à la conception même des instruments de coopération qu’elle conçoit et propose à ses voisins.

Quelques problèmes de fond : manque de compatibilité entre instruments, lourdeurs procédurales

21Jusqu’en 2007, le plus grand obstacle à la coopération territoriale aux frontières externes de l’UE a été l’incompatibilité des divers instruments financiers mis en œuvre. Les projets de coopération transfrontalière ont été financés jusqu’en décembre 2006 (en réalité jusqu’en 2008 dans certains cas) par deux fonds différents : des fonds FEDER pour les zones éligibles situées sur territoire communautaire et des fonds Tacis CTF pour celles situées sur le territoire des pays tiers de la CEI (Russie et Belarus en l’occurrence). La principale difficulté venait de ce que ces deux fonds suivaient des réglementations différentes et les crédits étaient décaissés selon des périodicités déconnectées l’une de l’autre. Il n’était donc pas rare qu’un projet de coopération soit déjà financé depuis longtemps sur le territoire communautaire (avec les crédits FEDER) alors que rien n’avait commencé sur le territoire du pays tiers où les fonds étaient débloqués très tardivement. Dans l’intervalle, les partenaires non communautaires devaient s’autofinancer avec leurs maigres ressources propres.

  • 17 Entretiens avec les membres de la municipalité de Narva, notamment avec Mme Natalia Orava.

22Un deuxième problème a été mentionné très souvent par les personnes rencontrées lors d’un séjour de recherche à Narva en 2009.17 Jusqu’en 2007, les porteurs de projets de coopération devaient établir leurs dossiers de demande de financement en deux exemplaires. L’un était destiné aux organismes chargés d’encadrer la coopération côté communautaire (les services de la Commission, l’autorité de gestion et l’autorité de paiement). L’autre était adressé aux services de la délégation de l’UE située dans la capitale du pays partenaire. Or ces documents complexes n’étaient pas présentés de la même façon. Leur remplissage était donc très coûteux en temps pour des porteurs de projets qui étaient peu versés dans les subtilités des procédures la gestion de crédits européens, ralentissant d’autant les demandes de financement.

  • 18 Guide pratique des procédures contractuelles dans le cadre des actions extérieures, 2007, Commissio (...)
  • 19  Par exemple, les dispositions relatives au versement de subventions à des organismes à but non com (...)

23Outre cela, et malgré les réformes de 2007, il existe toujours des problèmes d’incompatibilité entre les instruments européens qui encadrent la coopération territoriale avec les pays tiers. La coopération transfrontalière doit respecter non seulement le règlement financier du FEDER et le règlement de l’IEVP, mais elle doit se conformer aux procédures détaillées dans le Guide pratique des Procédures contractuelles dans le Cadre des Actions extérieures. Ce document réglementaire pose plusieurs problèmes. D’une part, il a été initialement conçu pour encadrer la coopération territoriale entre des régions appartenant à des pays membres. Il est peu adapté à la coopération avec les régions de pays tiers.18 Déjà utilisées par les pays baltes à partir de 2001 pour organiser leur propre coopération transfrontalière, financée alors par le programme Phare, ces règles se sont révélées peu maniables et peu appropriées pour la sélection des projets de coopération avec les tiers. D’autre part, certaines recommandations de ce guide sont incompatibles avec la règlementation du nouvel instrument de voisinage et de partenariat.19

24Par ailleurs, pour sélectionner les projets de coopération impliquant la Russie, il faut désormais tenir compte des objectifs de la feuille de route des quatre espaces communs Russie – UE, au nom du principe de cohérence mis en avant dans les règlements communautaires. Cela pose un problème car cette feuille de route affirme qu’un des objectifs prioritaires de la Russie et de l’Union est la sécurisation du franchissement des frontières, alors que la coopération territoriale n’est qu’un thème marginal de la première partie de ce document conjoint. Les acteurs locaux ne sont pas convaincus de l’utilité d’augmenter la sécurité des frontières pour renforcer la coopération et stimuler le développement régional, qui sont autant de prescriptions absentes du règlement de l’IEVP. Surtout, les autorités locales estiment que cette question n’est pas de leur ressort et ne doit relever que des gouvernements centraux. Plus gênant, la feuille de route est liée à l’accord de partenariat et de coopération qui lie l’UE à la Russie depuis 1997. Or cet accord est arrivé à terme en 2007 et il n’est toujours pas remplacé par un nouveau texte. Les négociations ont été longtemps stoppées puis ralenties à cause d’un veto polonais dû à une querelle commerciale entre ce pays et la Russie (Tinguy, 2008).

25D’une façon générale, on peut se demander si la variété des statuts des pays voisins, eu égard au type de relations contractuelles qu’ils entretiennent avec l’UE, n’est pas une gêne et si elle ne complique pas la coopération à toutes les échelles. Les réglementations ne sont pas les mêmes pour tous les pays voisins : pays candidats officiels, pays candidats potentiels, pays de la PEV, Russie, pays sans relations contractuelles officielles (Belarus). Les textes réglementaires tentent de répondre par anticipation à ce problème en rappelant que les dispositions du règlement financier général s’appliqueront dans chaque cas. La Commission a ainsi fait un grand pas dans le sens d’une plus grande compatibilité entre instruments. Toutefois, on demande encore à voir l’efficacité des dispositifs proposés. Sans compter que les pays voisins n’ont pas toujours de bonnes relations. Les textes contractuels signés par les voisins (le plan d’action avec le Belarus, la feuille de route pour les quatre espaces communs avec la Russie) présentent des différences encore substantielles, notamment en ce qui concerne leurs objectifs prioritaires, ce qui cause un émiettage réglementaire du voisinage.

26A ces problèmes de compatibilité défaillante, s’ajoute un manque de coordination interinstitutionnelle au sein de la Commission, malgré de réels progrès dans les années 2000. On citera ici un seul exemple. Depuis des années, les autorités estoniennes ne parviennent pas à s’entendre avec leurs homologues russes ne serait-ce que pour augmenter le gabarit du pont de la rivière Narva qui fait la frontière entre les deux pays. Le passage de la frontière russo-estonienne est ici un goulet d’étranglement qui gène les relations dans les deux sens et pèse négativement sur le développement économique des régions situées des deux côtés. C’est typiquement un problème qui ne peut être résolu efficacement que par le biais d’une coopération totale entre l’administration estonienne, la DG Relex de la Commission, qui assure l’avancement de certains dossiers au plus haut niveau avec les Etats proches, et la DG Regio, qui est en charge de la politique régionale et du développement local et qui veille à l’intérêt de toutes les régions européennes. Le dossier devrait donc être porté par les diplomates de la Commission européenne lors des rencontres au plus haut niveau entre la Russie et l’UE. On est loin d’un tel niveau de coordination aujourd’hui.

