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Politiques urbaines et implantation des gated communities en Amérique latine : le cas des barrios cerrados (Buenos Aires), condomínios fechados (São Paulo) et fraccionamientos (Puebla)

Urban Policies and Gated Communities in Latin America: The Case of Barrios Cerrados (Buenos Aires), Condominios Fechados (São Paulo) and Fraccionamientos (Puebla)
Cecilia de la Mora et Viviana Riwilis

Résumés

L’analyse de la transformation des politiques urbaines aide à mieux comprendre l’implantation de gated communities en différents contextes. Notre recherche vise trois villes latino-américaines: Buenos Aires, São Paulo et Puebla. Elle mène à une réflexion sur la signification de la démocratie, l’équité et les inégalités urbaines en Amérique latine ainsi qu’à la transformation du rôle de l’État dans les grandes métropoles de l’Amérique latine. Finalement, nous abordons la signification des aspects politiques et administratifs des gated communities.

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Texte intégral

1Cet article vise à étudier la portée de la transformation des politiques urbaines sur l’implantation de gated communities en différents contextes. Dans le cadre d’une recherche plus large – qui aborde cinq pays du Sud : Argentine, Brésil, Mexique, Afrique du Sud et Inde – ce texte présente l’évolution historique de l’implantation de modèles résidentiels privés dans trois villes latino-américaines : Buenos Aires, São Paulo et Puebla. À partir de ces trois villes, l'analyse mène à une réflexion sur la signification de la démocratie, l’équité et les inégalités urbaines en Amérique latine ainsi qu’à la transformation du rôle de l’État local.

2Des nombreuses études portant sur le phénomène gated community montrent l’ampleur de la prolifération et les diverses formes de fermeture et de sécurisation des ensembles résidentiels privés (Blakely et Snyder, 1997 ; Caldeira, 1996 ; Glasze, 2005). Dans les trois villes retenues, où les gated communities jouissent d’une popularité croissante, cette étude comparative nous a aidé à mieux comprendre leurs différences et leurs similitudes. Ces dernières ont été observées à partir de la multiplicité de formes et de tailles (fermeture de rue, maisons unifamiliales, appartements, petits ensembles résidentiels ou villes privées, etc.) ; de diverses caractéristiques socioéconomiques des résident ainsi qu’une localisation distincte (urbaine, périurbaine ou rurale).

3Les gated communities annoncent un phénomène résidentiel complexe abordé par divers champs disciplinaires: dans les analyses de nature plus sociologique, elles sont présentées tantôt sous l’angle communautaire (Caldeira, 1996 ; Low, 2003), tantôt sous l’angle de la ségrégation (Arizaga, 2000 ; Baires, 2006) ou encore comme des formes résidentielles qui menaceraient la cohésion sociale (Séguin, 2003). Dans le domaine politique administratif, on associe la prolifération des ensembles résidentiels privés au fort consensus qui entoure les politiques de privatisation d’inspiration néolibérale (Glasze, 2005 ; McKenzie, 2005 ; Pirez, 2003). C’est sur cette perspective politico-administrative que nous nous sommes penchés afin d’explorer l’interrelation entre les différents contextes et l’implantation de ce modèle résidentiel privé. Nous effectuerons, premièrement, une revue de la littérature sur le phénomène des gated communities en présentant la définition, les caractéristiques générales et la typologie. Deuxièmement, nous accomplirons une mise en contexte axée sur la démocratie et le rôle de l’État locaux dans le contexte latino-américain. Finalement, nous présentons les trois études de cas et les conclusions.

Définitions, caractéristiques et typologies

  • 1 Les quartiers résidentiels fermés se traduisent par gated communities en anglais, barrios cerrados (...)

4La dénomination gated communities1 désigne un modèle résidentiel originaire des villes étasuniennes. Ces ensembles résidentiels privés sont généralement unifamiliaux, délimités par une clôture et d’accès exclusif aux propriétaires. En plus des résidences, l’enceinte des gated communities inclut les rues d’accès et les trottoirs ainsi que divers espaces et services en commun (parcs, piscines, espaces sportifs, sécurité, éclairage, écoles, etc.). L’accès aux sites résidentiels et aux services, exclusif aux propriétaires, est contrôlé par différents systèmes de sécurité: poste de garde avec gardiens armés, barrières avec mécanismes d’ouverture électroniques, caméras de surveillance, etc.

5À partir des études réalisées dans les villes étasuniennes, Blakely et Snyder (1997) ont identifié trois types de gated communities: 1) les lifestyle communities, caractérisées par l’offre d’activités sportives ou de services spécialisés. Les résidents se regroupent en fonction de leurs intérêts communs et se créent ainsi une identité (par exemple les clubs de golf ou le sport nautique) ; 2) les prestiges communities sont un symbole du statut social. Ces quartiers sont le lieu de résidence par excellence des entrepreneurs ou des célébrités. Les murs leur procureraient une grande intimité et les protègeraient du reste de la société. En général, ces quartiers de prestige n’offrent pas de services ou de biens spécialisés et 3) les security communities reflètent la peur du chaos des métropoles contemporaines. Elles doivent leur existence à un désir de sécurité, mais aussi à la recherche de contrôle du chaos urbain, notamment le trafic routier, la pollution, les drogues, etc. Leurs résidants appartiennent généralement à la classe moyenne supérieure.

6L’arrivée de gated communities dans d’autres régions du monde a suscité de multiples interprétations. Coy et Pölher (2002) remarquent que, dans le contexte latino-américain, ces ensembles doivent être analysés selon leur emplacement urbain ou suburbain, dont les premiers s’apparentent aux condominiums de luxe. C’est le cas, par exemple, des condominios fechados de Barra da Tijuca au Brésil où on trouve une combinaison d’appartements de luxe et de résidences unifamiliales sécurisées entourées de murs. Baires (2006) inclut les tours de luxe de la région métropolitaine de San Salvador. Finalement, Prevôt-Schapira (2004), dans une étude réalisée sur les espaces résidentiels de Buenos Aires, considère les condominiums de luxe comme des gated communities « en hauteur ». Selon l’auteure, ces tours de luxe partagent les mêmes caractéristiques en offrant des services exclusifs. De plus, ce type d’ensembles se situe dans les zones plutôt centrales de la ville et dans certains cas, ils s’intègrent à la construction d’importants centres commerciaux ou de loisirs.

