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Expulsion et relocalisation du commerce de rue dans la métropole de Mexico

Analyse comparative des politiques de déguerpissement dans le Centre historique, Tlalnepantla et Tultepec
Eviction and Relocation of Street Vending in the Metropolis of Mexico City. Comparative Analysis of the Politics of Displacement in the Historic Center, Tlalnepantla and Tultepec
Caroline Stamm

Résumés

Cet article propose d’aborder les politiques de déguerpissement des vendeurs de rue à l’échelle intra-urbaine en analysant et en comparant les actions mises en œuvre, dans le contexte de la démocratisation mexicaine, dans trois espaces de la métropole de Mexico : le centre historique, le municipe de Tlalnepantla et le municipe de Tultepec. Il décrit et compare ces trois actions publiques à l’encontre du commerce de rue en analysant les processus de prise de décision, de négociation et de relocalisation. Il révèle un même modèle d’action publique à l’égard du commerce de rue, mais des styles d’action publique distincts entre les trois terrains d’études, du fait des configurations spécifiques des acteurs locaux.

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Texte intégral

Introduction

1Le commerce de rue n’est pas un phénomène nouveau. Il existe depuis l’époque coloniale, et même préhispanique, et il a toujours fait partie de l’imaginaire urbain de la capitale mexicaine, ainsi que des politiques urbaines. Cependant, il a augmenté, dans les années 1940, sous les effets des migrations rurales vers Mexico et du manque d’emploi dans le secteur formel, puis il s’est étendu en particulier dans le centre historique de la ville avec la crise économique des années 1980.

  • 1 Si le terme « déguerpissement » est utilisé pour décrire les politiques d’expulsion des vendeurs de (...)

2À partir des années 1990, dans le cadre des transformations des centres-villes latino-américains et de leur patrimonialisation, sous l’égide notamment de l’UNESCO, les vendeurs de rue et leurs étals ont été l’objet de politiques de « déguerpissement »1 médiatiques, visant à les déloger des espaces publics centraux à Mexico, Lima ou bien encore Quito. Ces initiatives, qui avaient pour but de déplacer sous contrainte les milliers de vendeurs de rue, ont été analysées dans le cadre de travaux de recherche qui ont essentiellement porté, dans le cas de Mexico, sur le centre historique (Monnet, 1993 ; Melé, 1998 ; Salin, 2000 ; Cross, 1998 ; Alba & Labazée, 2007 ; Crossa, 2009 ; Silva, 2010). Pourtant, ces politiques ne prennent pas place uniquement dans cet espace à forts enjeux, même si celui-ci cristallise les conflits (Stamm, 2008) et fait la une des journaux. Elles ont également lieu dans d’autres espaces de la métropole, et, par exemple, dans les municipes de Tlalnepantla et Tultepec, situés au nord de l’agglomération de Mexico, dans l’Etat de Mexico.

3Dans cet article, nous proposons de prendre nos distances avec l’analyse des politiques d’expulsion des vendeurs de rue au travers du prisme de la patrimonialisation des centres historiques. Nous tenterons ici d’analyser et comparer différentes politiques de déguerpissement à l’œuvre dans la métropole de Mexico. Il s’agira de voir comment et dans quelle mesure les spécificités du territoire urbain dans lequel prend place l’action publique jouent un rôle dans l’élaboration et la mise en œuvre des politiques de déguerpissement des vendeurs de rue à l’échelle intra-urbaine. Dans ce but, nous interrogerons les modes et les contenus des actions publiques locales qui ont été mises en place dans le centre historique de Mexico (en 2007), à Tlalnepantla (en 2004) et à Tultepec (en 1997).

  • 2 Ce travail est tiré d’une thèse de doctorat sur l’action publique locale et le commerce de rue à Me (...)

4Pour réaliser ces études de cas, nous avons effectué une enquête de terrain qualitative2 afin de produire un corpus de données empiriques sur les politiques locales, décrivant les processus de prise de décision, de négociation et de mise en place des actions publiques. Les entretiens avec les responsables politiques, les élus locaux et membres du personnel municipal et les représentants de vendeurs de rue ont constitué le matériel central de cette recherche, ainsi que l’étude des sources écrites (textes réglementaires, sessions du conseil municipal, revue de presse…).

