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La quintessence d’une ville privée. Le cas de Nordelta dans la municipalité de Tigre, Buenos Aires

The Quintessence of a Private City. The Case of Nordelta in the Municipality of Tigre, Buenos Aires
Viviana Riwilis

Résumés

Cette étude vise à analyser la portée de l’implantation de quartiers résidentiels fermés (QRF) dans les périphéries défavorisées des villes latino-américaines. Les études consacrées au phénomène des QRF interprètent l’acceptation de ce modèle résidentiel à partir de la décision des résidents qui sont à la recherche de sécurité, d’homogénéité sociale, de services publics et d’équipements collectifs de qualité, etc. Inspirée des lectures sur la gentrification, cette étude amène une perspective originale, puisqu’une telle prolifération ne peut plus être expliquée seulement à partir de l’addition des décisions individuelles ou des ménages. En considérant le phénomène QRF sur la base de l’articulation des intérêts de trois acteurs : les promoteurs immobiliers, les résidents et l’État local, nous abordons des nouvelles formes de ségrégation urbaine à partir de l’inégale accessibilité aux ressources urbaines.

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Texte intégral

1L’objet de ce travail est d’explorer la portée de l’implantation de quartiers résidentiels fermés (QRF – gated communities en anglais) situés dans les périphéries défavorisées des métropoles latino-américaines. La prolifération de ces ensembles résidentiels privés amène plusieurs chercheurs à les considérer comme un modèle résidentiel incarnant les profondes transformations éprouvées par la société contemporaine. Ainsi, le nombre croissant des QRF illustre, entre autres, l’insécurité urbaine (Caldeira, 2000), la recherche de l’entre soi (Charmes, 2005) ou encore la forte acceptation de politiques néolibérales de privatisation (McKenzie, 2003). De plus, en Amérique latine, l’arrivée de QRF associe transformations urbaines majeures et inégalités croissantes, puisque ces ensembles résidentiels huppés, avec tout l’éventail de services privés, sont situés dans les municipalités défavorisées.

2Nous nous sommes penchés sur l’agglomération de Buenos Aires où, à l’instar d’autres grandes villes latino-américaines, les classes populaires ont investi la périphérie urbaine, notamment entre 1940 et 1970, période durant laquelle les lotissements de basse qualité, l’autoconstruction et la mauvaise desserte en équipements collectifs ont structuré la deuxième et troisième couronne métropolitaine. Ainsi, comparativement au modèle suburbain étatsunien, l’arrivée des QRF dans les années 1990 peut être considérée comme une suburbanisation tardive des élites (Torres, 2001). La cohabitation actuelle de ces deux modèles urbains crée des « voisinages » extrêmement contrastés, que cela soit entre les secteurs très pauvres et assez riches, ou entre ceux qui n’ont pas accès aux services essentiels et ceux qui disposent de services haut de gamme.

3S’inscrivant au cœur de ces thématiques, un cas spécifique a retenu notre attention : Nordelta, un QRF de grande taille présenté par ses promoteurs immobiliers comme une « ville privée ». Planifié pour plus de 100 000 habitants, Nordelta compte plusieurs zones résidentielles, mais aussi des écoles, deux zones commerciales, son propre réseau d’eau potable, etc. Ce QRF est situé dans la municipalité de Tigre (carte 1), une ville emblématique de la deuxième couronne métropolitaine, comptant 300 385 habitants, dont 23 % considérés comme socialement vulnérables (Instituto Nacional de Estadísticas y Censos d’Argentine, INDEC, 2001).

4Notre contribution commencera par un survol des principales caractéristiques des QRF puis traitera de la ségrégation urbaine et des caractéristiques politico-administratives du contexte d’étude, et plus spécifiquement du processus de privatisation et de décentralisation qui s’y sont développées au cours des trente dernières années.

Carte 1 : Nordelta (1). Municipalité de Tigre dans la région métropolitaine de Buenos Aires

Carte 1 : Nordelta (1). Municipalité de Tigre dans la région métropolitaine de Buenos Aires

5Source : notre élaboration à partir de CIM-FADU 2006

Les quartiers résidentiels fermés : où est la nouveauté ?

6Blakely et Snyder (1997) définissent les principales caractéristiques de ce modèle résidentiel à partir de trois aspects : 1) l’accès contrôlé ; 2) la présence d’une clôture qui délimite physiquement l’ensemble ; et 3) l’existence d’une association de propriétaires qui administre les espaces et les services en commun. Selon les auteurs, ces ensembles privatisent l’espace public et restreignent l’accès à l’ensemble des ressources urbaines qui, à l’extérieur des clôtures, sont accessibles à toute la population d’une localité (rues, trottoirs, parcs, écoles, etc.).

7De fait, il s’agit d’un concept d’habitat articulé autour de cinq éléments (Low, 2003) : la sécurité, l’isolement, l’homogénéité sociale, les agréments et les services spécialisés. McKenzie (2003) signale que les QRF spatialisent les idéologies néolibérales qui, en s’appuyant sur la privatisation, ont fait dériver les fonctions et les rôles traditionnellement dévolus au domaine public vers le domaine privé. Compte tenu de l’exclusion sociale (Low, 2003), de la privatisation de l’espace public (Pirez, 2002 ; Thuillier, 2005) et de la ségrégation (Arizaga, 2000 ; Atkinson et Blandy, 2005 ; Roitman, 2005) qui leur sont associés, les QRF sont considérés comme une manifestation des symptômes des pathologies urbaines (Le Goix, 2005).

