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Les GPS peuvent-ils résoudre les différends territoriaux ? Enjeux du géoréférencement participatif et conflits de limites foncières et politico-administratives dans les Andes boliviennes

Can GPS solve territorial controversies? Issues of participatory georeferencing and boundary conflicts in the Bolivian Andes
Irène Hirt et Louca Lerch

Résumés

Le conflit de limite entre les départements d'Oruro et de Potosi en Bolivie emboîte une multiplicité d'échelles géographiques, d’acteurs et d'enjeux politiques. Il confronte les revendications foncières concurrentes des communautés indigènes, soutenues par des Organisations non gouvernementales nationales et par les agences de la coopération internationale, aux tentatives de captation de la rente issue de l’exploitation du lithium par l’Etat et les autorités départementales. Ce texte porte sur les efforts de conciliation de ce conflit par l’Etat central, par le biais du géoréférencement participatif. Il propose une réflexion sur l'adéquation entre méthodes de délimitation et échelles géographiques. Il présente en outre une analyse cartographique des enjeux démographiques et géopolitiques du conflit, et des superpositions des revendications territoriales indigènes (Terres communautaires d'origine). Nous suggérons que le géoréférencement participatif de limites territoriales constitue une méthode adaptée principalement à la résolution des conflits à l’échelle locale. Mais par ailleurs, il peut contribuer à la mise en évidence des zones où la conflictualité requiert une attention particulière de la part des pouvoirs publics.

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Texte intégral

L’ordre entre les auteurs est strictement alphabétique

Introduction

  • 1  Au niveau municipal, la Bolivie compte plus de 312 conflits semblables, sur un total de 337 munici (...)
  • 2  Ayllu est le nom donné par les peuples andins (quechua et aymara) à leur plus petite unité socio-p (...)
  • 3  Ce conflit est similaire à d'autres ayant provoqué des affrontements mortels dans les années 2000, (...)

1« Le géoréférencement ne résoudra pas le conflit entre Oruro et Potosi ».  C’est ce qu’indiquait le quotidien bolivien El Diario (2012a) le 23 mars 2012, en référence à un conflit de limites politico-administratives entre les départements éponymes1. En réalité, une frontière peut en cacher une autre : contrairement à ce qu’on pourrait penser, l’article d'El Diario est illustré, non pas par une photographie de géographes et de fonctionnaires départementaux en pose de négociation, mais par un face-à-face d’autorités traditionnelles andines autour de ce qui semble être une borne (Figure 1). Car au conflit de limites étatiques se superpose une démarcation floue entre ayllus, c'est-à-dire entre territoires indigènes2. El Diario rapporte que les ayllus de Quillacas, Pampas Aullagas et Salinas de Garcí Mendoza invoquent des limites consignées dans un document datant de l'époque coloniale (1571)3.

Figure 1: Photo accompagnant l'article publié dans El Diario le 23.03.2012

Figure 1: Photo accompagnant l'article publié dans El Diario le 23.03.2012

2Dix mois plus tard, la Bolivie adoptait la Loi de délimitation d’unités territoriales (N° 084, 14.01.2013). A cette occasion, la Ministre des autonomies, Claudia Peña déclarait au quotidien La Razón (Tamayo, 2013) que « les problèmes de délimitation se règleront in situ et non dans un bureau ». Dans les faits, si le géoréférencement participatif a effectivement été institué par la nouvelle loi, il se limite pour les conflits inter-départementaux à l’identification de zones traitées ensuite dans le cadre d’une procédure judiciaire.

  • 4  Dans cet article, nous nous référons exclusivement aux réponses institutionnelles données aux reve (...)

3Partant de ce conflit entre Oruro et Potosí, cet article porte sur les méthodes et les techniques mises en œuvre pour tracer des limites territoriales en Bolivie, pays qui expérimente depuis plusieurs décennies des processus significatifs d’« innovation territoriale » (Antheaume, Giraut, 2002). Ces derniers confrontent des territorialités distinctes, dominées, d’une part, par un maillage politico-administratif homogène, continu et emboîté, calqué sur le républicanisme français ; d’autre part, par un tissu local, discontinu et morcelé, issu des réformes étatiques foncières réalisées par les gouvernements libéraux dans les années 1990 en réponse aux revendications territoriales historiques des peuples indigènes4. Cette confrontation de logiques et de formes territoriales distinctes est particulièrement fréquente depuis l'adoption de la Nouvelle Constitution Politique de l'Etat (NCPE) en 2009, qui, en rupture avec ce traitement libéral, admet l'existence d'une diversité de nations et de légitimité territoriales à l'intérieur de l'espace national. Ainsi, la NCPE reconnaît l'origine précolombienne des nations et peuples « indigènes originaires paysans », leur relation ancestrale à leurs territoires et certains de leurs droits issus de la période coloniale espagnole. Par ailleurs, elle réitère la validité du maillage politico-administratif républicain déjà existant (municipalités, départements), tout en introduisant plusieurs niveaux d'autonomie (départemental, municipal, régional, indigène).

4Sur les hautes terres boliviennes à majorité démographique indigène, les conflits de limites emboîtent donc souvent des enjeux communautaires, municipaux, départementaux, nationaux, voire transnationaux (Meligrana, 2004 ; Andolina 2001; Andolina, Laurie, Radcliffe 2009; Andolina, Radcliffe, Laurie, 2005). Cette diversité d'échelles géographiques (Delaney, Leitner, 1997 ; Cox, 1998 ; Brenner, 2001 ; Howitt, 2003 ; Fernandez, Brandão, 2010), d'acteurs et de modalités de « fabrication » territoriale (Giraut, 2005) rend les processus de conciliation et l'élaboration d'une carte précise des limites politico-administratives particulièrement difficile et complexe. La production d’une telle carte est aujourd’hui au centre des débats en Bolivie. Pourtant, là-bas comme ailleurs, ces dernières décennies ont tendu vers une simplification illusoire de la situation, par la survalorisation des acteurs locaux  selon l’adage « penser global, agir local », popularisé il y a 20 ans autour du Sommet dit « de Rio ». Ces mêmes acteurs ont ainsi pu réaffirmer leurs territorialités en s’appuyant sur les acteurs transnationaux que ce sont les agences et les ONG d’aide au développement (Andolina, Laurie, Radcliffe, 2009 ; Rodriguez-Carmona, 2009), réalisant ainsi un véritable « saut d’échelles » (Cox, 1998 ; Howitt, 2003 ; Smith, 1992). Enfin, comme l'illustre l'article d'El Diario, c’est par le géoréférencement participatif sur le terrain que ces acteurs ont cherché à résoudre les conflits territoriaux et de limites.