Les acteurs du commerce de rue à Mexico

5Avant d’entrer dans le cœur de l’analyse des politiques d’expulsion et de relocalisation des vendeurs de rue dans les trois terrains étudiés, nous présenterons les deux acteurs principaux de ces politiques : les pouvoirs publics et les organisations de vendeurs de rue. La particularité du commerce de rue à Mexico est, en effet, son fort degré d’organisation et les liens historiques qu’il existe entre les associations de vendeurs de rue, les partis politiques et les pouvoirs publics.

Les autorités locales et leurs périmètres d’action en matière de commerce de rue

  • 3 Ce sous-secrétariat était une direction générale jusqu’en octobre 2007, date à laquelle il a été él (...)

6La métropole de Mexico s’étend sur deux états de la fédération mexicaine : le District Fédéral, au statut particulier et divisé en délégations, et l’Etat de Mexico, constitué de municipes. Dans le District Fédéral, les autorités en charge de réguler le commerce de rue sont les délégations, qui s’occupent de délivrer les permis pour les activités menées sur la voie publique, y compris le commerce de rue. Le gouvernement du District Fédéral coordonne et supervise les actions des délégations, qui sont des organismes déconcentrés de l’administration publique du District Fédéral. L’administration du District Fédéral est divisée en Secrétariats (ou ministères). Parmi eux, le Secrétariat du gouvernement (Secretaría de Gobierno) compte un Sous-secrétariat des programmes des délégations et de la réorganisation de la voie publique, qui a été créée à la fin des années 1990 pour coordonner l’action des bureaux en charge du commerce de rue dans les délégations3. La question de la répartition des compétences entre les délégations et le District Fédéral est complexe. Dans la pratique, des politiques d’envergure sont menées par les autorités du District Fédéral, en coopération avec les délégations. Bien qu’il ne soit pas strictement de sa compétence en matière de commerce de rue, le centre historique est devenu la vitrine de l’action du gouvernement du District Fédéral. Celui-ci a, à sa tête, un chef de gouvernement, élu au suffrage universel depuis 1997 pour un mandat de six ans non renouvelable.

7Dans l’Etat de Mexico, comme dans tous les autres Etats de la fédération mexicaine, ce sont les municipes qui sont en charge de la régulation du commerce de rue, d’après l’article 115 de la Constitution. Ils exercent cette compétence de manière autonome et indépendante, au travers d’une direction du commerce sur la voie publique ou du développement économique. Le maire de chaque municipe est appelé président municipal. Il est élu au suffrage universel pour un mandat de trois ans non renouvelable.

8Les autorités locales sont gouvernées, dans la plupart des cas, par un représentant de l’un des trois principaux partis politiques mexicains actuels (PRI, PAN, PRD). Issu de la Révolution mexicaine, le PRI, qualifié de parti officiel, est resté au pouvoir de 1929 à 2000 au niveau fédéral. Dans ce contexte d’hégémonie du PRI, le seul parti d’opposition a été, jusqu’aux années 1980, le Parti d’Action Nationale (PAN). Né en 1939 des groupes contre-révolutionnaires, ce parti de droite, conservateur et catholique, est le seul à ne pas avoir été interdit durant le régime du PRI. Dans la seconde moitié des années 80, la mobilisation après le tremblement de terre meurtrier de 1985 dans la ville de Mexico et le soupçon de fraude électoral lors de l’élection présidentielle de 1988 ont donné lieu à l’organisation de la société civile mexicaine, à la naissance d’organisations sociales et au rassemblement de la gauche mexicaine. En 1989, ces acteurs, ainsi que le Courant démocratique du PRI, ont donné naissance au Parti de la Révolution Démocratique (PRD). C’est dans les interactions entre ces trois partis que s’est joué et continue de se jouer le processus de transformation politique du Mexique.

Les organisations de vendeurs de rue : des acteurs fondamentaux au cœur des transformations politiques mexicaines

9Le commerce de rue est, au Mexique, un secteur très organisé et politisé. Ces associations se sont développées au milieu du XXème siècle dans le contexte de « corporativisation » de l’État mexicain au lendemain de la Révolution mexicaine. Le corporatisme, qui s’exprime quand les canaux de représentation politiques des citoyens et leur capacité de mobilisation sont institutionnalisés par l’Etat ou par des structures politico-partisanes, s’est développé avec l’arrivée au pouvoir du Parti Révolutionnaire Institutionnel (PRI), qui avait pour objectif de contrôler la société à travers l’intégration de toutes les forces sociales dans le parti, grâce à la création d’organisations et de groupes intégrés à la structure du parti.

