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La Bulgarie entre compétitivité et cohésion. IDE, fonds structurels et disparités territoriales dans un PECO

Bulgaria between Competitiveness and Cohesion: FDI, Structural Funds and, Regional Disparities in a CEEC
Emmanuelle BOULINEAU

Résumés

L’article explore pour la Bulgarie, nouvel Etat-membre de l’UE depuis 2007, la réponse aux objectifs de la stratégie de Lisbonne de 2000 d’accroître la compétitivité européenne et de garantir la cohésion. Dans les pays d’Europe centrale et orientale (PECO), cette exigence prend la forme d’un dilemme entre le choix de la compétitivité au risque d’approfondir les disparités territoriales et celui de la cohésion par l’équité territoriale de répartition des fruits de la croissance. Au travers de l’analyse des IDE et d’un bilan à mi-parcours des fonds structurels européens, l’article montre les impacts spatiaux de ces deux ensembles de mesures. Il s’attache aussi à étudier la place des niveaux régional et local bulgares dans un processus d’intégration aux économies mondiale et européenne qui passe de plus en plus par les échelons infra-nationaux.

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Texte intégral

1Les élargissements de 2004 et 2007 ont fait entrer les Pays d’Europe centrale et orientale (PECO) de plain-pied dans les objectifs de la stratégie de Lisbonne (2000, révisée en 2005) qui souhaite «  faire de l'Union européenne l'économie de la connaissance la plus compétitive et la plus dynamique du monde, capable d'une croissance économique durable accompagnée d'une amélioration quantitative et qualitative de l'emploi et d'une plus grande cohésion sociale, dans le respect de l'environnement ». Compétitivité et cohésion, voilà deux mots-clefs de l’Union européenne, qui sont articulés dans l’idée de convergence comme puissante dynamique de similitude qui tient lieu de ciment à la construction communautaire. La convergence est un moteur de la cohésion européenne : en faisant converger vers les moyennes communautaires les économies des pays en « retard de développement », l’Union justifie les moyens qu’elle demande aux principaux États-membres contributeurs pour renforcer la compétitivité de tout l’ensemble. La convergence tient lieu aussi de politique qui inscrit la compétitivité à deux niveaux « en amont de l’intervention, dans le réseau des infrastructures […] et en aval, au sein même de l’entreprise » (Bafoil, 2004, p. 124). Du macro au micro, de l’européen au local, la convergence est pensée aussi comme le fruit de l’effort collectif. Mais elle s’inscrit dans un contexte de croissance où le gain de compétitivité crée de l’emploi. La crise de 2008 remet en question les fondements de la stratégie de Lisbonne. En Bulgarie la crise arrive en 2009 ; faute de données précises, ses effets ne seront pas étudiés en tant que tels ici.

2Pour analyser ces interrelations entre cohésion, compétitivité et convergence dans un nouvel État-membre - la Bulgarie -, nous nous appuierons sur deux politiques à forte ampleur financière. La première concerne les mesures nationales d’attractions des investissements afin de comprendre comment le pays tente de concilier la compétitivité économique via les investissements directs étrangers (IDE) avec l’équité territoriale requise pour garantir la cohésion nationale. Une base de données que nous avons constituée permet de raisonner sur 7 ans de mise en œuvre. La seconde concerne les fonds structurels européens et leur capacité à stimuler la compétitivité des territoires tout en préservant la convergence vers l’Europe. Un bilan à mi-parcours des fonds structurels (2007-2009) en Bulgarie peut commencer d’être dressé.

3Plus précisément, il s’agit ici de s’interroger sur les capacités des systèmes administratifs, du national au local, à soutenir l’économie pour voir, d’une part, dans quelle mesure ces politiques participent à l’objectif de réduction des disparités internes et, d’autre part, comment elles insufflent de nouveaux fonctionnements par lesquels les territoires locaux et régionaux sont davantage partie prenante.

  • 1  Cet article est issu d’une recherche menée dans le cadre du programme thématique « apprentissages, (...)

4L’article présente dans un premier temps un état des lieux des disparités régionales dans les PECO selon la littérature des économistes et des géographes, afin de mettre en contexte la Bulgarie. Dans les deux parties suivantes, il analyse la politique bulgare d’attraction des investissements et ses impacts spatiaux, puis la politique de cohésion dans la programmation 2007-2013. Enfin, en s’appuyant sur un travail de terrain, il revient sur l’impact des deux politiques précédentes aux niveaux régional et local en Bulgarie1.

Le défi de l’accroissement des disparités régionales dans un PECO

5Le constat du creusement des disparités régionales au sein des nouveaux Etats-membres d’Europe centrale se place au cœur d’un dilemme formulé par les économistes. Soit, pour favoriser leur convergence économique au niveau européen, les Etats sont conduits à rechercher l’efficacité économique par un soutien à la croissance nationale ; ce faisant, ils confortent leurs régions riches dans leur position. Soit les États insistent sur l’équité territoriale par la réduction des inégalités régionales et prônent une redistribution régionale des richesses. Ce dilemme a une forte portée géographique puisque il nécessite de porter l’attention aux dynamiques régionales. En s’appuyant sur la littérature récente en économie et en géographie, nous souhaitons ici revenir sur les travaux qui ont exploré les impacts géographiques des aides européennes et des politiques nationales stimulant les investissements dans le creusement des différenciations régionales dans les PECO. Auparavant, il est nécessaire de présenter la trajectoire post-socialiste bulgare.

La trajectoire post-socialiste bulgare

6Parmi les PECO, la Bulgarie présente une trajectoire post-socialiste assez classique, bien que différée dans le temps comparé aux Etats de l’élargissement de 2004. L’année 1998 marque le retour de la croissance et l’entrée réelle dans la transition, après une petite décennie de crises politique et économique qui ont conduit le fonds monétaire international à lui imposer une caisse d’émission. Entre 2004 et 2008, la croissance annuelle du PIB bulgare est supérieure à 6%, la crise financière de 2008 frappe le pays à l’automne 2009 seulement. Pour soutenir la croissance, la Bulgarie fait le choix d’une ouverture économique marquée notamment par l’appel aux IDE : le stock d’IDE dépasse le montant du PIB national en 2009, alors que sa part chez ses voisins balkaniques atteint généralement la moitié du PIB. En termes de flux, les IDE de l’année d’entrée dans l’UE (2007) représente 31% du PIB, leur contraction à partir de 2008 s’explique par un reflux des investissements de pays européens déjà entrés en crise et un ralentissement des privatisations (cf. figure 1). L’intégration européenne est manifeste : les pays de l’UE forment 85% du stock et 78% des flux d’IDE en Bulgarie en 2009, la balance commerciale nationale est tournée vers l’Europe communautaire avec qui elle réalise 64% de ses exportations et 53% des ses importations en 2009.