27Plus fondamentalement, la répartition des tâches entre les services de la Commission pour la gestion des instruments de la coopération avec les pays tiers suscite des interrogations. L’IEVP est géré par la DG Relations Extérieures. Cela signifie que les diplomates de la Commission sont censés émettre des avis sur la pertinence des projets de coopération territoriale et sur leur impact éventuel en matière de développement régional. Ces personnels ont-ils les compétences requises pour en juger ? Seule une parfaite coordination avec les fonctionnaires spécialisés de la DG Regio permettrait de franchir cette difficulté.

La faiblesse des ressources financières de la coopération territoriale

  • 20 C’est la coopération transfrontalière qui reçoit la plus grande part des crédits affectés à ce peti (...)

28L’Union européenne et ses politiques ne doivent certes pas se substituer à l’ensemble des acteurs et locaux et nationaux du développement régional. Et elle ne saurait tout financer. Toutefois, elle devrait sans doute proposer des enveloppes financières plus incitatives pour servir de levier au développement dans des régions frontalières souvent pauvres. L’évolution du budget européen ne va pas dans ce sens. Certes, le budget de la politique régionale a augmenté par rapport à 2000-2006, mais la lecture des règlements montre que le volet « coopération territoriale » reste de loin le moins bien doté de tous avec une enveloppe de 7,75 milliards d’euros pour la période 2007-2013.20 De plus, les crédits IEVP destinés à la coopération avec les voisins orientaux sont bas, surtout si on rapporte les sommes totales au nombre d’habitants des pays partenaires (graphique 3).

  • 21 En réalité, la somme totale ne sera pas de 813 millions d’euros multipliée par deux car les sommes (...)

29Tous ces chiffres sont à mettre en regard de l’importance des régions frontalières dans l’espace communautaire : 181 millions d’habitants, soit plus de 37 % de la population communautaire. Sans compter que ces 7,75 milliards d’euros seront en réalité attribués à l’ensemble des régions frontalières de l’UE et pas seulement à celles qui se trouvent le long des frontières externes. La somme attribuée à ces dernières est donc faible. La contribution du FEDER aux programmes transfrontaliers et aux bassins maritimes ne s’élève qu’à un peu moins de 814 millions d’euros auxquels il faut ajouter une somme identique prélevée sur l’IEVP et l’IPA.21 C’est trop peu pour espérer créer un effet de levier et obtenir des résultats tangibles à court ou moyen terme. Mais la Commission fait face à une réalité plus forte que tous les discours politiques : les Etats membres n’ont pas souhaité augmenter substantiellement le budget communautaire ces dernières années. De plus, une lecture attentive des programmes indicatifs nationaux, qui brossent la stratégie de l’UE pour les pays voisins et dressent les grandes lignes de la manière dont les fonds sont dépensés, montre que la coopération transfrontalière n’est pas une priorité dans tous les cas. Dans le cas de la Russie et de ses voisins baltes, cela pose un problème de taille car les relations directes entre ces pays ont été longtemps très mauvaises et le demeurent dans une certaine mesure. L’insuffisante implication financière de l’UE laisse les institutions européennes très en retrait et laisse ces pays dans un face à face stérile qui a empêché le lancement de nouveaux projets de coopération pendant longtemps. La Russie aurait sans doute préféré une montée en puissance de la Commission avec laquelle les relations sont en général meilleures.

Graphique 3 : Dotation IEVP par habitant (2007-2010)

Graphique 3 : Dotation IEVP par habitant (2007-2010)

Graphique 4 : Dotation EIVP des programmes de voisinage pour 2007-2013

Graphique 4 : Dotation EIVP des programmes de voisinage pour 2007-2013

30Par ailleurs, les dotations IEVP des programmes de voisinage varient beaucoup d’une partie à l’autre de la frontière externe de l’Union européenne. On peut voir que les programmes Estonie-Lettonie-Russie et Lettonie-Lituanie-Belarus ne sont pas les mieux dotés, loin s’en faut. Les priorités ont été placées dans des régions plus peuplées situées plus au sud (graphique 4).

Une représentation encore largement fermée de l’Union européenne

31Bien que L’Union se soit dotée récemment d’une politique de voisinage, la politique européenne de cohésion est traditionnellement adossée à une représentation fermée de l’Union européenne. Bons nombre d’instruments de la politique régionale accordent très peu ou pas d’attention aux interactions sociales et économiques qui existent entre le territoire communautaire et les territoires des pays voisins (Gaubert, Richard, 2008) :

  • Les rapports « Europe 2000 » (1991) et « Europe 2000+ » (1994) parlent de mettre en œuvre un développement équilibré du « territoire communautaire », mais ignorent l’impact dans le territoire communautaire de ce qui se passe dans le voisinage.

    • 22 Premier rapport sur la cohésion, page 109.

    Les Rapports sur la cohésion, produits par la Commission européenne concentrent de la même façon l’attention sur l’espace communautaire uniquement. Le premier (Commission européenne, 1996) aborde la question du transfrontalier à l’échelle de l’ensemble des Etats membres,22 indépendamment de la réduction des inégalités interrégionales au sein des Etats membres (Davezies, 2002), faisant l’impasse sur les espaces transfrontaliers.

    • 23 Troisième rapport sur la cohésion, page 157.
    • 24 Quatrième rapport sur la cohésion, page XIV.

    Les frontières extérieures de l’Union européenne sont abordées dans le troisième rapport sur la cohésion à travers l’initiative Interreg23 (Christiansen & Jorgensen, 2000). Mais le développement des espaces transfrontaliers au-delà des frontières de l’Union européenne est appréhendé de façon restrictive à la fois en termes d’ambition et de moyens. Le 4ème rapport sur la cohésion donne plus de place à la coopération transfrontalière à l’intérieur de l’Union européenne et dans les régions situées le long des frontières extérieures de l’Union européenne (Commission européenne, 2007), mais uniquement sur le mode de la déclaration de principe.24

    • 25 Décision du Conseil relative aux orientations stratégiques communautaires en matière de cohésion, 1 (...)
    • 26 Document L’Etat et les perspectives du territoire de l’Union européenne, 2007, page 22
    • 27 Agenda territorial de l’Union européenne. Vers une Europe plus compétitive et durable avec des régi (...)