  • 2 Source : interview parue dans le journal Clarín, 9 mai 2007. Los vecinos tienen derecho a protestar (...)

7Jordi Borja2 affirme qu’en Amérique latine, l’omniprésence de gated communities représente une négation de la ville traditionnelle. L’auteur remarque que l’homogénéité associée à la faible densité appauvrit la vie urbaine. À travers son travail portant sur l’agglomération de Buenos Aires, Thuiller (2005) souligne que les gated communities annoncent une rupture de l’urbanité de la métropole latino-américaine en exposant une rupture sous plusieurs aspects: la forme urbaine ; les fonctions de la ville ; les pratiques urbaines ; les relations sociales ; le rôle des espaces publics et les identités communautaires. Pour mieux saisir ces conclusions, il faut tenir compte des particularités du modèle traditionnel de suburbanisation des villes latino-américaines, un soit un schèma centre / périphérie, où les riches sont généralement situés au centre et les pauvres à la périphérie. Ainsi, les protagonistes de la suburbanisation (1940-1980) ont notamment été les classes populaires lesquelles définissent l’actuelle structure urbaine de la périphérie, au demeurant mal desservie par les services publics et axée sur l’auto construction (Torres, 2001). À partir de 1990, l’implantation des gated communities amène une population plutôt riche ainsi que la prestation de services urbains privés haut de gamme. C’est dans cette optique qu’en Amérique latine on explique le phénomène de gated communities à partir d’une logique de fragmentations et de ruptures.

Privatisation de la gestion urbaine

8Du point de vue administratif, les gated communities sont une combinaison de divers types de propriétés privées : les biens individuels, c’est-à-dire les maisons, puis les espaces et les biens en commun, soit les parcs, les installations sportives, les infrastructures, etc. Dans le premier cas, il s’agit d’une propriété privée d’usage privé. Le deuxième type devient plus complexe parce qu’il s’agit d’un ensemble de propriétés privées d’usage commun, une sorte de bien commun d’usage exclusif aux actionnaires ou aux propriétaires de maisons. Afin de mieux comprendre leur nature, plusieurs auteurs font la comparaison avec les clubs, le club good (Glasze, 2005 ; Manzi et Smith-Browers, 2005) :

Gated communities can be analyzed in economic terms as a form of holding property rights developed through collective action of individuals for individual and mutual benefits. This makes gated communities different from private goods, such as a single dwelling owned by a person, and public goods, because while there is sharing of benefits (which is the definition of a public good) there is also ‘excludability’ of the benefits (the definition of a private good). The hybrid quality of this good sharing has led to the concept of club economics being used to explain this type of commodity (Manzi et Smith-Browers, 2005, p. 348).

9Le fait que les gated communities aient des biens en commun et des biens individuels détermine la nécessité de l’auto-administration. Ainsi, ces ensembles sont gérés, par des associations de propriétaires comme de vraies villes privées (Le Goix, 2005). Ces associations ont beaucoup de liberté et de pouvoir à l’intérieur de leur territoire et leurs responsabilités couvrent un large éventail de fonctions caractéristiques d’un gouvernement local: la collecte des déchets résidentiels, l’entretien des rues, l’éclairage, la création et l’application des règlements, etc.

10Il est à noter que ces aspects politiques et administratifs de gated communities suscitent beaucoup d’intérêt, notamment parce qu’ils impliquent de nouvelles formes d’organisation sociale. Autrement dit, dans un quartier traditionnel les espaces en commun – les rues, les trottoirs, les parcs, les piscines – sont entretenus par le gouvernement local. Par contre, dans les gated communities, les espaces en commun (et les services) sont gérés par différentes formes d’associations de voisins (les propriétaires des résidences). Selon Glasze (2005), ces associations de voisins-propriétaires sont devenues des quasi-gouvernements, ce qui accentue la séparation avec le reste de la ville.

11Pour mieux comprendre l’ampleur de ce phénomène, nous aborderons les discussions sur cette forme de « gouvernement privé » à partir de textes de Nelson (2005), qui appuie cette forme résidentielle en raison de l’efficience et l’efficacité de la gestion des services. Nous retenons aussi les travaux d’Evans McKenzie (2005) qui signalent que les gated communities seraient surtout un reflet du fort consensus autour des idéologies néolibérales ; en s’appuyant sur la privatisation, les associations de propriétaires ont fait dériver les fonctions et les rôles traditionnels du domaine public vers le privé.

12Selon Nelson (2005), l’un des attraits de gated communities résident dans les services « publics » que leurs gouvernements privés offrent. Quelques chiffres présentés par la Community Association Institute3 cités par Nelson (2005, p. 75) appuient ces affirmations : aux États-Unis, 76 % de gated communities comptent une piscine extérieure ; 64 % des associations de propriétaires s’occupent de la gestion des ordures ménagères ; 56 % ont un clubhouse ; 54 % gèrent la propreté des rues ; 53 %, l’éclairage des espaces en commun ; 45% disposent de courts de tennis ; etc. Cependant, selon l’auteur, le service le plus populaire est celui de la gestion de la sécurité : le nombre total de gardiens privés étasuniens dépasse celui des policiers du secteur public. Finalement, la CAI indique que chaque ensemble résidentiel gère un budget pour payer ces services qui varie entre 100 000 $ et 400 000 $ et 5 % des associations de propriétaires dépensent plus 1,5 million de dollars annuellement.