Figure 1 : les flux d’IDE en Bulgarie (2000-2009)

Figure 1 : les flux d’IDE en Bulgarie (2000-2009)

7Cet afflux d’IDE concerne cependant à part égale le tertiaire banal du commerce et du transport (17%) et l’industrie de transformation (18%), il soutient l’immobilier (23%) au risque d’alimenter une bulle spéculative et s’investit dans le secteur bancaire (20%). Les IDE renforcent donc la tertiarisation dans un pays dont le tissu industriel nécessite encore de monter en gamme pour répondre aux objectifs européens de compétitivité économique. L’emprise du tertiaire banal et du secteur agricole dans le profil économique bulgare trahissent des difficultés à se restructurer dans un marché de l’emploi marqué par un chômage encore présent (7% en 2007) et un taux d’emploi inférieur aux objectifs européens (62% en 2007 contre 70% attendu). On verra toute la portée des spécificités de ce profil économique bulgare en 2e partie.

Approches économiques des disparités régionales dans l’UE

8Les analyses des économistes ont cherché à contextualiser dans le temps la convergence économique en Europe, au gré des élargissements successifs. Si la convergence économique des Etats-membres est un fait prouvé, celle des régions est davantage discutée (Fayolle et Lecuyer, 2000 ; Duboz, 2007 ; Molle, 2007 ; Dall’erba et alii, 2008 pour la synthèse bibliographique). Les études consacrées à l’impact des fonds structurels sur la convergence des régions européennes relèvent principalement de la nouvelle économie géographique (NEG), elles réinterrogent le lien entre économie et espace par une entrée économétrique. A l’appui de ces études, nous reformulons pour notre propos les deux principales conclusions qui peuvent en être tirées, pour expliquer la faible incidence des aides européennes sur la convergence régionale en Europe.

9La première série de conclusions renvoie aux enjeux liés à l’accroissement des interdépendances de niveaux en Europe. Pour les aides européennes, le principe du cofinancement communautaire, national et régional, s’il est fondé du point de vue de la redevabilité devant les bailleurs de fonds et les citoyens, pose la délicate question de l’additionnalité. A Etat et régions riches, sont associées une efficacité et une capacité accrue de contribution financière qui traduit une efficacité croissante des fonds structurels à mesure que la solidité et la capacité financière de la région augmente. On voit là un effet contre-intuitif de l’efficacité des aides européennes par rapport à leurs effets attendus sur les régions en retard de développement. En outre, la croissance régionale se révèle largement dépendante de son appartenance nationale, en lien avec les critères macro-économiques du pays mais aussi avec les politiques menées et la taille du pays. L’effet de taille du pays joue pour les PECO : les petits pays (Etas baltes par exemple) ont joui d’une forte croissance, alors que les grands pays d’Europe centrale ont d’emblée été placés face au dilemme entre équité et compétitivité évoqué plus haut pour mener le rattrapage des régions (Molle, 2007 ; Sollogoub, 2006a). Enfin, des dépendances inter-régionales sont apparues en Europe, à la faveur du bouleversement de la structure industrielle dans la division internationale du travail. Autrement dit, les régions riches se trouvent avantagées par les bénéfices que peuvent tirer leurs producteurs économiques de politiques européennes incitant aux rattrapages économiques régionaux (Fayolle et Lécuyer, 2000). Toutes ces interdépendances de niveaux posent la question de la gestion administrative et des découpages spatiaux, on y reviendra.

10La deuxième série de conclusions relève du croisement entre économie et géographie. La sortie des systèmes socialistes a participé de la redéfinition des paradigmes des sciences sociales pour saisir le processus. En économie, l’intérêt pour les conditions initiales (les effets de contexte du géographe) a remis sur le devant de la scène la sphère institutionnelle pour comprendre le déficit d’efficacité des fonds structurels dans les PECO : stabilité et qualité des institutions (degré de corruption, malveillance), la probité des stratégies régionales en matière de captations des fonds pour réellement soutenir la croissance régionale, enfin, la capacité des niveaux institutionnels à véritablement additionner les apports financiers. Plus encore, la notion de trajectoires régionales a mis l’accent sur les processus et non plus sur la recherche de modèle d’équilibre, balayant de la sorte l’approche en termes de transition (Chavance, 2004). Dans la NEG, elle s’est traduite par la réactivation du modèle centre-périphérie qui dissocie des vitesses de convergence par l’analyse économétrique. Pour l’Europe occidentale, sur la période 1989-2004, Dall’erba et alii (2008) mettent en évidence un processus de convergence plus rapide des régions périphériques par rapport aux régions du centre. Cependant cette convergence est conditionnelle et ne signe pas un rattrapage économique mais bien un sentier de convergence propre aux régions périphériques. Et surtout, l’impact des fonds structurels se revèle peu significatif dans cette convergence. Pour l’Europe centrale et orientale, la convergence régionale a donnée lieu a peu de travaux encore (Ertur et Koch, 2006 ; Artelaris et alii, 2010 pour les références) mais les premières analyses font apparaître des groupes de régions convergentes entre elles mais divergentes au regard des autres groupes (clubs de convergence) sur la base de l’indicateur du PIB/habitant. L’impact des fonds structurels n’a pas encore été testé, faute de données disponibles.

Figure 2 : Distribution spatiale des IDE en Bulgarie (2000-2008).

Figure 2 : Distribution spatiale des IDE en Bulgarie (2000-2008).