  • 5  Les TIG sont une déclinaison spécifique des Technologies de l’information et de la communication, (...)
  • 6  Par géoréférencement participatif,  nous entendons la définition in situ et en présence d’acteurs (...)

5Dans cet article, nous considérerons le conflit Oruro Potosi pour son intérêt heuristique: d’une part, pour examiner l'interaction entre les questions d'échelle géographique et de délimitation territoriale, d’autre part, pour aborder les débats méthodologiques sur la mobilisation des Technologies de l’information géographique (TIG)5 et la concertation participative des conflits territoriaux. Partant de cette étude de cas, nous formulons l’hypothèse que les méthodes de délimitation se doivent d'éviter le piège de l'enfermement dans une seule échelle d'analyse, tous les niveaux étant forcément emboîtés dans un conflit territorial déterminé. Une échelle étant socialement produite plutôt qu'ontologiquement donnée, l'échelle locale ne peut être intrinsèquement plus souhaitable que d'autres échelles. Il s'agit dès lors de sortir du « piège local » (Brown, Purcell, 2005) et d'avoir une vision critique du local comme échelle privilégiée des politiques publiques (Mohan, Stokke, 2000 ; Antheaume, Giraut, 2002 ; Brenner, Theodore, 2002 ; Giraut, Vanier, 2006). Par conséquent, nous suggérons que le géoréférencement participatif6 in situ de limites territoriales ne constitue pas une méthode adaptée à la résolution des conflits à toutes les échelles. Mais par ailleurs, il peut contribuer à la mise en évidence des zones où la conflictualité requiert une attention particulière de la part des pouvoirs publics. En d'autres termes, en Bolivie, le découpage territorial de second niveau (départements) ne peut que difficilement être légitimé avec des méthodes utilisées pour tracer des limites entre parcelles agricoles ou juridictions locales. En revanche, une connaissance fine de ces accords (ou désaccords) locaux constitue une condition favorable à l’établissement de compromis pérennes.

6En nous intéressant à la construction sociale des limites politico-territoriales à différentes échelles dans ce laboratoire territorial qu'est la Bolivie contemporaine, nous cherchons à apporter un éclairage aux études frontalières (border and boundary studies) (Raffestin, 1993 ; Kolossov, 2005 ; Amilhat Szary, 2007 ), plus particulièrement à celles consacrées aux délimitations administratives intra-étatiques (Meligrana, 2004). Par ailleurs, en étudiant la manière dont les limites sont tracées – sur la base de quelles légitimités et de quelles méthodes ? –, nous traitons de l’insertion des populations au sein d’un système de relations leur permettant d’inscrire leurs territorialités dans une « définition du bien commun » (Boltanski, Thévenot, 1991), reconnue à différentes échelles. Ce processus d’insertion dans un système de domination fondé sur la reconnaissance mutuelle et sur l’information standardisée et partagée sous forme de cartes, de statistiques et de bases de données participe de l’extension de ce que Michel Foucault (2004 ; Rose-Redwood, 2006 ; Jessop, 2007 ; Dumont, 2011) nomme la « gouvernementalisation » ; à savoir le développement d'une forme de pouvoir fondé sur la population, sa mesure et son développement en tant que ressource fondamentale.L’étude de cas proposée sera l’occasion de mettre en évidence des liens entre le débat sur la dimension politique et socialement construite des échelles géographiques et la réflexion sur les capacités « régulatrices » (Raffestin, 1980) et articulatrices (Roche, 2003; Noucher, 2009) que l’information géographique peut jouer entre acteurs et entre échelles. C’est donc en fin de compte à partir de la déconstruction critique d’un cas spécifique, que nous chercherons à identifier de nouveaux instruments permettant, non pas de subir les controverses territoriales mais plutôt de les anticiper et de les valoriser comme des moments de construction « dialogique » du territoire et ses limites (Callon, Lascoumes, Barthe, 2001 ; Lerch, 2006).

  • 7  On parle aussi de hotspot, littéralement « point chaud ». Empruntée à la géologie et à la biologie (...)

7Cet article est construit en trois temps. Premièrement, nous expliciterons les différentes voies que l’État Bolivien a tracées au cours des vingt dernières années pour répondre aux revendications territoriales indigènes. Deuxièmement, nous discuterons du géoréférencement participatif comme méthodologie de création et de validation sociale de limites territoriales. Troisièmement, nous chercherons à mieux comprendre le conflit Oruro-Potosi en présentant deux cartes : l’une mettant en lumière les enjeux géopolitiques du conflit, l’autre analysant les superpositions de demandes foncières indigènes. Notre argument étant que l'analyse cartographique d'un conflit de limites comme celui d'Oruro et de Potosi, en particulier l'analyse cartographique de l'articulation des échelles constitue une méthode pertinente pour l’identification de « zones critiques de la gouvernance » (Sandoval et al., 2013)7 au sein desquelles la résolution des conflits territoriaux mérite une attention particulière. Ceci, par exemple, par la mise à disposition, lors de la concertation in situ, d’information géo-localisée relative à la démographie ou à la répartition des ressources, présentée à d’autres échelles que celles habituellement attribuées aux communautés locales.  

Régulations foncières et territoriales indigènes en Bolivie

8En Bolivie, les thématiques foncières et territoriales contemporaines sont intrinsèquement liées à la reconnaissance par l’État des formes indigènes d’organisation collective. A partir des années 1990, dans le contexte de ce que certains ont nommé le « multiculturalisme libéral », une reconduction de la Réforme agraire a été réalisée en parallèle à la municipalisation du pays (Lacroix, 2012). Depuis l'adoption de la NCPE en 2009, ces deux voies – foncière et politico-administrative – permettent aux peuples indigènes d'accéder à des formes d’autonomies (Autonomia Indígena Orginaria Campesina, dites aussi AIOC).