    La politique de cohésion pour la période 2007-2013 comporte un objectif de coopération territoriale et met l’accent sur les actions transfrontalières,25 mais la mention explicite aux pays voisins est absente de l’ « Agenda territorial ».26 On peut toutefois souligner que les ministres responsables de l’aménagement du territoire ont décidé de prendre en compte les aspects relatifs à la politique européenne de voisinage dans la mise en œuvre de l’Agenda territorial.27

Des causes externes : les difficultés des acteurs nationaux et locaux pour s’approprier les instruments de la coopération

32La coopération territoriale, bien que fondée sur des instruments réglementaires et financiers européens, ne se joue pas uniquement au plus haut niveau. Il ne s’agit pas d’un processus top down qui s’imposerait aux acteurs locaux. Le processus est plus complexe car il implique des acteurs de tous niveaux, allant des porteurs locaux de projets, à la Commission européenne en passant par les autorités locales et les gouvernements des pays membres et des pays tiers. Ces derniers se saisissent ou ne se saisissent pas des instruments existants. La qualité des leurs relations est donc un facteur essentiel du bon fonctionnement de la coopération transnationale et transfrontalière. Cela montre que la construction de la frontière communautaire reste un processus multi niveaux dans lequel les blocages peuvent être nombreux.

Des mésententes entre pays membres de l’UE : la concurrence plus que la coopération

  • 28 La Lituanie par exemple s’emploie à faire du Belarus son hinterland, sans se coordonner avec la Let (...)

33Des mésententes entre pays membres de l’Union européenne jouent un rôle perturbateur dans le bon fonctionnement de la coopération territoriale. Elles existent à plusieurs échelles. Anaïs Marin rappelle par exemple que les pays méditerranéens de l’UE se sont très tôt méfiés de la dimension septentrionale de l’Europe dès qu’elle fut proposée par la Finlande. Accueilli dans l’unanimité au Conseil européen de Vienne en 1998, son lancement n’a pas pour autant effacé les arrières pensées et les craintes de voir la région baltique aspirer les fonds structurels et autres crédits européens au détriment des régions du sud et des pays du fonds de cohésion (Marin, 2009). On retrouve des traces de ces tensions internes dans le lancement du partenariat oriental en mai 2009. Cette initiative régionale qui s’insère dans la Politique de voisinage, proposée par la Pologne et la Suède, vient contrebalancer en réalité le lancement de l’Union pour la Méditerranée. De telles méfiances se retrouvent à l’échelle de la région baltique elle-même. Dès lors qu’il s’agit de développement économique régional et de coopération avec la Russie, il n’y a pas de convergence de vues entre les pays baltes, la Pologne et la Finlande. Il n’y pas non plus de convergence entre les pays baltes eux-mêmes.28 Ces derniers ne cessent de se présenter en ordre dispersé face à la Russie qui oscille donc entre deux attitudes : exploiter les divisions entre pays européens pour promouvoir ses intérêts ou rester dans une posture d’attente indécise en attendant qu’émerge un partenaire lisible et crédible pour discuter de certains projets.

  • 29 Problème mentionné par M. Tiit Kaurla, Ministère estonien des transports, lors d’un entretien à Tal (...)

34Les membres du bureau en charge du développement régional au ministère estonien de l’Intérieur estiment par exemple que la persistance du problème de la traversée du pont de Narva – Ivangorod entre la Russie et l’Estonie est en partie due à des mésententes interbaltiques et pas seulement à un manque de confiance chronique entre l’Estonie et la Russie ou à un défaut de coordination interne à la Commission européenne. Le gouvernement estonien fait de l’élargissement de ce pont, situé presque à mi chemin entre Saint-Pétersbourg et Tallinn, une priorité. Ce goulet d’étranglement bloque les camions le long des routes des deux côtés de la frontière, provoquant la formation de files d’attente de plusieurs kilomètres. Mais le gouvernement estonien n’est soutenu dans cette démarche ni par le gouvernement letton ni par le gouvernement finlandais car ces derniers tentent eux aussi de capter les flux de marchandises en direction ou en provenance de la Russie, afin de soutenir leur activité portuaire.29 D’ailleurs, la Russie est très engagée depuis plusieurs années dans une coopération territoriale efficace avec la Finlande à l’échelle locale et à l’échelle régionale (Marin, 2007). Les deux pays ont signé des accords pour la construction d’infrastructures de transports communes qui permettront de relier Saint-Pétersbourg à Helsinki.

35Il semble que l’aménagement d’un corridor majeur est-ouest reliant la Russie à l’Estonie à cet endroit précis ne soit pas non plus une priorité de l’Union européenne, bien que les programmes de voisinage aient un volet « transport et infrastructures ». Par ailleurs, depuis plusieurs années, la Russie réaménage la petite portion de littoral qui lui reste autour de Saint-Pétersbourg pour réduire sa dépendance vis-à-vis des ports baltes. Le résultat est très clair. L’Estonie et la Lettonie sont aujourd’hui en partie court-circuitées par des flux d’échanges qui les contournent de plus en plus. Ce contournement a un coût économique considérable : on estime par exemple que le transit représentait 20 % du PIB estonien en 2007 (Kolossov et Borodoulina, 2009). En bref, si les nouveaux membres de l’Union européenne situés dans la région baltique tentent de renforcer leur coordination à l’échelle régionale - en créant par exemple un « groupe de travail Est » à Bruxelles -, on constate qu’il reste fort à faire pour trouver une réelle cohérence vis-à-vis de la Russie, seul moyen de retrouver un rôle et d’être plus audibles. Il y a urgence car tous cela contribue un peu plus chaque jour à la marginalisation des régions orientales des pays baltes, où tout les indicateurs socio-économiques sont très en dessous de la moyenne nationale (Richard, 2006 et 2009 ; Orcier, 2005). On y voit des signes inquiétants de fragmentation territoriale auxquels les nouveaux instruments européens de coopération extérieure n’ont pas encore apporté de réponse appropriée.

