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Les mutations récentes de la gouvernance des ports français sous la pression des contraintes internationales

The Recent Transformations of the French Ports Governance under the International Constraints Pressure
Jacques Guillaume

Résumés

La France, Etat de tradition régalienne, a longtemps considéré les ports comme des biens publics. A ce titre, les ports étaient donc propriété de la Nation et levier indispensable pour le développement économique du territoire national. Cette conception, même si elle fut rapidement assouplie par l’appel aux initiatives locales, au travers des concessions accordées aux chambres de commerce et d’industrie, a conduit à une gouvernance de plus en plus décalée par rapport aux réalités du Monde, d’autant qu’elle s’est accompagnée, au motif d’un net renforcement des besoins d’investir avec la poussée du gigantisme et la percée de la conteneurisation, d’une reprise en main complète des plus grands ports par l’Etat, grâce à la loi sur les ports autonomes en 1965. Mais les résultats commerciaux finalement décevants de ces derniers et la privatisation des fonctions opérationnelles se généralisant dans le Monde, ont poussé le gouvernement français à modifier ses points de vue. Deux tendances s’imposent alors : la décentralisation des ports les plus modestes, dont le processus est achevé depuis le 1er janvier 2007, l’abandon des outillages aux mains d’opérateurs privés dans les Grands Ports Maritimes, par le biais de conventions de terminaux, selon les cadres inscrits dans la loi du 4 juillet 2008.

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Texte intégral

Introduction

1En l’espace de quelques décennies, les modes de fonctionnement des ports de commerce ont été profondément modifiés. Il n’est pas nécessaire d’insister sur les raisons de ces modifications, sauf pour rappeler qu’elles s’insèrent dans une nouvelle étape de la mondialisation, marquée par l’inflation rapide des tonnages transportés (près de 8,2 milliards de tonnes en 2008, selon la CNUCED, contre 4 milliards en 1990, soit un doublement en moins de vingt ans) et une modification structurelle de ces mêmes tonnages, avec une progression très sensible des marchandises qualifiées de diverses, progression servie par l’efficacité de la conteneurisation. Cette dernière se traduit par le convoyage de 137 millions d’EVP en 2008, soit 1,3 milliard de tonnes, correspondant à 80% du tonnage des marchandises diverses, et à plus du quart de toutes les marchandises transportées sur mer, hors vracs liquides. Il s’agit bien d’une mutation globale et novatrice, en ce sens qu’elle implique de nouvelles façons de circuler, de nouveaux réseaux, de nouvelles relations avec les ports de commerce, de nouveaux opérateurs, aujourd’hui en passe de maîtriser les rouages de cette économie d’intermédiation marchande (les trois premiers transporteurs font près de 40% de la capacité de charge et les trois premiers manutentionnaires font le quart du trafic portuaire de conteneurs).

2L’Europe (UE 27) en ressent naturellement tous les effets. Son trafic portuaire est en 2005 de plus de 3,7 milliards de tonnes, soit le quart du trafic portuaire mondial (Amerini, 2007). Ses « principaux ports » construisent ce trafic avec une part très sensible des conteneurs (39% du trafic hors vrac liquide, soit un pourcentage sensiblement plus élevé que celui déjà cité pour le monde entier). Curieusement, la France semble en marge du processus, puisque l’ensemble de son trafic portuaire ne la place qu’au cinquième rang des Etats européens, derrière le Royaume-Uni, l’Italie, les Pays-Bas et l’Espagne, cette position médiocre étant en partie liée à la modestie de ses trafics conteneurisés (21,5% du trafic –hors vracs liquides- de ses principaux ports, contre 27,1% à l’échelle de l’UE 27, voire 36,5% en Espagne, 40,9% en Belgique, ou 47,2% en Allemagne). En valeur absolue, le trafic conteneurisé belge est deux fois plus important que le trafic français, le trafic allemand, trois fois plus. Or, c’est bien ce trafic qui aspire les marchandises les plus nobles, en s’appuyant sur les réseaux les plus modernes de la logistique. Il est alors évident que la faiblesse des ports français en matière de conteneurisation est liée au détournement d’une bonne partie des frets les plus riches de notre commerce extérieur, au profit des ports étrangers.

3La question vient alors vite à l’esprit : «  la France a-t-elle bien su gérer ses ports ? » (Vigarié, 2003) Certes, il est possible d’avancer de multiples facteurs pour expliquer cette volatilité des trafics « français », à commencer par des faits d’appartenance structurelle de nos régions nord-orientales aux arrière-pays des ports rhénans (Charlier, 1983). Néanmoins, l’argument des défauts de gouvernance revient le plus souvent, et cet argument est aujourd’hui convoqué pour justifier les réformes portuaires, notamment depuis l’application au 1er janvier 2007 de la décentralisation des autorités de tutelle des anciens ports d’intérêt national, selon les principes de la loi du 13 août 2004, et depuis la réforme des anciens ports autonomes par la loi du 4 juillet 2008. Plus largement, le tour d’horizon auquel nous allons nous livrer dans le présent article, s’inscrit dans une réflexion d’ensemble sur les évolutions des politiques publiques, liées en particulier au recours au partenariat public-privé et à la décentralisation des compétences étatiques vers les collectivités territoriales.