Figure 2 : Évolution des réponses étatiques aux revendications territoriales indigènes (1993 – 2012)

Figure 2 : Évolution des réponses étatiques aux revendications territoriales indigènes (1993 – 2012)
La voie foncière est née à partir des années 1990 pour répondre aux revendications indigènes croissantes en Bolivie, en particulier dans les basses terres. Dénonçant leurs conditions d’asservissement et l’accaparement de leurs terres ancestrales, les organisations indigènes des basses terres ont exigé la reconduction de la réforme agraire, initiée en 1952, mais inachevée. En 1996, elles ont obtenu l’adoption de la loi no 1715 (dite « loi INRA » de nom de l’Institut national de réforme agraire) et la création des TCO (Tierra Comunitaria de Origen), une forme de propriété collective de la terre, non commercialisable, non divisible et non hypothécable. En 2010, 19.4%  des terres disponibles étaient titularisées sous forme de TCO, bénéficiant au total à près d’un demi-million de personnes (Fundación Tierra, 2011).
  • 8  En réalité, ce maillage est plus ancien du point de vue strictement spatial car issu d’une subdivi (...)

9La voie politico-administrative vers l’autonomie indigène s’est développée d’abord avec la réforme constitutionnelle de 1993, qui a redéfini la Bolivie comme un pays « multiethnique et pluriculturel », puis la Loi de participation populaire (LPP) de 1994. Cette dernière a accordé aux communautés rurales la possibilité de se constituer en OTB (Organización Territorial de Base), dans le cadre d’un nouveau maillage territorial : les municipalités. En 1995, 314 municipalités ont élu pour la première fois leurs maires et conseils municipaux, obtenant d’importantes proportions de sièges pour des représentants des communautés rurales et indigènes (Ayo, 2003)8. Le suffrage universel au niveau municipal, puis départemental dès 2005, a permis aux populations indigènes andines, souvent majoritaires, d’accéder à des niveaux supérieurs de gouvernement. Mais ce processus n’a pas déployé les mêmes effets sur les basses terres, sauf exceptions (Lacroix, 2011), où les pouvoirs municipaux et départementaux sont restés en mains des classes propriétaires, traditionnellement gouvernantes (Linera, 2012). En 2010, grâce aux nouvelles dispositions de la NCPE, 12 référendums communaux ont abouti à la création des 11 premières AIOC au sein du maillage municipal national.

10L’intégration de ces deux voies - foncière et politico-administrative- vers une seule et même figure territoriale, l’AIOC, déclinable selon plusieurs niveaux administratifs - infra-municipal, municipal ou régional-, ne va pas sans poser de nouveaux défis. D’un côté, la voie foncière offrait jusqu’ici une flexibilité permettant de tracer des limites « à cheval » sur les limites politico-administratives tant municipales que départementales et à des échelles spatiales variables (Fundación Tierra, 2011). De l’autre, la voie politico-administrative, par l’insertion des territorialités indigènes au sein d’un système de juridictions emboîtées, articulant hiérarchiquement l’ensemble des échelles, du global au local, et régulé par l’État-Nation (Taylor, 1994), oblige les communautés locales indigènes à justifier le caractère universel de leurs limites dites « ancestrales ». En Bolivie, le passage du modèle libéral foncier, limitant les territorialités indigènes à une problématique privée et locale, vers un modèle post-libéral (Andolina ., 2009), fondé sur la nationalisation des ressources naturelles et la re-valorisation de l’État, a permis aux acteurs indigènes de faire irruption dans un jeu qui mobilise des acteurs et des réseaux de caractère multiscalaire. Face à cette nouvelle donne, de nouvelles méthodes permettant d’« éprouver la relation du particulier et du général, du local et du global » (Boltanski, Thévenot, 1991) semblent nécessaires.

Délimiter : quelles légitimités et méthodes pour quels enjeux et échelles territoriales?

  • 9  Les lois no 1715 (art. 13 et 8) et no 3545 (art. 8 du règlement agraire) permettent aux organisati (...)
  • 10  AVSF a soutenu le dépôt de 24 demandes de TCO, en partie dans les départements d'Oruro, Chuquisaca (...)

11Jusqu’en janvier 2013, date de l’approbation de la Loi de délimitation d’unités territoriales, le gouvernement a privilégié le géoréférencement participatif pour résoudre le conflit de délimitation entre les départements d’Oruro et de Potosi. Ce faisant, il n’a fait que reproduire les méthodes développées depuis les années 1990 : d'abord pour délimiter les TCO, puis, à partir de la modification de la Loi de réforme agraire en 2006, à titre expérimental, pour la régularisation « interne » (saneamiento interno) des propriétés individuelles au sein des communautés paysannes et indigènes. Le développement de ces méthodes a été consubstantiel à celui d’un cadre législatif relatif au « contrôle social »9, mis en place pour contrer toute collusion entre l'INRA et les grands propriétaires fonciers face aux revendications de TCO. Ces processus ont paradoxalement été réalisés avec une intervention minimale de l’État, puisque ce sont essentiellement les ONG qui ont prêté une assistance technique aux habitants pour faire le relevé des aires revendiquées à l’aide de GPS navigateurs. Une fois le dépôt formel d’une demande de TCO réalisée, ces relevés ont été suivis d’éventuelles conciliations juridiques avec des tiers situés au sein ou en bordure de l’aire demandée. Enfin, ils ont fait l’objet d’une vérification ultérieure par l’INRA, réalisée avec des GPS de haute précision. Dans les Andes, ces méthodes ont consisté à former les paysans indigènes à l'usage de GPS navigateurs et à la réalisation de relevés de terrain. Grâce à des financements internationaux, elles ont été mises en œuvre par des ONG boliviennes telles que Fundación Tierra et Investigación Social y Asesoramiento Legal Potosí (ISALP), ainsi que l'ONG française Agronomes et Vétérinaires sans Frontières (AVSF) (AVSF 2010, Bautista et al. 2010, ISALP 2010)10.