Faible empressement de la Russie pour une coopération à la mode communautaire et difficulté pour les pays voisins de s’approprier les instruments communautaires

  • 30 Un incident récent montre à quel point la question des frontières et de leur tracé, renvoyant à l’i (...)

36La Russie a longtemps montré au plus haut niveau un enthousiasme très modéré pour le programme de voisinage avec ses voisins baltes en raison de désaccords politiques profonds dus à de nombreux facteurs : adhésion des pays baltes à l’OTAN, différend sur le tracé de la frontière avec la Lettonie (jusqu’en 2009) et avec l’Estonie (non encore réglé) (Foucher, 2007), querelles commerciales diverses, traitement jugés discriminatoire des minorités russophones selon Moscou, etc. Ces mauvaises relations chroniques ont pesé négativement sur l’avancée de la coopération territoriale. Elles créent un contexte de méfiance dans lequel certains acteurs gouvernementaux hésitent à jouer le jeu de la dévaluation des frontières.30

  • 31 RÈGLEMENT (CE) No 1638/2006 DU PARLEMENT EUROPÉEN ET DU CONSEIL, du 24 octobre 2006, arrêtant des d (...)

37Par ailleurs, le système de financement pluriannuel de la coopération n’a pas été totalement aboli et continue de poser des problèmes. Ce système avait été déjà largement responsable des retards dans le financement de projets de coopération impliquant la Russie jusqu’en 2006. Cette nécessité réglementaire est une sorte de garde-fou de l’Union européenne pour préserver ses intérêts financiers, mais elle ralentit la procédure de décaissement des crédits.31 C’est une question très sensible pour les autorités des Etats membres car l’instrument financier désormais unique de financement de la coopération territoriale (IEVP) les rend plus solidaires des pays tiers qu’auparavant. Sur ce sujet, le ministère estonien du développement régional a adressé une question simple aux Commissaires européens lors de la négociation sur les nouveaux règlements en 2005 et 2006. Que se passe-il si un pays partenaire non membre, en l’occurrence la Russie, ne signe pas dans les temps l’accord financier (financial agreement) permettant de recevoir ses fonds IEVP ? Le versement des crédits est-il bloqué également pour les régions frontalières situées sur le territoire communautaire ? La question ne se posait pas avant 2007 lorsque les crédits qui finançaient la coopération venaient de deux budgets différents (Interreg III A et Tacis CTF par exemple). Le système avait des défauts mais il était plus souple sur ce point.

38Rappelons que le gouvernement fédéral russe n’a signé le premier protocole financier censé débloquer les fonds Tacis CTF pour le compte de l’année 2004 qu’en juin 2005. Aussi, pendant cette année de retard, il fut impossible de financer sur crédit européen les projets de coopération transfrontalière impliquant des partenaires russes. Seuls les partenaires domiciliés sur le territoire communautaire purent recevoir leurs fonds. A partir du moment où la convention financière fut enfin signée par la Russie, les fonds Tacis furent débloqués. Cela explique pourquoi la Russie est passée de zéro projet, dans le premier appel de la priorité Nord, à un, dans le deuxième, à neuf, dans le troisième. Par la suite, ce type de retard s’est répété et les mauvaises relations politiques russo-estoniennes n’ont rien arrangé comme le rappelle une anecdote célèbre. Alors que le ministre estonien des Affaires étrangères souhaitait se rendre en Russie pour un séminaire dédié à la coopération transfrontalière, l’ambassade de Russie à Tallinn a refusé de lui délivrer un visa. Le Belarus fut quant à lui dès le début plus réactif que la Russie et signa sa première convention financière dès le mois de décembre 2004.

  • 32 RÈGLEMENT (CE) N° 1083/2006 DU CONSEIL, du 11 juillet 2006, portant dispositions générales sur le F (...)

39Malgré la simplification de la procédure de financement des projets de coopération, certains problèmes soulevés par des Etats membres lors des réflexions préparatoires à la rédaction des nouveaux règlements n’ont pas été réellement résolus. On peut citer à titre d’exemple celui de la responsabilité des Etats membres en matière d’utilisation des fonds européens. Le règlement général des fonds structurels laisse entendre que les pays membres sont responsables de la façon dont les fonds sont dépensés y compris sur le territoire des pays tiers. En soi, cela est normal. Mais peut-on être aussi définitif lorsqu’il s’agit de coopération territoriale avec des pays tiers où il est parfois difficile de faire des vérifications comptables, notamment la Russie et le Belarus ?32 Cette disposition a été pointée du doigt officiellement par le gouvernement estonien à de nombreuses reprises. Dès 2005, le gouvernement estonien avait adressé des remarques à la Commission européenne sur ce point :

  • 33 Lettre adressée par Jaan Ounapuu, Ministre du développement régional d’Estonie, 1er juillet 2005, a (...)

«Concern is raised with regards to the potential situation when a neighbouring country is delaying the required decisions and signatures necessary for the implementation and financing of the joint programmes, which might create a risk that the Member States will lose the ERDF funds indicated for the external cross-border co-operation programmes.»33

  • 34 Lettre de Mmes Ferrero-Waldner et Hübner à M. Ounapuu, 6 février 2006.

40La réponse de la Commission européenne n’a pas apporté satisfaction aux gouvernements concernés.34 Elle confirmait que les pays membres devenaient pleinement responsables de la façon dont l’argent de la coopération territoriale serait dépensé en Russie par les partenaires domiciliés dans ce pays. Les inquiétudes des gouvernements baltes viennent de ce que la Russie est un pays où la corruption est notoire et où les règles comptables ne sont pas alignées sur celles en usage dans l’Union européenne. Et il y a peu de chance pour que la Russie autorise des contrôles financiers de la Commission européenne sur son territoire.

41De fait, il s’est passé ce que les autorités des pays baltes craignaient. Plusieurs problèmes importants sont apparus :

42- La Russie devait signer son financial agreement le 31 décembre 2008 pour participer au volet transnational du programme de voisinage baltique (Baltic Sea Region Programme). Or elle ne l’a pas fait dans les temps, bloquant le processus de lancement des projets de coopération à cette échelle. Elle est donc exclue.