Une gouvernance déphasée par rapport aux réalités du monde.

4La France est un Etat de tradition régalienne, ce qui la conduit à considérer traditionnellement ses ports comme des biens publics, incorporables au domaine public maritime (DPM). Il s’agit d’un DPM artificiel, impossible à définir selon les normes du DPM naturel, les ports entrant dans le DPM, soit à la suite d’un aménagement spécial en vue de leur affectation au service public, soit à la suite d’un acte administratif de classement (Bécet et Rézenthel, 2004). La justification de cette incorporation a pu se faire sur quelques éléments objectifs : l’indivisibilité de l’infrastructure, l’impossible discrimination d’un usager par un autre (en particulier en matière d’accès à l’infrastructure), l’inaltérabilité du bien, une fois son utilisation faite (Abbes et Guillaume, 2008). On pouvait ajouter des raisons qui restent d’ailleurs toujours d’actualité, liées aux coûts de fonctionnement et d’investissement : seraient publics tous les biens et services ne pouvant pas être fournis suffisamment ou pas fournis du tout dans un cadre concurrentiel (Goss, 1990). D’aucuns feraient alors la distinction entre les services dont les coûts peuvent être couverts par les lois du marché (pilotage, remorquage, lamanage, manutention, entreposage), et les services fournis sans aucune discrimination entre les usagers et particulièrement coûteux à mettre en œuvre (aide à la navigation, sécurité, maintien des accès nautiques, gros oeuvre en matière de quais et de digues), services reconnus alors comme publics et devant à ce titre être fournis par des autorités portuaires publiques (Notteboom et Winkelmans, 2001).

5Cette logique strictement comptable et nourrie de conceptions libérales, n’a pas été celle de la France, qui eut longtemps une vision très large des biens publics portuaires, allant jusqu’à y intégrer la manutention (en 1944, le Conseil d’Etat, il est vrai dans un contexte très particulier, a jugé que les opérations de chargement, de déchargement, de manutention et de transport des marchandises dans les ports et rades constituaient des éléments de service public à l’exécution duquel le domaine public était normalement destiné). Cette conception, entrant en contradiction avec la jurisprudence européenne, (suite à l’arrêt de la CJCE du 10 décembre 1991, dit arrêt Merci, à propos d’un différend dans le port de Gênes sur l’organisation du travail des dockers), expliquait la prudence de l’Etat à accorder des droits d’utilisation du DPM portuaire. « Nul ne peut, sans autorisation délivrée par l’autorité compétente, occuper une dépendance du domaine public national ou l’utiliser dans des limites excédant le droit d’usage qui appartient à tous… ». Autrement dit, s’il pouvait y avoir autorisation d’occupation temporaire du DPM, elle était accordée en étant assortie d’une obligation de service public (c’est-à-dire d’une mise à disposition à des tiers des installations ou des services mobilisés pour compte propre).

6Cette conception maintenant les ports ouverts, tout en décourageant l’investissement privé, pouvait se justifier par la primauté du système portuaire sur ses éléments constitutifs. En effet, l’autorité de tutelle étant l’Etat, lui revenait aussi les charges d’investir et d’entretenir les équipements, dont les coûts étaient variables selon les sites, cette variabilité étant plus ou moins lissée dans l’effort global de financement du système portuaire. C’était évidemment renoncer à la vérité des prix, reflet de la réalité des coûts et credo de l’économie libérale. L’Etat échappait aux griefs au nom des grands équilibres territoriaux, considérant que ces grands équilibres devaient primer sur les jeux de la concurrence. Une telle vision est allée jusqu’à influencer la législation à propos des personnels de manutention, puisque la main-d’œuvre dockers fut longtemps gérée selon les principes de la loi du 6 septembre 1947, établissant une garantie d’indemnisation pour les jours d’inemploi, garantie versée par la Caisse Nationale de Garantie des Ouvriers Dockers, financée par toutes les entreprises de manutention des ports de France, les ports les plus compétitifs payant par conséquent pour ceux qui ne l’étaient pas (Hislaire, 1993).