12Si de telles méthodes se sont avérées efficaces en termes de temps et de coût pour répondre à l'augmentation des demandes de titularisation foncières et de développement local, elles ont en revanche été peu répandues dans le cas de délimitations d’ordre politico-administratif. Et pour cause, les conflits sont autrement plus complexes, précisément en raison de la multiplicité des acteurs, des intérêts et des échelles géographiques en jeu. Pourtant, dans le conflit opposant Oruro à Potosi, où les limites foncières, ancestrales et politico-administratives se rencontrent et se superposent dans un seul et même endroit, les acteurs ne semblent pas au clair sur les méthodes adaptées à chaque type de délimitation. Certains acteurs défendent l’idée que la délimitation interdépartementale relève d’un processus de nature technique et juridique, se fondant sur des documents écrits et cartographiques préexistants. D’autres invoquent la légitimité du point de vue des acteurs locaux et la nécessité de procéder par la conciliation orale et in situ du conflit.

13En réalité, plutôt que de considérations méthodologiques, c’est bien de légitimités qu’il est question ici. L’acte de délimiter renvoie inévitablement à la question de la justification, c’est-à-dire à la construction d’une légitimité reconnue par l'ensemble des parties impliquées dans un conflit, ou, du moins, par le plus grand nombre. Dès lors, pour qu’une limite soit considérée comme légitime, elle doit pouvoir être « montée en généralité » dans un référentiel moral à vocation universelle, en d’autres termes, une « métaphysique politique », partagée par l’ensemble des acteurs concernés (Boltanski, Thévenot, 1991). Ce référentiel peut être compris, dans le cadre d’un processus de délimitation participatif comme le « fond de carte » sur lequel les parties en discorde traceront leurs accords. Dans une telle perspective, une cartographie de base précise ne constitue pas forcément un prérequis à la détermination des limites de territoires indigènes. Du point de vue strictement technique, un GPS suffit pour dessiner celles-ci, par arpentage, sous le contrôle visuel des parties impliquées. Dans cette configuration, le fond de carte ne sera autre que ce que les parties présentes auront sélectionné en tant que « métaphysique politique » pertinente, avec le désavantage majeur d’être généralement plus implicite qu’explicite et donc pas forcément partagé.

  • 11  Le texte final approuvé le 14 janvier 2013 n’a, à notre connaissance, pas subi de modifications su (...)

14Dans le cas du conflit Oruro-Potosi, les causalités de la délimitation administrative ont visiblement été inversées par le gouvernement bolivien, prétendant définir les frontières de départements plusieurs fois plus grands que la Suisse, et truffés de ressources minières stratégiques à l’échelle mondiale, à partir des limites foncières entre deux groupes locaux de producteurs de quinoa. Le gouvernement semble avoir éprouvé une certaine difficulté à apprécier l’échelle d’analyse pertinente et à trancher si les riverains d’une frontière départementale sont mieux habilités que d’autres acteurs (migrants, habitants des villes) à définir celle-ci, à partir de leurs territoires locaux. Une appréciation sur laquelle il est en parti revenu, comme en témoigne le projet de Loi de délimitation d’unités territoriales, publié en juillet 2012 (Ministerio de Autonomias, 2012)11. La Loi propose une procédure en deux temps, en cas de conflit de limite : une première phase de « conciliation » impliquant l’identification cartographique des zones en conflit et la démarcation, sur le terrain, de l’ensemble des limites concernées ; une seconde phase durant laquelle les conflits résiduels interdépartementaux sont traités par le Tribunal suprême de justice ; quant aux différents intra-départementaux, ils sont soumis par référendum aux habitants des aires concernées. Le projet de Loi (art. 15) prévoit en outre un SIG des cartographies thématiques destinées aux nouvelles unités territoriales. Sans anticiper sur la mise en œuvre effective de ces procédures, on constate à quel point leurs auteurs ont pris aux sérieux la nécessité de combiner échelles et approches. Dans le cadre des conflits interdépartementaux, la mobilisation du géoréférencement participatif se limite à l’identification spatiale des zones en discorde.

  • 12  Sur les contradictions de la délimitation cartographique en contexte indigène, voir Cultural Geogr (...)

15Cela dit, dans les Andes, on peut se demander si de telles méthodes de résolution de conflits de délimitation sont pertinentes sans être accompagnées par une réflexion épistémologique et philosophique sur la notion de limite elle-même et la façon dont elle est pratiquée par les sociétés indigènes andines12. La territorialité andine contemporaine se caractérise en effet autant par des discontinuités spatiales liées à une économie basée sur la diversification des ressources en fonction des étages climatiques des Andes (Murra, 2002) que par des relations ville-campagne importantes (Antequera Duran, Cielo, 2011). Par ailleurs, elle se distingue par des droits d’usage partagés entre plusieurs communautés sur une même portion de territoire et différentiés dans le temps. Par conséquent, aussi participatives soient-elles, les méthodes de résolution de conflits de limite ne risquent-t-elles pas de figer des territorialités locales, flexibles et évolutives en termes cartésiens, et de créer ainsi de nouveaux conflits C’est en tout cas ce que donne à penser la faible appropriation sociale des travaux de cartographie des ayllus et markas réalisés sur l’altiplano bolivien dans les années 1990 (Hirt, Lerch, à paraître).

Éclairage cartographique

16Les analyses cartographiques du conflit autour de la limite entre les départements d’Oruro et de Potosi, présentées dans cette section, constituent une proposition de ce que pourrait être une méthodologie intégrant des éléments souvent analysés séparément ou confinés à des échelles spécifiques. Nous suggérons ici que les analyses cartographiques constituent des méthodes complémentaires aux relevés de terrain et à la concertation sociale in situ. Elles permettent d’incorporer dans le raisonnement des données multi-scalaires dont les acteurs locaux ne peuvent que difficilement disposer sur le terrain ou mesurer à l’aide d’un simple GPS.

  • 13  La majorité d’entre elles sont aujourd’hui disponibles via le portail GeoBolivia (www.geo.gob.bo) (...)