10Ce système a créé des liens corporatistes, mais également clientélistes, entre les vendeurs de rue et le PRI, et par conséquent l’Etat et ses représentants (Cross, 1998). Les organisations de vendeurs de rue sont dirigées par un leader (líder), qui est l’« intermédiaire politique » (Lomnitz, 1978 ; Cornelius, 1986) dans les échanges avec les autorités. Le PRI et ses représentants ont fait des vendeurs de rue leur clientèle, afin de gagner des voix et des postes politiques. En échange, les autorités toléraient leur présence dans les rues. Ces pratiques s’accompagnaient souvent de mécanismes de corruption à plusieurs niveaux, depuis les représentants de la municipalité jusqu’aux agents de la voie publique sur le terrain. Les vendeurs, en plus de participer aux activités politiques du PRI et d’attribuer leurs votes au parti, devaient également payer les employés publics et les responsables politiques pour s’assurer de la tolérance des autorités. Certains auteurs qualifient ces organisations de mafieuses (Tomas, 2004 : 208).

11La démocratisation mexicaine, avec l’implantation du multipartisme, n’a pas conduit à un renversement radical des structures clientélistes du commerce de rue, mais elle a impliqué une diversification des acteurs. Alors que les organisations étaient auparavant toutes affiliées au PRI, certaines se sont rapprochées du nouveau parti, le PRD. Alba et Labazée (2007), qui se sont intéressés aux relations des vendeurs de rue avec le PRD, ont démontré que « les rapports entre commerçants informels et autorités publiques transcendent finalement les clivages entre les partis, renvoyant à un mélange de clientélisme et de corporatisme du système politique mexicain qui se perpétue malgré le virage libéral » (Alba & Labazée, 2007 : 88). Le PAN, quant à lui, n’a pas développé de relations formelles avec les associations de vendeurs de rue. L’étude de Ramírez Saíz et Mora (1998) sur la ville mexicaine de Guadalajara et la politique municipale du PAN à l’encontre du commerce de rue a souligné la stratégie singulière de négociation individuelle des autorités du PAN avec les vendeurs de rue, en dehors du cadre traditionnel de négociation par l’intermédiaire des organisations et de leurs leaders.

Présentation des trois études de cas

12Nous avons choisi trois études de cas différenciées au sein de la métropole de Mexico (cf. carte 1) : le centre historique, un péricentre ancien (Tlalnepantla) et une périphérie lointaine intégrée récemment à la métropole (Tultepec).

Carte 1. Localisation des trois terrains d’études dans la ville de Mexico

Carte 1. Localisation des trois terrains d’études dans la ville de Mexico

Le centre historique de Mexico

13Le centre historique de Mexico est le lieu de fondation de la ville espagnole, sur la ville préhispanique. Son périmètre a été défini par décret présidentiel, publié au Diario Oficial de la Federación, le 11 avril 1980. Ce texte juridique a déclaré zone de monuments historiques un espace de 9,1 km² subdivisé en deux sous-ensembles : le périmètre A et le périmètre B. Le 8 décembre 1987, le Comité du patrimoine mondial de l’UNESCO a consacré ces deux périmètres Patrimoine Culturel de l’Humanité. Dans les années 1980 et 1990, le commerce de rue faisait partie intégrante du centre historique de Mexico, formant un gigantesque marché quotidien. Dans le contexte de patrimonialisation des centres historiques avec le classement de zones patrimoniales protégées de grandes superficies, au début des années 1990, les autorités du District Fédéral ont lancé le Programme d’amélioration du commerce populaire. L’objectif de ce programme était de faire disparaître les 10 000 commerçants des rues du centre historique en les relocalisant dans des centres commerciaux populaires.

14En 2007, après le retour dans les rues des étals, un nouveau programme d’expulsion des vendeurs de rue a été mis en place. Nous nous intéresserons dans cet article à cette politique de 2007, menée sous la direction de Marcelo Ebrard, maire (jefe de gobierno) du District Fédéral et membre du PRD.

Tlalnepantla

15Le municipe de Tlalnepantla (660 000 habitants, d’après l’INEGI, 2010) est divisé en deux territoires séparés par le District Fédéral, l’un est majoritairement constitué de lotissements de classe moyenne (zone ouest) et l’autre de quartiers auto-construits sur les flancs des collines et de la Sierra Guadalupe (zone est). Il a été intégré à la zone métropolitaine de la ville de Mexico dans les années 1940-1950. Durant ces deux décennies, le municipe a cru rapidement sous les effets du processus d’industrialisation du nord de la métropole et de la construction de lotissements et de quartiers informels.

