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Gouvernance verticale et corruption en Inde urbaine : la segmentation spatiale de l’aide alimentaire publique

Vertical Governance and Corruption in Urban India: the Spatial Segmentation of Public Food Aid
Frédéric Landy, Thomas François, Donatienne Ruby et Peeyush Sekhsaria

Résumés

Cette recherche menée en Inde croise les deux thématiques de la fragmentation urbaine et de la gouvernance afin de les éclairer l’une par l’autre. L’article décrit d’abord la course d’obstacles que doivent accomplir les citadins pauvres de Mumbai et Hyderabad pour essayer d’obtenir l’aide alimentaire publique. Il explique ensuite cette situation : une corruption généralisée le long d’une « chaine » qui va des boutiquiers jusqu’aux fonctionnaires, en passant par les intermédiaires occultes, l’ensemble se faisant sous le règne d’un clientélisme à base politique qualifié de « gouvernance verticale ». Corolaire : une segmentation que la troisième partie de l’article analyse à toutes échelles, depuis la nationale jusqu’à celle du quartier et du ménage, avec des conséquences évidentes pour la mobilisation de la population.

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Texte intégral

A la mémoire de Jos Mooij.
“[In India] food has become a political commodity because it is a means through which power is exercised” (Mooij, 1999, p.156).

1Cet article s’inscrit dans deux thématiques qui continuent de garder une forte pertinence pour les études urbaines – et au-delà. Il s’agit en premier lieu de la théorie de la fragmentation urbaine (urban splintering) telle qu’elle a été proposée par Graham et Marvin (2001) : la dense interrelation entre réseaux techniques et construction de l’espace urbain est aujourd’hui bouleversée par la mondialisation, la libéralisation, le souci de l’efficacité aux dépens de l’équité, ce qui mène à des processus de « fragmentation » faisant coexister quartiers riches bien desservis et zones pauvres oubliées ou ayant recours à des systèmes informels locaux. Le propos de cet article n’est pas d’entrer à son tour dans la validation de cette théorie, critiquée en France notamment par Jaglin (2005) ou Coutard (2007) (pour l’Inde on se référera à Zérah, 2008). On ambitionne plutôt de modifier quelque peu la perspective, d’une triple façon. Alors que la fragmentation est avant tout considérée habituellement à l’échelle de l’agglomération, mettant en lumière la non-desserte de certains quartiers, ce texte descend à l’échelle du pâté de maisons et des ménages. D’autre part, alors que la théorie de la fragmentation urbaine souligne la responsabilité des décideurs et des pouvoirs urbains dans le processus, on insiste ici sur la place des « acteurs d’en bas » : les habitants, les élus locaux, les petits fonctionnaires… Enfin, plutôt que de privilégier comme beaucoup d’analystes anglo-saxons l’économie spatiale ou la géographie économique – qui même si elle est teintée de sciences politiques tend à passer vite sur les facteurs sociaux —, on souhaite un décentrage disciplinaire donnant plus de place aux faits socio-culturels révélés par une approche empirique de terrain à micro-échelle – en d’autres termes, suivant une tradition plus française ou brésilienne, en s’interrogeant sur l’urbanité (Navez-Bouchanine, 2001).

2La deuxième thématique est celle de la gouvernance urbaine. Il est frappant de noter le décalage entre la vision populaire catastrophiste de l’« urbanisation galopante » des pays du Sud et le regard opposé de chercheurs qui insistent à juste titre sur le fonctionnement du métabolisme urbain, sur la pérennité, qu’on le veuille ou non, du secteur informel dans l’économie urbaine et des bidonvilles en Inde, et sur l’absence d’explosion ni même d’implosion urbaine. Et de souligner souvent la « résilience » et les « stratégies » des populations pauvres qui parviennent à se créer des « territorialités ». Tout ceci au risque d’oublier, dans une perspective trop fonctionnaliste, que des individus échouent dans leur « adaptation » et en meurent, que les villes se développent au prix souvent de bien des vies, des valeurs et des vertus.

3La notion de « gouvernance urbaine » ne tombe-t-elle pas parfois dans ce travers ? Son pouvoir heuristique n’est pas niable : elle permet de prendre en compte tous les acteurs participant à la vie de la cité et à sa gestion, quelque soit leur statut, formel ou informel, institutionnel ou de la société civile. Il permet aussi, comme on le verra, d’effacer certaines oppositions trop nettes, comme celle entre « Etat » et « société civile ». Néanmoins on peut trouver deux limitations. D’une part, elle risque de masquer les relations de pouvoir, au lieu de les mettre au premier plan : introduire tous les acteurs qui agissent et pas seulement les autorités urbaines officielles, c’est encore se limiter à ceux qui peuvent agir (Hust, 2005), c’est confondre acteurs et partis prenantes (stakeholders). Or, tous les groupes et personnes concernés ne sont pas des acteurs, s’ils sont dépourvus de pouvoir d’action. D’autre part, la gouvernance est le plus souvent définie de façon très positive, en insistant sur la négociation et les convergences. Pour Alain Dubresson (2005) par exemple, elle est « l’ensemble des processus de coordination d’acteurs organisés, publics, privés marchands et non marchands, visant la réalisation de projets urbains collectivement négociés ». Les acteurs non « organisés », agissant indépendamment, et les projets non « négociés » – que ce soit les décisions bureaucratiques de l’administration ou les actions en sous-main de la mafia locale – semblent exclus d’une telle définition. De plus, beaucoup de ces termes sont très ambigus. Que veulent dire « coordination », « collectivement négociés » ?

4A travers l’étude de quartiers pauvres de Hyderabad et de Bombay, il s’agit de croiser les deux thématiques, fragmentation et gouvernance. La notion de gouvernance permet de donner un nouvel éclairage à celle de fragmentation : une vision plus fondée sur les acteurs et la/les politiques élargit la fragmentation bien au-delà des questions des réseaux. A l’inverse, considérer la gouvernance urbaine à l’aune de la fragmentation permet d’ausculter la notion dans toute sa diversité interne, de la désagréger, afin d’éviter l’écueil qui consisterait à décrire une gouvernance « moyenne » pour l’ensemble d’une municipalité, voire d’une agglomération, en gommant les disparités propres à chaque quartier, à chaque bloc, voire à chaque ménage et individu.

5Notre recherche est empirique, centrée sur le Système de distribution publique (PDS) alimentaire de l’Inde, une vaste machinerie qui prétend tout à la fois encourager à l’intensification agricole en garantissant des débouchés aux cultivateurs, et assurer la sécurité alimentaire des ménages indiens en leur assurant des quotas de vivres (Landy, 2006, 2011). La redistribution des stocks d’intervention à prix subventionnés est connue pour ses dysfonctionnements : il est tentant de revendre sur le marché les grains de la filière publique pour tirer profit de la différence de prix, ce qui induit des « fuites » du circuit ; au niveau local, les ayants droits connaissent de grandes difficultés d’accès aux produits subventionnés.

  • 1 Merci au Centre de Sciences Humaines de New Delhi et à l’Institut Universitaire de France d’avoir s (...)

6La recherche s’est faite dans le cadre du programme ACI Acteurs, Politiques et Gouvernance Urbaine qui cherchait à rendre compte comment en Inde les changements dans la gestion et l’accès aux services publics traduisent une nouvelle gouvernance urbaine portée par la décentralisation et la libéralisation (Ruet, Tawa Lama-Rewal, 2009). Le PDS est l’un des services étudiés, à Hyderabad et Bombay, avec des enquêtes en 2006 et 2007 – actualisées rapidement pour Bombay en 20131. A Hyderabad, 60 ménages ont été enquêtés dans le quartier de Sultan Shahi, un bidonville consolidé de la Vieille Ville. A Bombay, deux bidonvilles ont été sélectionnés, Gilbert Hill à Andheri West (31 ménages enquêtés) et Antop Hill à Matunga East, ainsi que le quartier bourgeois de Parsi Colony (Matunga) (49 interviews). Des études aussi réduites par rapport à l’immensité de deux mégapoles de respectivement 8 et 18 millions d’habitants (recensement de 2011), capitales de l’Andhra Pradesh et du Maharashtra, ne prétendent pas à la représentativité statistique. Mais leur visée avant tout qualitative permet de mettre en lumière de façon détaillée et empirique certains aspects de la gouvernance urbaine à l’indienne. Ne pas se centrer sur des réseaux techniques comme l’eau, très étudiée, mais sur l’aide alimentaire en partant de deux « bornes » d’approvisionnement, la boutique de quartier et le bureau de l’administration, permet d’éclairer sous un jour neuf la question de la « territorialisation » (Jaglin, 2005) des politiques urbaines : celle-ci est-elle la résultante d’une volonté délibérée des pouvoirs publics, ou bien la création d’un jeu complexe où interviennent bien des acteurs inattendus ?