17Pour la réalisation de ces cartes et de ces analyses, nous avons associé diverses sources : d’une part, des articles de presse complémentaires à celui d’El Diario (2012a), cité en introduction (ABI, 2012 ; El Diario, 2012c; El Potosi, 2012a ; El Potosi, 2012b ; Radio Kollasullu, 2012). Sans prétendre aucunement faire une analyse de presse, nous utilisons ici ces coupures dans un but heuristique, afin d’esquisser le contexte général du conflit ; mais il va de soi que les informations qu’elles livrent demanderaient à être corroborées, dans le cadre d’une enquête plus approfondie. D’autre part, nous recourons à diverses sources de données à référence spatiale. Celles-ci ont été récoltées de 2007 à 2012 auprès de plusieurs institutions publiques boliviennes13. Elles combinent des données thématiques de types topographique, démographiques, politiques, fonciers, et infrastructurels.

La lutte pour le contrôle et l'exploitation de ressources naturelles

18La première carte (Figure 3) montre l’insertion de la région dans le maillage politico-administratif, les réseaux de transport et la localisation de la population. Elle mobilise des informations fondées sur des propos d’acteurs locaux identifiés dans la presse et des données géographiques consolidées par des institutions publiques boliviennes de niveau national.

Figure 3: Carte de localisation du conflit de limites entre les départements d'Oruro et de Potosi

Figure 3: Carte de localisation du conflit de limites entre les départements d'Oruro et de Potosi

19Le document met en évidence les municipalités citées par El Diario (2012a), impliquées dans le conflit de limites départementales: du côté d'Oruro, Quillacas, Pampa Aullagas et Salinas de Garcí Mendoza, et du côté de Potosi, Uyuni.

20Salinas de Garcí Mendoza et Pampa Aullagas ont saisi l’opportunité offerte aux municipalités par la NCPE de 2009 de devenir des autonomies indigènes. Loin d'être symbolique, ce statut donne des prérogatives sur les ressources naturelles. Il autorise notamment à revendiquer des droits internationaux - tels que ceux contenus dans la Convention n° 169 de l’Organisation internationale du travail relative aux peuples indigènes et tribaux de 1989 -, intégralement repris dans la nouvelle législation bolivienne sur le droit des peuples indigènes à la consultation préalable et à la co-exploitation de ressources naturelles non-renouvelables (Asamblea Constituyente, 2009). On peut voir dans cette conversion à l’autonomie la marque d’un haut niveau d’organisation des communautés de cultivateurs de quinoa qui les composent. Uyuni, côté Potosi, aspire plutôt à devenir le centre de l’exploitation du lithium, ressource stratégique à l’échelle mondiale, essentiellement localisée au sud du Salar d’Uyuni (Ströbele-Gregor, 2010; Hollender, Shultz, 2010). Par ailleurs Uyuni affiche des prétentions sur le volcan Tunupa, bien que celui-ci se trouve à une soixantaine de kilomètres à l’ouest de la commune ; des prétentions mal perçues par les « Orureños », pour qui le volcan représente non seulement un enjeu minier mais aussi un accès direct au Salar, et donc des droits fiscaux sur l’exploitation du lithium. Le fait que la limite entre Oruro et Potosi soit longée par l'une des rares routes « internationales » (non asphaltée) reliant potentiellement la Bolivie à la ville d'Iquique, au Chili, rend l'exploitation potentielle de ces ressources évaporitiques encore plus intéressante sur les plans national et international. Cet axe routier, bien que non retenu dans le cadre de la planification stratégique internationale (GeoSur, IIRSA, CAF, 2009; Amilhat-Szary, 2005; 2007; Perrier Bruslé, 2012), permettrait d’exporter vers les ports chiliens aussi bien les productions de lithium issues du Salar de Uyuni que celles du désert de sel de Coipasa au nord (département d'Oruro).

21La question de l’accès aux ressources stratégiques n'explique cependant pas tout: pour qu'il y ait conflit local, encore faut-il des habitants prêts à s'affronter. Or, dans la région qui nous intéresse, ces derniers sont non seulement porteurs d'une forte demande de terres arables pour la production de quinoa (Laguna, 2011), mais d’une offre potentielle de main d’œuvre « bon marché » pour l’extraction et la transformation de ressources naturelles. Des acteurs locaux qui sont par ailleurs également internationaux, dans la mesure où leur territorialité est déterminée par la proximité de la frontière chilienne et d’importantes migrations saisonnières (Amilhat Szary, 2007). Aussi, l’analyse de la répartition de la population gagne-t-elle à être dissociée des agrégations par unités politico-administratives.

Tableau 1: Répartition de la population de part et d'autre de la limite départementale en dispute

Tableau 1: Répartition de la population de part et d'autre de la limite départementale en dispute

Source: INE, 2001

  • 14  Une distance qui mériterait d’être discutée à partir d’études empiriques et de modèles d’accessibi (...)

22Le comptage des habitants de part et d’autre de la frontière départementale (Tableau 1), au sein d’une zone tampon de 30 km autour de la limite Oruro-Potosi14, permet de constater qu’autour de la limite en dispute, la population du département d’Oruro est beaucoup plus importante que celle de Potosi (INE, 2001), alors que le rapport est inverse à l’échelle des deux départements. Sachant que c’est du côté de Potosi que les ressources naturelles stratégiques (lithium) sont potentiellement les plus significatives, on ne peut que constater le déséquilibre local entre démographie et ressources disponibles. Celui-ci pourrait donc constituer un facteur explicatif, parmi d'autres, des conflits territoriaux de la région ; une hypothèse qui gagnerait sans doute à être validée par la mise en jeu d’autres variables.

Géoréférencement participatif (TCO) et zones potentielles de conflit

  • 15  L’ensemble des polygones de demandes de TCO sont réunis au sein d’une base de données géographique (...)