16Le développement du commerce de rue dans cet espace s’explique par la situation du centre de Tlalnepantla au sein de l’agglomération de Mexico. Le municipe est un lieu de connexion pour les travailleurs vivant dans la périphérie nord-ouest et travaillant dans le District Fédéral. Son centre concentre ainsi un grand nombre d’arrêts de bus et de stations de taxis, ce qui a entraîné le développement d’un pôle de commerces et de services pour la zone nord de l’agglomération de Mexico. Le marché Filiberto Gómez, l’un des plus anciens marchés du nord de l’agglomération, approvisionne les habitants des municipes voisins en produits non alimentaires (Carreño Melendez, 1999). Le commerce de rue du centre de Tlalnepantla s’est donc développé en complément des infrastructures commerciales formelles, c’est-à-dire des marchés couverts et des boutiques. Il profitait des flux de passagers et de passants, mais il était également un lieu où les habitants des communes voisines venaient faire leurs achats du fait de la diversité de l’offre et des prix bon marché.

  • 4 Primer informe de gobierno (2003-2006), p. 39.

17En 2004, peu après l’élection d’Ulises Ramírez, du PAN, comme président municipal de Tlalnepantla, il y avait, d’après la municipalité, 4 537 vendeurs de rue dans la commune4. La zone principale de concentration des étals était le centre du municipe et plus spécifiquement les alentours du marché couvert Filiberto Gómez. Cette zone regroupait 156 stands dans la rue Teotihuacán et 1800 stands autour du marché. Dans ce contexte, Úlises Ramírez a lancé le Programme de réorganisation de la zone centre et de relocalisation du commerce de rue.

Tultepec

18Tultepec, qui comptait en 2010 (INEGI) environ 90 000 habitants, a été intégré à la zone métropolitaine de la ville de Mexico à la fin des années 1980. Il s’agit d’un municipe de la grande périphérie de Mexico. La proximité avec l’autoroute reliant le District Fédéral à la ville de Queretaro a favorisé l’installation dans le municipe d’ouvriers travaillant dans les industries du nord de l’agglomération, qui recherchaient des terrains à bas prix pour construire une maison individuelle. La croissance s’est traduite par l’expansion spatiale de l’aire urbanisée à partir de deux pôles : autour du bourg historique et, au sud-est de la commune, à la limite avec le municipe voisin de Tultitlán.

19Le municipe a, en effet, un centre ancien qui date du XVIIème siècle et qui s’est érigé sur ce qui était, à l’époque où les lacs de Mexico n’avaient pas encore été asséchés, l’île de Tlaxomulco. De ce passé colonial, il reste des bâtiments historiques classés nationalement, tels que l’église, la place centrale ou le Palais des Beaux-Arts. Entre 150 et 200 vendeurs de rue, organisés en quatre associations, occupaient tous les jours de la semaine la place centrale de Tultepec et les rues adjacentes (Huerta Hernández, 1986). Le mercredi, le tianguis (nom donné au Mexique aux marchés en plein air) s’ajoutait aux stands, rendant la circulation quasiment impossible dans le centre du municipe. Le commerce de rue s’était, en effet, développé progressivement, à partir des années 1980, dans le centre du municipe créant des conflits d’usage. Il n’y avait, au milieu des années 1990, que des petits magasins et le marché en plein air du mercredi pour satisfaire les besoins des habitants du bourg. Les résidents du centre s’approvisionnaient auprès d’eux ainsi qu’au tianguis du mardi de Cuautitlán, un municipe voisin. Seule la zone d’habitat collectif de San Pablo CTM avait un marché couvert de 152 locaux, construit par un promoteur immobilier par obligation municipale.

20En 1996, une alternance politique s’est produite à la présidence municipale de Tultepec avec l’élection de Dionicia Vázquez, candidate du PRD, après des décennies d’hégémonie du PRI dans le municipe. C’est lors de son mandat qu’une politique de relocalisation des vendeurs de rue a été mise en place.

21Les trois terrains d’études concentrent des activités de vente dans la rue dans des espaces centraux à différentes échelles, qu’il s’agisse du centre de l’agglomération, du nord de la métropole ou d’un municipe : les vendeurs du centre historique de Mexico attirent des clients de toute la métropole ; ceux de Tlalnepantla constituent un pôle d’attraction pour le nord de l’agglomération ; ceux de Tultepec fournissent une clientèle locale.