7La première partie de ce texte décrit la course d’obstacles que doivent parcourir les citadins pauvres pour essayer d’obtenir (une petite partie de) l’aide alimentaire à laquelle l’Etat indien leur donne droit. On montre ensuite le pourquoi de cette situation : une corruption généralisée le long d’une « chaine » qui va depuis les boutiquiers jusqu’aux fonctionnaires, en passant par les intermédiaires occultes, l’ensemble se faisant sous le règne d’un clientélisme à base politique qualifié de « gouvernance verticale ». Par ce terme on entend la somme des pratiques et des relations des différents acteurs, prenant part à la gestion de la ville, qui ont une structuration verticale dominante. Corolaire : une segmentation que la troisième partie de l’article analyse à toutes échelles, depuis la nationale jusqu’à celle du quartier et du ménage, avec des conséquences évidentes pour la mobilisation de la population.

Le Système de Distribution Publique : aide sociale et course d’obstacles

8Géré en amont par le gouvernement de l’Union indienne, puis par les Etats fédérés, le PDS se manifeste concrètement pour les consommateurs par une boutique de quartier (ration shop, Fair Price Shop) où ils sont enregistrés. Chaque ménage indien a théoriquement un livret d’alimentation (ration card) où sont inscrits les membres de la famille avec leur nom et âge, et sur lequel le gérant de la ration shop écrit les quantités achetées chaque mois. Les tarifs et les quantités proposées de blé, riz, huile, sucre et pétrole lampant – kerosene, ce dernier vendu à Hyderabad dans des boutiques spécialisées) varient selon le niveau de revenu estimé du ménage : jusqu’à 35 kg de grain par mois aujourd’hui dans la plupart des Etats, et avec un taux de subvention pouvant atteindre les 90 % (cas du riz en Andhra Pradesh). Outre les ménages aisés, qui de fait n’ont pas accès à la ration shop (que viendraient-ils y acheter de toute façon, étant donné la mauvaise qualité des produits ?), la population est décomposée en deux groupes qui utilisent le système : ceux au dessus du seuil de pauvreté (Above Poverty Line), les « non-pauvres » ; et les « pauvres » sous le seuil de pauvreté (Below Poverty Line, BPL).

9Le PDS fonctionne mieux à Hyderabad et à Bombay que dans le reste de l’Inde en moyenne. Et pourtant, les problèmes sont énormes. Lors de notre enquête de 2006, presque aucun ménage « non pauvre » de Hyderabad n’achetait du riz car les prix étaient similaires à ceux du marché pour une qualité inférieure. La situation était presque la même à Bombay, à une époque où les prix sur le marché des céréales étaient relativement bas ; les boutiques ne proposaient pas de sucre, et beaucoup de ménages se contentaient d’acheter du pétrole (dont la distribution n’était pas limitée par des quotas selon le type de livret). En 2013, la situation s’était encore aggravée à Gilbert Hill, puisque les ration shops n’offraient plus ni céréales ni sucre !

10Bien des dysfonctionnements s’expliquent par le coût du système ou la bureaucratie (après tout, pour l’Etat, moins il y a de produits subventionnés vendus, moins théoriquement le coût du PDS est élevé…). Mais d’autres raisons sont à chercher du côté de malversations. Elles sont depuis longtemps dénoncées par les media (cf. la comédie télé hebdomadaire Naya Office Office) comme par les chercheurs travaillant sur la politique alimentaire de l’Inde (Mooij, 1999) même si la situation a pu s’améliorer récemment (Khera, 2011). Autant de facteurs qui expliquent la véritable course d’obstacles que doivent entreprendre les ménages indiens pour acquérir les précieux produits. Cette course se compose d’au moins trois étapes.

1°) Obtenir un livret d’alimentation :

11A Hyderabad, 15 % de notre échantillon n’en avait pas. La situation était pire à Bombay, avec un tiers des enquêtés de Gilbert Hill dans ce cas. A Antop Hill, toutes les familles habitant dans le bidonville notified (réhabilité) avaient un livret (mais pour « non-pauvres ») tandis que moins de 5 % de celles vivant dans le quartier de huttes voisin, plus récent, en disposaient (parfois périmés…). La situation est d’autant plus remarquable qu’à l’échelle de l’Andhra Pradesh comme à celle de l’Inde, il existe encore aujourd’hui plus de livrets en circulation que de ménages, ce qui laisse imaginer le nombre de faux papiers…

2°) Obtenir la bonne couleur de livret :

  • 2 Calcul d’après les chiffres officiels de mahafood.gov.in.

12Avoir obtenu un livret du Rationing Office à Bombay, de l’Assistant Supply Office à Hyderabad, ne veut pas dire bénéficier de tous les droits auxquels on peut prétendre. Dans le bidonville de Hyderabad, seuls 18 % des livrets étaient pour « pauvres » (BPL). Certes, il ne faut pas imaginer tout bidonville indien comme composé de huttes abritant des déracinés misérables : le problème relève souvent plus d’une pénurie de logements que d’une grande pauvreté. Il n’empêche : un tel pourcentage est aberrant. Et la situation de Bombay est pire : pas un seul livret BPL à Gilbert Hill (situation identique en 2013), et 1 % à Antop Hill. Ceci s’explique partiellement parce que le seuil de pauvreté est fixé extrêmement bas : 11 000 roupies (Rs) de revenu familial annuel à Hyderabad, et 15 000 à Bombay (22 € par mois) alors qu’un jour de travail manuel non qualifié pouvait rapporter à l’époque 100 à 150 Rs (250 en 2013). Le seuil de pauvreté officiel est donc plutôt un seuil de misère, établi à des niveaux dérisoires pour réduire l’aide sociale. Et en 2013, le seuil n’avait pas été réévalué malgré l’inflation : seul 1% des livrets de l’agglomération de Bombay était pour « pauvres »2… Mais là n’est pas la seule raison. Bien des ménages officiellement sous le seuil de pauvreté n’ont pas le livret BPL pour autant. Cela peut se révéler tragique pour beaucoup de familles.

3°) Obtenir les bonnes quantités, et aux prix légaux :

13C’est le dernier (mais double) obstacle. Les ration shops du PDS sont gérées en grande majorité par des commerçants privés. Approvisionnés par l’Etat, ils sont rémunérés par une marge fixe sur chaque kilo vendu, et doivent respecter les quotas et les prix en vigueur pour chaque type de livret. A Hyderabad, les consommateurs enquêtés ne sont pas volés sur les prix, mais sur les quantités vendues. A Bombay, ils sont volés sur les deux tableaux. Non seulement le gérant ajoute du sable au grain, du plâtre au sucre, ou remplit le jerrycan de pétrole avec un doseur cabossé, mais en plus il fait payer au consommateur davantage que les prix officiels, ou inscrit sur le livret une quantité vendue supérieure à la réalité. Objectif : revendre ces produits subventionnés. Le cas du pétrole est encore plus spectaculaire, puisqu’à l’époque de notre enquête il circulait davantage de pétrole du PDS sur le marché libre (appelé par tous black market) que dans les boutiques officielles.