23La seconde carte constitue une lecture des formes non-étatiques et flexibles de « fabrication du territoire » (Giraut, 2005). Elle montre la façon dont la territorialité indigène a été traitée par l’État et des acteurs non-gouvernementaux nationaux et transnationaux durant la dernière décennie, dans le cadre de ce que nous avons nommé précédemment la voie foncière. Une voie qui, rappelons-le, s’est caractérisée par l’institutionnalisation de méthodes participatives de délimitation de revendications foncières collectives, les TCO, sur la base de légitimations essentiellement culturelles et historiques. Nous nous sommes plus particulièrement intéressés aux superpositions entre les demandes de TCO15, paroxystiques dans la région étudiée.

Figure 4: Superpositions de demandes de TCO et conflit de limite interdépartementale Potosi – Oruro

Figure 4: Superpositions de demandes de TCO et conflit de limite interdépartementale Potosi – Oruro
  • 16  Conseil national des ayllus et markas du Qullasuyu. Qullasuyu étant le nom porté par la partie de (...)
  • 17  Centrale syndicale unique des travailleurs agricoles de Bolivie

24Cette carte permet, premièrement, de suggérer les limites du géoréférencement participatif, quand celui-ci est mené par des groupes locaux dont les intérêts et les affiliations politico-identitaires s’opposent à des échelles supérieures, notamment sur la question du contrôle des ressources naturelles. Les communautés demandeuses de TCO sont affiliées à différentes organisations politiques de portée nationale, soit au Consejo Nacional de Ayllus y Markas del Qullasuyu (CONAMAQ)16, de tendance indigéniste, soit à la Central Sindical Única de Trabajadores del Campo de Bolivia17(CSUTCB), de tendance « classiste » (Le Gouill, 2011). La superposition entre la demande d’Aransaya Maransaya (CONAMAQ) et la demande de Nor Lipez (CSUTCB) suggère que le Salar d’Uyuni et ses ressources de lithium confrontent non seulement des entités territoriales étatiques, mais également des organisations sociales non étatiques, d’échelle (nationale) comparable. En 2010, chacune de ces organisations a, par ailleurs, présenté un projet de loi national sur les ressources évaporitiques, cherchant ainsi à s’assurer une part des dividendes de la future exploitation du lithium.

25Deuxièmement, la comparaison entre les demandes de TCO et les aires effectivement attribuées par l’INRA permet de constater que le géoréférencement participatif a été succédé par d’importants arbitrages réalisés à différentes échelles. Les zones en dispute ont simplement été exclues des parcelles finalement octroyées par l’INRA. Une prudence de l’État central qui ne peut guère être reproduite dans le cas des délimitations politico-administratives. En outre, à l’échelle du Salar, une stricte exclusion des déserts de sel et des cours d’eau du découpage foncier a été respectée. Aussi participatives soient les méthodes mises en œuvre pour la formulation des demandes de TCO, le principe de souveraineté de l’État sur les ressources naturelles non renouvelable n’a donc pas encore été remis en cause en Bolivie, à ce stade.

  • 18  Les premières superpositions ont été considérées comme a priori de faible surface et/ou de formes (...)

26Troisièmement, l’analyse des superpositions de demandes de TCO contribue à une réflexion méthodologique sur l’identification des zones critiques en termes de conflits territoriaux à différentes échelles. Cette carte montre que le conflit interdépartemental Oruro-Potosi est situé dans la zone la plus problématique du pays en termes de superpositions de demandes de TCO. Le calcul réalisé entre les superpositions découlant de simples erreurs de mesure et celles reflétant des conflits territoriaux potentiels18 montre que la zone de 30km autour de la limite entre Oruro et Potosi concentre 45% des « conflits potentiels » du pays, lesquels représentent en outre 85% en termes de surface.

Tableau 2: Superpositions de demandes de TCO et conflits potentiels.

Tableau 2: Superpositions de demandes de TCO et conflits potentiels.

Source : Demandes de TCO systématisées par le Viceministère des Terres (J. Chumacero), 2010.

Conclusion

27Le contexte de progressive convergence entre la voie foncière et la voie politico-administrative dans le processus d’intégration des territorialités indigènes au sein de la nouvelle structure territoriale de l’État Plurinational de Bolivie a montré l’ampleur du défi que représentent les « sauts d’échelle » effectués par les acteurs indigènes dans ce pays. Ceux-ci se voient désormais impliqués dans des processus consistant simultanément à négocier le bord de son champ avec son voisin, tout en réalisant des arbitrages jusqu’ici réservés aux administrations départementales et nationales.

28Premièrement, l’analyse des processus de géoréférencement participatif en Bolivie a montré qu’un GPS, s’il n’est accompagné d’une cartographie susceptible de représenter à la fois les enjeux et les intérêts locaux, intermédiaires et globaux risque de s’avérer de piètre conseil. Par le biais des deux cartes présentées en troisième partie, nous avons vu que la territorialité des acteurs locaux peut être fortement influencée par des enjeux de caractère national voir supranational lorsque des ressources stratégiques sont en jeu. Pour saisir ces enjeux, et enrichir les arbitrages des conflits territoriaux, une approche par la géo-statistique, dissociant les périmètres administratifs de l’agrégation spatiale de l’information géographique, pourrait permettre de travailler sur la base d’échelles ad hoc facilement révisables en fonction des problématiques et des débats. Peut-être s’agit-il là d’une autre forme de penser la participation, au sein même des processus de prise décision gouvernementaux.

  • 19  Voir à ce sujet l’application mise sur pied par l’ONG UNIR destinée au géoréférencement participat (...)
  • 20  Des fonds de carte comme OpenStreetMap peuvent facilement être téléchargés et installés gratuiteme (...)