11Quant aux politiques nationales d’un décollage économique grâce aux IDE, les études économiques peinent à prouver le lien entre IDE et croissance régionale dans les PECO (Jensen, 2007 ; Totev, 2005) mais concluent en revanche à l’accroissement des disparités régionales dues aux choix de localisation des firmes étrangères (Medve-Balint, 2009). Les risques pervers des IDE dans l’Europe de l’élargissement sont connus : notamment le risque de favoriser une structure duale où les gains de productivité des secteurs à dominante étrangère ne se diffusent pas au secteur national voire concurrence des secteurs présents sur le marché domestique ; risque à long terme de favoriser le chômage, une fois l’effet d’aubaine des privatisations passée et si des efforts pour stimuler la croissance endogène ne sont pas engagés (Sollogoub, 2006a et Jensen, 2007). Dans son étude des IDE en Bulgarie, Totev (2005) déplore une croissance exogène sans impact sur la spécialisation régionale et une balkanisation due à l’absence de marché intégré à l’échelle d’une vaste région du Sud-est européen, renforcée par la discontinuité des transports et la distance séparant de l’Europe occidentale. L’instabilité régionale balkanique de la décennie 1990 a freiné les flux et seuls les investisseurs grecs ont bénéficié de la proximité spatiale. La figure 2 montre que les IDE ont été concentrés dans la région de Sofia avec un effet de diffusion sur sa périphérie proche - selon la logique du renforcement de la croissance dans les régions riches - et dans les régions de Varna et Burgas, riveraines de la Mer noire et connectées aux réseaux maritimes. Dans le centre du pays, la région de Gabrovo, le « Manchester bulgare » rejoue de son savoir-faire entrepreneurial et celle de Stara Zagora, au sud, bénéficie d’importants investissements dans le secteur des énergies.

12La Bulgarie est confrontée en ce sens au deuxième dilemme des PECO formulé par Jensen (2007) concernant le rôle des IDE dans la convergence : soit les Etats investissent dans des politiques d’attraction des IDE pour favoriser une croissance à court-terme, soit ils engagent leurs ressources financières au côté des fonds européens pour des actions à long terme d’amélioration de l’environnement aux investissements (réseaux de transport par exemple). Concilier compétitivité et cohésion semble être, de l’avis des économistes, une gageure politique. Le choix n’est pas anodin pour la Bulgarie, pays pauvre à l’échelle de l’Europe.

Approches géographiques des disparités régionales

13Les analyses géographiques ont, de leur côté, mis en avant les impacts des interdépendances d’échelles du global au local ainsi que les processus spatiaux en cours. A l’échelle européenne, les PECO se trouvent placés dans la double dynamique de l’européanisation et de la mondialisation. L’ouverture aux flux et le repositionnement économique en Europe et dans le monde est un fait spécifique aux nouveaux Etats-membres.

Tableau 1 : disparités régionales en Bulgarie en 2008 (NUTS 3, moyenne nationale = indice 100)

Tableau 1 : disparités régionales en Bulgarie en 2008 (NUTS 3, moyenne nationale = indice 100)

Source : INS.

  • 2  L’héritage socialiste dans l’industrie lourde a été restructuré sans être massivement développé.

14Dans ce double mouvement, les IDE sont restés dépendants des effets de la distance dans les coûts économiques. Ainsi, les IDE occidentaux se sont majoritairement concentrés dans les pays proches de l’UE, selon la logique bien connue de la proximité spatiale. Ils ont aussi bénéficié d’un meilleur environnement économique et juridique à l’accueil des investissements (Maurel, 2004 ; Rey et Molinari, 2006). Ce faisant, les provinces occidentales des PECO, au contact de l’UE ont été privilégiées, aboutissant à un gradient d’accueil des IDE ouest-est, net en Hongrie ou en Slovaquie. Le second effet a trait au franchissement des frontières. Les IDE ont été d’autant plus soutenus qu’une frontière commune avec les principaux pays investisseurs européens existaient, favorisant l’augmentation de flux de toute nature. La Bulgarie, outre un retard de privatisations et de réformes profondes, a pâti d’un éloignement géographique du cœur européen et de frontières sans contigüité spatiale avec ce cœur. L’effet de voisinage a bénéficié essentiellement à la Grèce. Dans le contexte de profond renouvellement des structures industrielles des économies développées, les relocalisations des secteurs industriels ont favorisé un nouveau type d’interdépendances fondées sur la domination selon le modèle centre-périphérie des échanges dans le monde (Grasland et Van Hamme, 2010). La Bulgarie figure dans la périphérie orientale de l’Europe, spécialisée par des exportations dans les secteurs de l’industrie légère à forte intensité de main-d’œuvre notamment2. Cependant, ces grandes logiques ont une portée heuristique certaine mais qui demeure insuffisante pour expliquer la diversité des trajectoires nationales dans ce double mouvement d’européanisation et de mondialisation.

15Les trajectoires nationales de sortie du système socialiste sont relativement bien connues, elles renvoient à la rapidité de la réforme des structures économiques héritées du socialisme et des choix politiques pour la mettre en œuvre. Elles nécessitent aussi de faire référence aux histoires et aux spécialisations économiques, par les liens tissés notamment avec les puissances économiques européennes. C’est à l’échelle régionale que jouent davantage les impacts de la mondialisation et de l’européanisation, les trajectoires nationales et les complexes régionaux de compétences et de savoir-faire à partir de ressources locales ou exogènes. Leur traduction en est une dynamique dissociée entre, d’une part, un renforcement des régions métropolitaines - essentiellement autour des capitales des PECO - ou des régions déjà les plus compétitives et, d’autre part, le marasme de régions laissées-pour-compte, à tel point que le spectre d’une intégration a deux vitesses est souligné. La compétitivité se fait davantage sélective si une politique de cohésion nationale et européenne ne vient pas contrebalancer ces logiques libérales. En 2008, les disparités régionales en Bulgarie à partir de quelques indicateurs clés (tableau 1) se caractérisaient par un écart de 1 à 5 du PIB/habitant et de la valeur ajoutée brute (VAB) entre la région de Iambol (en dernière position parmi les 28 régions NUTS 3) et la région capitale, en tête.