14Les gérants ont certes quelques bons arguments pour leur défense. Comment vendre le litre de pétrole au prix officiel de 9,05 Rs, quand il n’existe pas de pièce de 5 centimes ? Ils sont bien obligés d’arrondir… Surtout, la marge bénéficiaire officielle a été fixée bien trop bas, vu le coût du pas de porte dans ces grandes villes. Depuis 2000 à Bombay, le lobby des gérants a donc obtenu le droit de tenir une épicerie privée dans le même bâtiment que la ration shop : voilà qui permet d’attirer le chaland – et surtout d’opérer plus ou moins discrètement des transferts de sacs depuis la boutique du PDS jusqu’à l’épicerie. Mais une telle autorisation demeure interdite à Hyderabad. De plus, là bas tout comme à Bombay, les gérants souffrent eux-mêmes de fraude : entre 2 et 4 % des grains qui leur sont facturés manquent à la livraison, à cause de sacs sous-remplis ou disparus au cours du transport depuis l’entrepôt central.

15« D’accord, s’insurge un habitant de Gilbert Hill, mais même s’il lui en manque 25 %, le rationwalla reçoit toujours 75% du grain ! Or actuellement il n’en vend pas un kilo au public ! ». Interrogé, le gérant affirme pourtant avoir distribué en janvier 2013 un total de 8 430 kg de riz et de blé. On peut calculer que s’il les a vendus en réalité au marché libre, c’est sans doute plus de 180 000 Rs encaissés frauduleusement, 140 fois la marge officielle d’environ 2 %… On lui fait remarquer que de toute façon, au vu des 735 livrets (tous « non pauvres ») qui sont enregistrés dans sa boutique, ces ventes ne représentent que 11,5 kg par ménage, donc moins que les quotas autorisés (15 kg) : le gérant explique alors que l’Etat le livre fort mal, en particulier pour le riz. Sans doute est-il en effet parfois accusé à tort. La vérité est que se conjuguent trois types de dysfonctionnements dont pâtissent au final les citadins : d’une part les détournements par les rationwallas ; d’autre part les retards des livraisons par l’Etat, qui n’arrive pas à suivre la demande ; enfin, tout en amont, l’entassement des stocks fédéraux (plus de 60 millions de tonnes en 2012), dont l’entretien est très coûteux mais qui n’arrivent pas à être écoulés en raison de difficultés de gestion ou du choix de l’exportation.

16Et puis, il faut bien « remercier » les fonctionnaires qui ont attribué cette boutique au gérant, au cours d’un appel d’offres truqué. (Car malgré ces contraintes, on se bat en Inde pour obtenir une ration shop !). Autant de raisons pour lesquelles le gérant est « contraint » de gruger ses clients s’il veut faire un profit (souvent considérable). Il n’est que le dernier maillon d’une « chaine de corruption » (Landy, 2006) : des hauts fonctionnaires doivent se rembourser du discret mais lourd paiement de la « charge » (au sens de l’Ancien Régime français) qu’ils ont acquise auprès du ministre de l’Alimentation. Ils pressurent donc les petits bureaucrates, lesquels prélèvent leur dîme sur les gérants d’entrepôt ou les propriétaires de camions, lesquels se remboursent sur les gérants de ration shop, lesquels se rattrapent sur le consommateur, malheureusement pour lui en bout de chaîne. Cette chaine de corruption est un élément important, mais non le seul, qui crée la verticalité de la gouvernance urbaine au quotidien.

Photo 1. Gérant d'une boutique d'alimentation subventionnée à Gilbert Hill (Bombay, 2013)

Photo 1. Gérant d'une boutique d'alimentation subventionnée à Gilbert Hill (Bombay, 2013)

Les prix sont affichés à l'entrée conformément à la loi. La porte ouverte au fond donne sur son épicerie privée, source de profits potentiels si des stocks publics y sont clandestinement transférés.

Sources : Landy

Photo 2 : Queue pour obtenir un formulaire dans la cour du Rationing Office de Gilbert Hill (2013).

Photo 2 : Queue pour obtenir un formulaire dans la cour du Rationing Office de Gilbert Hill (2013).

La mixité sociale et des sexes témoigne de l'importance de la mobilisation des ménages pour obtenir leur livret

Sources : Landy

Photo 3 : Une ration shop à Hyderabad (2007).

Photo 3 : Une ration shop à Hyderabad (2007).

Le numéro de la boutique et le nom de son propriétaire, Mohamed Azam, sont affichés. (Ce nom et l'affiche verte témoignent du caractère à dominante musulmane du quartier)

Sources : Landy

Photo 4 : Vendeur de tissus itinérant et cantine au dernier plan : la sociabilité dans la cour du Rationing Office de Bombay (2007).

Photo 4 : Vendeur de tissus itinérant et cantine au dernier plan : la sociabilité dans la cour du Rationing Office de Bombay (2007).

Une privatisation de l'espace public ?

Sources : Landy

Corruption et gouvernance verticale

Des intermédiaires filtrants et gourmands

17Les demandeurs doivent revenir plusieurs fois au bureau local de l’administration avant d’obtenir le livret ; cinq guichets ont chacun des tâches spécifiques dans le processus d’obtention, et chaque étape prend au moins une journée. Et si à Bombay plus de la moitié des enquêtés a obtenu son livret au Rationing Office, c’est qu’ils l’avaient eu il y a plus de quinze ans : pour les livrets plus récents, l’obtention passe par un intermédiaire. Quant à Hyderabad, où notre échantillon fut divisé en six quantiles selon le revenu des ménages, seul le groupe le plus riche a eu son livret directement au bureau. Toutes les familles sans livret appartiennent à la moitié la plus pauvre de l’échantillon, et toutes dans cette moitié ont dû passer par un intermédiaire ou attendre le passage de fonctionnaires recenseurs dans les quartiers. Au final, les ménages les plus aisés ont un accès direct à l’administration tandis que les autres sont en position d’attente ou de dépendance.

18L’intermédiaire privé est l’acteur dont la présence atteste le mieux la corruption dans la distribution alimentaire. On entend ici par « corruption » l’utilisation à des fins privées d’une position dans le service public (Kumar, Landy, 2009 ; Landy et al., à paraitre). Ces courtiers, que l’Inde appelle du mot anglais agents (ou dalal en hindi), sont tout comme les gérants de ration shop des personnages à la lisière de l’administration, qui permettent aux fonctionnaires de ne pas toucher directement l’argent et de se prémunir ainsi des contrôles. Entrons dans la cour d’un Rationing Office. Aux heures d’ouverture, et même parfois au delà, nombreux sont les hommes et les femmes à s’y tenir, certains autour d’un tea shop installé dans un coin, d’autres en faisant la queue devant la porte principale. Quelques-uns ne sont pas de simples usagers : portant un stylo à la poche de leur chemisette comme un clerc de l’administration, ou habillés comme un homme ou une femme du quartier, ou arborant des muscles saillants et une chaine en or, ils peuvent ressembler à un petit fonctionnaire comme à un goonda (gangster), à une ménagère comme à une prostituée. Ce sont les agents.

  • 3 Nos bidonvilles sont peuplés en majorité de musulmans, de langue maternelle souvent ourdou, parfois (...)

19On en compte souvent plus d’une trentaine par Rationing Office – tous n’étant pas présents en permanence. Ils se présentent comme procurant une aide au public – des social workers, qui peuvent lire et expliquer les formulaires aux usagers analphabètes ou ne connaissant pas l’écriture locale3. Pourtant, les agents ne sont pas que des facilitateurs. Ils sont aussi des filtres, et interdisent l’accès (souvent physiquement) aux habitants voulant entrer en contact direct avec l’administration, exerçant ainsi un « droit de péage » (Olivier de Sardan, 2001). Dans la cour du bureau de Matunga nous avons rencontré un agent travaillant là depuis 38 ans. C’est peut-être la preuve que cet emploi n’est pas très rentable ; c’est assurément une indication qu’il implique de la confiance : les fonctionnaires doivent être sûrs que l’homme ne les trahira pas, ou ne gardera pas plus que sa part. Il est sans doute l’un des plus anciens travailleurs du Rationing Office, et s’est comme fondu dans les murs : tout comme la corruption implique une « privatisation du secteur public » avec des fonctionnaires détournant l’argent de l’Etat, à l’inverse cet agent témoigne d’une « publicisation du secteur privé » dont le teashop qui supplée à l’absence de cantine publique est une autre preuve. Pour le chercheur, les identités sont brouillées, les définitions chaotiques. De fait, où est le public, où est le privé ? Beaucoup d’habitants abordent un agent en croyant s’adresser à un fonctionnaire.