13Nelson affirme que la façon efficace de construire et d’entretenir les infrastructures urbaines et les équipements collectifs justifie la prolifération du modèle. Ainsi, les équipements collectifs sont moins couteûx et les associations de propriétaires sont des institutions plus flexibles et plus efficaces pour leur entretien que celles des municipalités (bureaucratie étatique). Par ailleurs, comparativement aux municipalités, la taille et l’homogénéité des résidants facilitent la gestion des équipements collectifs :

Neighbourhood associations also benefit from a more homogeneous population, which allows for establishing clearer goals in service delivery. No matter how diverse preferences are within a municipal jurisdiction, on level of service is usually provided for all, leaving some groups or individuals disappointed. Because of their typically smaller size and tighter entrance control, neighbourhood associations can avoid this problem by attracting similar unit owners who demand about same levels and qualities of services (Nelson, 2005, p. 79).

  • 4 Catastrophes naturelles ou accidentelles : inondations, incendies, etc.

14Finalement, selon Nelson (2005), la liberté individuelle et le libre marché justifient la popularité de gated communities. McKenzie (2005) affirme que ces arguments sont contestables, parce qu’ils évitent d’analyser les conséquences qu’ils entrainent. L’auteur souligne que, s’il s’agissait d’un choix individuel, ces types d’actions ne seraient pas critiquables, parce qu’un choix individuel est toujours valable du point de vue de la personne. En outre, si l’on suit la logique des choix individuels, comme chaque propriétaire est engagé par un contrat volontaire entre particuliers, ce ne serait pas la fonction du gouvernement d’intervenir. Malgré cela, McKenzie s’interroge sur les conséquences pour l’ensemble de la ville. Par exemple, dans une situation de crise4, comment les AP pourraient-elles faire face économiquement à des réparations majeures ? Qu’arriverait-il dans le cas d’une mauvaise administration ou d’une administration fautive ? Il est évident que l’État local devrait alors agir et que tous les contribuables paieraient.

15À notre avis, les fonctions (et le fonctionnement) de ces associations soulèvent aussi des questions relatives à la pratique démocratique. Ces associations peuvent-elles devenir des acteurs politiques « non démocratiquement élus » qui contrôlent l’accès à un grand nombre d’équipements collectifs privés. En Amérique latine, la faiblesse politico-administrative facilite-t-elle l’implantation des gated communities en accentuant les inégalités urbaines déjà existantes ? Voilà la perspective choisie dans notre étude.

Démocratie, équité et inégalités urbaines en Amérique latine

16Jose Nun (2001) signale qu’en Amérique latine, les débats de fond sur la démocratie, le rôle de l’État, les politiques publiques, l’organisation de la société, les inégalités sociales, etc. sont rares ou suscitent très peu d’intérêt. Selon cet auteur, il y a plusieurs raisons : tout d’abord, les gouvernements actuels sont encore évalués comparativement aux dernières dictatures militaires toujours présentes dans la mémoire collective. Ensuite, le discours hégémonique des politiques néolibérales élimine toute pensée alternative : la restructuration de l’État, la décentralisation administrative, la privatisation des services publics, etc. sont devenues des réponses uniques pour qu’un système soit en « équilibre ». En outre, les crises économiques récurrentes et le fort processus d’exclusion sociale ont désarticulé l’identité de vastes secteurs populaires qui historiquement soutenaient la participation et la discussion politiques. Enfin, la pensée sociale latino-américaine a été construite sous des régimes populistes, dictatoriaux ou oligarques, en reléguant les débats sur la démocratie (Nun, 2001, p.11).

  • 5 Les institutions éducatives, les hôpitaux, les infrastructures, les services sociaux, etc.

17Ainsi, en Amérique latine, contrairement à l’expérience des pays industrialisés, le développement de l’État-providence a manqué de stabilité politique. Celui-ci s’est développé dans un contexte politique tantôt autoritaire, tantôt populiste et plein d’interdictions, d’exclusions et de violence généralisée (Barbeito et Lo Vuolo, 1992). Bien que l’on reconnaisse l’existence d’un processus de croissance économique lié au développement des institutions caractéristiques de l’État-providence5, cette croissance s’est développée sans la contrepartie d’un système démocratique stable. Cela pourrait apparaitre comme une anomalie dans les logiques d’analyse des pays industrialisés, notamment parce que les débats théoriques, les engagements politiques ainsi que les droits sociaux qui ont déterminé la constitution des États-providence sont fortement liés à la démocratie et à la conception de la citoyenneté, de l’équité, etc. Il est à noter que ces notions (démocratie, citoyenneté et équité) ne constituent pas de concepts définis par un type idéal ; il s’agit plutôt d’un processus, d’une construction définie culturellement et socialement par son contexte. Voilà pourquoi elles ne s’expliquent que dans l’analyse de logiques historiques du système local, ce qui inclut les contradictions et les crises (Nun, 2001).

  • 6 Les auteurs signalent que le plein emploi de type keynésien en Argentine n’était pas le résultat de (...)

18Dans cette perspective, le schème théorique de l’État-providence latino-américain n’est pas entièrement de type keynésien6 (Lo Vuolo et Barbeito, 1998). Il répond plutôt à une combinaison entre une lecture duale modernité / ancienneté et à un modèle populiste. La première affirmation – modernité / ancienneté – implique un modèle de développement basé sur la substitution des importations. Concernant la deuxième, plusieurs auteurs soutiennent (Lo Vuolo et Barbeito, 1998 ; Nun, 2001 ; O’Donnell, 1993 ; Svampa, 2001) que la dynamique populiste et même autoritaire a favorisé une structure sociale segmentée et clientéliste. Lo Vuolo et Barbeito (1998) signalent que cet hybride institutionnel a favorisé l’implantation de privilèges. Par conséquent, on ne luttait pas pour l’obtention de droits universels ; bien au contraire, on légitimait les différents statuts sociaux. Ainsi, la population la plus défavorisée a toujours été dominée par la peur de perdre les « privilèges » qui garantissaient sa subsistance. Nous appuyons la remarque de Nun (2001) soulignant que les critères d’égalité doivent être aussi soutenus par la liberté et l’autonomie, sinon ils ne construisent qu’une égalité simulée. Les groupes privilégiés ont changé selon le gouvernement au pouvoir, cependant, le système de protection (ou de privilèges) sociale s’est consolidé dans cette logique universelle / particulariste jusqu’à la crise de 1970 / 1980.