16Les stratégies des multinationales (FMN) favorisent les effets d’agglomération dans les métropoles et les régions les plus compétitives (Rozenblat et alii, 2009), elles ont pour revers de renforcer une structure économique duale entre des secteurs innovants et compétitifs tirés par les FMN et des secteurs dévolus à la sous-traitance locale des PME. Or, l’objectif européen de construire une économie de la connaissance compétitive ne peut se réaliser sans l’apport des compétences spécifiques des territoires régionaux. La construction des réseaux entre entreprises locales et firmes étrangères est pour l’heure déficiente (Rozenblat et alii, 2009 ; Sollogoub, 2006b). Un récent rapport pour la DG regio à Bruxelles préconise un meilleur ancrage territorial des firmes pour exploiter les facteurs spécifiques de la région en terme de coopération inter-entreprise, dans le cadre de la stimulation du développement endogène appuyé notamment sur la formation locale, le patrimoine de savoir-faire, et sur une politique régionale de valorisation des ressources existantes (collectif, 2008). La montée en gamme de l’industrie bulgare réside dans cet enjeu.

17On l’aura compris, économistes et géographes concluent que les défis de la croissance économique en Europe se place au niveau des régions, pour endiguer le creusement des disparités internes mais aussi pour stimuler l’économie et participer à la croissance nationale dans un contexte d’interdépendances accrues. La solution est politique et porte notamment sur des propositions de réforme des systèmes politico-administratifs : demande de décentralisation et de meilleure coordination des niveaux pour favoriser l’intégration (Fayolle et Lecuyer, 2000) ou besoin d’innovations institutionnelles (Bafoil, 2004). On verra comment les territoires locaux et régionaux bulgares ont la capacité de saisir cette opportunité en dernière partie.

Les politiques bulgares d’attraction des IDE : comment concilier compétitivité et cohésion ?

18Dès 1997, la Bulgarie adopte une loi d’incitation aux investissements (LII) pour sortir le pays d’une crise profonde, économique et politique, qui l’a conduite au bord de la banqueroute. Cette loi est profondément remaniée en 2004, afin de profiter davantage du bon climat d’investissement liée à la croissance économique et à la perspective de l’adhésion à l’UE. Le cadre juridique, nécessaire à l’arrivée des entreprises, se raffermit, suivant en cela les demandes répétées de la Commission européenne dans ses rapports sur les progrès du pays vers l’adhésion. L’agence des investissements, créée la même année, fait fonction d’organe de gestion auprès du ministère de l’économie et de l’énergie. En 2007, enfin, les dernières modifications en précisent les objectifs dans le cadre de l’entrée dans l’UE. L’analyse critique de la loi sera conduite selon trois axes : la réponse nationale à un besoin d’IDE, la compatibilité avec les objectifs européens de Lisbonne, les orientations territoriales et leurs conséquences.

La Loi d’incitation aux investissements (LII) : attirer les IDE

Tableau 2 : les modalités financières de la LII.

Tableau 2 : les modalités financières de la LII.

Source : règlement d’application de la LII (2010)

19La LII résulte d’une politique nationale fondée sur la croissance via les IDE. La logique en est libérale : faible impôt sur les sociétés (10%) et faible coût de la main-d’œuvre, mesures d’accompagnement administratif des investisseurs au détriment d’aides financières directes. Sur le premier point, l’évolution du marché du travail en Bulgarie montre que l’argument a perdu de sa valeur. La croissance s’accompagne d’une hausse notable des salaires : entre 2000 et 2007, le salaire moyen bulgare a doublé (de 110€ à 220€). Le pays est aussi confronté à un manque récurrent de main-d’œuvre, bien que celle-ci soit considérée comme qualifiée : le taux d’emploi est plutôt faible et traduit une tension dans la structure par âge du pays entre un déficit de jeunes et les tranches les plus âgées de la population active qui présente un fort besoin de formation complémentaire. Les autorités publiques accompagnent les investisseurs pendant trois ans, dès lors qu’ils reçoivent un agrément, de catégorie A ou B, indexé sur le montant de l’investissement (Tableau 2). Cette aide garantit des services administratifs individualisés et dans des délais raccourcis, notamment pour l’achat de terrains publics. Elle contribue à l’accueil de l’investissement par la prise en charge du développement d’infrastructures techniques et de la formation des moins de 29 ans.

20Entre 2004 et mi-2010, 128 projets ont reçu un certificat. Dans la base de données que nous avons constituée à partir de l’agence bulgare des investissements, la nationalité des investisseurs n’est pas toujours présente, certains investissements se font sous forme de création d’une société de droit bulgare. Parmi les 50 dont l’investisseur étranger est fourni, 78% viennent de l’Union européenne et le quart d’Allemagne. Ces ordres de grandeur sont similaires à ceux de la liste des 100 premiers principaux investissements étrangers en Bulgarie, qui se chiffrent respectivement à 75% et 25%. Au total, sur la même période de référence de 7 ans, plus de 18 milliards d’euros d’investissements cumulés ont été annoncés dans le cadre de la LII, c’est trois fois plus que les fonds structurels sur le même laps de temps. La création de 44 000 emplois directs est attendue. L’agence bulgare des investissements reste cependant muette sur le montant des dépenses consenties par l’État dans le cadre des agréments donnés ; mais, au regard de la figure 1, elle semble avoir contribué à la nette augmentation des IDE dans le pays à partir de 2004, ouvrant rapidement le pays à l’international. Le revers en est une vulnérabilité accrue au contexte international : entre 2008 et 2009, les emplois créés en Bulgarie par les IDE ont chuté de 80% (de 6708 à 1321) du fait de la frilosité des firmes européennes à investir en contexte de crise financière (Ernst and Young, 2010).

Répondre aux objectifs de la stratégie de Lisbonne

Tableau 3 : activités soutenues par la LII

Tableau 3 : activités soutenues par la LII

Source : règlement d’application de la LII.