8Dans les villes étatsuniennes, où les QRF ont représenté tôt un sujet d’analyses, ces formes résidentielles privées ont été associées à l’extension urbaine. Les premières études (apparues en 1997) montrent, pour expliquer l’émergence des QRF, l’importance particulière de la recherche de la sécurité, de l’entre-soi, du sens de communauté, de l’exclusivité et du statut social. Cette perspective micro-sociale explique du point de vue des résidents la forte acceptation des QRF. Plus récemment, plusieurs travaux se sont ouverts à une approche macro-sociale en expliquant, par exemple, la prolifération des QRF comme le résultat des actions de l’État : les municipalités encourageraient l’implantation des ensembles résidentiels privés dans leur territoire en raison de possibles gains fiscaux.

9Dans une perspective plus large, l’approche présentée par McKenzie (2005), analysant les QRF comme le résultat de l’interrelation des intérêts de trois acteurs, est d’un intérêt particulier. Elle identifie : 1) les promoteurs immobiliers ; 2) l’État local (les municipalités en Buenos Aires) et 3) les résidents. Selon l’auteur, les promoteurs immobiliers se sont tournés vers les QRF quand, en raison de la hausse du prix du sol urbain, la rentabilité des investissements risquait de diminuer. L’une des stratégies de sortie de crise les a amenés à rechercher des terrains moins chers, en périphérie, l’offre de services et d’équipements (piscines, court de tennis, activités sportives, etc.) permettant d’attirer les acheteurs malgré la distance. Les municipalités, poussées par la crise des finances publiques, ont également encouragé l’implantation des QRF, car ce modèle résidentiel permet de développer des terrains non viabilisés (en raison de la distance) sans avoir à leur fournir tous les équipements urbains. L’État, quant à lui, n’observe les QRF que comme une source d’augmentation de l’assiette fiscale. Finalement, la forte préférence des acteurs a joué un rôle majeur pour la consolidation du phénomène. Les aspects ayant influencé ce choix sont, entre autres, le prix des maisons, la sécurité, l’accès aux services de qualité, la stabilité de l’investissement et la forte offre du marché immobilier. Cette perspective s’avère pertinente pour notre étude, car elle permet d’articuler la genèse de Nordelta et le contexte de la municipalité de Tigre.

Chronique d’une ségrégation annoncée : le cas d’une ville privée dans la municipalité de Tigre, Buenos Aires

10Quelle est la portée de l’implantation de Nordelta sur l’inégale accessibilité aux ressources urbaines dans la municipalité de Tigre ?

11Nous ferons l’hypothèse que ce QRF s’inscrit dans le processus plus large des transformations politiques et administratives mises en place depuis les années 1990 : la privatisation des services publics et la décentralisation administrative accentuant, malgré le discours de redistribution soutenu par la municipalité, l’inégal accès aux ressources urbaines.

12Divers outils analytiques ont été mobilisés. L’évolution du cadre légal a été observée par l’analyse de documents officiels, en particulier celle de la règlementation municipale, provinciale et fédérale. L’étude des titres de propriété, des actes de constitutions d’associations de propriétaires des quartiers ainsi que de l’Association des voisins de Nordelta (AVN) a aidé à mieux comprendre l’organisation administrative de la ville privée ainsi que le nouveau rôle de l’entrepreneur immobilier dans la privatisation de la gestion urbaine.

13Les entrevues semi-dirigées et les observations de terrain nous ont permis d’observer l’accessibilité aux ressources de la municipalité. En raison de l’information disponible, quatre ressources urbaines représentatives ont été sélectionnées : l’eau potable, les écoles primaires, les soins de santé primaires et les espaces verts.

14Les informations obtenues ont été recueillies à l’aide d’une grille d’observation inspirée du texte classique de Pinçon, Préteceille et Rendu (1986) relative à l’accessibilité aux équipements collectifs de la région parisienne. Dans leur analyse, les auteurs ont utilisé onze indicateurs afin d’apprécier de façon quantitative et qualitative l’offre et l’accessibilité des services dans un territoire déterminé ; nous avons retenu trois d’entre eux. Le premier constate tout simplement la présence ou l’absence du service (l’offre). Le second, la capacité d’accueil, renvoie à la quantité des éléments, par exemple le nombre de lits dans les hôpitaux, de livres dans les bibliothèques, d’élèves dans une école. Le troisième indicateur analyse le niveau qualitatif du service rendu, par exemple le confort du parc, la proportion d’enseignants titulaires ou d’infirmières diplômées ; sur ce sujet, les auteurs ont constaté qu’il s’agissait d’une information très difficile à obtenir.

15En outre, nous avons inclus, d’une part, une dimension chronologique afin de situer dans le temps la mise en œuvre des différents services publics et équipements collectifs sur le territoire de la municipalité, ou encore les travaux d’entretien. Nous incorporons aussi une variable d’âge de la construction comme un indicateur de qualité des ressources. Cette dimension temporelle aide à mieux saisir le processus de transformation des services et des équipements dans la municipalité de Tigre et à savoir s’il a été influencé, ou non, par l’arrivée de Nordelta. D’autre part, les premières observations sur le terrain nous ont menée à intégrer une variable sur la gestion : publique / privée et provinciale / métropolitaine / locale.