19À partir de la décennie 1980, le discours politique dominant montre deux perspectives qui ont influencé la transformation de la gestion des ressources urbaines en Amérique latine. On décèle, d’une part, la consolidation d’une vision portant sur le déclin du modèle de développement étatique et centralisé, et d’autre part, la prépondérance du marché comme un outil efficace pour optimiser l’utilisation des ressources sociales. Dans une perspective large, les transformations de la gestion des services publics ont commencé dès la fin des années 1960, et comme dans d’autres pays, elles ont voulu répondre à de fortes critiques du rôle de l’État (Jalbert, 1992). Ce mouvement, qui pourrait s’inscrire dans une crise généralisée des États à l’échelle mondiale, englobe, selon Lesemann (2005, p. 5), la crise des États providence sociaux-démocrates européens dès les années 1970 ; la crise de l’État développeur dans le tiers-monde qui engendre une croissance excessive et désarticulée ; et la crise des États latino-américains, instigateurs d’un développement fondé sur le protectionnisme des économies nationales durant les années 1980. Bresser-Pereira (2001) l’a nommée crise fiscale ou crise des finances publiques, mais pour Pablo Ciccolella (1999), il s’agit plutôt de la crise du modèle de substitution des importations. Il faut préciser que vers les années 1980-1985, la crise financière a été réduite à un problème de liquidités. Cependant, après 1985, les considérations se sont faites plus larges. Bresser-Pereira (2001) explique qu’il s’agit d’une crise fiscale, mais souligne que l’incapacité de l’État à se financer par la voie des impôts est une caractéristique structurelle des pays latino-américains.

20En ce qui concerne la gestion des ressources urbaines, on constate un rapprochement conjoncturel : d’importantes politiques de décentralisation et de privatisation ont été mises en place dans les années 1990 (Batley, 1996). Mario Lungo (2001) signale que les administrations des villes latino-américaines ont acquis une dynamique entrepreneuriale caractérisée, entre autres, par l’association entre acteurs publics et privés dans la production de biens collectifs et de services publics ainsi que par une augmentation croissante de la « consommation de l’espace public » dont la prolifération des gated communities est un exemple. Pedro Pirez (2003) avance que la faiblesse structurelle de l’État local a influencé un modèle de gouvernance qui s’est concrétisée par une forte participation des acteurs privés, un État faible ou éloigné et l’exclusion de la population plus défavorisée. En somme, la construction de la ville a été laissée aux acteurs privés (Ciccolella, 1999).

Le nouveau rôle de l’État local

21Selon le discours dominant, signale Oszlak (1999), en Amérique latine, l’hypertrophie de l’État central serait responsable du déphasage des dépenses publiques survenues depuis les années 1970. Selon cette perspective, l’association entre la crise fiscale et la réforme de l’État devient incontournable. Voilà pourquoi les programmes de restructuration de l’État mis en place en Amérique latine ne sont qu’une réponse rationnelle pour restaurer l’équilibre économique. Dans ce contexte, les politiques de décentralisation ont suscité une forte acceptation et les gouvernements locaux, historiquement attachés aux provinces, ont gagné une pleine autonomie depuis la décennie 1990. Toutefois, il s’agit d’une autonomie relative ou de deuxième degré, compte tenu du manque de ressources humaines (main-d’œuvre qualifiée pour répondre aux nouveaux problèmes de gestion), des ressources financières insuffisantes ou dépendantes des paliers supérieurs, des interventions aléatoires du gouvernement fédéral et provincial, de la forme d’organisation partisane, etc.

22Dans les trois métropoles étudiées, avec des problèmes liés à la pauvreté et une maigre assiette fiscale, il a été observé que l’arrivée de gated communities a été perçue comme une solution « économique ». Voilà pourquoi le cadre légal en lien avec les gated communities évoque un tout nouveau pragmatisme normatif, qui englobe un ensemble de règlementations créées ou modifiées dans l’objectif de faciliter leur implantation. Cette approche pragmatique replace l’État dans un rôle où le territoire devient un instrument de stimulation du développement économique privé. Au sens large, il s’agit d’une caractéristique de la gestion urbaine liée à la montée des politiques urbaines qui soutiennent l’économie de marché comme moteur de la croissance économique de la ville. Francine Dansereau explique comment ce type de politique vise à la création d’un climat de confiance :

[…] il met l’accent sur l’élimination des entraves bureaucratiques et le marketing au sens pur, c’est-à-dire la promotion d’une image favorable de la municipalité ou du quartier auprès des investisseurs et la restauration d’un « climat de confiance » […] (Dansereau, 1986, p. 14).

  • 7 Voir Clichevsky (1999) et Torres (2001).

23Ce pragmatisme normatif, porteur d’une forte transformation de l’État, a signifié la privatisation du développement urbain. Pirez (2006, p.33) explique que jusqu’aux années 1970, l’État orientait les interventions des acteurs privés vers « l’intérêt général » ; ou en contrepartie, il s’occupait lui-même d’assurer une bonne accessibilité aux ressources de la ville. En ce sens, Par exemple, à partir de 1940, l’expansion de la métropole de Buenos Aires résulte d’une part, de l’action des développeurs immobiliers privés qui offrent des lotissements populaires et d’autre part, l’État qui garantit l’accessibilité en subventionnant le train de banlieue7. L’un des principaux effets observés est une certaine intégration sociale des secteurs populaires, même si on observe une redistribution manifestement inégale des ressources urbaines. Par contre, le modèle de gestion contemporaine privilégie l’intervention de l’État en faveur des intérêts économiques privés (Pirez, 2006) et un fort encouragement des investissements privés, notamment concentrés dans le marché immobilier et les services publics (Torres, 2001).