7Ce « centralisme démocratique » se révéla vite intenable, dans la mesure où il bridait les initiatives locales, mises sous tutelle de l’ingénieur en chef de l’établissement portuaire. Progressivement, s’est alors façonné le partage de gouvernance entre l’Etat et les acteurs locaux, selon la distinction faite entre l’infrastructure, noyau dur du bien public, et la superstructure, outil en phase avec les besoins opérationnels des usagers. Se fit alors la distinction entre l’autorité de tutelle et l’organe de gestion, la plupart du temps une chambre de commerce. Déjà, la loi du 19 avril 1898 autorisait les chambres de commerce à être concessionnaires de travaux publics et de services publics en citant explicitement les ports. La loi du 7 avril 1902 venait en complément en rendant la perception des taxes locales (droits de port, taxes d’outillage) permanente dans les ports et non plus assujettie à un programme de travaux spécifiques. Dès lors, les chambres de commerce étaient désignées comme organes de gestion, consacrant une certaine forme de décentralisation des compétences. Il était même prévu d’aller plus loin encore, puisqu’une loi, votée en 1912, envisageait de mieux coordonner les services d’Etat et la gestion locale, en confiant la gestion des ports à un conseil d’administration qui aurait eu autorité sur l’ingénieur, pourtant désigné par l’Etat. La Première Guerre mondiale empêcha l’application de cette loi (Roussel, 1990- Marnot, 2011).

8Toutefois, ce recours à l’échelle locale s’est heurté rapidement aux besoins croissants d’investir, avec l’accélération de la course au gigantisme, après la Seconde Guerre mondiale. Il en résulta un retour au centralisme, même s’il prit les formes d’une autonomie que beaucoup d’acteurs locaux désignèrent comme une aimable fiction. La loi du 29 juin 1965 fit en effet l’objet de vifs débats entre l’Etat (qui en faisait la condition préalable de l’augmentation de son effort financier) et les chambres de commerce qui craignaient de se voir dépossédées de leurs moyens d’action. On retrouvait, derrière le port autonome, l’unité de gestion entre les infrastructures et les superstructures, sous l’autorité d’un directeur, nommé par décret en conseil des ministres. Même si les acteurs locaux, politiques ou économiques, étaient représentés au conseil d’administration, les compétences du conseil allant jusqu’à établir le budget, il était clair que c’était l’Etat qui reprenait la main, en apportant l’essentiel des financements, dès lors que les équipements à construire étaient programmés dans la planification nationale. Ainsi, les nouveaux équipements pouvaient être financés jusqu’à hauteur de 60 à 80% par l’Etat (Vigarié, 1984). Cette situation ne fut pas vécue sans amertume par les autres ports, toujours sous tutelle d’Etat, mais non autonomes, l’Etat n’intervenant pas au-delà du tiers des financements de leurs nouveaux équipements. Ainsi, un rapport de l’Inspection Générale des Finances (1999) souligne que sur dix ans (1989-1998), la part de l’Etat dans les investissements était tombée à 28% dans les ports non autonomes, contre près de 59% pour les organes de gestion portuaires et les collectivités territoriales (le solde revenant aux crédits européens), alors que dans les ports autonomes, la participation d’Etat était proche de 60%.

9Pourtant, malgré cette reprise en main par l’Etat, et d’indéniables croissances des trafics, les parts de marché des six ports autonomes n’ont pas progressé outre mesure dans le système portuaire national : 82,5% des trafics nationaux en 1964 (pour 116,1 millions de tonnes), 88,4% en 1973 (pour 261 millions de tonnes), mais 83,4% en 1982 (pour 226,5 millions de tonnes) et 77,3% en 2002 (pour 267,3 millions de tonnes). En 2008, ces mêmes ports ont enregistré près de 300 millions de tonnes, mais restaient en dessous de 80% de l’activité portuaire métropolitaine. Les marchandises diverses ne progressaient pas de manière suffisamment soutenue : 21,1 millions de tonnes en 1973 (69,9% du total français), 29,2 millions de tonnes en 1982 (61,1%), 50,5 millions de tonnes en 2002 (51,1% du total des ports métropolitains). En 2008, ces mêmes marchandises ne dépassaient pas 62 millions de tonnes, soit à peine la moitié du trafic des ports français (50,5%). On touche ici à l’insuffisant développement des trafics conteneurisés qui, pour être pratiquement concentrés en totalité dans les ports autonomes (38,5 millions de tonnes en 2008, sur 39 millions de tonnes), n’en sont pas moins très modestes, au regard des autres ports européens. Quand Le Havre est dans un rapport de 0,57 avec Hambourg pour le trafic total en 2008, il est dans un rapport de 0,26 pour le trafic des conteneurs. Quand Marseille est dans un rapport de 1,77 avec Gênes (de 1,9 avec Barcelone), il est dans un rapport de 0,47 avec Gênes pour les conteneurs (de 0,33 avec Barcelone).

Une pression internationale de plus en plus forte sur la gouvernance des ports français.