21L’intégration de la Bulgarie à l’Union européenne est signalée par les forts investissements des pays de l’Union en montant, leur part relative étant peu ou prou identique depuis le début des années 1990 (Totev, 2005). En revanche, après l’adhésion, le soutien aux IDE s’inscrit dans les objectifs de Lisbonne de qualité et de disponibilité en emplois et de garantie de la cohésion. Ainsi la LII de 2007 précise que ses mesures doivent stimuler, d’une part, la compétitivité de l’économie bulgare au travers du développement des technologies, des services et produits de haute valeur ajoutée et d’emplois à haute productivité, et, d’autre part, réduire les disparités régionales de développement économique (LII 2007, article 1). En accord avec les mesures européennes, la loi circonscrit donc les activités soutenues au secteur du tertiaire supérieur (R&D, formation, technologies de l’information), aux activités liées à la logistique et à l’industrie manufacturière (Tableau 3). La présence de ces deux dernières activités fait écho à l’héritage économique bulgare. Le développement de l’industrie en Bulgarie s’est fait majoritairement à l’époque socialiste avec des industries en amont de filière, basées sur les ressources naturelles et structurées en vastes combinats. Les industries à forte main-d’œuvre comme le textile ont été revivifiées après 1990, mais ces deux secteurs sont soumis à une forte compétition internationale. La Bulgarie cherche donc à diversifier son industrie et à monter en gamme pour entrer dans une économie technologique et de la connaissance. Quant au secteur du transport et de l’entreposage, il doit répondre notamment à la croissance de la grande distribution en Bulgarie et à la gestion des flux dans un pays qui se veut carrefour de l’Europe.

22Or, si l’on compare les secteurs ciblés avec les secteurs effectivement concernés par les projets, la distorsion est grande (tableau 3 et tableau 4). Si l’industrie manufacturière (NACE C) représente le quart des projets répondant aux objectifs fixés, le tertiaire de l’immobilier et du tourisme, largement présents dans la structure économique bulgare, se trouvent renforcés (39% du total). Le tertiaire porteur d’innovation est absent. Le développement du secteur des énergies est en revanche de bon augure pour ce pays, qui souhaite mettre l’accent sur ce secteur dans sa stratégie de développement. L’éolien dans la Dobroudja (Nord-Est du pays) et le photovoltaïque se développent.

Les mesures territoriales pour orienter les investissements

23Enfin, pour réduire les disparités régionales en matière de développement économique, la LII met en place une mesure d’orientation territoriale en baissant le plafond du montant des investissements requis dans les communes dont le taux de chômage est supérieur de 35% à la moyenne nationale. Elle exempte aussi l’investisseur de l’impôt sur les entreprises pendant 4 ou 5 ans, à condition que son montant soit réinvesti. Cette mesure de ciblage des communes à partir de l’unique critère du chômage est insuffisante. D’abord parce que cette mesure joue sur le montant investi et non sur le nombre d’emplois : la création d’emplois pour réduire le chômage n’est donc nullement garantie. Les investisseurs ont certes un critère de disponibilité et de qualification de la main-d’œuvre mais il vient souvent en position secondaire dans la hiérarchie de leurs critères d’implantation. Ensuite, la liste annuelle des communes ciblées change chaque année, au gré de cet indicateur très variable. La confrontation de la carte des communes ciblées et des communes concernées par un investissement montre un taux de recouvrement de 11% seulement (figure 3 et tableau 4). Les firmes ont préféré s’installer ailleurs, notamment dans la capitale, exemptée d’une mesure de discrimination spatiale. Sofia absorbe ainsi 75% des emplois attendus et 23% du montant cumulé et du nombre de projets. Les autres projets se concentrent majoritairement dans les chefs-lieux de région, poursuivant la concentration économique et politique entamée sous le socialisme.  

Figure 3 : nombre de projets financés dans le cadre de la LII.

Figure 3 : nombre de projets financés dans le cadre de la LII.

Tableau 4 : répartition sectorielle et spatiale des projets soutenus par la LII (bilan 2004- mi-2010)

Tableau 4 : répartition sectorielle et spatiale des projets soutenus par la LII (bilan 2004- mi-2010)

Source : agence bulgare d’investissements.

24En sept ans de bilan, la LII a contribué à renforcer les disparités spatiales et les déséquilibres sectoriels de l’économie bulgare. Pour l’emploi, les mesures n’ont pas eu les effets escomptés dans le développement du secteur de la formation, et surtout le soutien a été accordé selon le montant investi et non selon l’emploi créé, plus tangible pourtant pour obtenir l’aide d’une collectivité territoriale. Les mesures de la LII ont soutenu la croissance et l’effet de convergence de la Bulgarie vers les critères européens ; cela s’est fait au détriment d’une montée en gamme des industries présentes et d’un rééquilibrage spatial des projets d’investissements. Si l’objectif du soutien à la croissance est rempli, celui du renforcement de la compétitivité bulgare est davantage en danger compte tenu des secteurs développés. Quant à la cohésion, il faut regarder si les fonds structurels ont pu contrebalancer les effets de concentration spatiale dans quelques régions.

Les fonds structurels en Bulgarie : comment construire la compétitivité dans la cohésion ?

25Les fonds structurels européens ont pour mission de contribuer à la réduction des inégalités régionales tout en garantissant la compétitivité européenne. Suite aux élargissements de 2004 et 2007, la programmation 2007-2013 de la politique de cohésion encadre davantage les actions dans les Etats-membres. La Commission européenne valide un cadre de référence stratégique national et des programmes opérationnels (PO) sectoriels et/ou régionaux. Elle vérifie que 60% des dépenses (pour l’objectif convergence) sont allouées à des projets répondant pleinement aux objectifs de la stratégie de Lisbonne. Ces deux mesures forment un élément de la conditionnalité. L’objectif de convergence est réservé aux Etats dont le RNB (revenu national brut) est inférieur à 90% de la moyenne communautaire et aux régions dont le PIB/habitant est inférieur à 75% de cette moyenne. Il concerne 55 régions (NUTS 2) des PECO sur les 85 éligibles. Comme son nom l’indique, cet objectif vise à renforcer la convergence économique pour les Etats et les régions les moins développés. La Bulgarie espère ainsi augmenter son PIB de 15% d’ici 2020 grâce aux fonds structurels. Le pays est entièrement éligible à cet objectif qui absorbe 98% des fonds européens qui lui sont alloués. Autant dire que le zonage d’éligibilité n’a plus de signification ici, laissant comme contrainte dominante la conditionnalité thématique des aides.

Tableau 5 : la ventilation des fonds structurels (2007-2013) en Bulgarie

Tableau 5 : la ventilation des fonds structurels (2007-2013) en Bulgarie

Source : Commission européenne.