L’Etat, la « société civile » et le politique : bien des porosités

  • 4 Les femmes seules peu solvables se voient parfois demander un service sexuel.

20Il existe deux structures verticales dans laquelle se situent les agents (elles se recoupent sans doute largement, mais l’enquête n’a pu le prouver). La première correspond au paiement d’un pot-de-vin par l’usager à l’agent, argent qui ensuite « remonte » les différents niveaux de l’administration. Alors qu’à Hyderabad les bakchichs sont rares et limités, ils sont très importants à Bombay : en 2006, 2 ou 3 000 Rs pour obtenir le livret quand les papiers sont en règle, mais jusqu’à 15 000 s’il manque un certificat – cas courant quand on habite en bidonville ou qu’on est analphabète - et si le demandeur est à la fois solvable et pressé…4 Dans le cas d’un pot-de-vin de 8 000 Rs, un agent nous confia garder en général le quart et donner le reste au Rationing Officer, responsable du bureau. Celui-ci en conserve 4000, et redistribue à ses subalternes : 1000 à l’Assistant Rationing Officer et autant à l’Inspector. L’agent ne nous dit pas quels étaient les supérieurs hiérarchiques qui recevaient aussi leur part du Rationing Officer, mais on peut supposer que l’échelle de corruption remonte très haut.

21La seconde structure verticale est politique. Presque tous ces agents jouissent en effet de la protection d’un parti. Dans la cour du Rationing Office de Matunga, une femme agent énumère : « On est huit femmes présentes aujourd’hui, dont trois qui viennent tous les jours. Trois travaillent avec le parti du Congress ou avec le Nationalist Congress. Trois sont avec la Shiv Sena [parti régionaliste xénophobe au pouvoir à Bombay] et le BJP [parti nationaliste hindou allié à la Shiv Sena], une avec le Republican Party of India [parti des intouchables], une avec le Samajwadi Party… ». Il s’agit assez peu de « coller » à la sensibilité politique ou plutôt ethnique du client potentiel (même si un musulman sera sans doute plus attiré par un agent Congress que BJP, les règles semblent d’autant moins strictes que l’identité des agents n’est pas affichée d’emblée). C’est plutôt que chaque parti tient à être présent dans la cour du Rationing Office, étant donné que cette administration est l’une de celles qui remplit le mieux les coffres des organisations politiques en Inde : de l’aveu de bien des acteurs subalternes interrogés (mais sans que notre enquête ait pu le prouver) les partis ont en général leur mot à dire dans la nomination des fonctionnaires du Rationing Office, et encore davantage dans la sélection des gérants des ration shops.

  • 5 Il est fort douteux que les femmes soient par nature ou par leur situation sociale moins sujettes à (...)
  • 6 Cela ne veut pas dire que les CBO sont forcément de création endogène : elles sont souvent suscitée (...)

22Les partis politiques sont également présents indirectement, via le rôle des associations locales dans le fonctionnement du PDS : nombre d’agents sont membres d’associations de quartier (beaucoup de femmes appartiennent à des Mahila Mandals, des clubs de femmes5) ou d’organisations dites « communautaires », souvent au sens indien du terme – en Inde community est un euphémisme pour signifier « caste » ou « confession ». Toutes ces Community-Based Organisations (CBO) ont une implantation a priori locale, au contraire des ONG qui, selon la terminologie indienne, sont des associations exogènes pouvant rayonner sur un vaste espace6. Or, les deux formes d’organisation ont très souvent une protection politique. A Sultan Shahi par exemple, il y a deux CBO hindoues : l’une, fondée sur une caste de pêcheurs, est lié au mouvement nationaliste hindou fascisant RSS ; l’autre, basée sur la caste intouchable Valmiki, est affiliée au Congress. Un syllogisme peut résumer caricaturalement la situation : en Inde, qui dit quartier dit forte identité de caste ou de religion ; qui dit identité « communautaire » dit vote assez homogène (à Bombay, les pêcheurs votent avant tout Shiv Sena, les intouchables Republican Party, etc.) ; qui dit vote homogène dit protection du parti politique concerné, soucieux de récompenser et de conserver son électorat par la distribution de prébendes et un certain travail social : crucial est en l’occurrence le rôle de l’élu local (corporator) ou du député (MLA) (Ruet, Tawa Lama-Rewal éd., 2009).

23Les trois éléments structurant tout clientélisme – personnalisation, réciprocité et dépendance (Briquet, 1998) - sont des caractéristiques de la société indienne qui se sont fort bien adaptées à l’avènement de la démocratie, ce qui explique l’importance du clientélisme et de son pendant, la corruption (Kumar et Landy, 2009 ; Landy et al., à paraître). Il s’agit de ce que Roy et Banerjee (2006) ont appelé « la politique de la médiation » (politics of middleness), même si on est loin ici du monopole du Parti Communiste que ces auteurs décrivent au Bengale Occidental (cf. aussi Véron et al., 2006). Cette médiation se fait dans deux directions : vers le haut, c’est ce qu’on pourrait qualifier de « parti tremplin », sans le support duquel tout accès aux services publics est difficile ; vers le bas, c’est « le parti parapluie », qui protège les agents et autres parasites. C’est aussi le « parti étouffoir », qui bride l’action de l’organisation locale et souvent siphonne ses finances. Le clientélisme représente assurément le pouvoir du faible (Harriss, 2005 ; Zérah, 2009). Mais il est aussi une cause majeure d’exploitation.

Schéma 1 : La gouvernance locale du PDS

Schéma 1 : La gouvernance locale du PDS

Source : Enquête personnelle

24C’est notamment ce clientélisme qui rend « verticale » la gouvernance. Car pour le reste, que des citoyens fassent appel à des niveaux de pouvoir supérieurs pour faire aboutir une cause, qu’y a-t-il de plus banal ? Toute gouvernance est en soi « verticale », feuilletée par un empilement d’échelles de décision plus ou moins hiérarchisées. Mais le clientélisme engendre des structures perpendiculaires à ces niveaux de pouvoir, des axes qui les traversent orthogonalement.

25Il peut certes paraître hasardeux de parler à partir du seul PDS de « gouvernance verticale », et de généraliser à partir de l’aide alimentaire pour l’ensemble du fonctionnement de la ville. Mais, outre que bien d’autres services publics se trouvent dans une situation similaire, le PDS n’a rien d’une aide sociale négligeable, et structure le quotidien de bien des petites gens. « Si on passe nos journées à se battre pour obtenir un livret d’alimentation, et ensuite pour acheter les vivres, comment trouver le temps pour gagner notre vie ? », se plaint un habitant de Gilbert Hill. Ce sont les queues, surtout pour le pétrole chaque semaine ou chaque quinzaine, les coûts d’opportunité considérables de cette attente pour des ménages qui souvent vivent d’emploi au jour le jour, les plaintes contre le gérant arnaqueur, les angoisses du chef de famille qui voit grossir la part relative du budget alimentaire lors d’une perte de revenu, le livret d’alimentation que garde précieusement cette ouvrière du bâtiment, roulé dans un pli de son sari, même sur les chantiers où elle travaille… Le PDS éclaire les modes de gouvernance si l’on cherche à savoir qui, en cas de problème à la ration shop, fait-on intervenir.

Tableau 1. Degré d’intervention des différents acteurs pour permettre l’accès à l’alimentation

Tableau 1. Degré d’intervention des différents acteurs pour permettre l’accès à l’alimentation

0 = nul – 5 = maximal

Source : Enquête personnelle

26Le tableau 1 est assez éloquent : à part le cas du quartier bourgeois de Parsi Colony qui ne connaît guère de problème d’accès, les partis politiques et les élus jouent un rôle clé pour permettre aux habitants de faire jouer leurs droits. Dans la rubrique « société civile », les associations ont beaucoup d’importance, tout comme les agents, mais on a vu combien cette société civile était en fait très « politique » (Chatterjee, 2003).