10Pour comprendre cette pression internationale, il faut d’abord rappeler la nette concentration des métiers de l’intermédiation portuaire entre les mains d’opérateurs de moins en moins nombreux et mettant les ports en réseaux, selon leur propre logique d’entreprise, atténuant d’autant la pertinence de la logique des dessertes territoriales. En dehors bien entendu de leurs activités captives qui pèsent souvent d’un poids très lourd dans leur bilan (industries bord à quai), les ports deviennent des pions, plus ou moins interchangeables, dès lors que les coûts d’acheminement ne pèsent plus sur le choix des points de passage. Cette tendance, encore timide dans le transport des vracs, devient systématique dans le transport conteneurisé. On la détecte aisément en Europe par l’investissement des grands ports par des opérateurs spécialisés, souvent d’origine asiatique (comme HPH à Felixstowe ou Rotterdam, PSA à Anvers ou Gênes), mais aussi, dans une démarche d’intégration verticale, par des filiales de compagnies maritimes, européennes (comme Maersk à Rotterdam ou Algésiras, MSC à Anvers ou Valence), et asiatiques (comme NYK à Amsterdam, ou maintenant Hanjin à Algésiras). Certes, des entreprises localisées, très liées aux intérêts d’un port spécifique, ont contré cette tendance (comme HHLA à Hambourg), mais elles reprennent dans leur stratégie de développement les mêmes objectifs que les entreprises précédentes. Or, le propre des entreprises françaises est précisément de ne pas avoir atteint cette taille critique et donc, d’être relativement désarmées face à ce processus de concentration, intégration et privatisation mondialisées. En dehors de quelques contre-exemples remarqués (comme Bolloré Logistique Portuaire, filiale du groupe Bolloré), toutes ces entreprises françaises de l’intermédiation portuaire ne peuvent espérer tenir leur place dans les métiers du conteneur qu’en s’adossant à des armateurs français (CMA CGM) ou étrangers (MSC, Maersk). La même remarque s’applique d’ailleurs à la manutention des vracs, l’arrivée du belge Sea-Invest (par le rachat de Saga Terminaux Portuaires) exerçant une pesée considérable sur les ports, les plus modestes en particulier.

11Face à ces logiques d’entreprises, l’Europe a tardé à définir sa politique portuaire, en préférant s’attaquer aux discriminations de circulation dans les avant et arrière-pays portuaires, plus qu’aux ports eux-mêmes (Guillaume, 2011). Cependant, en réduisant le champ des services publics, par décision jurisprudentielle, suite à l’arrêt Merci déjà évoqué pour la manutention en 1991 (Tierny, 2001), puis en évoquant les objectifs de réduction des entraves à la concurrence dans le Livre vert sur les Ports et les Infrastructures maritimes en 1997, elle orientait très nettement ses choix dans le sens des objectifs souhaités par les opérateurs privés.

12Lorsque la Commission se saisit du dossier et propose une directive en 2001, ces choix sont en passe d’être mis en pratique. Ils s’inscrivent dans le credo de la libre concurrence, le respect de la vérité des coûts et le confinement du gestionnaire à des missions de propriétaire foncier et d’aménageur, les outillages étant laissés à l’initiative privée. La Commission estime en effet qu’aucun service portuaire ne doit être écarté a priori du cadre communautaire et donc de la liberté d’établissement et de prestation, à partir du moment où le port atteint une taille suffisante pour affecter ledit marché (la directive ne devait concerner que les ports dont le trafic était supérieur à un million de tonnes et/ou 500 000 passagers annuels).

13Si le projet admettait la possibilité pour l’Etat-membre d’imposer un droit d’autorisation préalable, pour garantir notamment un niveau de qualification satisfaisant du prestataire, il considérait que le nombre d’autorisations ne devait être limité qu’en raison de contraintes concernant l’espace ou les capacités disponibles de l’infrastructure ou, pour les services nautiques, qu’en fonction de préoccupations de sécurité. Afin de garantir la transparence du marché, l’organisme gestionnaire du port devait s’abstenir de proposer ses services, sauf si l’autorité compétente pour l’affectation des autorisations était indépendante de l’organisme gestionnaire et si ce dernier était capable de séparer très précisément dans ses comptes ce qui revenait aux dépenses et recettes d’exploitation des services en cause. On peut ajouter qu’une précédente directive (2000/52/CE) oblige la transparence des relations financières entre les Etats et leurs entreprises publiques, ce qui implique l’obligation de séparation comptable des activités qui en résultent et donc la nécessité de dissocier les activités d’autorité publique ou d’intérêt économique général de celles qui présentent un caractère concurrentiel.

14En revanche, le projet de directive ne s’opposait pas au principe d’intégration des fonctions concurrentielles, sous la forme de l’auto-assistance. Etaient plus particulièrement visés les services de manutention, pouvant être pris en charge par le transporteur lui-même, aux dépens des manutentionnaires traditionnels et de leur main-d’œuvre de dockers. La philosophie générale du projet entendait donc éliminer les distorsions de concurrence entre les ports par la libéralisation des services et par le recours à la transparence des coûts commerciaux, en essayant d’éviter la confusion des flux de financement entre les aides publiques et les recettes occasionnées par les prestations exclusivement commerciales. Inutile de préciser que les chargeurs, les transporteurs maritimes, représentés dans l’European Community of Shipowners’Association (ECSA), ainsi que les ports privés (FEPORT), étaient très favorables au projet. L’ECSA faisait même remarquer qu’en 1998, elle avait déjà publié ses propres orientations (marchés ouverts, concurrence libre et loyale, prix transparents et fondés sur les coûts réels) et qu’elle les retrouvait sous une forme presque intégrale dans le projet de directive.