43- Il a fallu attendre le 18 novembre 2009 pour avoir une signature de la Russie lui permettant de participer aux projets de coopération transfrontaliers. En d’autres termes, alors que l’IEVP est théoriquement opérationnel depuis le 1er janvier 2007, aucun projet de coopération entre la Russie et l’Estonie et la Lettonie n’a pu être mis en œuvre jusqu’en 2010. Le premier appel à projet a eu lieu en avril 2010. La fin de la période de soumission des projets était en juin de la même année et le comité de sélection eu lieu en novembre. Cela signifie qu’aucun contrat de financement n’a été signé avant décembre 2010, soit déjà quatre années depuis que les nouveaux instruments de la coopération ont été lancés. Il aura fallu attendre 2011 pour que les projets acceptés soient mis en oeuvre

44- Un autre problème inattendu a surgi entre temps : la Russie a souhaité monter en puissance dans le financement du volet coopération territoriale de l’IEVP en versant 122 millions d’euros de fonds fédéraux (somme finalement ramenée à 103 millions, dont 15,9 millions pour la coopération transfrontalière Estonie – Lettonie – Russie), afin d’avoir son mot à dire sur la règlementation de cette coopération. Les autorités baltes s’en sont inquiétées car elles ont été mises devant le fait accompli par la Commission qui avait négocié cela avec le gouvernement russe sans en informer les pays membres. Or cela pose un problème technique comptable aux yeux des Estoniens car aucune procédure existante ne permet de transférer des fonds russes à l’autorité de gestion en charge des projets de coopération. Pour éviter un blocage supplémentaire, l’Estonie a donné récemment son accord seulement et seulement si cet argent n’est alloué qu’aux partenaires russes. Cette décision n’est pas propre à l’Estonie car, d’une façon générale, tous les pays membres de l’UE qui ont une autorité de gestion sont par principe opposés à d’éventuels contrôles financiers russes sur leur territoire.

45D’une façon générale, la Russie fait preuve d’une grande méfiance vis-à-vis de nombreux projets incluant des ONG parmi les partenaires des projets de coopération (en raison de la possible implication d’ONG américaines dans la révolution orange en Ukraine). Tous les projets de ce type furent rejetés lors du comité de sélection (steering committee) de juin 2006. Il règne dans cette partie de l’Europe une atmosphère de méfiance qui pousse les gouvernements russe et baltes à renforcer la fonction « sécurité » de la frontière, au détriment de la fonction « circulation » (Kolossov et Borodoulina, 2009). La frontière russo-balte ne fonctionne donc pas comme instrument de régulation d’une relation dense et riche entre plusieurs pays mais comme une barrière. Elle est conçue avant tout comme un instrument de clôture et de protection. D’ailleurs, la Douma russe a adopté en 2005 une loi sur la frontière d’Etat dont les décrets ont été publiés en 2006. Cette loi élargit la zone frontalière, qui passe ainsi de 5 à 30 km de large. Dans cette bande de territoire, un régime restrictif est aujourd’hui mis en œuvre : les citoyens russes qui souhaitent s’y rendre doivent demander un type particulier de visa, que l’on n’obtient que si l’on est porteur d’une invitation venue d’un membre de sa famille résidant dans la zone, d’un ordre de mission ou d’un certificat fourni pas une agence de voyage agréée ; le FSB, service fédéral de sécurité, peut surveiller toutes les activités économiques et sociales dans cette zone. Ultérieurement, la largeur de la zone frontière a été réduite à 15 km, mais ce régime restrictif gêne à l’évidence le bon déroulement de la coopération en renforçant les lourdeurs administratives (Kolossov, Borodoulina, 2009). Les tensions persistantes entre la Russie et ses voisins baltes et la méfiance systématique des seconds vis-à-vis de la première ne peuvent qu’entraver la coopération des acteurs locaux.

46Le cas du Belarus est un peu différent mais il rappelle celui de la Russie dans la mesure où ce sont encore de mauvaises relations politiques qui entravent le bon déroulement de la coopération. Ce pays n’a pas de bonnes relations avec certains de ses voisins (Pologne) et avec l’UE, ce qui l’empêche de participer pleinement à la politique européenne de voisinage. Cela entrave partiellement le financement de la coopération territoriale car les enveloppes budgétaires sont limitées.

Autres problèmes liés aux acteurs nationaux et régionaux

47La mauvaise qualité de la coopération transfrontalière entre les pays baltes et leurs voisins orientaux n’est pas seulement due à une mauvaise entente politique. L’adhésion des pays baltes à l’OTAN et l’absence d’accord international sur le tracé de la frontière russo-estonienne sont des éléments importants, mais ils n’expliquent pas tout et on peut identifier au moins huit autres sources de perturbation de la coopération territoriale parmi lesquelles l’hétérogénéité des systèmes administratifs et juridiques, déjà soulignée au sein de l’UE elle-même (O’Dowd, 2002).

48La Russie et le Belarus sont des Etats très centralisés : dans ce contexte, les autorités locales s’engagent avec difficulté dans des projets de coopération avec leurs homologues de pays tiers. Et même lorsque des projets impliquant des partenaires russes sont finalement acceptés, le gouvernement fédéral russe et le gouvernement belarusse les examinent tous de très près avant de donner un accord définitif, ce qui allonge d’autant les délais d’attente. Les oblasts russes et belarusses n’ont pas les compétences nécessaires pour entrer en relation directement avec les régions des pays voisins sans en référer à l’administration centrale.

49La législation estonienne fait que les comtés n’ont pas la possibilité d’intégrer d’éventuelles dépenses de coopération transfrontalière dans leur budget prévisionnel. Il est donc impossible de budgéter le financement de projets transfrontaliers avec plusieurs années d’avance. De même, les institutions publiques russes ne sont pas autorisées, dans la plupart des cas, à recevoir directement des fonds venus de pays étrangers. Cela complique les procédures en obligeant les porteurs estoniens ou lettons de projets de coopération à verser directement l’argent des fonds Tacis CTF sous forme liquide et pas sous forme de virement interbancaire.