27Cette verticalité s’explique aussi par le fait que le PDS n’est pas une compétence municipale, mais reste du domaine de l’Etat malgré les lois fédérales de décentralisation de 1993. Dans les communes urbaines, le PDS reste le domaine réservé du ministère de l’Alimentation et des Civil Supplies. Héritage de décennies de centralisation urbaine, quand Nehru et ses successeurs craignaient la récupération par des élites corrompues d’une éventuelle dévolution des pouvoirs locaux, l’Inde manque encore de confiance dans la représentativité de la démocratie représentative… Certes, le tableau 1 témoigne du rôle non négligeable que peut jouer l’élu local (corporator). Quelques ménages, découragés par la bureaucratie et la corruption du Rationing Office, tentent aussi leur chance en allant se plaindre à l’Hôtel de ville : l’idée est alors que la municipalité, en tant qu’institution globale gouvernant l’ensemble de la ville, pourrait aider à propos d’un service censé être accessible à tous les citadins. Mais ces ménages sont rares, et leur démarche est en général vouée à l’échec. La municipalité se sent peu concernée par ce sujet, qui est une affaire d’Etat, et non de ville. On trouve certes la liste des ration shops au bureau d’arrondissement (ward) dont le corporator est élu. A Bombay, celui-ci est membre de droit des Food Vigilance Committees qui, pour chacune des cinq rationing regions de l’agglomération, sont censés veiller au bon fonctionnement du PDS. Mais en 2006, aucun comité ne s’était réuni depuis plus de quatre ans. Et à Hyderabad, les corporators ne sont pas invités à ces comités de peur de trop politiser les débats. Si le corporator intervient couramment dans les affaires alimentaires, c’est parce que le rôle de l’élu local - corporator ou député à l’Assemblée provinciale - relève moins de son statut institutionnel que de sa position informelle d’intermédiaire, de protecteur, big man : un notable qui peut avoir les moyens d’accélérer ou d’ordonner la délivrance d’un livret d’alimentation.

28D’ailleurs, s’ils ont été candidats, s’ils ont été élus, n’est-ce pas parce qu’ils disposaient déjà d’un fort capital social ? Une militante des droits sociaux s’insurge : « Les corporators possèdent carrément les ration shops ! Ils ont tous pouvoirs. Même les Rationing Officers sont parfois sous leur coupe ». Nous n’avons pu vérifier cette affirmation, mais elle correspond sans doute à la réalité de certains quartiers. Les élus peuvent placer quelqu’un de leur clientèle dans les ration shops et même dans les Rationing Offices, peuvent protéger un agent, etc. Ils sont parfois les premiers à faire une visite surprise pour inspecter les registres ou les instruments de mesure dans les ration shops – du moins celles qui ne sont pas tenues par des protégés. Il ne faut cependant pas exagérer leur rôle. D’une part, ils sont souvent mal connus des habitants : il n’y a que 100 corporators à Hyderabad, et 227 à Bombay. Les circonscriptions sont trop vastes pour que les citadins puissent s’adresser facilement à leur représentant. De plus, les facteurs ethniques jouent beaucoup : à Sultan Shahi, beaucoup d’habitants musulmans ignorent leur élu BJP, un hindou. A Antop Hill, très peu de gens connaissent le nom de leur corporator, tandis qu’ils connaissent mieux celui de leur député. Le député (Member of Legislative Assembly) jouit souvent d’une aura supérieure étant donné qu’il représente une institution créée dès la naissance de l’Inde indépendante, familière aux citoyens contrairement au conseil municipal élu.

Des approches multiscalaires, pour les militants comme pour la recherche

29Il découle de tout ceci une question méthodologique, cruciale pour la recherche en sciences sociales tout comme pour la lutte contre la corruption. Quelle échelle choisir pour appréhender cette verticalité de la gouvernance ? On voit bien que du fait de cette structuration, aucune ne devrait être a priori favorisée. En ce qui concerne la recherche, une approche multiscalaire s’impose en théorie, ne serait-ce que pour comprendre comment s’accrochent les différents maillons de la chaine de corruption. On ne peut par exemple comprendre les pratiques des gérants des ration shops si l’on ne voit pas qu’ils souffrent eux mêmes de la corruption, et qu’ils doivent aussi reverser une partie de leurs gains à certains niveaux supérieurs. Le problème est alors, outre la difficulté d’accès à une information de moins en moins accessible à mesure qu’on monte vers des échelons de pouvoir élevés, que les programmes de recherche manquent de temps et d’argent pour aborder la question de façon véritablement systémique.

30La question méthodologique se pose également pour les militants et les organisations anti-corruption. Comment lutter contre tout un système ? Le problème commence avec les citadins eux mêmes. Ils ne sont pas nécessairement de simples victimes. Eux aussi utilisent souvent des « normes pratiques » (Olivier de Sardan, 2001) fort éloignées des normes officielles. Beaucoup cachent la mort d’un grand-père ou le départ d’une fille mariée pour conserver des quotas familiaux élevés, ou ne déclarent pas une installation de gaz pour pouvoir garder leur droit au pétrole subventionné. C’est là une des raisons pour lesquelles le PDS a du mal à être réformé : les gens se sentent trompés ou volés, mais eux-mêmes trichent parfois avec les règles et rechignent donc à protester : moins parce qu’ils n’ont pas la conscience tranquille, que parce qu’ils savent ce qu’ils risquent de perdre sans être sûrs de ce qu’ils peuvent gagner. Ceci peut expliquer une part du fatalisme qui transpire des entretiens : « Oh, qu’y faire, rien ne peut changer… » ; « Même les journalistes nous demandent de l’argent si on veut se plaindre auprès d’eux » ; « Le député ne s’occupe pas de nettoyer cette rue, comment pourrait-il nous donner des livrets d’alimentation ? » ; « Les ONG, c’est comme le gouvernement. Ils organisent des manifestations, des meetings, on perd plein de temps, on attend sous le cagnard toute la journée, et puis la police nous charge (lathi charge). Ensuite on rentre chez nous ».

  • 7 En Inde, les « ONG » sont avant tout indiennes, et le terme se traduit en général tout bonnement pa (...)
  • 8 Voir le site de Right to Food Campaign, URL: www.righttofoodindia.org

31Les militants doivent pouvoir « tracer » les chaines de corruption et les relations de clientèle, et donc « remonter les échelles ». C’est à Bombay ce que tente de pratiquer la fédération Ration Kruti Samiti (RKS, Comité d’Action pour l’Aide alimentaire) qui, en 2006, comprenait 192 ONG7. L’action multi-scalaire du RKS est permise par son statut de fédération, qui regroupe des ONG avant tout d’ampleur locale, au sein d’une institution qui agit aux niveaux régional et national, voire mondial (tableau 2). Cette action est adaptée à la gouvernance verticale qu’on a décrite, tout comme à la structure officielle de gestion du PDS, depuis les ration shops locales jusqu’à l’Etat fédéré et à New Delhi. A cette approche multiple correspond d’ailleurs des activités de types assez différents, manifestations et centre de documentation, militantisme et campagnes de conscientisation, requêtes auprès du pouvoir au nom de la loi sur le Droit à l’Information. Deux grands axes : la définition des politiques alimentaires, et la mise en œuvre locale des mesures. En matière de politiques, le RKS est un membre actif de la Campagne pour le Droit à l’Alimentation8, un groupe national d’ONG et de militants qui est parvenu en 2013 à faire voter à New Delhi une loi de Sécurité Alimentaire.