15Si le projet n’est pas arrivé à terme, avec une très forte opposition des communautés portuaires, représentées au sein de l’European Sea Ports Organisation (ESPO), et un vote négatif du Parlement le 20 novembre 2003, confirmé par ailleurs par un deuxième échec en janvier 2006, suite à la proposition d’une nouvelle directive de même philosophie, il démontre explicitement les choix de la Commission, que les Etats doivent à plus ou moins court terme, mettre en œuvre dans leur pré carré national.

16C’est donc dans cette ambiance de pression permanente que les modalités de la gouvernance portuaire ont évolué en France. Le préalable fut la réforme douloureuse du statut des dockers par la loi du 9 juin 1992. Cette loi a permis, tout en réglant un problème de sureffectif avéré, de créer une nouvelle catégorie de travailleurs des quais, salariés de leur entreprise de manutention ou d’une société de personnels, regroupant les intérêts des manutentionnaires, supprimant ainsi l’intermédiation d’un corps social original entre le navire et sa marchandise. Elle a en outre facilité l’instauration d’une convention collective nationale en 1993, l’Union Nationale des Industries de la Manutention proposant de son côté des certificats de qualification professionnelle en 2004, en vue de mieux contrôler les critères de recrutement des personnels et l’adéquation entre métiers et rémunérations (Gallais-Bouchet in Gallais-Bouchet, Maugeri et Foulquier, 2011).

17S’agissant du DPM qui faisait obstacle à l’investissement privé, une notable évolution est contenue dans la loi du 25 juillet 1994 qui définit des garanties substantielles de rentabilité de l’investissement privé : l’occupation du DPM peut en effet courir sur une durée de 70 ans, avec droit de cession des équipements. En fait, la décision de supprimer le statut de domaine public pour le domaine portuaire, décision passée presque inaperçue en 2006, lève les derniers doutes sur la rentabilité des investissements privés (Tourret, 2007).

18Les deux décrets du 9 septembre 1999 ont par ailleurs donné la possibilité aux Ports Autonomes d’investir dans des partenariats économiques avec des sociétés ou groupements intervenant dans le domaine portuaire. En clair, était créée la dimension juridique, inhabituelle jusqu’à présent, du terminal intégré, à commandement unique des moyens techniques et humains, tel qu’il fut pratiqué dès 2001 sur le terminal NFTI à Dunkerque. C’est même la création dès la fin de 1999 du GIE Seabulk, entre le Port Autonome de Dunkerque et Saga Terminaux Portuaires, pour l’exploitation du Quai Pondéreux Ouest qui est la raison majeure d’investir en France du groupe Sea-Invest, preuve de l’intérêt de la formule. C’est pratiquement sur ce même modèle de rapprochement des intérêts publics et privés que furent mises en oeuvre, non sans mal, les conventions d’exploitation des terminaux de Port 2000, conventions assorties de documents annexes de mise à disposition des personnels de conduite, d’assistance à l’exploitation et à la maintenance des matériels.

19Pour autant, cette formule a été mise à la question dès 2006 par la Cour des comptes qui s’est interrogée sur la pertinence du caractère hybride de ces conventions d’exploitation de terminal (CET), entre les conventions traditionnelles d’occupation du domaine public et les concessions globales. Ce type de convention fait peser « un niveau élevé de risque commercial sur l’autorité portuaire qui supporte les charges d’amortissement et d’exploitation des infrastructures, alors même que celles-ci participent à l’efficacité globale des terminaux. Toujours selon la Cour, « le partage des risques entre le Port autonome et l’opérateur ne donne à aucun d’entre eux, la pleine maîtrise économique et financière de l’entité que constitue un terminal. En ne permettant pas une allocation claire des risques, les CET ne garantissent ni une répartition juste et équitable des gains économiques et financiers des hausses de trafic entre les deux parties concernées, ni une adaptation du montant des fonds publics à la rentabilité socio-économique des ports ».