Les QRF et les nouvelles formes de ségrégation

16Francine Dansereau (1992, p. 5) affirme que la ségrégation peut être définie de trois manières qui ne sont pas exclusives :

[…] D’une façon descriptive, la ségrégation réfère à la concentration dans l’espace urbain de ménages appartenant à des catégories sociales spécifiques basées sur la race, l’ethnie, la classe sociale […] elle peut aussi être définie comme un accès inégal à des équipements et services collectifs. […] Enfin, il y a la ségrégation comme la stratégie de mettre à distance certaines catégories sociales […]

17Les QRF pourraient être étudiés sous ces trois définitions de ségrégation. Dans le cadre de notre recherche, nous avons retenu la définition axée sur l’accès inégal – matérielle et symbolique – aux équipements et services urbains. Cette conception de la ségrégation urbaine ayant une double dimension spatiale – de groupes sociaux et d’équipements – représente un élément essentiel des relations (et du pouvoir) des acteurs sociaux (Préteceille, 2004). En outre, l’accès inégal aux équipements collectifs de la ville matérialise les effets des politiques sociales et urbaines (Pinçon, Préteceille, et Rendu, 1986). Il s’agit d’une approche développée dans les années 1970 par le Centre de sociologie urbaine en France (Pinçon, Préteceille & Rendu, 1986) qui nous permet d’observer le phénomène des QRF selon diverses théories : d’après une interprétation wébérienne, les différents groupes sociaux sont placés dans l’espace selon les ressources, le statut social, le prestige ou la participation à la vie publique (Grafmeyer, 1994). Par contre, une vision marxiste conçoit la localisation dans la ville comme une matérialisation des rapports de force ou de domination des classes sociales (Castells, 1976). Dans les deux cas, la division sociale de l’espace est perçue comme la matérialisation des logiques sociales de pouvoir, une perspective qui s’annonce pertinente dans notre sujet d’étude.

Genèse d’une ville privée

18Dans une première étape, nous nous sommes intéressée au rôle des acteurs dans la genèse de Nordelta. Nous avons observé comment l’articulation des objectifs – parfois opposés – de l’État, des promoteurs immobiliers et des résidents a conduit à la matérialisation d’une ville privée. Afin de mieux comprendre le contexte, retraçons, tout d’abord, l’intérêt du promoteur immobilier.

  • 1 Les explications de cette transformation conduisent à l’arrivée d’un nouveau partenaire (50% des ac (...)
  • 2 Par exemple, en 1988, un projet a été élaboré par Adefrace (Aménageurs et Développeurs de France). (...)

19Généralement, la préférence des entrepreneurs pour les modèles résidentiels fermés est reliée à la transformation du marché immobilier. Le cas de Nordelta est très différent. Un survol historique montre que le promoteur a acheté le terrain bien avant la prolifération des QRF (en 1972) avec l’idée d’y construire un grand ensemble résidentiel. L’inadéquation du sol (terrain marécageux) lui a permis d’acquérir une très vaste étendue de sol à faible prix. Ces contraintes de la localisation, liées aussi à l’absence de services, demandaient un important investissement qui, loin d’être un problème, a mis en valeur les caractéristiques de l’entrepreneur1. Dès l’acquisition du terrain, un grand nombre de projets ont été proposés en attirant la participation d’importants acteurs internationaux2. Finalement, en 1992, les promoteurs présentent Nordelta comme un nouveau pôle de développement urbain régional encadré par le chapitre III de la Loi d’utilisation du sol de la province de Buenos Aires. Déclaré d’intérêt général par la municipalité de Tigre, le projet présenté au gouvernement de la province annonce, entre autres, la volonté de s’intégrer à la trame urbaine existante, de créer des emplois et d’aménager des services publics ainsi que des équipements collectifs améliorant la situation d’un vaste secteur défavorisé de la municipalité de Tigre.

20En 1998, le début de la construction de Nordelta montre une transformation radicale du projet original qui adopte alors une forme innovatrice de QRF : une ville privée. Défini par les concepteurs comme un développement urbain intégral, l’ensemble de Nordelta inclut une vaste gamme d’équipements et de services. Une liste non exhaustive dénombre plusieurs activités éducatives (quatre écoles), commerciales (deux centres d’achats), médicales (un centre médical), sportives et de loisirs (espaces verts, clubs sportifs, terrain de golf, piste cyclable, etc.). En outre, Nordelta a construit un réseau d’eau potable exclusif aux résidents et compte son propre service de sécurité privée, de récolte de déchets domiciliaires, etc. Les explications de cette transformation conduisent à l’arrivée d’un nouveau partenaire : Consulatio, une firme spécialisée en administration et en investissement des excédents de capitaux dans des structures résidentielles haut de gamme3

21En alliant l’organisation spatiale à un projet d’harmonie sociale, les promoteurs de Nordelta annoncent une ville parfaite, renvoyant une image de réussite, de distinction et d’équilibre : la propreté des espaces en commun, l’aménagement paysager du boulevard, l’esthétique très raffinée de la signalisation ainsi que la présence des gardiens visent à construire une sensation de sécurité et de perfection. Cependant, à l’arrière-plan de cette image parfaite, la complexité des incidences du projet émerge. Tout d’abord, la forme et la taille de Nordelta permettent aux promoteurs immobiliers de devenir une entreprise de gestion qui réalise l’équivalent des fonctions municipales, mais à des fins lucratives. Nordelta offre en effet la possibilité de profiter d’économies d’échelle pour la mise en place, l’entretien et la gestion des infrastructures ainsi que pour l’installation d’autres fonctions urbaines (services, commerces, etc.), tout en créant des rentes de situation qui seront de nouvelles sources de profits. Enfin, les entrepreneurs (seuls ou associés à d’autres entreprises) tirent des profits des activités autres que résidentielles, par exemple d’une usine de traitement de l’eau potable, d’un centre d’achats, de cinémas, des écoles, d’une clinique médicale, etc.