Tableau 2. Les interventions multiscalaires du RKS

Tableau 2. Les interventions multiscalaires du RKS

Source : Enquête personnelle

32Sur le front de la gestion locale du PDS, le RKS pratique des inspections de ration shops - toujours en groupe depuis qu’un militant isolé a passé cinq jours en prison après que le gérant l’avait accusé d’agression. Le RKS tente de former des associations de femmes à l’échelle de chaque boutique, malgré les difficultés de mobilisation, et avoue n’y parvenir qu’en période de prix élevés sur le marché libre et dans les rares quartiers où se trouvent beaucoup de livrets pour « pauvres ». Le RKS visite aussi les Rationing Offices afin d’accélérer la délivrance des livrets – en cas d’insuccès, il prendra contact avec les niveaux supérieurs du ministère. Une technique qui se développe depuis peu – et point seulement chez le RKS : les audits citoyens (jan sunvai). Les premiers furent organisés à Bombay fin 2005 à l’échelle de chaque rationing region de l’agglomération : entre 500 et 1500 personnes prirent part à ces réunions (qui obtinrent notamment la mutation d’un Rationing Ofjicer), ce qui est tout à la fois beaucoup, et peu si on compare aux 2 ou 3 millions d’habitants de chaque zone. Il est à noter que si des membres de l’administration de l’Alimentation assistèrent parfois à ces meetings, ce ne fut pas le cas de la municipalité ni même des élus locaux. Un témoignage de plus du faible impact de la décentralisation municipale dans la gestion du PDS.

33Au final, le RKS manie fort bien avec ces audits populaires ce que Goetz et Jenkins (2005) appellent le « contrôle vertical » (vertical accountability), qui « inclut aussi bien l’exercice de son choix électoral par le citoyen individuel que la difficile pression collective exercée par les organisations de la société civile » (p.363). A ceci s’ajoute un contrôle horizontal (horizontal accountability) par les institutions, telles que les commissions anti-corruption, la cour des comptes, etc., que sollicite aussi le RKS. Goetz et Jenkins qualifient alors l’action du RKS comme une forme hybride de « contrôle diagonal ». L’adjectif parait certes contestable géométriquement, étant donné qu’une verticale et une horizontale ne se combinent pas forcément par une diagonale... Mais il est justifié par le fait que la verticalité qu’on a décrite dans cet article est tout sauf parfaite : pas d’exact emboitement d’échelles, pas de poupées russes, mais plutôt des porosités, des fuites, des fusions et des confusions, des connections licites et illicites qui souvent obligent à détours et circonvolutions pour obtenir le respect des droits.

La segmentation horizontale : de la question alimentaire à la question identitaire

34Pour continuer dans une perspective géométrique, la verticalité évoquée dans la gouvernance est source, par projection sur le territoire, de segmentation horizontale, fondamentalement spatiale. Les différentes factions politiques, clientélistes, les différents systèmes de relation, tendent à faire éclater l’espace ce qui ne peut qu’avoir des conséquences en matière de territoire. En retour, cette segmentation est elle-même source de verticalisation et de structures de type clientéliste. Une telle segmentation horizontale, dont on perçoit l’impact négatif pour freiner toute mobilisation citoyenne à propos du PDS, est visible à plusieurs échelles.

35A l’échelle nationale tout d’abord — qui a été traitée ailleurs (Landy, 2006) —, contentons-nous ici d’insister sur deux aspects. D’une part les disparités régionales. Le seuil de pauvreté est défini en général pour tout un Etat, sans prendre en compte les différences de niveau de vie : dans les campagnes, les salaires journaliers sont souvent cinq fois moindres. Par ailleurs, le système d’enregistrement pour les livrets n’est nullement adapté à une croissance urbaine faite de mobilité forte : le migrant reste attaché à sa ration shop d’origine, et il faut faire une demande coûteuse, en temps comme en argent, pour obtenir le transfert de son enregistrement. Le cas des jeunes épouses, qui viennent s’installer avec leur mari, est loin d’être anecdotique. La situation est particulièrement délicate quand l’immigré provient d’un Etat différent : les deux administrations communiquent mal, et l’immigré ne sait guère lire ou comprendre la langue locale.

36La situation est encore pire du fait des migrations internationales. Le PDS est réservé aux citoyens indiens. Mais nombreux sont les immigrés clandestins, provenant notamment du Bangladesh, et particulièrement à Bombay. Or depuis 2005, des attentats menés par des terroristes musulmans en grande majorité étrangers, à Hyderabad comme à Bombay, mettent régulièrement les Indiens de la même religion sous une suspicion qui peut mener jusqu’au pogrom. Dès lors, tout citadin musulman (de la même religion que les Bangladais) est soupçonnable d’être un étranger. On voit donc là l’intérêt de jouir d’un livret du PDS. L’objectif est bien sûr alimentaire, mais parfois au moins autant une affaire de nationalité. Jusqu’en 2012, il n’existait quasiment pas de carte d’identité en Inde. Pour ouvrir un compte en banque, pour passer le permis de conduire, pour obtenir un passeport (des soucis de populations aisées bien souvent, peu intéressées par la subvention alimentaire), on demandait, et on demande encore souvent le livret d’alimentation.

37Voilà pourquoi même des ménages riches tiennent à avoir un livret, quand bien même ils n’achètent rien au PDS, et font pour cela la queue au rationing office. Voilà pourquoi des familles pauvres musulmanes sont prêtes à débourser des milliers de roupies, à Bombay, pour l’obtenir. Les livrets de rationnement doivent être délivrés « aux citoyens indiens de bonne foi, y compris les sans-logis » : cette circulaire du Gouvernement du Maharashtra du 23 mars 2004 est éloquente. Progressiste socialement, elle l’est beaucoup moins politiquement. Les étrangers sont exclus du PDS, et cette restriction pousse à des contrôles complexes autant que douteux dont pâtissent finalement les ménages (indiens) défavorisés. Le PDS est victime de ses fonctions multiples. Servant à bien autre chose qu’à fournir une aide alimentaire, le livret est d’autant plus convoité, ce qui ouvre la fenêtre à des pots-de-vin considérables. On peut à ce titre espérer que la diffusion d’une carte d’identité biométrique (programme Adhar) – au demeurant très contestable pour d’autres raisons - éteigne progressivement cet usage détourné du système.

38Le livret du PDS n’est pas qu’une carte d’identité nationale, il est aussi certificat de résidence locale. Il mentionne l’adresse de la famille, et se révèle donc crucial pour tous ceux dont l’habitat est illégal, notamment pour les habitants des bidonvilles. Le livret représente une reconnaissance indirecte mais officielle de l’habitation. Qu’un bidonville soit rasé mais que ses habitants d’origine se voient octroyés un terrain ou un studio en compensation, et le livret apporte une preuve de l’« éligibilité », porteur d’une date de délivrance qui atteste de la période d’arrivée ancienne de la famille. C’est d’ailleurs un sujet de tragédie récurrent quand un ménage, suivant en cela les directives du ministère de l’Alimentation, a fait renouveler son livret et en a obtenu un neuf, et que quelque temps plus tard il lui faut prouver l’ancienneté de son installation au bidonville pour pouvoir bénéficier d’un relogement. Notre ménage risque de voir sa maisonnette rasée sans aucune indemnisation (Dupont, 2013). Par le PDS passe donc bien plus qu’un droit à l’alimentation : un droit au logement, un droit à la ville, sans parler d’un droit à la nationalité indienne.

39Autre segmentation potentielle, les disparités entre les deux agglomérations étudiées. Les bidonvilles enquêtés sont tous peuplés avant tout de musulmans, mais pour des raisons différentes. A Hyderabad, cela reflète la glorieuse histoire de l’ancienne capitale des nawab musulmans, qui a islamisé la vieille ville depuis des siècles. A Bombay, c’est plutôt l’effet de migrations datant du milieu du 20ème siècle ou postérieures, chez des populations musulmanes en Inde plus pauvres que la moyenne nationale, qui ont créé des bidonvilles désormais au cœur de l’agglomération du fait de l’étalement urbain. Bombay connaît une tension interconfessionnelle accrue depuis les attentats de 1992-93. Hyderabad vivait à l’époque de notre enquête dans une relative harmonie (mais depuis 2007 des attentats ont aggravé les relations). L’immigration nationale et internationale y est un peu plus faible. On comprend dès lors qu’à Hyderabad les agents soient assez rares, et que les pots-de-vin limités soient plutôt considérés comme de la speed money pour accélérer les choses (souvent payés donc par des ménages peu nécessiteux). A Bombay, l’inflation du nombre des agents et du montant des pots-de-vin est allée de pair avec la montée des tensions entre nationalités (Bangladais/Indiens), entre confessions (musulmans/hindous), et même entre castes et régions : la Shiv Sena qui, alliée au BJP, est au pouvoir municipal depuis 1996 et a gouverné l’Etat entre 1995 et 1999, et désormais sa branche dissidente, la Maharashtra Navnirman Sena, critiquent la présence des musulmans dans l’agglomération tout comme celle des « étrangers » venus d’Inde du nord (lesquels sont parfois les mêmes). L’importance du livret comme carte d’identité est donc loin de s’atténuer.