29Deuxièmement, l’évolution technologique actuelle pourrait changer la donne quant au potentiel des méthodes de terrain elles-mêmes. Aujourd’hui, un accès intermittent à Internet permet déjà d’afficher des fonds de carte de grande précision sur des navigateurs GPS. En outre, le développement des « téléphones intelligents » combinant GPS, écrans tactiles et accès mobile à Internet permettent à plusieurs usagers de géoréférencer simultanément des événements sur la même carte, accessible en ligne19. Par conséquent, si les GPS semblent être des outils réducteurs pour faire face à la dimension multiscalaire d’un problème territorial, l’avenir dira peut-être le contraire. Car il ne fait aucun doute qu’ils pourront intégrer en temps réel des informations multiples (affectation du sol, population, accessibilité, délimitations politico-administratives, concessions d’exploitation de ressources naturelle, etc.). Une telle révolution technologique favoriserait ainsi l’intégration d’une multiplicité d’échelles territoriales au processus de justification et de montée en généralité que les acteurs locaux doivent intégrer à leurs décisions20… en temps réel et in situ. De même, de nombreuses informations géographiques nécessaires à ces arbitrages, souvent péjorativement décriées comme « bureaucratiques », pourraient également être « embarquées » sur le terrain. Ainsi, les GPS de nouvelle génération, associés à la croissante numérisation de l’information géographique administrative, ne se contenteraient plus de faire remonter l’information « de bas en haut » mais effectueraient aussi le mouvement inverse.

30Pour terminer, l’analyse cartographique montre que les superpositions de demandes de TCO peuvent s’avérer très riche sur le plan heuristique, dès lors qu’on ne les considère pas comme la marque d’un dysfonctionnement mais plutôt comme une information en soi. Si le géoréférencement participatif ne permet pas de régler les différends territoriaux, qui plus est lorsque la complexité des enchevêtrements d’échelles s’en mêle, il peut toutefois rendre visibles les jeux d’acteurs habituellement passés sous silence cartographique, parce que voilés par les territorialités étatiques.

Remerciements

31Nous remercions les équipes de la Fundación Tierra, AVSF, ainsi que du Viceministère des Terres pour leur disponibilité et leur intérêt pour notre recherche. Celle-ci n’aurait pu se réaliser sans le soutien financier de la Fondation Ernest Boninchi, de même que le 7e Programme-cadre de l’Union européenne pour I. Hirt (Bourse Marie Curie IOF, Projet Indimap no 251885), et le Swiss Network for International Studies (Projet BOLAO) pour L. Lerch. Nous sommes aussi reconnaissants du soutien institutionnel apporté à cette recherche par la Viceprésidence de l’Etat Plurinational de Bolivie. Enfin, merci au comité de lecture anonyme pour ses apports pertinents.

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Bibliographie

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Notes

1  Au niveau municipal, la Bolivie compte plus de 312 conflits semblables, sur un total de 337 municipalités (El Diario 2012b). Au niveau départemental, le nombre est moins élevé, portant essentiellement sur le contrôle des ressources naturelles stratégiques. Deux autres conflits départementaux illustrent parfaitement cette situation : celui entre Chuquisaca et Tarija pour l’appropriation du champ gazier "Campo Margarita" (Hinojosa et al. 2009) et celui qui oppose Beni et Cochabamba autour du contrôle du Parc national et territoire indigène Isoboro Securé - TIPNIS (Perrier Bruslé, 2012).

2  Ayllu est le nom donné par les peuples andins (quechua et aymara) à leur plus petite unité socio-politique et territoriale, plusieurs ayllus se regroupant autour d'une marka (centre urbain et cérémoniel) et plusieurs markas formant un suyu (une nation). Dans ce texte, les adjectifs "indigène" et "autochtone" sont considérés comme équivalents. Nous privilégions toutefois celui d'"indigène", par adéquation avec l'adjectif espagnol "indígena".

3  Ce conflit est similaire à d'autres ayant provoqué des affrontements mortels dans les années 2000, comme dans le cas des  ayllus Jukumanis, Laymes et Cacachacas (Alarcon, 2004; entretien avec Fernando Mendoza, 9 janvier 2009, Cochabamba).

4  Dans cet article, nous nous référons exclusivement aux réponses institutionnelles données aux revendications territoriales indigènes et non à ces dernières, lesquelles méritent un traitement plus complexe, tant leur diversité et leurs positionnements idéologiques varient selon la période (Lacroix, 2011).

5  Les TIG sont une déclinaison spécifique des Technologies de l’information et de la communication, en même temps qu’elles s’appuient sur leurs infrastructures techniques et de réseaux (internet, intranet, etc.). Elles répondent à deux types d’usage : acquérir, structurer, gérer et mettre à jour des données géographiques d’une part ; analyser, formaliser et diffuser (sous forme graphique ou cartographique, c’est-à-dire produire et partager des représentations spatiales, d’autre part (Roche, 2003b). Les TIG englobent les SIG, les GPS (Système global de positionnement), etc.

6  Par géoréférencement participatif,  nous entendons la définition in situ et en présence d’acteurs intéressés, sous forme de coordonnées géographiques, de points ou de lignes reconnus par un ou plusieurs groupes humains comme significatifs pour le contrôle ou l’usage d’une portion de surface terrestre. Ce processus se réalise généralement à l’aide de récepteurs du Système de Positionnement Global dans la cadre de démarches cherchant à spatialiser des demandes ou des accords définis librement entre acteurs locaux. Il se distingue de la cartographie participative par le fait qu’il se limite à enregistrer des localisations sans que cela implique la définition collective de leurs représentation graphique ni leur insertion dans une représentation subjective de l’espace.

7  On parle aussi de hotspot, littéralement « point chaud ». Empruntée à la géologie et à la biologie, cette notion réfère à la concentration spatiale d'un phénomène. La réflexion autour de zones critiques de la gouvernance de la terre est inspirée du projet A Multi-scale Approach to Land Governance in Complex Cultural, Environmental and Institutional Contexts, dirigé par S. Boillat et F. Giraut (Université de Genève), et auquel les auteurs de cet article participent.

8  En réalité, ce maillage est plus ancien du point de vue strictement spatial car issu d’une subdivision administrative déjà existante : les « sections » des provinces qui composent les neuf départements boliviens. Par ailleurs, dans certaines régions, la municipalisation a été réalisée dès le début par l’intégration de territorialités indigènes rurales au sein des territoires communaux par la création de Districts indigènes, dont le découpage spatial reprend souvent les limites des ayllus et des markas. Cf. Métais, 2011; Hirt, Lerch, à paraître.

9  Les lois no 1715 (art. 13 et 8) et no 3545 (art. 8 du règlement agraire) permettent aux organisations sociales d’exercer un plus grand contrôle sur la titularisation foncière. Dans la NCPE de 2009 (titre VI, art. 241-2), cette notion a été étendue au contrôle social de l'ensemble des affaires publiques par la société civile.