20Ce défaut de gouvernance a donc précipité la réforme des Ports Autonomes par la loi du 4 juillet 2008, créatrice des Grands Ports Maritimes (GPM), pour 7 ports (les 6 anciens ports autonomes et le port de La Rochelle, promu par décret en décembre 2004, port autonome pour le 1er janvier 2006). En dehors des questions de gouvernance interne sur lesquelles nous reviendrons ultérieurement, l’enjeu de la réforme est d’imposer la généralisation du commandement unique des terminaux, ce qui implique que l’organisme de gestion cesse d’avoir des missions opérationnelles, en transférant ses outillages et en détachant ses personnels concernés à des opérateurs de terminaux (Lacoste et Gallais-Bouchet, 2010). Ces nouvelles conventions de terminaux supposent une cession des outillages au prix du marché après accord de la Commission Nationale d’Evaluation (CNE). Si, à l’origine, l’ensemble des personnels (grutiers, portiqueurs, agents de maintenance et de réparation) était concerné par le transfert vers le privé, la pratique s’est révélée plus complexe, entre ceux qui ont accepté le transfert, ceux qui ont opté pour l’intégration dans des filiales des GPM, notamment pour la maintenance, et ceux qui ont été réaffectés dans les GPM, après conversion. Ajoutons que les modalités de transfert choisies par le législateur favorisent la continuité des opérations portuaires. En privilégiant les accords de gré à gré, il s’agit de marquer la confiance envers les opérateurs en place, évitant ainsi de bouleverser la vie du port. Cela dit, on ne facilite pas l’intrusion de partenaires nouveaux, susceptibles de relancer une place portuaire en difficulté. Par ailleurs, le GPM peut encore intervenir dans l’exploitation, en créant une filiale d’exploitation ; cette filiale est possible dans trois cas : si l’appel d’offres échoue, le GPM peut provisoirement reprendre un terminal, si le terminal a un intérêt stratégique pour l’économie nationale, si le GPM estime qu’il est de son intérêt de participer à titre minoritaire à une entreprise de manutention. En outre, le GPM peut assurer au travers d’une filiale, des activités de maintenance, mutualisables pour l’ensemble des terminaux (Gallais-Bouchet, 2011). L’observation des transferts fait apparaître des situations variables, depuis le lot unique (à Bordeaux, où les installations sont partagées entre Sea-Invest à 65%, Balguerie à 15%, le Port conservant 20% des parts) jusqu’à la filialisation (comme à Marseille pour les terminaux pétroliers), en passant par le transfert en lots séparés, les terminaux les moins performants risquant alors de ne pas être cédés (Nantes-St-Nazaire).

Le retour à la dimension locale des territoires.

21A priori, la création des GPM n’a pas été faite dans l’optique d’une meilleure écoute des territoires locaux et de leurs acteurs. Certes, la loi préserve leur représentation au travers du conseil de surveillance et du conseil de développement, mais le directeur, président du directoire, reste nommé par le gouvernement. La représentation étatique au sein du conseil de surveillance est forte et le commissaire du gouvernement peut y exercer un droit de veto, comme cela s’est vu à propos du projet de terminal gazier au Verdon. Le projet stratégique, préalable à toute cession des outillages aux opérateurs portuaires, émane bien du directoire, même s’il est voté par le conseil de surveillance, après consultation du conseil de développement. Par ailleurs, il doit être conforme aux orientations nationales en matière de desserte intermodale et aux orientations fournies par un éventuel document de coordination interportuaire. Le GPM reste confiné à des missions liées à ses compétences de spécialité, même si ces missions sont élargies par rapport à celles des anciens Ports autonomes, notamment en matière de desserte terrestre, de promotion commerciale ou de protection environnementale. On sent bien que l’Etat considère que les GPM sont les places stratégiques nécessaires au territoire national et il ne veut pas se départir de sa tutelle, même si elle s’impose des limites face au privé sur le plan strictement opérationnel. On retrouve ici une tendance longue, mais pas toujours clairement aboutie, consistant à désigner les points forts du territoire national (selon un schéma directeur des ports, qui aurait dû naître de la loi du 4 février 1995, mais qui n’a jamais vu le jour), et à les parrainer dans leurs choix d’aménagement (sans pour autant accorder aux territoires concernés d’exception juridique, puisque le domaine portuaire ne peut s’opposer à la qualification juridique des territoires qui le concernent). On rejoint ici la difficile conciliation entre le national et le local, les intérêts publics et opérationnels (Frémont et Gouvernal, 2008).