40Les tendances à la segmentation sont aussi internes à la ville. Fortes sont les disparités socio-économiques : les populations aisées de Parsi Colony n’ont ni les mêmes intérêts ni les mêmes pratiques en matière alimentaire que leurs voisins d’Antop Hill. L’administration joue de ces disparités pour désamorcer les revendications. Le fait que les livrets pour « non-pauvres » ne donnent souvent plus droit à rien d’autre que quelques produits de mauvaise qualité fait que leurs détenteurs ne sont plus intéressés par le PDS et refusent de battre le pavé avec les « pauvres » pour réclamer une amélioration du système. D’une façon générale, les populations aisées sont à la fois moins soupçonnées quant à leur identité, et moins demandeuses du livret étant donné qu’elles ont souvent d’autres documents à leur disposition pour la prouver.

  • 9 Il est assez aisé de connaître le nombre de livrets par unité spatiale, mais non le nombre d’habita (...)

41A échelle intermédiaire, les cinq rationing regions de l’agglomération de Bombay et les 9 circles de Hyderabad sont certes des lieux d’actions (audits citoyens du RKS) mais représentent une maille trop large, trop éloignée du quotidien et de la proximité des ration shops, pour être des espaces de mobilisation efficace des citoyens ordinaires. De même, à micro-échelle, les juridictions des rationing offices ne correspondent ni aux arrondissements administratifs de la municipalité ni aux circonscriptions électorales : les corporators défendent donc mal leurs électeurs, ou parfois débordent de leur circonscription (un élu musulman enquêté aidait beaucoup ses coreligionnaires des circonscriptions voisines). Ceci ne facilite pas la mobilisation des usagers - ni d’ailleurs la collecte d’informations chiffrées, pour la recherche9 comme pour les militants. A Bombay plus qu’à Hyderabad, il existe certes une assez forte sociabilité dans les rationing offices visités (tea shop, marchand de bracelets ou de tissus, etc.) mais cela ne semble pas suffire pour fonder une identité propice à la mobilisation.

42D’autant que, comme en témoigne la carte 1, les usagers sont éclatés à l’échelle du quartier entre plusieurs ration shops, auxquelles ils ont été rattachés plus ou moins arbitrairement. Ces boutiques sont en général proches du domicile, 10 minutes de marche au plus – c’est là un gros avantage de l’Inde urbaine où, densités de population aidant, les boutiques du PDS construisent un dense maillage. En revanche, les voisins ne sont nullement encouragés à faire cause commune, puisqu’ils dépendent souvent de boutiquiers différents. Pire, cela peut accroître les tensions communautaires. A Sultan Shahi, des usagers du quartier musulman de Moghalpura furent soudain transférés dans une ration shop du quartier hindou de Gowlipura. La distance physique au domicile augmenta un peu. La distance culturelle et surtout politique augmenta beaucoup, puisque les familles devaient désormais traverser un espace qui, à tort ou à raison, était considéré comme peu sûr. Loin de « déghettoïser » ces quartiers, leur traversée, le regard de l’autre et son contact peuvent parfois renforcer les identités ethniques de façon conflictuelle – et alors pousser à l’abandon de l’usage du PDS du fait de la peur, ou à la violence inter-communautaire.

Carte 1. Segmentation ethnique et fragmentation du PDS à Sultan Shahi

Carte 1. Segmentation ethnique et fragmentation du PDS à Sultan Shahi

Source : Enquête personnelle

43Nos exemples d’associations locales (CBO), toutes reliées à un parti politique, toutes fondées sur une caste, témoignent que l’identité spatiale compte moins, pour ainsi dire, que l’identité « communautaire » et ethnique. Certes, il existe sans nul doute un « esprit de quartier », ou du moins de rue, du fait que les pâtés de maison sont souvent mono-confessionnels. Mais cette identité spatiale a du mal à dépasser l’échelle du simple voisinage, ce qui limite les possibilités de mobilisation étant donné que le « citoyen » peine à se dépouiller de son identité de caste ou de religion. Certes, les habitants chercheront souvent à rencontrer aussi le représentant du parti au pouvoir quelque soit sa communauté. Mais les électeurs sont divisés selon des clivages confessionnels et de caste, et s’organisent en associations qui sont autant de moyens pour se rapprocher du pouvoir en soutenant un candidat qui, une fois élu, pourra leur faire bénéficier de ses faveurs. On est loin de l’idéal de la « société civile » tel qu’il est compris en Occident. A Sultan Shahi, on interrogea un habitant sur le pas de sa porte : « Existe-il une association locale dans le coin ? » « Non, fut la réponse. Il n’y en a pas, pourquoi devrait-il y en avoir ? Ici les hindous et les musulmans vivent en harmonie… ». Trop de gens sont incapables de penser en termes de territorialité fondée sur la proximité. Au delà du voisinage immédiat, l’identité spatiale laisse vite place à l’identité ethnique.

  • 10 Interview, 25.2.2013.

44Fin 2012, le gouvernement fédéral annonça son intention de remplacer les aides alimentaires (ainsi que d’autres programmes sociaux) par des allocations versées sur les comptes bancaires des ménages. Bien des familles pauvres n’ont pas de compte ? Bien des banques n’ont pas de succursale dans les quartiers pauvres ? Qu’à cela ne tienne, le projet prévoit des « correspondants bancaires », individus qui seront chargés de distribuer les allocations aux résidents voisins : des notables ou des commerçants qui sans nul doute pourront prélever leur dîme, assurent les opposants à cette réforme. Et là encore, le risque est de segmenter encore davantage les possibilités de revendication. Déjà, s’attriste Leena Joshi, une chercheuse et travailleuse sociale membre du RKS, « les gens pour qui on se bat ne sont pas les mêmes que les gens avec qui on se bat »10. D’une façon générale, la mobilisation pour défendre les droits, en Inde, passe souvent par des agents extérieurs comme les ONG (Bautès, 2013) puisque les classes moyennes, non intéressées par le PDS, ne sont pas là pour soutenir les populations pauvres trop démunies (Zérah, 2007). Mais la transformation du PDS en millions de virements bancaires atomiserait encore tout esprit de revendication, s’inquiète Leena : l’unité collective minimale de révolte – le groupe des clients de la ration shop – disparaitrait au profit de la seule échelle du ménage, voire celle de l’individu. Or il est plus facile de mobiliser un groupe de clients d’une même boutique que des ménages dispersés aux quatre coins de l’Etat provincial ou du pays.

Conclusion

45La situation du PDS est pour le moins délicate à Hyderabad, encore plus à Bombay :

  • Les miséreux ne disposent pas de livret d’alimentation ;

  • Les ménages pauvres en ont souvent un, mais payé très cher ;

  • Si les pauvres ont un livret, c’est un livret pour « non-pauvre » ;

  • Les ménages aisés ont un livret d’alimentation gratuit mais ne s’en servent pas pour l’alimentation.