10  AVSF a soutenu le dépôt de 24 demandes de TCO, en partie dans les départements d'Oruro, Chuquisaca et Cochabamba, dont une TCO située dans la commune de Salinas de Garci-Mendoza, impliquée dans le conflit de limites entre Oruro et Potosi (AVSF, 2010 ; AVSF, Bautista, R., Callisaya, O., Mercado, M., Métais, S., Rodriguez, L., 2010). ISALP a permis le dépôt de 83 demandes de TCO dans le département de Potosi, dont 55 ont été titularisées (ISALP, 2010). Tant les actions d'AVSF que d'ISALP ont été réalisées avec le soutien financier de DANIDA, l’agence de coopération bilatérale danoise. La Fundación Tierra a développé un protocole de validation interne de limites entre communautés et propriétaires individuels ainsi que des guides pour la régularisation officielle de ces accords, (2007a; 2007b; 2007c; 2007d). AVSF a publié un guide sur la constitution de SIG communautaires destinés à la gestion de la culture du quinoa  (AVSF, Gout, Vilca, 2011) et ses expériences en matière de gestion territoriale participative (AVSF, 2009).

11  Le texte final approuvé le 14 janvier 2013 n’a, à notre connaissance, pas subi de modifications substantielles. Il faudra toutefois attendre sa promulgation officielle par le Président pour pouvoir en juger définitivement.

12  Sur les contradictions de la délimitation cartographique en contexte indigène, voir Cultural Geographies, 2009.

13  La majorité d’entre elles sont aujourd’hui disponibles via le portail GeoBolivia (www.geo.gob.bo) mis sur pied par la Viceprésidence de l’État bolivien. Ce n’était cependant pas encore le cas au moment de la réalisation des cartes présentées ici. Le fait que ces données soient aujourd’hui  librement accessibles sur le web ne fait que renforcer notre assertion sur la multiplication des sources de données à prendre compte.

14  Une distance qui mériterait d’être discutée à partir d’études empiriques et de modèles d’accessibilité tels que ceux mobilisés par S. Boillat (travaux en cours) dans le cadre de l’adaptation au contexte bolivien de modèles issus de l’écologie humaine. Voir également .Messerli et al., 2009 à ce sujet.

15  L’ensemble des polygones de demandes de TCO sont réunis au sein d’une base de données géographiques nationale, constituée par le Viceministère des Terres entre 2006 et 2009.

16  Conseil national des ayllus et markas du Qullasuyu. Qullasuyu étant le nom porté par la partie de l’empire Inca située au sud de Cuzco.

17  Centrale syndicale unique des travailleurs agricoles de Bolivie

18  Les premières superpositions ont été considérées comme a priori de faible surface et/ou de formes linéaires, car relevant de l’erreur de mesure le long d’une limite définie ; les secondes, comme étant étendues et de forme compacte car relevant d’un différend sur l’appartenance d’une portion fonctionnelle de territoire. Par ailleurs, les polygones de superposition dont la surface était inférieure à la moyenne des surfaces de l'ensemble des superpositions ont été exclus; de même que ceux dont le rapport entre surface et périmètre était inférieur à 1(faible surface, long périmètre, donc linéaires). Les polygones retenus comme zones de « conflit potentiel » sont donc ceux dont la surface est supérieure à la moyenne et dont le rapport surface/périmètre est supérieur à 1 (ce qui équivaut à une zone de superposition de forme compacte).

19  Voir à ce sujet l’application mise sur pied par l’ONG UNIR destinée au géoréférencement participatif en ligne de conflits sociaux en Bolivie.https://conflictosbolivia.crowdmap.com/ (20.01.2013).

20  Des fonds de carte comme OpenStreetMap peuvent facilement être téléchargés et installés gratuitement à partir de sites tels que http://mapas.alternativaslibres.es/ (20.01.2013).

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Table des illustrations

Titre Figure 1: Photo accompagnant l'article publié dans El Diario le 23.03.2012
URL http://espacepolitique.revues.org/docannexe/image/2551/img-1.png
Fichier image/png, 95k
Titre Figure 2 : Évolution des réponses étatiques aux revendications territoriales indigènes (1993 – 2012)
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Fichier image/png, 197k
Titre Figure 3: Carte de localisation du conflit de limites entre les départements d'Oruro et de Potosi
URL http://espacepolitique.revues.org/docannexe/image/2551/img-3.png
Fichier image/png, 561k
Titre Tableau 1: Répartition de la population de part et d'autre de la limite départementale en dispute
Crédits Source: INE, 2001
URL http://espacepolitique.revues.org/docannexe/image/2551/img-4.png
Fichier image/png, 20k
Titre Figure 4: Superpositions de demandes de TCO et conflit de limite interdépartementale Potosi – Oruro
URL http://espacepolitique.revues.org/docannexe/image/2551/img-5.png
Fichier image/png, 507k
Titre Tableau 2: Superpositions de demandes de TCO et conflits potentiels.
Crédits Source : Demandes de TCO systématisées par le Viceministère des Terres (J. Chumacero), 2010.
URL http://espacepolitique.revues.org/docannexe/image/2551/img-6.png
Fichier image/png, 28k
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Pour citer cet article

Référence électronique

Irène Hirt et Louca Lerch, « Les GPS peuvent-ils résoudre les différends territoriaux ? Enjeux du géoréférencement participatif et conflits de limites foncières et politico-administratives dans les Andes boliviennes », L'Espace Politique [En ligne], 18 | 2012-3, mis en ligne le 22 novembre 2012, consulté le 27 novembre 2014. URL : http://espacepolitique.revues.org/2551 ; DOI : 10.4000/espacepolitique.2551

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Auteurs

Irène Hirt

Chercheure
Marie Curie, Université Laval (Québec, Canada)/Université de Genève (Suisse)
irene.hirt@unige.ch

Louca Lerch

Doctorant et assistant d’enseignement et de recherche
Université de Genève (Suisse)
louca.lerch@unige.ch

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Droits d’auteur

Tous droits réservés

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