22Les données du dernier recensement, réalisé en 2001, ne permettent pas d’extraire des informations précises sur la population de Nordelta (inauguré en 1999). Toutefois, les études sur Buenos Aires montrent que les résidents des QRF sont en train de devenir « la nouvelle élite urbaine ». Maristella Svampa (2001) souligne que les résidents de QRF représentent « les gagnants » de la nouvelle économie : les cadres, les gens d’affaires, les gérants de multinationales ou de multimédias, etc. Nordelta s’adapte à leur demande de services raffinés ainsi qu’à leurs aspirations résidentielles de luxe. Par ailleurs, le statut social engendré par le fait de vivre à Nordelta joue un rôle symbolique très fort. Ainsi, l’image avant-gardiste du projet est directement associée à la réussite sociale (photo 1).

Photo 1 : Nordelta, zone residentielle Los Castores

Photo 1 : Nordelta, zone residentielle Los Castores

Source : Riwilis (2010)

23Finalement, la notion de gouvernement privé, fréquemment évoquée par les études sur les QRF (Glasze, 2005), fait référence à l’association de propriétaires chargée de l’autogestion des communs. Le cas de Nordelta est très singulier, car les entrepreneurs restent actionnaires principaux du projet. Cette autonomie signifie, entre autres, le contrôle de la gestion des frais de copropriété, la définition des priorités des travaux d’entretien, l’attribution des contrats, l’élaboration de nouveaux projets (la construction d’un hôtel cinq étoiles, par exemple), etc. De toute évidence, la gestion privée de ce vaste projet résidentiel – qui assure au promoteur des conditions de rentabilité – n’est acceptable que dans un contexte de grande faiblesse des gouvernements locaux. Cela nous amène aux spécificités du rôle de l’État dans une conjoncture de crise économique et de mutations sociales et politiques.

Une conjoncture de crises et de mutations

24Entre l’achat du terrain et l’inauguration de Nordelta, l’Argentine a connu d’intenses bouleversements marqués par le coup d’État (1976) et le retour à la démocratie (1982). Ces évènements s’inscrivent dans une profonde crise de l’État-providence et des finances publiques. Divers programmes de réajustement structurel de l’État – notamment les politiques de privatisation et de décentralisation – ont été perçus comme une réponse rationnelle visant à restaurer l’équilibre. Alors, ces politiques sont souvent signalées comme responsables des inégalités croissantes. En les observant, on constate, d’une part, le processus de privatisation argentin – surprenant par sa rapidité, par la simultanéité des domaines concernés et par l’absence de débat social –, consacré au transfert des services et délaissant des instances de régulation et de contrôle. D’autre part, les politiques de décentralisation, qui visaient une efficience de la gestion des services de proximité (Prud’homme, 1995), montrent un fort déclin du secteur public.

25La modalité de redistribution de fonds publics, très influencée par une forte hiérarchie des partis politiques, s’accorde par ailleurs avec un clientélisme politique fortement enraciné. À l’échelle locale, notamment dans la municipalité de Tigre, le phénomène clientéliste semble imperceptible ; cependant, la population reconnait ce type d’échanges qui favorisent certains groupes sociaux en aboutissant à améliorer un secteur de la ville plutôt qu’un autre, concernant, par exemple, la localisation de centres de soins de santé ou l’aménagement d’un parc.

26Dans cette conjoncture, diverses interventions urbaines révèlent le rôle facilitateur de l’État dans l’implantation des QRF, dont la première Loi provinciale 8912 (1997) qui ordonne l’utilisation du sol. Créée sous la dictature militaire, cette loi transforme la configuration de la périphérie de Buenos Aires en imposant l’obligation de fournir les services publics aux nouveaux développements résidentiels. Cette clause devient un frein aux lotissements populaires qui avaient peuplé la région suburbaine de zones résidentielles démunies et sans infrastructure. L’abandon abrupt de cette pratique traditionnelle de lotissements populaires laisse un grand nombre de terrains vacants, notamment dans les zones d’expansion. Dans les décennies qui suivent, la construction d’autoroutes, la privatisation des services ainsi que les transformations du marché immobilier réussissent à mettre en valeur ces terrains vacants. En y construisant des QRF, ceux-ci deviennent une source intéressante d’accroissement des finances publiques des municipalités plus éloignées de la ville centre.

27L’on note également des adaptations normatives mettant l’accent sur l’élimination des restrictions à l’implantation des QRF et déléguant aux municipalités la responsabilité d’une première analyse de faisabilité. Dans notre étude, la municipalité de Tigre a déclaré le projet Nordelta « d’intérêt municipal » avant de le présenter aux autorités provinciales. Sans porter jugement des résultats de l’implantation d’une ville privée, il s’agit d’un tout nouveau pragmatisme normatif destiné à favoriser les politiques de l’économie de marché comme moteur principal de la croissance de la ville.