La politique de cohésion européenne en Bulgarie

26La Bulgarie décline la politique de cohésion européenne en 5 priorités nationales dont les deux premières, dédiées à l’environnement, risques et énergies ainsi qu’à la modernisation des transports, comptent respectivement pour 46% et 33% des fonds structurels (tableau 5). On notera que le soutien aux entrepreneurs bénéficie seulement de 5% de ces fonds. Logiquement, les programmes opérationnels associés – transport et environnement – constituent les premiers postes de dépenses projetés (Tableau 6). Cependant, à mi-parcours de la programmation (2007-2009), seulement 2.6% des fonds structurels ont été dépensés, il nous est donc difficile de dresser un bilan de l’impact des fonds européens en matière de compétitivité et de cohésion. Même si la critique communément adressée aux fonds structurels pointe un effet de saupoudrage et une inefficacité relative, conclure à leur inefficacité serait abusif. Ils participent concrètement de l’idée d’intégration européenne (Molle, 2007), ils permettent de contrecarrer les effets centripètes des économies d’agglomération via les IDE par des projets favorisant les effets de coopération (Duboz, 2007).

Tableau 6 : absorption des fonds structurels en Bulgarie à mi-parcours (2007-2009)

Tableau 6 : absorption des fonds structurels en Bulgarie à mi-parcours (2007-2009)

Source : eufunds.bg

27Pour expliquer ce déficit d’absorption des fonds structurels européens en Bulgarie, on peut tout d’abord interroger les conditions posées par la Commission européenne. Les objectifs de Lisbonne correspondent à des objectifs formulés en 2000 pour et par des économies d’Europe occidentale dont on peut interroger la pertinence pour l’économie bulgare. Le seuil de 60% d’objectifs associé à une économie de la connaissance demeure dans une large mesure en porte-à-faux avec les besoins et les réalités bulgares dans une logique de rattrapage. Les programmes de pré-adhésion (ISPA et PHARE, et exclusion ici de SAPARD) permettent de dresser un bilan comparatif. Selon le ministère des finances bulgare, le bilan 2000-2006 du financement ISPA (880 millions d’euros en date de juillet 2010) montrent que 53% des projets ont concerné la gestion, le recyclage des déchets et des eaux usées ainsi que l’adduction en eau, ce qui correspond tout simplement à une reconstruction des réseaux techniques ; 15% ont concerné les infrastructures de transport. Les fonds de pré-adhésion ont constitué des vecteurs d’apprentissage de la machine communautaire en permettant au pays de piloter une enveloppe annuelle. En juillet 2010, les taux d’exécution (projets payés par rapport aux engagés de l’enveloppe 2006) atteignaient 56% pour ISPA et 76.6% pour PHARE avec la contrainte de tout dépenser d’ici la fin 2010, sans possibilité de report. Mais les déboires de leur gestion soulignent les difficultés rencontrées par la Bulgarie : suspensions des fonds pour suspicion de corruption, retards répétés dans les délais à tenir, scandales dans la passation des marchés.

Fonctionnement sectoriel bulgare versus paradigme territorial européen

28Avec l’arrivée des fonds structurels l’enveloppe financière a considérablement gonflé, bien que comparée aux IDE ou aux transferts sociaux internes, son poids est à relativiser. La conditionnalité thématique l’emporte aussi sur l’éligibilité territoriale. Cette contrainte ne fait que renforcer dans le cas bulgare le fonctionnement sectoriel hérité du socialisme : à chaque PO sectoriel bulgare est associée une autorité de gestion ministérielle, le ministère des finances gardant la haute-main sur les fonds européens. Dans le cadre d’une coalition gouvernementale tripartite, comme ce fut le cas entre 2005 et 2009, deux conditions sont ainsi réunies pour que la puissance et la concurrence des ministères perdurent : la répartition des portefeuilles entre partis et son corollaire, le renforcement des bastions ministériels. En matière de développement régional, c’est là une tradition bulgare (Boulineau, 2004).

  • 3  Entretiens avec des experts du centre national du développement territorial et de la politique du (...)

29Et pourtant, la politique de cohésion a introduit un paradigme territorial dans les NEMs : pour construire la cohésion, il convient de comprendre ce qui fait lien entre et dans les territoires, pour être compétitif, il faut connaître les avantages comparatifs des territoires leurs uns par rapports aux autres. Au niveau central, cette entrée territoriale fait partie de la rhétorique, aux échelons locaux, elle entre cependant dans les pratiques. Les spécialistes3 dénoncent une gestion centralisée des PO sectoriels sans coordination transversale, leurs mesures trop nombreuses et mal hiérarchisées s’éparpillent dans des micro-actions invisibles. La vision territoriale fait défaut. L’exemple des routes est éloquent : la modernisation du réseau routier entamée avec des fonds ISPA est inscrite dans le PO transports et dans une stratégie nationale de développement des infrastructures. Le taux de dépenses de l’OP transports est un des plus faibles des OP bulgares et traduit là les lenteurs de la modernisation des infrastructures. Faute d’une vision territoriale pour construire les liaisons interrégionales et superviser la cohérence de l’ensemble, les agences régionales des routes, services déconcentrés de l’Etat, appliquent de façon descendante l’OP, seul document qui fait foi au regard des fonds structurels, et négligent les demandes des plans de développement régional. Avant même de parler de cohésion et de compétitivité, c’est donc la cohérence des objectifs nationaux qu’il faut renforcer.

Quels impacts sur les territoires locaux et régionaux de Bulgarie ?

30Les analyses développées précédemment soulignent l’idée que la convergence et la cohésion dans le cadre des politiques européennes ne peuvent se faire sans les territoires locaux et régionaux. Les interdépendances de niveaux relevées dans les fonctionnements économiques se heurtent cependant en Bulgarie au découplage sectoriel de la gestion administrative. Au-delà de ces blocages, il faut envisager la façon dont les niveaux local et régional se saisissent des opportunités de capter des investissements productifs et des fonds européens. Des entretiens sur le terrain nous éclairent sur la capacité de réponse des régions et des communes bulgares. Le mouvement est émergent et rappelle que la montée en puissance des acteurs locaux et régionaux est moins rapide que les polarisations territoriales nées de la mondialisation libérale.