46En raison de la quasi exclusion de facto des ménages « non pauvres » et de la mauvaise qualité des produits proposés, seuls les très pauvres gardent un fort intérêt pour le système. Or ils n’ont ni le temps, ni les moyens, ni le capital social pour exprimer leur voix. Les moins pauvres le pourraient davantage, mais s’ils ont le gaz et une carte d’identité ils manqueront de motivation. De même que l’existence d’alternatives privées à l’école et à l’hôpital publics empêchent les populations aisées d’être les moteurs de revendications sociales (Ruet, Tawa Lama éd., 2009), de même la « prolétarisation » du PDS réduit sa couverture et les possibilités de mobilisation générale citoyenne en sa faveur. Faut-il alors prôner un « ciblage spatial » du PDS, les ration shops n’étant ouvertes que dans les zones plus pauvres ? On aurait alors les avantages de ce que Jaglin (2006) appelle la « territorialisation » : plus de confiance et de responsabilisation. L’Inde sait cependant les dégâts que peut occasionner tout « ciblage » - le social targeting, mis en œuvre au niveau fédéral en 1997, en voulant définir qui est pauvre et qui est « non pauvre » a par ses erreurs exclu du système bien des miséreux. On peut craindre que la relativement faible ségrégation socio-spatiale qui existe encore (un bidonville pouvant jouxter une résidence très bourgeoise) rende ce ciblage spatial très difficile à réaliser sans injustices. De plus, un résultat serait assurément de défaire les déjà faibles solidarités par un processus dépolitisant de fragmentation (Jaglin, 2006).

47Ainsi, la question de la fragmentation urbaine posée en introduction obtient une réponse en demi-teinte. Les grandes villes indiennes offrent à échelle moyenne encore assez peu de segmentation socio-économique ou ethnique - celle-ci se révélant forte à échelle plus fine. D’autre part, la question concerne, au moins autant que les services et les biens publics, la vie quotidienne, les logiques et stratégies familiales, depuis le choix du vote jusqu’aux alliances matrimoniales (Harris-White, 2003). Si le PDS augmente la différentiation spatiale au lieu de la réduire, c’est parce qu’en ne fournissant pas assez de produits subventionnés dans les zones pauvres et en favorisant la corruption, il libère les facteurs de segmentation que sont la « communauté » ou même le parti politique. Mais la segmentation ne concerne pas que le contraste entre zones riches et pauvres, entre les résidences de luxe et les bidonvilles. Elle concerne aussi la localisation des personnes en fonction de leur caste, leur région d’origine, leur langue, et leurs relations de clientélisme. L’échelle de la segmentation n’est pas l’arrondissement, ni même le quartier, mais la ruelle, le côté de rue, voire l’immeuble. Que les ménages pauvres soient protégés par un « patron » ne vivant pas sur place n’empêche nullement cette tendance. La différentiation apparaît donc plus sociale que spatiale, puisqu’un même quartier peut être divisé en plusieurs groupes ethniques ou clientèles.

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Notes

1 Merci au Centre de Sciences Humaines de New Delhi et à l’Institut Universitaire de France d’avoir soutenu cette recherche, à toute l’équipe APUG, ainsi qu’aux étudiants et assistants T. François, D. Ruby, P. Sekhsaria qui ont passé 7 mois sur le terrain – 8 semaines pour F. Landy. Des enquêtes-ménages avec questionnaires semi-ouverts ont été complétées par des entretiens avec des acteurs de tous ordres (habitants, fonctionnaires, élus, commerçants, etc.).

2 Calcul d’après les chiffres officiels de mahafood.gov.in.

3 Nos bidonvilles sont peuplés en majorité de musulmans, de langue maternelle souvent ourdou, parfois immigrés, qui connaissent mal les langues officielles du Maharashtra (marathi) et de l’Andhra Pradesh (télougou).

4 Les femmes seules peu solvables se voient parfois demander un service sexuel.

5 Il est fort douteux que les femmes soient par nature ou par leur situation sociale moins sujettes à la corruption que les hommes Goetz (2007). Mais dans des sociétés patriarcales comme l’Inde, les femmes ont moins de possibilités de soutirer des pots-de-vin étant donné que leur sexe leur interdit certaines interactions en dehors de leur réseau familial. En revanche, dans les milieux à dominante féminine, ce genre de restriction disparaît (Olivier de Sardan2001) : quand les agents féminins du PDS ont pour client une femme, elles se comportent à l’image de leurs collègues hommes.

6 Cela ne veut pas dire que les CBO sont forcément de création endogène : elles sont souvent suscitées par des ONG, ou (cas de Hyderabad) par la municipalité, afin notamment de pouvoir être des courroies de transmission des projets de développement.

7 En Inde, les « ONG » sont avant tout indiennes, et le terme se traduit en général tout bonnement par « association ». Précisons que dans aucun de nos quartiers d’enquête on n’a trouvé d’ONG active dans le domaine du PDS.

8 Voir le site de Right to Food Campaign, URL: www.righttofoodindia.org

9 Il est assez aisé de connaître le nombre de livrets par unité spatiale, mais non le nombre d’habitants par livret étant donné que les données démographiques du recensement sont publiées suivant un découpage spatial différent de celui de l’aide alimentaire.

10 Interview, 25.2.2013.

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Table des illustrations

Titre Photo 1. Gérant d'une boutique d'alimentation subventionnée à Gilbert Hill (Bombay, 2013)
Légende Les prix sont affichés à l'entrée conformément à la loi. La porte ouverte au fond donne sur son épicerie privée, source de profits potentiels si des stocks publics y sont clandestinement transférés.
Crédits Sources : Landy
URL http://espacepolitique.revues.org/docannexe/image/2812/img-1.png
Fichier image/png, 568k
Titre Photo 2 : Queue pour obtenir un formulaire dans la cour du Rationing Office de Gilbert Hill (2013).
Légende La mixité sociale et des sexes témoigne de l'importance de la mobilisation des ménages pour obtenir leur livret
Crédits Sources : Landy
URL http://espacepolitique.revues.org/docannexe/image/2812/img-2.png
Fichier image/png, 511k
Titre Photo 3 : Une ration shop à Hyderabad (2007).
Légende Le numéro de la boutique et le nom de son propriétaire, Mohamed Azam, sont affichés. (Ce nom et l'affiche verte témoignent du caractère à dominante musulmane du quartier)
Crédits Sources : Landy
URL http://espacepolitique.revues.org/docannexe/image/2812/img-3.png
Fichier image/png, 959k
Titre Photo 4 : Vendeur de tissus itinérant et cantine au dernier plan : la sociabilité dans la cour du Rationing Office de Bombay (2007).
Légende Une privatisation de l'espace public ?
Crédits Sources : Landy
URL http://espacepolitique.revues.org/docannexe/image/2812/img-4.png
Fichier image/png, 1,2M
Titre Schéma 1 : La gouvernance locale du PDS
Crédits Source : Enquête personnelle
URL http://espacepolitique.revues.org/docannexe/image/2812/img-5.png
Fichier image/png, 69k
Titre Tableau 1. Degré d’intervention des différents acteurs pour permettre l’accès à l’alimentation
Légende 0 = nul – 5 = maximal
Crédits Source : Enquête personnelle
URL http://espacepolitique.revues.org/docannexe/image/2812/img-6.png
Fichier image/png, 53k
Titre Tableau 2. Les interventions multiscalaires du RKS
Crédits Source : Enquête personnelle
URL http://espacepolitique.revues.org/docannexe/image/2812/img-7.png
Fichier image/png, 126k
Titre Carte 1. Segmentation ethnique et fragmentation du PDS à Sultan Shahi
Crédits Source : Enquête personnelle
URL http://espacepolitique.revues.org/docannexe/image/2812/img-8.png
Fichier image/png, 403k
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Pour citer cet article

Référence électronique

Frédéric Landy, Thomas François, Donatienne Ruby et Peeyush Sekhsaria, « Gouvernance verticale et corruption en Inde urbaine : la segmentation spatiale de l’aide alimentaire publique », L’Espace Politique [En ligne], 21 | 2013-3, mis en ligne le 12 décembre 2013, consulté le 23 juillet 2017. URL : http://espacepolitique.revues.org/2812 ; DOI : 10.4000/espacepolitique.2812

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Auteurs

Frédéric Landy

professeur de géographie
université de Paris Ouest-Nanterre-La Défense
UMR LAVUE-Mosaïques
membre associé du CEIAS
landy@u-paris10.fr

Thomas François

Administrateur d'Ad Lib Production
thomas3francois@orange.fr

Donatienne Ruby

Enseignante

Peeyush Sekhsaria

Consultant independent, Delhi
peeyush.sekhsaria@gmail.com

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Droits d’auteur

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