28Bref, si l’on accorde à la gestion urbaine une représentativité de l’ensemble des processus sociaux, politiques et techniques par lesquels on oriente une ville (Pirez, 2002), trois facteurs montrent, dans notre étude, une subordination des gouvernants aux décisions des acteurs privés : 1) le recul de l’État favorise la production privée de l’espace urbain ; 2) l’État privilégie l’intérêt des acteurs économiques sur l’intérêt général ; et 3) la puissance des acteurs privés modifie la relation de pouvoir en déséquilibrant le rapport marché-État.

29Privatisation, décentralisation et clientélisme composent un système complexe dans une région urbaine qui a une influence majeure sur l’avenir politique et économique du pays. Cette forme de gouvernance métropolitaine très fragmentée joue un rôle majeur dans la prolifération des QRF, car, dans une perspective nettement économique, l’arrivée des modèles résidentiels privés n’est observée qu’à partir des gains possibles : taxes municipales et permis de construction.

La municipalité de Tigre

30Dans ce contexte, la municipalité de Tigre est un cas d’analyse très intéressant, car entre 1982 et 2007 a été gouvernée par M. Ubieto qui représentait un parti municipal indépendant. Doté d’une forte personnalité et libre d’obligations vis-à-vis des gouvernements provincial et central, Ubieto menait la politique municipale en suivant son propre projet. Or, en raison de cette autonomie politique, la municipalité de Tigre a toujours été défavorisée concernant les transferts du gouvernement provincial. Partant, l’élaboration de stratégies visant l’augmentation des revenus propres devient un enjeu très important. Dans cette perspective, l’implantation de QRF a apporté un double dividende : d’un côté, l’utilisation de terrains vacants (environ 30 % de la superficie de la municipalité) a permis d’obtenir des revenus liés aux permis de construction et d’augmenter les taxes annuelles en services de proximité. De l’autre, l’arrivée d’une population plus nantie a transformé le profil socio-économique de la municipalité de Tigre, traditionnellement très pauvre (tableau 1).

Tableau 1 : Variation du nombre de ménages défavorisés et du nombre de QRF, municipalité de Tigre

Tableau 1 : Variation du nombre de ménages défavorisés et du nombre de QRF, municipalité de Tigre

Source : Notre traduction d’après Nora Libertun (2006 : 12)

31Depuis 1990, la municipalité de Tigre a attiré les QRF en grand nombre. Nous avons repéré plus de 60 QRF couvrant une superficie totale de 33,7 km² et comprenant plus de 32 000 lots4. Le maire Ubieto explique :

Nous avons encouragé les investissements privés pour changer le système qui existait. Si nous n’avions pas pris la détermination de faciliter l’installation des quartiers (QRF) et les développements privés, avec tous ces terrains vacants, Tigre aurait pu devenir un grand bidonville5.

32Lors d’un entretien, un haut fonctionnaire de la municipalité de Tigre a précisé l’importance de l’implantation des QRF sur les politiques sociales municipales :

Pour la commune de Tigre ceci (les QRF) est très important parce que l’on a augmenté les ressources et nous avons une grande partie de la population qui vit dans la pauvreté. Pour eux, les pauvres, les travaux de la municipalité sont importants. Nous avons construit des salles de soins primaires de santé, des écoles, des routes, etc. C’est notre politique de développement, nous avons besoin de quelqu’un qui apporte pour redistribuer (Extrait d’entretien, Riwilis, 2010).

33La question est de savoir si l’augmentation de la richesse a été transférée vers les couches plus pauvres, notamment en ce qui concerne l’amélioration de l’accessibilité aux services publics. Selon Pirez (2002), les gouvernants des municipalités plus éloignées de la ville centre ont l’illusion qu’en encourageant les investissements sur leur territoire, notamment en lien avec la production du sol urbain, l’économie locale s’améliorera invariablement et qu’en conséquence, la qualité de vie de la population augmentera. L’auteur signale cependant une articulation très faible entre les nouveaux investissements et le système social local (emploi, transferts de fonds, partage d’équipements collectifs, etc.), ce qui pourrait amener des frustrations sociales, mais aussi une attribution inefficiente de ressources publiques.

Portée de l’implantation de Nordelta

34Les résultats de cette recherche exploratoire restent mitigés quant aux effets induits par Nordelta. Dans les quatre ressources urbaines observées (l’eau potable, les écoles primaires, les soins de santé primaires et les espaces verts), les résultats s’énoncent à partir de la capacité ou de l’incapacité d’intervention de l’État. Il s’agit d’un angle peu exploré de la portée des QRF en lien avec la privatisation des services et la décentralisation, mais aussi avec les problèmes structurels d’une région métropolitaine puissante, mais marquée par les inégalités socio-spatiales.

Le réseau d’eau potable

35L’inégale accessibilité au réseau d’eau potable s’inscrit dans les résultats qui exposent l’incapacité d’action de l’État local. Nous avons repéré trois acteurs / usagers (tableau 2) :

  • 6 En 2006, la gestion privée décevante du consortium Aguas Argentinas (Société Lyonnaise des eaux, Ag (...)

361. AySA6, est une entreprise du gouvernement fédéral (mais de juridiction métropolitaine) qui détient la production d’eau potable et la gestion du réseau public. Elle donne accès au réseau d’eau potable à 58,3 % de la population de Tigre et doit résoudre les problèmes d’accessibilité, des pannes fréquentes et d’une faible pression d’eau ;

372. Nordelta, entreprise privée de production et distribution d’eau potable, dessert exclusivement aux résidents de la ville privée. Elle est représentative d’un processus de privatisation (accessibilité en lien avec la capacité de payer) et offre un service autonome du reste de la région métropolitaine ;

383. La municipalité de Tigre, plus proche des citoyens, doit s’occuper des exclus du réseau métropolitain, c’est-à-dire 41,7 % de la population.