24C’est de ce côté, nous semble-t-il, qu’il faut se pencher pour comprendre la portée des nouvelles politiques urbaines en lien avec la localisation des gated communities. À partir des trois villes étudiées, nous présenterons une histoire de ce nouveau modèle résidentiel, puis la situation actuelle dans chaque contexte.

Le cas de Buenos Aires

25Les résultats de cette étude de cas montrent, de façon générale, le processus d’implantation de gated communities dans toutes les villes échantillonnées. C'est la raison pour laquelle, nous l’exposerons plus en détail, puis nous aborderons plus tard les spécificités de Puebla et São Paulo. Cela étant dit, ce survol chronologique compte trois étapes représentatives. La première étape marque la naissance d’une forme de copropriété privée basée sur l’offre de résidences secondaires et la pratique d’activités sportives spécialisées : les modèles embryonnaires. La deuxième étape commence avec l’adoption de la Loi d’utilisation du sol (Loi 8912) en 1977, et englobe les modèles nommés country club ou club de campo. La dernière étape débute dans les années 1990 et se caractérise par la prolifération de modèles résidentiels plus représentatifs de la typologie gated communities.

  • 8 Le polo était à l’époque la pratique sportive caractéristique des élites d’Argentine.

26À Buenos Aires, entre 1930 et 1970, est née une forme « embryonnaire » de gated community qui évoque un modèle résidentiel représentatif de la réussite économique et du statut social. Ces premiers ensembles étaient des résidences secondaires ; peu nombreux et plutôt rurales, elles représentent le style de vie « exclusif » des élites (Arizaga, 2000). Ces développements ont été axés sur la mise en valeur des activités sportives et le contact avec la nature. Les résidences conservent la simplicité traditionnelle de la campagne, sans le raffinement des équipements des résidences permanentes (Svampa, 2001). Le Tortugas Country Club, fondé en 1932, est le plus ancien. Il s’est situé dans la municipalité de Pilar, à 38 kilomètres du nord-ouest de la ville de Buenos Aires, ses 280 hectares privilégient la vie en plein air et la pratique sportive du polo8.

  • 9 Selon Maristella Svampa (2001), il s’agissait des entrepreneurs et des professionnels qui avaient l (...)
  • 10 Selon Le Trésor des mots de la ville (2005), en anglais, country club renvoie à un club situé dans (...)

27Pendant la décennie 1970 ce modèle embryonnaire se multiplie. Prevôt-Schapira (2004) affirme que cette prolifération résulte d’une transformation sociopolitique à l’échelle de toute l’Argentine. D’une part, la classe moyenne supérieure9 accède aux résidences secondaires jusque-là réservées aux élites (Svampa, 2001). D’autre part, la crise sociopolitique, conclue en 1976 par l’irruption de la dernière dictature militaire, a été marquée par une vague de violence généralisée. C’est pourquoi cette classe moyenne, cherchant des endroits plus sécures, passe de résidences secondaires isolées (las quintas) aux country clubs qui disposent d’une sécurité privée (Clichevsky, 1999). Horacio Torres (2001) soutient que la forte augmentation du nombre de clubes de campo, dans les années 1970, peut être considérée comme une première étape du boom immobilier des modèles résidentiels fermés des années 1990. C’est probablement à cause de ces tendances que la Loi d’utilisation du sol (8912/77) de la province de Buenos Aires, adoptée en 1977, fait référence aux country clubs10 en leur donnant un premier cadre légal spécifique et marque le début de la deuxième étape de notre historique.

  • 11 Selon Prévôt Schapira, pendant les années de croissance des lots populaires dans les banlieues, le (...)

28L’adoption de la Loi 8912 a résulté en la multiplication des ensembles privés de résidences secondaires ou country clubs. Elle constitue la première référence « formelle » aux modèles résidentiels fermés définis comme des ensembles sportifs, de loisirs et de résidences secondaires dans un espace délimité et non urbain. Dans un souci de précision, étudier l’impact de l’implantation de la Loi d’utilisation du sol (8912/77) sur la prolifération de gated communities impose un angle d’analyse en lien avec le processus d’urbanisation. Tout d’abord, comme nous l’avons déjà dit, à partir des années 1940, l’expansion de Buenos Aires a été marquée par la prolifération des lotissements populaires, ce qui a facilité l’accès massif à la propriété11. À partir de 1977, la Loi 8912 impose l’obligation de fournir les services de base à tout nouveau développement résidentiel. Ainsi, Prevôt-Schapira (2004) soutient que les promoteurs immobiliers ne s’intéressent plus aux lotissements populaires en raison de l’augmentation des coûts. Par ailleurs, la rapidité de cette transformation laisse un grand nombre de terrains vacants où les gated communities s’y installent à partir de 1990 (carte 1).

29Les années 1990 amènent trois changements majeurs concernant les clubes de campo : 1) la privatisation des services publics ; 2) la transformation en résidences permanentes ; et 3) la prolifération du modèle. Dans le premier cas, deux exemples éclairants : la construction d’autoroutes qui a facilité l’accès aux grands lotissements vacants de la deuxième et la troisième couronne de l’agglomération (Ciccolella, 1999) et la dérégulation des services publics qui a permis aux promoteurs immobiliers d’offrir des services urbains privés de très haute qualité (Pirez, 2003). Ces deux caractéristiques, l’accessibilité physique ainsi que la fourniture de services privés de haute qualité, ont favorisé le passage des résidences secondaires aux résidences principales, un modèle résidentiel non prévu dans la Loi d’utilisation du sol de la province.

  • 12 Il s’agit d’un recensement des quartiers résidentiels fermés.

30Le phénomène gated communities s’amplifie rapidement. Leur construction débute vers 1990, et elles jouissent d’une acceptation généralisée sur le territoire bonaerense. Guy Thuiller (2005) a analysé les données de la Guia de countries barrios privados y chacras12. Ses études ont relevé, en 2000, l’existence de plus de 350 ensembles résidentiels fermés déployés sur une superficie totale de 300 km². Or, l’auteur signale qu’en 1995, il y avait moins de 100 quartiers privés sur une superficie totale de 80 km². La municipalité de Pilar est un cas intéressant : située à 40 kilomètres de la ville-centre, elle concentre 30 % des projets résidentiels privés. Des 400 QRF dénombrés dans la région métropolitaine, 130 se situent à Pilar et occupent 30 % de son territoire (Janoshcka, 2002).