Les régions bulgares sous la tutelle du niveau central

31Au niveau central, le choix d’un retrait politique pour attirer les IDE s’est concrétisé par la faiblesse des aides financières directes et l’accent porté sur les incitations fiscales. La concurrence entre les communes s’en est trouvée accrue pour attirer les investisseurs étrangers, en l’absence d’orientation territoriale marquée ou du moins efficace de la part des autorités centrales. Quant à un quelconque niveau régional, il n’en est nullement question dans les mesures nationales d’incitations aux investissements. Du côté des aides européennes, on sait pourtant l’importance qu’attache l’Union aux régions et aux villes comme moteurs de la croissance. Ce paradigme territorial décline l’idée que le territoire régional existe, qu’il peut être le lieu de définition, de négociation, de décision et d’application de la politique de cohésion. Mais pour 6 OP bulgares (à l’exclusion de l’aide technique), 4 font mention des niveaux intermédiaires des organes de gestion ministériels, qui ne sont autres que des directions ministérielles ou leurs services déconcentrés dans les 28 régions administratives (NUTS 3) ou les 6 régions de planification (NUTS 2). En Bulgarie, la région n’est donc pas considérée comme un acteur, elle est un chaînon de la hiérarchie administrative, et cela quelle que soit l’ambiguïté entre les deux types de région : administrative (NUTS 3) et de planification (NUTS 2).

32Les premières (28 oblast), héritées du maillage socialiste départemental, ont à leur tête un préfet nommé par le gouvernement. Sa nomination se fait sur des bases partisanes et chaque changement de gouvernement s’accompagne donc d’un renouvellement des préfets de régions. Il exerce principalement une fonction de contrôle, sans compétence de coordination des politiques publiques, sans réels moyens financiers. Le préfet se trouve alors court-circuité dans la mise en œuvre des politiques par les niveaux déconcentrées des ministères, plus proches de Sofia et des enveloppes budgétaires. Le chaînon régional, en tant qu’entité territoriale, est donc dans une large mesure absent du suivi des politiques. Quant aux 6 régions de planification (NUTS 2), elles forment des coquilles vides à but de collecte de statistiques et d’information pour l’UE. A l’instar des régions administratives, un plan de développement régional est formulé par le conseil régional du même nom, mais ce dernier n’a qu’une fonction consultative et le document de référence est considéré comme un exercice requis non contractuel. Certains ministères y ont déconcentré des services, pour lesquels fait aussi défaut une coordination du périmètre régional.

  • 4  Entretien avec la directrice exécutive de la société de conseil aux communes de l’association nati (...)

33En Bulgarie, la région apparaît bel et bien comme le chaînon absent mais est-elle le chaînon manquant ? Dans ce petit pays (111 000 km² et 7,6 millions d’habitants) découpé en vastes communes (264 unités), le débat sur la pertinence d’un niveau régional autonome revient régulièrement à l’ordre du jour sans être définitivement tranché (Boulineau et Suciu, 2008). Nos interlocuteurs ont toutefois souligné le déficit de région dans plusieurs domaines d’actions4. Pour un investissement économique ou de transport d’envergure régionale, les communes se livrent davantage à la concurrence qu’à la coopération. Elles sont rompues à cet exercice pour obtenir les faveurs du centre depuis l’époque socialiste, mais cela ralentit aussi le processus de décision. En matière de coopération transfrontalière, notamment dans le cadre européen, les préfets représentent l’État et signent les mémorandums mais ils sont dessaisis de leur rédaction et de leur coordination.

L’éveil des communes bulgares

  • 5  Entretiens à l’ANMRB avec la directrice exécutive de la société de conseil aux communes, juin 2008 (...)

34Avec l’autonomie acquise dès 1991, les communes ont appris en 20 ans à se saisir de leurs prérogatives de collectivités locales, même si des obstacles demeurent encore. L’apprentissage, à partir notamment de modèles et de normes importés d’Europe, se fait au travers d’une stabilisation du personnel municipal et la constitution progressive d’équipes qui commencent à se penser comme des acteurs économiques5. Pour saisir les opportunités offertes, les voies horizontales d’apprentissage donnent de meilleurs résultats que les voies verticales : T. Delpeuch et M. Vassileva (2010) montrent ainsi que les apprentissages pour la gestion opérés au contact des firmes internationales, la participation à des conseils consultatifs locaux ou régionaux, la diffusion par voisinage des bonnes pratiques ou des mauvais exemples ont été autant de vecteurs pour stimuler les économies communales. Les incitations verticales, dans une logique descendante (top-down), telle que les fonds européens, ont certes incité les communes à adopter des démarches de recherche de financement avec le secteur privé notamment, mais elles ont aussi renforcé le court-circuitage du niveau régional au profit de l’emprise des ministères centraux dans l’allocation des fonds (Boulineau, 2004). Quant à la LII, la figure 3 montre, sans surprise, que les communes qui ont su attirer les investisseurs demeurent majoritairement les villes, chefs-lieux de région. Mais d’autres communes ont su attirer des investissements par la personnalité de leur maire ou la capacité d’un service économique en plein essor dans les communes bulgares. En ce sens, la redevabilité électorale face à l’électeur et la construction de réseaux élargis (avec les entreprises, les ONG ou les associations) contribuent à sortir les communes bulgares des obédiences ministérielles ou partisanes.

35Cet éveil communal est encore confronté à de nombreux problèmes. Les maires ont de plus en plus la maîtrise du foncier mais il faut la rationaliser : les restitutions post-socialistes posent encore problème çà et là, les terrains agricoles sont convertis en terres à bâtir, les terrains sont vendus dans un contexte d’absence souvent de schéma directeur foncier et de risque accru de corruption. Le programme de développement des zones industrielles, initié par l’agence d’investissements bulgares en 2007, a ainsi pris beaucoup de retard. L’autonomie financière reste pour l’heure le point noir des communes bulgares. La stratégie de décentralisation de 2006 peine à trouver application, malgré la réforme constitutionnelle de 2003 sur les finances locales. Le contexte actuel de crise financière réduit encore les capacités de transferts de la fiscalité de l’État vers les communes et augmente les pertes locales de matière fiscale. L’ANMRB a mis en place des groupes de travail d’élus locaux avec la commission du budget au parlement, mais le chemin est encore long (2012 ?) avant que les communes bulgares puissent compter sur des recettes locales à investir dans le développement et l’aménagement notamment. Enfin, l’intercommunalité est balbutiante et porte pour l’heure sur la gestion de déchets. Or dans un contexte de déclin démographique prononcé (sauf pour quelques grandes villes), miser sur un bassin d’emploi intercommunal voire régional pourrait constituer un stimulant pour les investisseurs.