39Chaque acteur – usager ou gestionnaire – ne peut qu’agir horizontalement. L’absence d’interaction génère des politiques d’accessibilité inopérantes, un manque de collaboration, le gaspillage de ressources, la déresponsabilisation de dirigeants, etc. Les perdants sont les groupes les plus défavorisés, exclus du réseau public et de Nordelta, qui utilisent l’eau souterraine comme unique source d’alimentation en eau potable. D’ailleurs, dans certains cas, celle-ci est contaminée, notamment dans les quartiers populaires adjacents à Nordelta (photo 2). Par conséquent, l’implantation de Nordelta, en réservant l’accessibilité de son réseau d’eau potable à ses seuls résidents, n’a fait qu’approfondir l’inégalité dans l’accessibilité déjà existante.

Photo 2 : Bidonville à Benavidez, quartier adjacent à Nordelta

Photo 2 : Bidonville à Benavidez, quartier adjacent à Nordelta

Source : Riwilis (2010)

Les écoles primaires

40Dans le domaine de l’éducation, les limites du pouvoir d’action de l’État local ont une forte influence sur l’accessibilité différenciée aux écoles primaires. Depuis plusieurs années, les données statistiques de Buenos Aires affirment que 100 % des enfants fréquentent l’école primaire. Cependant, qualitativement, des inégalités persistent quant au service offert, notamment lié au mode de gestion des écoles (public ou privé) : type d’infrastructures, nombre d’heures de classe, enseignants spécialisés, matériel didactique, etc.

41Cette opposition public-privé est due, au moins en partie, au fait qu’en 1996, soit au début des politiques de décentralisation, la responsabilité de l’éducation a été transférée au niveau provincial (Buenos Aires). Devant l’accumulation de problèmes de gestion, les anciennes régulations ont été rétablies quelques années plus tard. Dirigées de façon plus flexible, les écoles privées ont mieux absorbé les errances de l’administration provinciale. Elles ont réussi à attirer nombre d’élèves déçus de l’école publique. Toutefois, dans la municipalité de Tigre, 56 % de la population utilise les écoles publiques (tableau 2).

42Ce processus parallèle du déclin de la qualité des écoles publiques et d’essor des écoles privées est généralisé dans le contexte argentin, mais il s’avère plus prononcé dans la province de Buenos Aires. De plus, cette polarisation est particulièrement présente dans la municipalité de Tigre : d’une part, l’implantation de Nordelta (et d’autres QRF de taille plus réduite) a été accompagnée par la construction d’écoles privées représentatives du marché haut de gamme. D’autre part, en raison de désaccords entre la municipalité et le gouvernement provincial, les écoles publiques de Tigre ont été délaissées et sont devenues les plus détériorées de toute la province. Les effets du clientélisme politique s’y lisent : l’autonomie politique défendue par la municipalité de Tigre l’a positionnée de façon à l’empêcher de négocier avec le pouvoir provincial, y compris sur la distribution de fonds publics attribués aux écoles situées dans son territoire. Rappelons que la municipalité a toujours été impliquée dans la recherche de compromis, notamment par la réalisation des travaux sur l’infrastructure physique des écoles (résolution de pannes d’électricité, de dégâts d’eau, etc.). Toutefois, à cause de l’absence de coordination avec la gestion provinciale, les efforts de la municipalité ne sont guère perceptibles.

43Dans ce cas, la portée de l’implantation de Nordelta s’inscrit dans la tendance de la ségrégation urbaine actuelle : la polarisation de l’accessibilité, où l’éducation publique est en déclin et l’éducation privée s’avère de plus en plus prospère.

Tableau 2 : Portée de l’implantation de Nordelta sur l’inégal accès aux ressources de Tigre

Tableau 2 : Portée de l’implantation de Nordelta sur l’inégal accès aux ressources de Tigre

Source : Riwilis (2010 : 239)

Les soins de santé primaires

44L’accessibilité aux soins de santé primaires ressemble aux résultats obtenus dans l’analyse de l’eau potable et des écoles. Cependant, notre étude, en se penchant sur les politiques sociales innovatrices élaborées par la municipalité, a montré l’émergence d’un tout nouveau savoir-faire municipal, notamment dans les Centros de Atention Primaria (CAP), mis en place par la municipalité de Tigre, sur la base d’une initiative municipale qui, depuis 1993, permet à la population la plus défavorisée d’accéder aux soins de santé. Dirigée par des professionnels hautement qualifiés, la Secretaria de Salud Publica (Santé publique municipale) a élaboré un programme guidé par la Déclaration d’Alma-Ata sur les soins de santé primaires (OSM, 1978). Les CAP offrent un accès gratuit à la population la plus démunie, sans emploi et exclue des assurances privées. Situés stratégiquement dans les zones plus défavorisées, les CAP facilitent l’accessibilité de la population avoisinante et leurs services progressent positivement : augmentation du nombre de médecins spécialistes, des heures d’ouverture, de la technologie disponible, etc.