22C’est sans doute pour cette raison que l’Etat entend bien distinguer les ports d’Etat, qu’il réduit maintenant aux seuls GPM, et les autres ports, transférés aux collectivités territoriales (Debrie et Lavaud-Letilleul, 2010). A vrai dire, ce transfert remonte pour les ports les plus modestes aux lois du 7 janvier 1983 et du 22 juillet 1983, ces ports ayant été transférés aux Départements et aux communes (pour les seuls ports de plaisance), ne laissant ainsi que les 6 ports autonomes de l’époque et les ports dits d’intérêt national, sous l’autorité directe de l’Etat. Si cette première phase a concerné une masse considérable de ports (plus de 500, dont 304 ports de commerce et de pêche, confiés pour ces derniers aux Départements), les enjeux économiques et territoriaux restaient limités, puisqu’ils ne concernaient que 5% des trafics nationaux. Par la suite, la loi sur le statut de la Corse (22 janvier 2002) eut pour résultat de transférer Ajaccio et Bastia à l’assemblée régionale, les autres ports corses ayant déjà été transférés à leur département respectif. Puis la loi du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité autorisait les Conseils régionaux à expérimenter la tutelle régionale pour les ports d’intérêt national. Cette expérience sans lendemain a alors été relancée par la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales qui, tout en imposant le transfert, laissait entière liberté aux collectivités pour se déterminer jusqu’à l’échéance du 1er janvier 2006, date à partir de laquelle devait alors être officiellement arrêté par le préfet le choix de la nouvelle autorité de tutelle à l’échéance du 1er janvier 2007. L’engagement était de plus grande portée, puisqu’il concernait cette fois-ci le cinquième des trafics de marchandises et 80% des trafics de passagers de France, répartis en 14 ports (La Rochelle, Ajaccio et Bastia étant préalablement sortis du lot des ports d’intérêt national).

Figure 1. Trafics et statuts des principaux ports français

Figure 1. Trafics et statuts des principaux ports français

23Ce procédé peu directif, pour des raisons de liberté d’initiative accordée aux collectivités territoriales, n’a pas donné des résultats très cohérents (fig. 1). Huit ports ont été attribués à un conseil régional, trois à des syndicats mixtes et trois à des conseils généraux. Il est vrai que le maintien des engagements financiers de l’Etat, au travers de la dotation globale de décentralisation (DGD), pouvait rassurer les collectivités à se porter candidates, tout comme d’ailleurs, le trend descendant de l’endettement des concessionnaires, dont les causes profondes étaient moins dues à leur bonne gestion qu’à la faiblesse de leurs investissements (Douet et Gambet, 2008). On peut alors s’étonner que, sur la façade méditerranéenne, l’autorité désignée ait été la Région Languedoc-Roussillon pour Sète et Port-la-Nouvelle, alors que Toulon et Nice ont été transférés à leur Département respectif, rejoignant ainsi le bataillon des ports de faible envergure que les conseils généraux du Var et des Alpes-Maritimes avaient sous leur autorité depuis la première phase de décentralisation. Du reste, la Région et la communauté d’agglomération de Toulon Provence Méditerranée (TPM) avaient également manifesté leur intérêt pour le port de Toulon, le conseil général du Var finissant par l’emporter, mais au prix de la création ultérieure d’un syndicat mixte de gestion avec TPM pour les grandes orientations d’aménagement. Il est certain que le port de Toulon se compose d’une douzaine de sites localisés sur trois communes et qu’il interfère à l’évidence dans les enjeux d’aménagement de la communauté d’agglomération (Debrie et Lavaud-Letilleul, 2009). Le transfert à la Région Bretagne des ports bretons (à l’exception de Concarneau) paraît plus cohérent, tout comme celui de Bayonne à l’Aquitaine. Le transfert de Boulogne et de Calais à la Région Nord semble logique, sauf qu’il pose des problèmes d’équilibre entre les deux ports de commerce, Calais étant bien plus puissant que Boulogne, et de positionnement du port de Calais, un instant pressenti par l’Etat pour se rapprocher de Dunkerque dans un grand GPM du Nord de la France. Les montages normands se révélèrent particulièrement complexes, avec un syndicat mixte pour Dieppe (associant région, département, communauté d’agglomération et ville) et un syndicat mixte (Ports Normands Associés) pour Caen et Cherbourg, unissant Région et départements du Calvados et de la Manche.

24La gestion s’en trouve ainsi compliquée, puisque l’Etat conserve des missions régaliennes de police ; il définit les mesures de sûreté et veille à leur application, alors que la nouvelle autorité n’a que des compétences courantes. Par ailleurs, le mode de calcul de la DGD a fait débat, les collectivités territoriales estimant que l’Etat s’était engagé depuis longtemps dans un processus de désinvestissement à l’égard du DPM portuaire dont il avait la charge. En revanche, la question des personnels des services maritimes des DDE, transférés aux collectivités territoriales, n’a pas soulevé de problèmes particuliers, tout simplement parce que ces personnels étaient peu nombreux, sauf en Languedoc-Roussillon où existait un service autonome, le SMNLR, à l’effectif particulièrement étoffé. Ce service a été dissous, et scindé en trois : une partie du personnel est partie à la DRE, la subdivision canal du Rhône a été transférée à VNF, la subdivision ports est partie à la Région (122 emplois à temps plein, cet effectif pléthorique restant à la charge financière de l’Etat).