Carte 1 : Localisation de gated communities dans la région métropolitaine de Buenos Aires

Carte 1 : Localisation de gated communities dans la région métropolitaine de Buenos Aires

Source : Guy Thuillier (2005 , p. 12)

31Le caractère plus urbain des gated communities (comparativement aux country clubs des années 1980) n’était pas prévu dans la loi 8912/77. Ce vide normatif a été corrigé, tout d’abord, par des modifications transitoires, voire contradictoires. Par exemple, en 1986, le décret 9404/86, considère les clubes de campo comme des « cas spéciaux » viables à partir d’une étude au cas par cas – réalisée par le promoteur immobilier, puis accepté par la municipalité – en justifiant l’importance du projet. Jorge Causse (2005) a réalisé une analyse exhaustive des normes, des décrets et des résolutions apparues au fil du temps au sujet de gated communities. Nous avons retenu les plus marquants : en 1997, la Secretaria de Tierras y Urbanismo de la province de Buenos Aires met en place la résolution 74/97, et utilise pour la première fois la dénomination barrios cerrados. La résolution permet aux municipalités l’approbation de l’installation de gated communities dans les zones urbaines. Quelques mois plus tard, le décret 27/98 exige l’intervention de la province de Buenos Aires. En juillet 2002, la province de Buenos Aires crée le Programa de Descentralizacion Administrativa para los Municipios. Celui-ci autorise à nouveau les municipalités à intervenir dans l’implantation de gated communities. Pour ce faire, il faut convoquer une audience publique et obtenir le consensus des voisins. Par ailleurs, ce décret inaugure le Registro Provincial de Urbanizaciones Cerradas dans lequel tous ces ensembles devront s’inscrire comme une condition de commercialisation. Toutefois, l’adhésion au programme de décentralisation reste optionnelle à chaque municipalité.

  • 13 Le ralentissement du processus d’étalement urbain, a laissé, principalement, dans la deuxième et tr (...)

32Ce jeu de va-et-vient imposé par le gouvernement de la province de Buenos Aires a des conséquences hétérogènes sur les municipalités. Globalement, il nous semble important de souligner que sans les ressources humaines nécessaires et sans moyens financiers adéquats, chaque municipalité réagit selon ses besoins les plus immédiats sans prévoir un projet global de développement. Pirez (2006, p. 15) explique : « les municipalités les plus défavorisées de la métropole ont trouvé dans ce modèle résidentiel privé une possibilité très intéressante de rentabiliser les terrains vacants »13. En effet, la transformation des terrains vacants en gated communities permet d’augmenter les recettes sans dépenser plus d’argent, puisque ces ensembles paient leurs services et leurs infrastructures.

Le cas de Puebla

33À Puebla, ville typiquement espagnole, la densification atteint une première étape de croissance vers les années 1960 consolidant ainsi la zone centrale de la métropole (carte 2). Un survol historique nous amène aux lois de colonisation et des « terres incultes » (Constitution de 1857), qui a exproprié les terres appartenant à l’Église catholique. Ensuite, elles ont été vendues aux grands propriétaires et spéculateurs fonciers. Une opération immobilière au profit de l’État mexicain, mais un grand appauvrissement notamment de groupes autochtones qui ont aussi été dépossédés de terres adjacentes à la ville. La situation change drastiquement avec l’implantation de la réforme agraire (Constitution 1917). Sous la devise la tierra es de quien la trabaja (la terre appartient à ceux qui travaillent) on luttait contre les grandes haciendas en partageant la terre avec les petits propriétaires. Ainsi, la Constitution protégeait les droits de paysans interdisant toute transaction foncière sur les parcelles. En 1992, le régime de propriété a fait l’objet d’une réforme majeure reposant sur l’émission de certificats foncière et la législation du marché de la terre (Bouquet, 2009). À Puebla, une fois le marché foncier libéré, les terrains adjacents à la ville ont été achetés par des développeurs immobiliers pour y construire de gated communities.

34Concernant le cadre légal, les gated communities sont englobées dans le ley de fraccionamientos del Estado de Puebla (1974). Cette loi encadre, entre autres, la superficie des lots, des espaces publics et les services publics, toutefois, elle ne fait pas référence aux clôtures. Les associations de propriétaires, à l’origine crées pour gérer les espaces en commun, agissent de plus en plus sur l’identité résidentielle. Une tendance qui vise à considérer les gated communities comme un espace de référence de la vie quotidienne et lui permet d’agir sur la préservation du caractère privé de l’environnement résidentiel. En bénéficiant de son statut légal, ces associations pourraient être considérées comme un nouvel acteur de la planification et de la gestion urbaine.

35Actuellement, on dénombre plus de 915 fraccionamientos cerrados (Millan, Guenet, 2006), occupant une superficie d’entre 500 m² (de rues fermées situées dans la zone centrale, mais il s’agit d’une situation marginale) et plus de 10 hectares. La localisation ainsi que l’intégration à la ville varie selon la taille : les plus petits au centre montrent une bonne interaction, alors que les plus grands en périphérie sont plutôt isolés. Ces gated communities, situés dans la deuxième et troisième couronne métropolitaine (carte 2) ont suivi les axes de circulation rapide ou même les anciens chemins ruraux.

Carte 2 : les fraccionamientos cerrados à Puebla, recensement 2000-2001

Carte 2 : les fraccionamientos cerrados à Puebla, recensement 2000-2001

Source : Milian et Guenet (2006, p.125)

36À partir de l’information du recensement (Censo de vecindarios 2000-2001), Milian et Guenet (2006) observent quatre étapes dans l’implantation de gated communities : 1) entre 1960-1974, la construction de 11 ensembles situés dans la région sud-est de la métropole ; 2) 1975-1979, on décèle 45 nouveaux développements, localisés notamment dans la zone nord-ouest ; 3) 1980-1989, plus de 287 ensembles se consolident, principalement, à l’intérieur de la trame urbaine occupant ainsi certains carrés vacants et les terrains proches de la ville et finalement 4) 1990-2000, on dénombre le développement de plus de 570 gated communities qui deviennent ainsi modèle prédominant de l’expansion urbaine.