50Anaïs Marin rappelle qu’il existe un vide législatif russe en matière de coopération transfrontalière. Elle parle à ce sujet d’un « nihilisme juridique » du gouvernement russe (Marin, 2009). Le gouvernement russe s’oppose à l’adoption d’un projet de loi sur la coopération transfrontalière pourtant excellent et voté par le Conseil de la Fédération en 2004 et approuvé alors par les trois quarts des représentants des régions frontalières russes. Certains ministères fédéraux ne voyaient pas d’un très bon œil ce texte et ont demandé la rédaction d’un autre projet dès 2006. Celui-ci fut déposé finalement au parlement en 2008, mais il n’est pas encore voté. Cela revient à dire qu’il n’existe toujours pas en Russie de loi pour encadrer la coopération transfrontalière et transnationale et pour définir les compétences des régions en cette matière (Kolossov, Borodoulina, 2009). Le pouvoir russe donne toute son attention depuis 2000 à la restauration des relations verticales, c’est-à-dire à la subordination des régions aux organes fédéraux, au détriment des relations horizontales de régions à régions (Marchand, 2007a et 2007b ; Radvanyi, 2007). Autant dire que les relations directes de régions russes à régions non russes sont plus que problématiques.

51Les régions frontalières éligibles à la coopération manquent souvent de personnel compétent pour concevoir et mettre en œuvre des projets européens dont les règles financières ont été certes simplifiées mais demeurent compliquées. Cette carence en ressources administratives existe aussi dans quelques régions frontalières côté balte (notamment en Latgale en Lettonie). Il n’est pas étonnant que les partenaires russes et belarusses les plus nombreux soient domiciliés dans des grandes villes relativement éloignées de la frontière, Saint-Pétersbourg et Minsk, là où précisément les ressources humaines et les compétences administratives sont concentrées.

52Les régions éligibles à la coopération sont souvent pauvres, des deux côtés de la frontière. Cela explique le faible nombre de propositions de projets russes et belarusses lors des premiers appels. La région de Pskov, par exemple, est une des plus pauvres du nord-ouest de la Russie (Berg, Boman, Kolossov, 2005 ; Boman et Berg, 2005 ; Richard, 2006). Et il en est de même pour la région belarusse de Vitebsk. Ces régions ont des indicateurs socio économiques très inférieurs aux moyennes nationales et ont souvent perdu beaucoup de population depuis les années 1990. Or la coopération transfrontalière ne peut pas être financée en totalité par les fonds européens. On comprend pourquoi les projets sont relativement peu nombreux.

Quel est le regard des porteurs de projets sur la qualité de la coopération ?

  • 35 Eesti Vabariigi, Sisministeerium, 2006, Cross-border cooperation needs and opportunities at Estonia (...)

53Une étude réalisée à la demande du ministère estonien de l’Intérieur,35 diffusée en 2006, permet de savoir où se trouvaient les blocages les plus couramment cités par les partenaires des projets de coopération transfrontalière mis en œuvre entre 2004 et 2006.

54Pour les partenaires estoniens, les problèmes les plus couramment cités étaient : la difficulté des démarches consulaires pour obtenir un visa russe (mentionné par 42% des partenaires estoniens interviewés), le manque de financement (25%), la politique étrangère (14%), le manque de partenaires russes intéressés (14%), les réglementations trop complexes du programme Interreg (11%). Venaient ensuite d’autres facteurs comme la centralisation excessive de la Fédération de Russie, la lourdeur bureaucratique, le manque de personnel… Certains partenaires estoniens ont mentionné aussi un problème de langue : beaucoup ne parlent pas le russe et peu de partenaires russes parlaient l’estonien ou l’anglais. Parmi les partenaires russes, on citait le plus souvent : le manque de partenaires estoniens intéressés (32%), l’absence d’accord international sur le tracé de la frontière russo estonienne (26%), le manque de financement (16%), les règlementations complexes de la coopération transfrontalière et le manque d’information sur ces réglementations (16%).

55Parmi les partenaires interviewés, 92 % des Estoniens et 100 % des Russes estimaient que leurs régions souffraient de problèmes qui pouvaient être réglés au moyen de la coopération transfrontalière. Toutefois, des deux côtés de la frontière, beaucoup de personnes interviewées ont souligné qu’elles avaient été trop peu soutenues par les autorités centrales de leur pays et qu’elles se sentaient souvent abandonnées, alors que la motivation est très forte localement parmi les partenaires des projets et au sein des administrations locales (districts, villes et régions frontaliers).

  • 36 Problème signalé par les membres de la municipalité de Narva lors d’un séjour de terrain en novembr (...)

56D’autres problèmes ont été relevés par les partenaires des projets et par les utilisateurs des aménagements réalisés, notamment celui des visas. Des difficultés consulaires existent pour les utilisateurs des aménagements produits par la coopération transfrontalière. Lorsqu’une piste cyclable est aménagée et que son tracé traverse plusieurs fois la frontière, les cyclistes qui n’ont pas pris la précaution de se munir de visas ne peuvent pas l’utiliser. L’intérêt de l’équipement disparaît. Ce type de problème s’est manifesté lors de la mise en œuvre du projet transfrontalier « Est Rus Fort Tour » qui consistait à mettre en valeur les forteresses médiévales de Narva et d’Ivangorod. Ces deux constructions très impressionnantes se font face de part et d’autre de la rivière Narva qui sépare la Russie et l’Estonie. L’objectif du projet était de faire des deux forteresses un ensemble touristique unique, ce qui suppose que les touristes doivent pouvoir passer de l’une à l’autre. Cela n’était pas aisé en raison de difficultés consulaires déjà évoquées. Les partenaires russes et les partenaires estoniens (principalement les municipalités de Narva et d’Ivagorod) ont donc réalisé les travaux chacune de leur côté (notamment la rénovation des berges), mais il n’est pas possible de passer d’une rive à l’autre de la rivière Narva dans le cadre d’un circuit touristique commun, à moins que les touristes n’aient fait appel à un tour opérateur spécialisé et muni des autorisations.36

Conclusion

57La coopération territoriale aux frontières orientales de l’Union européenne est encore hésitante et ses succès sont inégaux. La frontière qui sépare les pays baltes de la Russie, et dans une moindre mesure du Belarus, fonctionne davantage comme une barrière que comme une interface de coopération et d’échanges. Il y a pourtant urgence car les régions frontalières des pays baltes, de la Russie (oblasts de Pskov et de Leningrad) et du Belarus (oblast de Vitebsk) souffrent de leur situation géographique particulière. Autrefois situées le long d’une limite administrative interne de l’URSS, elles étaient pour certaines des lieux de passage qu’il était plus aisé de franchir qu’aujourd’hui. Le littoral balte et le territoire des pays baltes fonctionnaient au diapason de l’URSS. Aujourd’hui, ces régions sont dans une certaine mesure reléguées en situation marginale dans leurs espaces nationaux respectifs. Cette relégation a même été renforcée par l’extension de la zone Schengen qui limite sérieusement la mobilité transfrontalière des populations.