25En réalité, la question fondamentale pour les territoires a porté sur les relations entre les nouvelles autorités portuaires et les concessionnaires. Les chambres de commerce avaient signé des conventions avec l’Etat à propos de concessions souvent de très longue durée (30 ans et plus). Si la loi faisait obligation de reprendre les concessionnaires « au long cours », dont les dates d’extinction des concessions étaient fort lointaines (2028 à Nice, 2025 à Calais ou Toulon, 2017 à Saint-Malo), elle ouvrait la possibilité de renégocier les concessions arrivées à terme ou arrivant à terme à brève échéance (Bayonne, Brest, Lorient, Cherbourg, Sète, Dieppe….). Il convient tout d’abord de préciser qu’il s’agissait de saisir l’occasion d’améliorer les pratiques entre la tutelle et son concessionnaire, le flou enveloppant trop souvent ce type de relations, tant sur le plan comptable que sur celui de l’étendue des compétences du délégataire. Le renouvellement des concessions a permis à la nouvelle autorité de tutelle d’opter pour 2 formules : soit la mise en régie ou, après appel d’offres, la délégation à un nouveau concessionnaire ou à plusieurs nouveaux concessionnaires, en cas de fractionnement des appels d’offres. Il apparaît à l’évidence qu’en dehors du cas très particulier des ports de Sète et de Dieppe, les concédants ont opté pour des choix prudents, les chambres de commerce reprenant les ports bretons ou Bayonne. En revanche, PNA a préféré partager les concessions du port de Cherbourg en deux : une concession longue sur les activités commerciales, incluant le transmanche, et une concession courte sur la partie orientale du port, suspendue à un projet de développement à définir. En fait, l’innovation est double, puisque la première concession a été enlevée par un partenariat public-privé (chambre de commerce-armateur Louis Dreyfus).

26On sent ainsi évoluer le concessionnaire vers un métier nettement plus opérationnel, légitimé par un projet de développement, alors que les anciennes concessions étaient dans un registre plus institutionnel. On pourrait aboutir alors à des terminaux mis en réseau, avec la bénédiction des collectivités concédantes, voire à des ports-réseaux, exploités en partenariat public-privé, ou sous concession à des opérateurs strictement privés, selon une logique rejoignant finalement celle des GPM. De ce point de vue, le projet d’extension du port de Calais (Calais 2015), voulu par la Région, est un test fort intéressant, puisque sa mise en concession doit être soumise à appel d’offres, à l’issue duquel pourraient émerger des opérateurs intéressés à se placer sur ce détroit stratégique. Quelques prises de position, à l’occasion de l’effondrement de la compagnie SeaFrance, montre que le lieu ne laisse pas indifférent.

Conclusion

27Au total, le recul de l’Etat régalien se fait dans une certaine confusion. Du côté des GPM, l’Etat cherche à moderniser la gouvernance, dont l’efficacité permet de gagner des trafics, mais il entend conserver le gouvernement, dont la pratique permet de justifier son autorité et sa légitimité, garante des grands équilibres du territoire national. Cela dit, il ne se s’en donne pas forcément tous les moyens, puisque certains ports d’intérêt national auraient pu être incorporés dans les GPM, pour en muscler l’efficacité (songeons au port de Calais dont le chiffre d’affaires équivaut au tiers du chiffre d’affaires de tous les ports décentralisés et surtout dont le résultat net est proche des deux tiers du résultat net cumulé de ces mêmes ports, son entrée dans un GPM Nord ayant été un apport décisif pour résister aux places portuaires du Benelux). Par ailleurs, l’élaboration des plans stratégiques des GPM s’est faite dans l’urgence et dans une logique strictement opérationnelle, sans réflexion d’ensemble sur l’animation d’un système portuaire « à la française ». Quant aux nouvelles tutelles des ports décentralisés, elles n’ont pas encore élaboré de véritable doctrine de leur développement portuaire, en dehors du credo d’un certain « localisme » qui pourrait conduire à survaloriser l’économie résidentielle, c’est-à-dire l’intégration dans l’économie urbaine, plus ou moins détachée de l’économie productive. On sent déjà que les Régions, sans doute plus ajustées aux réalités de cette économie productive, sont plus sensibles à son maintien. Mais sauront-elles résister aux sirènes des « spécialistes » qui se feront fort de la développer dans un registre privatif, handicapées qu’elles sont par leur manque d’expérience et de lisibilité des grands enjeux maritimes ?

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Table des illustrations

Titre Figure 1. Trafics et statuts des principaux ports français
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Pour citer cet article

Référence électronique

Jacques Guillaume, « Les mutations récentes de la gouvernance des ports français sous la pression des contraintes internationales », L’Espace Politique [En ligne], 16 | 2012-1, mis en ligne le 21 mars 2012, consulté le 30 avril 2017. URL : http://espacepolitique.revues.org/2202 ; DOI : 10.4000/espacepolitique.2202

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Auteur

Jacques Guillaume

Professeur des universités en Géographie
LETG Géolittomer UMR 6554 du CNRS, IGARUN, Université de Nantes
jacques.guillaume@univ-nantes.fr

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