37Il est à noter que l’implantation de ces ensembles fermés empêche la libre circulation, l’utilisation d’équipements et même les travaux de prolongement du réseau d’eau potable. Si les développeurs ont été attirés par la rentabilisation des investissements, l’absence de l’État pourrait être considérée comme une « collaboration inconsciente » (Murad, 1987). Par ailleurs, dans les dernières années, les organismes responsables de logements sociaux (Infonavit et Fovi) ont suspendu la construction en privilégiant les prêts immobiliers et plusieurs développeurs se sont tournés vers la construction de modèles résidentiels fermés pour la population à revenus modestes. Un nouvelle niche du marché qui représente plus de 30 % du parc immobilier poblano.

Le cas de São Paulo

38La région Métropolitaine de São Paulo est la plus importante du Brésil. Elle concentre presque 20 millions d’habitants et est le plus grand centre urbain de l’Amérique du Sud et la sixième plus grande métropole du monde. Il est à noter que la région Métropolitaine de São Paulo ne couvre que 8 km², mais produit 18 % du PIB du pays (IBGE, 2010).

39Dans ce contexte, les condomínios fechados jouissent d’une popularité croissante. C’est notamment le cas de l’Alphaville à Barueri lancé dans les années 1970, situé dans de grandes étendues vides sur la périphérie métropolitaine et destinée exclusivement à des classes supérieures. Ce projet est considéré comme la première gated community brésilienne, a été construit dans un terrain de 500 hectares, à partir d’un concept de développement durable et d'un modèle non polluant, un « concept » qui profité d’un succès économique important. Après 35 ans d’histoire, l’AlphaVille Urbanisme est considéré comme le plus grand développeur immobilier du pays. Présent dans 20 états du Brésil, l’entreprise a construit 75 projets avec un total de 60 millions de mètres carrés de zones urbaines et un autre 89 millions de mètres carrés dans la phase de conception. Les ventes de l’entreprise ont plus que doublé au cours des trois dernières années. Les ensembles offrent des lotissements et des condominiums pour la population plus nantie attirée par les nouvelles tendances résidentielles d’exclusivité et renforcée par des concepts durables.

40Depuis 1970, plusieurs lotissements fermés se sont développés dans la périphérie de la région métropolitaine, occupant principalement des régions plutôt pauvres ou dépeuplées (carte 2). En 1992 les gated communities représentaient moins de 2 % du parc résidentiel. En 1999, ce pourcentage est arrivé à 14 %, à 25 % dans 2001 et finalement 35 % dans 2004. Actuellement, on dénombre 1053 quartiers résidentiels fermés dans l’ensemble de la région métropolitaine de São Paulo (EMBRAESP, 2006) (carte 3).

Carte 3 : Localisation des gated communities dans la région métropolitaine de São Paulo

Carte 3 : Localisation des gated communities dans la région métropolitaine de São Paulo

Source : EMBRAESP, 2006

41Malgré l’ampleur du phénomène, à São Paulo et au Brésil, ce type de construction n’est pas encadré dans la loi d’utilisation du sol. Au niveau fédéral, on pourrait mentionner deux lois-cadres, mais qui portent sur les lotissements non fermés : la Loi 6.766/79 de Parcelamento do solo urbano no Registro Imobiliário et la Loi 4.591/64 de Condomínio em edificações e as incorporações imobiliárias. Ces lois visent la protection des acheteurs de lots, mais sans tenir en compte de l’aspect urbain des développements ; on fait ici l'hypothèse que les lotissements devraient bien s’intégrer à la ville. Dans le cas spécifique de la ville de São Paulo, la « Lei de Vilas », Loi 11.605/94, permet la construction de copropriétés dans tous les secteurs résidentiels de la ville. Actuellement, à partir de la prolifération du modelé, un projet de loi prévoie la règlementation de cette nouvelle forme d’habiter. Il s’agit de la PL 3057/2000 qui considère « les condominiums urbains comme l’ensemble des biens exclusifs et des biens en commun en autorisant l’ouverture des routes de domaine privé et des lieux publics à l’intérieur du périmètre de la construction ».

En guise de conclusion

42Dans les trois villes analysées, les résultats exposent la relation entre les politiques urbaines, notamment l’utilisation du sol et les inégalités sociales. Par exemple, à Buenos Aires, la Loi d’utilisation du sol (1997) impose aux promoteurs de fournir les services de base. Toutefois, elle montre des effets pervers agissant comme un frein aux lotissements populaires ainsi que de nombreux terrains vacants qui quelques années plus tard seront par les gated communities. De même à Puebla, où la régularisation de titres de propriété menée depuis 1992 a permis la mise sur le marché des terrains ruraux incorporés à la métropole sous la forme de gated communities. Finalement à São Paulo, les lois ont permis l’implantation de grands ensembles résidentiels dans les secteurs avant occupés par la population la plus démunie.

  • 14 Ilegalidad absoluta, en espagnol

43Dans les trois villes analysées, les gated communities se sont localisés dans les zones périphériques. À Puebla on observe les ensembles de petite taille (fermeture de rues) dans la ville centre, mais il s’agit d’un phénomène marginal. O’Donnell (2001, p. 18) décrit cette situation sous un angle légal plus large : il s’agit selon lui d’une caractéristique structurelle des régions périphériques des grandes villes latino-américaines. Une « illégalité absolue14 » dans laquelle la loi – bien que formellement sanctionnée – s’applique de façon intermittente et segmentée. Le contexte est de plus en plus complexe puisqu’il est accompagné de l’application d’une loi « informelle » décrétée par des acteurs représentatifs des pouvoirs économiques. En avouant les lacunes existantes, l’auteur signale l’importance de bien saisir les limites de ces deux mondes – légalité formelle et légalité informelle – puisque dans les processus sociaux, ils engendrent des relations de pouvoir extrêmement inégales :

  • 15 Notre traduction : Dans les périphéries des grandes villes latino-américaines, l’État légal est abs (...)