Expulser les vendeurs de rue : une décision politique

22Des politiques d’expulsion et de relocalisation du commerce de rue ont été mises en place dans ces trois cas d’études, par des autorités du PRD (dans le centre historique et à Tultepec) et du PAN (à Tlalnepantla). Ces trois actions publiques marquent une rupture face à la tolérance dont disposaient les commerçants sur la voie publique. Il convient donc de revenir sur les contextes de mises en place de ces politiques et sur la décision politique d’expulser le commerce de rue.

  • 5 Il a été publié le 12 juillet 1993 dans la Gazeta Oficial del Departamento del Distrito Federal.
  • 6 Qui a été remplacée par ce qui est aujourd’hui l’Assemblée Législative du District Fédéral.
  • 7 Il permet dans certaines situations exceptionnelles de vendre sur la voie publique : vente de pério (...)

23En ce qui concerne le centre historique, le gouvernement d’Ebrard (2006-2012) a succédé à d’autres gouvernements du PRD, qui avaient toléré les étals. Pourtant, il souhaitait se distinguer par rapport à eux, en s’adressant aux classes moyennes et au secteur entrepreneurial (Silva, 2010 : 215), et non pas au secteur populaire. Il avait dès sa campagne, fait état de son intention de réguler le commerce de rue dans le centre historique. Ancien Secrétaire du gouvernement du District Fédéral (1992-1993), alors dirigé par le PRI, il avait coordonné le Programme d’amélioration du commerce populaire pour le Gouvernement du District Fédéral. Parmi les prospectus distribués durant la campagne, on pouvait lire qu’il avait réalisé le premier programme réussi d’organisation du commerce de rue dans le centre historique. Il s’agissait ainsi d’une promesse électorale d’autant plus symbolique que 2007 était l’année de l’anniversaire des vingt ans de l’inscription du centre historique sur la liste du patrimoine mondial de l’UNESCO. Par ailleurs, cette politique à l’égard du commerce de rue a été décidée en préparation des fêtes du Bicentenaire de l’Indépendance et du Centenaire de la Révolution mexicaine de 2010. Son annonce a été faite lors d’une manifestation contre la délinquance en mars 2007. Marcelo Ebrard a déclaré que le commerce dans le centre historique serait relocalisé hors des rues du centre historique et, sans donner plus de détails, il a proposé le 12 octobre comme date limite de retrait des vendeurs de rue. Cette action s’est fondée sur un instrument légal préexistant, le bando5 (décret) promulgué par l’Assemblée des Représentants du District Fédéral6 en 1993. Ce texte interdit l’exercice du commerce sur la voie publique dans le centre historique dans un périmètre spécifique, qui recouvre l’essentiel du périmètre A et une partie du périmètre B7. Cette proposition a été accueillie par le scepticisme des organisations de vendeurs de rue, des partis politiques et de l’opinion publique. Une enquête du 15 mars 2007, parue dans le journal Reforma, montrait que six habitants sur dix de la capitale doutaient de l’application réelle de cette mesure, bien qu’ils la voient comme positive.

  • 8 Entretien avec la présidente municipale de Tultepec (1997-2000), réalisé le 31 mars 2008.

24À Tultepec, l’élection de Dionicia Vázquez, du PRD, mettait fin à l’hégémonie du PRI dans le municipe et à une forte crise de gouvernabilité locale. Parmi les promesses de campagne électorale de Dionicia Vázquez, figurait la récupération et la rénovation du centre de Tultepec. L’argument principal utilisé par la mairie était la valeur historique et patrimoniale du centre de Tultepec : afin de protéger et réhabiliter ce patrimoine, il fallait déplacer le commerce de rue en dehors des espaces centraux. La présidente municipale de l’époque affirmait : « Nous avons fait notre politique sans conseil de personne. Nous n’avons pas pris d’exemple. »8

  • 9 Primer informe de gobierno (2003-2006), Tlalnepantla, p. 39.