45En conclusion, malgré les très fortes inégalités existantes, l’amélioration de l’accessibilité aux soins de santé primaires de la population plus pauvre est notable. Par contre, la portée de l’implantation de Nordelta reste mitigée, car, avec l’information disponible, il est impossible de faire le lien entre les gains apportés par Nordelta et la naissance du programme. À noter que l’analyse chronologique montre une simultanéité entre le programme municipal et l’implantation de Nordelta.

Les espaces verts

46Depuis les années 1990, des politiques municipales ciblées favorisent l’aménagement et l’entretien des espaces verts, qu’ils soient situés au centre-ville ou dans les quartiers plus pauvres (tableau 2). Nous avons repéré un large éventail d’actions : plantation d’arbres, aménagement des terre-pleins, inauguration de nouveaux parcs, de boulevards ou d’équipements de terrains de jeu. L’énergie que la municipalité de Tigre déploie à entretenir les espaces verts lui mérite une place privilégiée dans toute l’agglomération de Buenos Aires ; elle est d’ailleurs considérée comme une destination touristique régionale et internationale. Les fonctionnaires de la municipalité ont pour objectif explicite d’améliorer son image, de l’axer sur la propreté ainsi que sur la revalorisation des espaces naturels et patrimoniaux, comme une vitrine pour attirer les investisseurs. Il nous semble important de souligner que contrairement aux trois autres ressources analysées, l’entretien des espaces verts a toujours été de la responsabilité de l’État local.

47Les résultats obtenus montrent des espaces verts publics comparables à l’aménagement paysager de la ville privée. L’information disponible nous empêche de saisir clairement la portée de Nordelta, car les discours sont contradictoires et s’accommodent de la position relative des acteurs interviewés. Toutefois, le moment d’exécution des travaux laisse entrevoir un lien direct avec l’implantation des QRF.

Tableau 3 : Portée de l’implantation de Nordelta sur l’inégale accessibilité aux ressources urbaines

Tableau 3 : Portée de l’implantation de Nordelta sur l’inégale accessibilité aux ressources urbaines

Source : Riwilis (2010 : 256)

L’inégale accessibilité aux ressources urbaines

48En conclusion, nous pouvons observer (tableau 3) pour les deux premiers cas (eau potable et écoles primaires), que la portée de l’implantation de Nordelta est nettement négative, car en amenant des services haut de gamme, Nordelta devient un nouvel acteur puissant et exclusif, ne pouvant que conduire à une faiblesse accrue de la capacité d’action de l’État. Pour les deux derniers cas (soins de santé et espaces verts), la portée de l’implantation de Nordelta reste mitigée. Les discours des acteurs interrogés sont contradictoires et l’information précise reste inaccessible ; cependant, les observations sur le terrain montrent une importante amélioration de la qualité des services.

Conclusion

49La multiplicité de résultats obtenus nous a menée à des réflexions plus larges sur la portée de l’implantation de Nordelta. D’une part, soutenir cette ville privée a permis à la municipalité de Tigre de profiter d’un projet urbain innovateur, capable d’intéresser les futurs résidents de Nordelta, mais aussi d’autres investisseurs, notamment des promoteurs de QRF attirés par les services ainsi que par les équipements collectifs disponibles (écoles privées, centre d’achats, clubs sportifs, etc.). Entre 1990 et 2000, 30 % de la superficie de la municipalité a été occupée par ces modèles résidentiels privés majoritairement situés autour de Nordelta. D’autre part, même si le discours de l’État local clame sa volonté de redistribuer ces gains, l’augmentation des recettes fiscales n’est pas toujours égale à la redistribution. Quels sont les éléments explicatifs des résultats obtenus ? Quels sont les facteurs expliquant les effets positifs dans l’accessibilité aux soins de santé primaires et aux espaces verts et les écarts observés entre Nordelta et le reste de la ville en ce qui concerne l’accès à l’eau potable et aux écoles primaires ? Nous proposons deux types d’explications.

50Premièrement, dans la municipalité de Tigre, ville cumulant des problèmes de pauvreté et une maigre assiette fiscale, le texte « Thesis on the Theory of the State » d’Offe et Ronge (1975) prend tout son sens. Les auteurs ont observé deux caractéristiques expliquant l’intérêt de l’État pour le processus d’accumulation privée : 1) la construction du pouvoir politique dépend indirectement (à partir de mécanismes fiscaux) du volume de l’accumulation privée ; 2) le pouvoir politique ne peut pas organiser la production privée, car elle ne dépend que des décisions du domaine privé. De ce fait, comme le pouvoir de l’État dépend du processus d’accumulation privé mais qu’il ne peut pas l’organiser la promotion des conditions favorables à l’accumulation prend le pas sur celle de la redistribution. Dans notre étude, la gestion privée de ce vaste projet résidentiel – qui assure au promoteur des conditions de rentabilité – n’est acceptable que dans un contexte de grande faiblesse des gouvernements locaux.

51Deuxièmement, la forme de la construction du pouvoir politique (décentralisation) ainsi que de la gestion des services (privatisation) dans la région métropolitaine de Buenos Aires sont des éléments permettant de comprendre certains résultats de notre étude, dont la facilité d’agir sur les espaces verts – un service toujours offert par les municipalités (hors du processus de décentralisation) – et l’impossibilité d’agir sur les écoles ou le réseau d’eau potable (du domaine privé ou provincial).