58Les blocages de la coopération territoriale transfrontalière et transnationale peuvent être imputés à de nombreux acteurs. L’Union européenne, malgré plusieurs réformes des fonds structurels et le lancement de la politique de voisinage, n’a pas été en mesure de concevoir des instruments réglementaires et financiers que les pays tiers souhaitent ou peuvent s’approprier aisément. Elle propose un modèle de coopération très normatif et très réglementé qui manque d’attrait et qui souffre encore de certaines contradictions. En outre, cette initiative communautaire s’inscrit bien l’esprit post national de la construction européenne. Elle met ainsi en question certaines fonctions traditionnelles des frontières associées à la territorialité de l’Etat. Cela confirme l’extrême difficulté de faire fonctionner des espaces de coopération (Perkmann, 1999) que les élites gouvernementales sont promptes à voir comme une forme de concurrence à la souveraineté de l’Etat.

59Ce qui aurait pu apparaître comme une coopération purement technique, relevant du seul développement local, s’est transformé en un point de fixation qui révèle de désaccords politiques plus profonds entre la Russie et ses voisins baltes. Les mauvaises relations politiques entre ces pays empêchent le décollage de la coopération. Cette frontière fonctionne aujourd’hui davantage comme une ligne de méfiance, sur un mode sécuritaire, que comme lieu de passage et comme instrument de régulation d’échanges mutuellement profitables. Les acteurs locaux aimeraient sans doute développer des coopérations plus nombreuses et plus denses, mais les mésententes entre les gouvernements centraux ne créent pas les conditions favorables.

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Notes

1 Cet article est rédigé à partir d’enquêtes et d’entretiens réalisés en 2006, 2007, 2008 et 2009 à l’occasion de deux séjours à Riga, quatre séjours à Tallinn et un séjour à Narva à la frontière Russie-Estonie. Lors de ces séjours, j’ai pu rencontrer et interviewer de nombreuses personnes impliquées dans la coopération transfrontalière avec la Russie et la Biélorussie à tous les niveaux, y compris des élus de la commune russe d’Ivangorod lors du séminaire de lancement du projet « Est Rus Fort Tour » en mai 2008, ainsi que le responsable du bureau de développement économique et le recteur de la zone d’activité « Eagle’s Nest » de Narva.

2 Contrairement à ce qui se pratique ailleurs dans l’Union européenne, les projets de coopération transfrontalière ne sont pas inclus ici dans un volet A de l’initiative Interreg. Ils forment un sous groupe d’un programme de coopération transnationale de type Interreg III B (théoriquement transnational et pas transfrontalier). Mais leur fonctionnement est identique à tous les autres projets de type Interreg III A. On n’étudiera dans cet article que les projets de coopération transfrontalière.

3 COUR DES COMPTES, RAPPORT SPÉCIAL n° 11/2001, relatif au programme Tacis de coopération transfrontalière, accompagné des réponses de la Commission, JOCE, 23/11/2001.

4 COMMUNICATION DE LA COMMISSION AUX ÉTATS MEMBRES, du 28 avril 2000, fixant des orientations pour une initiative communautaire concernant la coopération transeuropéenne et destinée à favoriser un développement harmonieux et équilibré du territoire européen - Interreg III, JOCE, Objectifs généraux, alinéa 5, 23/05/2000.

5 Communications de la Commission aux Conseil et au Parlement européen, « Jeter les bases d'un nouvel instrument de voisinage », Bruxelles, le 1.7.2003 COM (2003) 393 final et « L’Europe élargie – Voisinage : un nouveau cadre pour nos relations avec les voisins de l’Est et du Sud », COM(2003) 104 final.

6  Cf. règlement de l’IEVP, Titre III, article 9.

7 RÈGLEMENT (CE) No 1085/2006 DU CONSEIL, du 17 juillet 2006, établissant un instrument d'aide de préadhésion (IAP), Titre II, article 9, § 3, JOCE, 31/07/2006.

8 Règlement (CE) N° 1080/2006 du Parlement européen et du Conseil, du 5 juillet 2006, relatif au Fonds européen de Développement régional et abrogeant le règlement (CE) no 1783/1999 et chapitre 3, article 21, § 3.

9 Idem, chapitre 3, article 21, § 1.

10 RÈGLEMENT (CE) No 1638/2006 DU PARLEMENT EUROPÉEN ET DU CONSEIL, du 24 octobre 2006, arrêtant des dispositions générales instituant un instrument européen de voisinage et de partenariat ,Titre III, article 9, § 5, JOCE, 9/11/2006 et RÈGLEMENT (CE) No 1638/2006 DU PARLEMENT EUROPÉEN ET DU CONSEIL du 24 octobre 2006 arrêtant des dispositions générales instituant un instrument européen de voisinage et de partenariat, Titre III, article 8, alinéas 1 et 2, JOCE, 9/11/2006.

11 RÈGLEMENT (CE) No 1638/2006 DU PARLEMENT EUROPÉEN ET DU CONSEIL du 24 octobre 2006 arrêtant des dispositions générales instituant un instrument européen de voisinage et de partenariat, Titre IV, article 27, alinéa 1, JOCE, 9/11/2006. Lire aussi le RÈGLEMENT (CE) No 1085/2006 DU CONSEIL, du 17 juillet 2006, établissant un instrument d'aide de préadhésion (IAP), remarques préliminaires, alinéas 29, JOCE, 31/07/2006.

12 RÈGLEMENT (CE) No 1085/2006 DU CONSEIL, du 17 juillet 2006, établissant un instrument d'aide de préadhésion (IAP), Titre II, article 8, alinéa 3, JOCE, 31/07/2006.

13 RÈGLEMENT (CE) No 1638/2006 DU PARLEMENT EUROPÉEN ET DU CONSEIL, du 24 octobre 2006, arrêtant des dispositions générales instituant un instrument européen de voisinage et de partenariat, Titre II, article 9, alinéa 3, JOCE, 9/11/2006.

14 Cette partie s’appuie sur des entretiens réalisés avec Mmes Kadri Jushkin, Krista Kampus et Margarita Golovko (Ministère de l’Intérieur d’Estonie, Regionaalarengu osakond, Euroopa territoriaalse koostöö büroo, Siseministeerium) en 2009 et 2010.