Conclusion

36Les efforts de stimulation de la compétitivité bulgare que nous avons étudiés portaient sur deux volets, faiblement articulés l’un et l’autre. Le premier, la politique nationale de stimulation des investissements, bien qu’appuyé sur les principes de la stratégie de Lisbonne, a des impacts territoriaux contraires à celle-ci : les effets de concentration dans quelques régions sont notables et le risque de promouvoir une économie duale, entre des secteurs portés par les IDE et les firmes étrangères et d’autres par les entreprises locales, n’est pas écarté. Le second volet, la gestion des fonds structurels européens en Bulgarie, fait davantage apparaître des effets de blocages que de soutien à la convergence, comme en témoigne le faible taux de dépense. Les collectivités locales ont toutefois cherché à se saisir de ces deux types de financement, rappelant en cela la montée en puissance en Bulgarie des communes. Cependant ces mesures en faveur de la compétitivité ne garantissent pas forcément la cohésion, surtout quand la récente crise économique remet en question l’équation entre gain de compétitivité et croissance de l’emploi.

37Le cinquième rapport sur la cohésion économique, sociale et territoriale de l’Union, qui vient d’être publié en novembre 2010, en fait le constat et propose de réorienter les priorités communautaires. Un des enjeux est de mieux articuler la politique de cohésion avec le renforcement des politiques économiques européennes. Quelques leçons ont été tirées de l’expérience des États-membres d’Europe centrale et orientale. L’accent est mis notamment sur le développement local comme moyen de développer des partenariats multi-acteurs. Dans les PECO, l’échelon local s’est en effet avéré être un niveau plutôt dynamique (Maurel et Halamska, 2010). Le zonage d’appui en régions (NUTS 2 et NUTS 3) de la politique européenne laisse davantage de place à d’autres types de périmètres territoriaux tels les macrorégions, ou les « territoires à la géographie spécifique » (montagnes, îles…). L’entrée territoriale reste ainsi privilégiée mais peut se fonder, en Bulgarie par exemple, sur les vastes communes, à condition que le niveau local sache construire une coopération intercommunale.

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Notes

1  Cet article est issu d’une recherche menée dans le cadre du programme thématique « apprentissages, connaissance et sociétés » de l’ANR, programme MUTATIONS-EST (2007-2009).

2  L’héritage socialiste dans l’industrie lourde a été restructuré sans être massivement développé.

3  Entretiens avec des experts du centre national du développement territorial et de la politique du logement, Sofia, avril 2010.

4  Entretien avec la directrice exécutive de la société de conseil aux communes de l’association nationale des municipalités de la république de Bulgarie (ANMRB), juin 2008 ; entretien avec le préfet de la région administrative de Blagoevgrad, juin 2008.

5  Entretiens à l’ANMRB avec la directrice exécutive de la société de conseil aux communes, juin 2008, et la directrice exécutive de l’association, avril 2010.

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Table des illustrations

Titre Figure 1 : les flux d’IDE en Bulgarie (2000-2009)
URL http://espacepolitique.revues.org/docannexe/image/2097/img-1.png
Fichier image/png, 33k
Titre Figure 2 : Distribution spatiale des IDE en Bulgarie (2000-2008).
URL http://espacepolitique.revues.org/docannexe/image/2097/img-2.png
Fichier image/png, 133k
Titre Tableau 1 : disparités régionales en Bulgarie en 2008 (NUTS 3, moyenne nationale = indice 100)
Crédits Source : INS.
URL http://espacepolitique.revues.org/docannexe/image/2097/img-3.png
Fichier image/png, 46k
Titre Tableau 2 : les modalités financières de la LII.
Crédits Source : règlement d’application de la LII (2010)
URL http://espacepolitique.revues.org/docannexe/image/2097/img-4.png
Fichier image/png, 56k
Titre Tableau 3 : activités soutenues par la LII
Crédits Source : règlement d’application de la LII.
URL http://espacepolitique.revues.org/docannexe/image/2097/img-5.png
Fichier image/png, 61k
Titre Figure 3 : nombre de projets financés dans le cadre de la LII.
URL http://espacepolitique.revues.org/docannexe/image/2097/img-6.png
Fichier image/png, 221k
Titre Tableau 4 : répartition sectorielle et spatiale des projets soutenus par la LII (bilan 2004- mi-2010)
Crédits Source : agence bulgare d’investissements.
URL http://espacepolitique.revues.org/docannexe/image/2097/img-7.png
Fichier image/png, 70k
Titre Tableau 5 : la ventilation des fonds structurels (2007-2013) en Bulgarie
Crédits Source : Commission européenne.
URL http://espacepolitique.revues.org/docannexe/image/2097/img-8.png
Fichier image/png, 52k
Titre Tableau 6 : absorption des fonds structurels en Bulgarie à mi-parcours (2007-2009)
Crédits Source : eufunds.bg
URL http://espacepolitique.revues.org/docannexe/image/2097/img-9.png
Fichier image/png, 63k
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Pour citer cet article

Référence électronique

Emmanuelle BOULINEAU, « La Bulgarie entre compétitivité et cohésion. IDE, fonds structurels et disparités territoriales dans un PECO », L’Espace Politique [En ligne], 15 | 2011-3, mis en ligne le 26 octobre 2011, consulté le 29 mai 2017. URL : http://espacepolitique.revues.org/2097 ; DOI : 10.4000/espacepolitique.2097

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Auteur

Emmanuelle BOULINEAU

Maître de conférences
Université de Lyon, ENS de Lyon, UMR 5600 EVS
emmanuelle.boulineau@ens-lyon.fr

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