52Toutefois, il est important de souligner que ces caractéristiques politico-administratives ne peuvent pas être considérées comme des structures statiques. Il existe toujours la possibilité d’ouvrir des brèches permettant leur évolution. Les centres de soins de santé primaires (CAP) mis en place par la municipalité de Tigre en sont un bon exemple. Au-delà des problèmes existants, ce programme témoigne d’une forme innovante d’autonomie municipale, une expérience qui pourrait être transférée vers d’autres services.

53Tout compte fait, il est clair que l’arrivée de cette ville privée montre de nouvelles formes de ségrégation urbaine matérialisées par une inégale accessibilité aux ressources urbaines. Malgré cela, l’ensemble de gains obtenus a permis à la municipalité de Tigre de mettre en place des politiques sociales dynamiques relatives aux soins de santé primaires et à l’amélioration de la qualité des espaces verts. Cette nouvelle autonomie de l’État local pourrait se traduire par une augmentation de son pouvoir politique. Toutefois, l’État local (municipalité) est impuissant face au pouvoir régional ou provincial concernant la gestion de l’eau potable et des écoles primaires.

54Finalement, nous soutenons que les risques sociaux de la portée d’une ville privée comme Nordelta doivent être analysés plus en profondeur. Notre étude exploratoire de la portée de l’implantation de Nordelta sur l’inégale accessibilité aux ressources urbaines n’est qu’un début. Il serait pertinent de poursuivre les études sur cette ville privée qui vient de naître, mais aussi sur d’autres cas afin d’approfondir les réflexions sur la portée de l’implantation des QRF dans les villes latino-américaines et plus largement sur les grands projets résidentiels de luxe situés dans un contexte défavorisé.

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Notes

1 Les explications de cette transformation conduisent à l’arrivée d’un nouveau partenaire (50% des actions), une firme spécialisée en administration et en investissement des excédents de capitaux qui amène les nouvelles tendances résidentielles haut de gamme Consulatio S.A. Voir http://www.consultatio.com.ar/ Le promoteur immobilier est arrivé à Buenos Aires après la Seconde Guerre mondiale. Intéressé au phénomène urbain, il adhère au modèle de la reconstruction planifiée de l’habitat urbain en France, en Angleterre et en Italie. Plus précisément, il soutenait que ces modèles d’organisation urbaine avaient permis de loger plus de 80 millions de personnes, en plus de permettre à ces pays d’accéder au rang des pays les plus développés de la planète. En outre, le promoteur est propriétaire d’une entreprise de dragage et d’infrastructure urbaine qui lui permit de développer ce mégacomplexe résidentiel à prix compétitif.

2 Par exemple, en 1988, un projet a été élaboré par Adefrace (Aménageurs et Développeurs de France). Cet organisme regroupe les principaux opérateurs français du développement urbain, de l’aménagement du territoire, de l’action foncière et du développement économique. Voir « Assistance au montage de l’opération de la ville nouvelle de Benavidez (Tigre), 1988 à 1992 » http://www.adefrance.fr

3 http://www.consultatio.com.ar/

4 À partir de l’information (octobre 2006) de la revue Verde Country www.verdecountry.com;

5 Notre traduction, Revue Tigris Cara a cara con Ubieto. http://www.eidico.com.ar/eidico/index/

6 En 2006, la gestion privée décevante du consortium Aguas Argentinas (Société Lyonnaise des eaux, Aguas de Barcelona, Meller, Compagnie Générale des eaux et autres partenaires minoritaires), le gouvernement central à mettre fin au contrat et à reprendre le service avec la création d’une nouvelle entreprise étatique : Aguas y Saneamiento Argentina (AYSA).

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Table des illustrations

Titre Carte 1 : Nordelta (1). Municipalité de Tigre dans la région métropolitaine de Buenos Aires
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Fichier image/png, 385k
Titre Photo 1 : Nordelta, zone residentielle Los Castores
Crédits Source : Riwilis (2010)
URL http://espacepolitique.revues.org/docannexe/image/2368/img-2.png
Fichier image/png, 571k
Titre Tableau 1 : Variation du nombre de ménages défavorisés et du nombre de QRF, municipalité de Tigre
Crédits Source : Notre traduction d’après Nora Libertun (2006 : 12)
URL http://espacepolitique.revues.org/docannexe/image/2368/img-3.png
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Titre Photo 2 : Bidonville à Benavidez, quartier adjacent à Nordelta
Crédits Source : Riwilis (2010)
URL http://espacepolitique.revues.org/docannexe/image/2368/img-4.png
Fichier image/png, 450k
Titre Tableau 2 : Portée de l’implantation de Nordelta sur l’inégal accès aux ressources de Tigre
Crédits Source : Riwilis (2010 : 239)
URL http://espacepolitique.revues.org/docannexe/image/2368/img-5.png
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Titre Tableau 3 : Portée de l’implantation de Nordelta sur l’inégale accessibilité aux ressources urbaines
Crédits Source : Riwilis (2010 : 256)
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Pour citer cet article

Référence électronique

Viviana Riwilis, « La quintessence d’une ville privée. Le cas de Nordelta dans la municipalité de Tigre, Buenos Aires », L’Espace Politique [En ligne], 17 | 2012-2, mis en ligne le 25 juin 2012, consulté le 19 novembre 2017. URL : http://espacepolitique.revues.org/2368 ; DOI : 10.4000/espacepolitique.2368

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Auteur

Viviana Riwilis

Docteure en Études urbaines
INRS-UCS - Institut d’urbanisme de l’Université de Montréal
viviana.riwilis@umontreal.ca

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