15 Entretien avec Kadri Jushkin, Ministère de l’Intérieur de l’Estonie, service du développement régional, novembre 2007.

16 La mise ne œuvre du programme Estonie-Lettonie-Russie fut elle-même tardive. Le nouvel instrument financier de la coopération transfrontalière avec les pays tiers a été lancé le 1er janvier mais le programme de coopération entre les trois pays n’a été approuvé qu’en décembre 2008.

17 Entretiens avec les membres de la municipalité de Narva, notamment avec Mme Natalia Orava.

18 Guide pratique des procédures contractuelles dans le cadre des actions extérieures, 2007, Commission des Communautés européennes, européen (http://ec.europa.eu/europeaid/work/procedures/implementation/practical_ guide/index_en.htm). Entretien avec Krista Kampus au Ministère de l’Intérieur d’Estonie, mai 2009.

19  Par exemple, les dispositions relatives au versement de subventions à des organismes à but non commercial (article 6.1.1 page 99). Cette disposition contredit ce qui est dit dans la réglementation de l’IEVP. Autre exemple, il y a une contradiction entre les articles 13 et 15 de l’IEVP sur la procédure d’évaluation des projets de coopération et le point 6.4.8.6 du guide pratique (page 117). Merci à Madame Margarita Jefimova du Ministère de l’Intérieur d’Estonie pour son aide sur ce point.

20 C’est la coopération transfrontalière qui reçoit la plus grande part des crédits affectés à ce petit volet (73,86 %).

21 En réalité, la somme totale ne sera pas de 813 millions d’euros multipliée par deux car les sommes prises sur l’IPA et l’IEVP seront relativement faibles : moins de 466 millions d’euros pour l’IEVP et moins de 244 millions € pour l’IPA. Voir le RÈGLEMENT (CE) No 1083/2006 DU CONSEIL du 11 juillet 2006, Chapitre 5, Article 21, § 2 et § 3.

22 Premier rapport sur la cohésion, page 109.

23 Troisième rapport sur la cohésion, page 157.

24 Quatrième rapport sur la cohésion, page XIV.

25 Décision du Conseil relative aux orientations stratégiques communautaires en matière de cohésion, 18 août 2006, page 49.

26 Document L’Etat et les perspectives du territoire de l’Union européenne, 2007, page 22

27 Agenda territorial de l’Union européenne. Vers une Europe plus compétitive et durable avec des régions diverses, Accepté à l’occasion de la Réunion informelle des ministres du Développement urbain et de la Cohésion territoriale, le 24/25 mai 2007 à Leipzig, p. 8.

28 La Lituanie par exemple s’emploie à faire du Belarus son hinterland, sans se coordonner avec la Lettonie.

29 Problème mentionné par M. Tiit Kaurla, Ministère estonien des transports, lors d’un entretien à Tallinn déjà en 2006.

30 Un incident récent montre à quel point la question des frontières et de leur tracé, renvoyant à l’idée de souveraineté, reste un sujet très sensible dans cette région. Les pièces estoniennes en euro récemment mises en circulation portent une représentation élargie du territoire estonien qui incluait des territoires appartenant aujourd’hui à la Russie et qui font l’objet d’un litige entre les deux pays. On pourra lire sur cet événement et sur la tension qui en découle la « brève » rédigée par Céline Bayou pour la revue Regard sur l’Est, accessible à l’adresse suivante : http://www.regard-est.com/home/breves.php?idp=1395&PHPSESSID=eaa

31 RÈGLEMENT (CE) No 1638/2006 DU PARLEMENT EUROPÉEN ET DU CONSEIL, du 24 octobre 2006, arrêtant des dispositions générales instituant un instrument européen de voisinage et de partenariat, Titre IV, article 19, § 1, 2 et 3, JOCE 9/11/2006.

32 RÈGLEMENT (CE) N° 1083/2006 DU CONSEIL, du 11 juillet 2006, portant dispositions générales sur le Fonds européen de développement régional, le Fonds social européen et le Fonds de cohésion, et abrogeant le règlement (CE) no 1260/1999, Titre VI, Chapitre 5, Section 1, Article 70, § 1 et 2, JOCE 31/07/2006.

33 Lettre adressée par Jaan Ounapuu, Ministre du développement régional d’Estonie, 1er juillet 2005, au Commissariat pour la Politique régionale et au Commissariat pour les Relations extérieures. Les mêmes motifs de préoccupation sont mentionnés par le ministre lituanien de l’Intérieur Gintaras Furmanavicius dans une lettre adressée à la Commission, en novembre 2005, et par le Ministre du Développement régional de Pologne Grażyna Gęsicka en décembre de la même année.

34 Lettre de Mmes Ferrero-Waldner et Hübner à M. Ounapuu, 6 février 2006.

35 Eesti Vabariigi, Sisministeerium, 2006, Cross-border cooperation needs and opportunities at Estonian-Russian border. Study report, BDA Estonia, OÜ

36 Problème signalé par les membres de la municipalité de Narva lors d’un séjour de terrain en novembre 2008.

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Table des illustrations

Titre Carte 1 : Zone éligible à la coopération transfrontalière (BSR INTERREG 3A – Priorité nord)
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Titre Carte 2 : Zones éligibles à la coopération transfrontalière (BSR INTERREG 3A – Priorité sud)
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Titre Graphique 1 : Nombre de projets selon l’origine des partenaires dans les projets de coopérations transfrontalière (priorité nord)
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Titre Graphique 2 : Nombre de projets selon l'origine géographique des partenaires dans les projets de coopération transfrontalière (priorité sud)
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Titre Graphique 3 : Dotation IEVP par habitant (2007-2010)
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Titre Graphique 4 : Dotation EIVP des programmes de voisinage pour 2007-2013
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Pour citer cet article

Référence électronique

Yann Richard, « Pays Baltes – Russie. L’impossible coopération transfrontalière ? », L’Espace Politique [En ligne], 14 | 2011-2, mis en ligne le 11 juillet 2011, consulté le 25 septembre 2017. URL : http://espacepolitique.revues.org/2038 ; DOI : 10.4000/espacepolitique.2038

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Auteur

Yann Richard

Professeur
Université Paris 1, Ladyss UMR 7533
yann.richard@univ-paris1.fr

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