En muchas regiones perifericas de las grandes ciudades, el estado legal está ausente : la ley formalmente sancionada se aplica, si se aplica, de manera intermitente y sesgada. Más importante, esta ley truncada coexiste con la legalidad informal sancionada por los poderes privatizados que realmente mandan en esos lugares. Esto conduce a situaciones complejas, que exigen una renegociación continua de los límites entre estas legalidades formales e informales, en procesos sociales en los cuales es (a veces de forma literal) vital entender ambas clases de ley y las relaciones de poder extremadamente desiguales que engendran15 (O’Donnell, 2001, p. 17)

44Cette perspective aide à mieux comprendre le rôle de l’État local dans les métropoles latino-américaines certaines « non-dits » qui encadrent l’implantation gated communities. Ces ensembles se sont implantés sans prévoir un projet global de développement équitable de la ville. Ainsi, les politiques urbaines à Buenos Aires, à Puebla et à São Paulo, ont facilité l’implantation de gated communities générant une forte fragmentation de l’espace urbain et des inégalités croissantes.

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Notes

1 Les quartiers résidentiels fermés se traduisent par gated communities en anglais, barrios cerrados ou barrios privados en espagnol et condominios fechados en portugais.

2 Source : interview parue dans le journal Clarín, 9 mai 2007. Los vecinos tienen derecho a protestar, pero hay que tener en cuenta a los otros ciudadanos. http://www.clarin.com/diario/2007/05/09/um/m-01415477.htm

3 Communuty Association Intitute (CAI) http://www.caionline.org/pages/Default.aspx

4 Catastrophes naturelles ou accidentelles : inondations, incendies, etc.

5 Les institutions éducatives, les hôpitaux, les infrastructures, les services sociaux, etc.

6 Les auteurs signalent que le plein emploi de type keynésien en Argentine n’était pas le résultat des politiques actives de création d’emploi, mais d’une convergence fortuite marquée, entre autres, par la croissance de l’État.

7 Voir Clichevsky (1999) et Torres (2001).

8 Le polo était à l’époque la pratique sportive caractéristique des élites d’Argentine.

9 Selon Maristella Svampa (2001), il s’agissait des entrepreneurs et des professionnels qui avaient l’ambition d’affirmer leur ascension sociale.

10 Selon Le Trésor des mots de la ville (2005), en anglais, country club renvoie à un club situé dans les environs d’une ville, consacré à la pratique de sports de plein air, comme le golf, la natation ou le tennis. Dans d’autres villes, par exemple São Paulo, Lima ou Buenos Aires, l’expression country club apparaît dans des revues d’architecture des années 1930 et évoque une typologie différente, qui inclut à la fois des installations sportives et résidentielles. Voir, http://www.unesco.org/most/p2tresor.pdf

11 Selon Prévôt Schapira, pendant les années de croissance des lots populaires dans les banlieues, le nombre de propriétaires est passé de 27 % à 67 % de la population de la métropole de Buenos Aires.

12 Il s’agit d’un recensement des quartiers résidentiels fermés.

13 Le ralentissement du processus d’étalement urbain, a laissé, principalement, dans la deuxième et troisième couronnes de la métropole, un grand nombre de terrains vacants. Voir Torres (2001) ; Clichevsky (1999).

14 Ilegalidad absoluta, en espagnol

15 Notre traduction : Dans les périphéries des grandes villes latino-américaines, l’État légal est absent : quelle que soit la loi formellement sanctionnée, elle est appliquée de manière intermittente et différenciée. Plus important encore, cette loi segmentée est accompagnée par la loi informelle décrétée par les puissances privatisées qui régissent ces lieux. Ceci conduit à des situations complexes dont nous savons malheureusement peu et qui exigent souvent une renégociation continue des limites entre ces légalités formelles et informelles dans les processus sociaux dans lesquels il est (occasionnellement de manière littérale) vital de comprendre les deux classes de loi et les relations de pouvoir extrêmement inégales qu’ils engendrent.

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Table des illustrations

Titre Carte 1 : Localisation de gated communities dans la région métropolitaine de Buenos Aires
Crédits Source : Guy Thuillier (2005 , p. 12)
URL http://espacepolitique.revues.org/docannexe/image/2374/img-1.png
Fichier image/png, 174k
Titre Carte 2 : les fraccionamientos cerrados à Puebla, recensement 2000-2001
Crédits Source : Milian et Guenet (2006, p.125)
URL http://espacepolitique.revues.org/docannexe/image/2374/img-2.png
Fichier image/png, 334k
Titre Carte 3 : Localisation des gated communities dans la région métropolitaine de São Paulo
Crédits Source : EMBRAESP, 2006
URL http://espacepolitique.revues.org/docannexe/image/2374/img-3.png
Fichier image/png, 212k
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Pour citer cet article

Référence électronique

Cecilia de la Mora et Viviana Riwilis, « Politiques urbaines et implantation des gated communities en Amérique latine : le cas des barrios cerrados (Buenos Aires), condomínios fechados (São Paulo) et fraccionamientos (Puebla) », L’Espace Politique [En ligne], 17 | 2012-2, mis en ligne le 15 juin 2012, consulté le 25 mars 2017. URL : http://espacepolitique.revues.org/2374 ; DOI : 10.4000/espacepolitique.2374

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Auteurs

Cecilia de la Mora

Doctorante en Études urbaines
Université de Québec à Montré
almora.cecilia@uqam.ca

Viviana Riwilis

Docteure en Études urbaines
INRS-UCS - Institut d’urbanisme de l’Université de Montréal
viviana.riwilis@umontreal.ca

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