25À Tlalnepantla, le fait que le PAN soit au pouvoir pourrait être un facteur d’explication de la décision d’expulser les vendeurs de rue du centre, ce parti n’ayant pas de relations clientélistes traditionnelles avec les organisations de vendeurs de rue, à l’inverse du PRI et du PRD. Cependant, les deux gouvernements municipaux antérieurs à celui d’Ulises Ramírez étaient également du PAN. À son arrivée au pouvoir en 2003, l’équipe municipale d’Ulises Ramírez (PAN) a lancé le programme Système de réseau digital du commerce. L’objectif était de créer une base de données géo-référencée du commerce sur la voie publique (vendeurs de rue et tianguis) et des locataires des marchés publics9. Il s’agissait de réaliser un état des lieux du commerce afin de pouvoir le contrôler précisément. L’objectif était également d’individualiser les vendeurs en ayant des informations fiables et non pas au travers des associations de vendeurs de rue et de leurs leaders. À partir de ces données, la municipalité a décidé de mettre en œuvre le Programme de réorganisation de la zone centre et de relocalisation du commerce de rue.

26Nous pouvons alors proposer l’hypothèse selon laquelle les politiques de déguerpissement sont avant tout des décisions politiques. Les maires qui ont mené les actions publiques étudiées ont voulu créer une rupture avec les gouvernements précédents, c’est-à-dire se démarquer, imposer un nouveau style de gestion et surtout rompre avec les pratiques corporatistes et clientélistes et de tolérance de leurs prédécesseurs. La rupture peut être due, comme à Tultepec, au changement de parti au pouvoir, mais aussi au projet de l’équipe municipale. Les politiques de relocalisation du commerce de rue démontrent une volonté politique forte et surtout la transition entre l’immobilisme et l’action. Elles seraient ainsi des actions-clés de la gestion urbaine locale, emblématiques des capacités d’atteindre des objectifs et de concrétiser des actions. Par ailleurs, au Mexique, la démonstration d’une volonté politique doit se marquer rapidement dans les espaces concrets, du fait du principe de non réélection consécutive à un même poste (Melé, 1998 : 278) et de la faible durée des mandats locaux, qui conduisent les élus à montrer rapidement des résultats pour pouvoir postuler à un poste politique supérieur à la fin de leur mandat.

Le processus de négociation entre les autorités locales, les organisations et les vendeurs de rue

27Une fois la décision prise, commencent les négociations, qui s’inscrivent dans un rapport de force complexe entre les autorités et les organisations de vendeurs de rue. Elles se situent dans le cadre des relations que maintiennent les associations et les autorités. L’objectif de ces négociations est d’aboutir à des accords concernant le retrait des rues et la relocalisation, comme ce fut le cas dans le centre historique et à Tultepec.

  • 10 « Dos grupos de ambulantes se disputan a golpes la calle Academia », La Jornada, 23 mars 2007.
  • 11 Le Front Alternatif du Travail (Frente Alternativo del Trabajo), le Front Métropolitain des Organis (...)

28Dans le centre historique, après l’annonce de Marcelo Ebrard, un premier groupe d’avenues du centre historique a été sélectionné et le gouvernement a négocié avec les vendeurs de rue leur départ de ces zones avant le 19 mars 2007. Ces vendeurs ont été déplacés dans d’autres rues du centre, mais certaines étaient déjà occupées, ce qui a créé des conflits10. Cette date a constitué une première échéance, mais elle a également révélé l’opposition des vendeurs de rue à ces actions en l’absence de la proposition d’alternatives de relocalisation de la part du gouvernement du District Fédéral. C’est à partir de là que ce dernier a commencé à planifier une politique de relocalisation des vendeurs de rue, autour de laquelle se sont orientées les négociations. Les leaders se sont opposés, dans un premier temps, à la relocalisation et se sont organisées en trois fronts ou fédérations11 liés à leur affiliation politique (Silva, 2010 : 218). La politique de 1993 et l’échec commercial d’un grand nombre de ces centres commerciaux populaires dans lesquels les vendeurs avaient été déplacés (Stamm, 2005) faisaient craindre aux vendeurs de rue les impacts économiques négatifs de la relocalisation. Pour les organisations de vendeurs de rue, les négociations visent à obtenir le plus de bénéfices possibles pour leurs affiliés, qu’il s’agisse d’exception aux interdictions de vendre dans la rue ou de centres commerciaux bien équipés et bien localisés.

  • 12 Entretien du 23 novembre 2007.
  • 13 Conférence de presse du 12 octobre 2007 du Secrétaire du gouvernement du District Fédéral, José Ang (...)

29Dans le cadre de ces négociations, des pressions policières et judiciaires ont été utilisées contre les opposants à la relocalisation. Il y a eu également des enquêtes de police pour faire pression sur les leaders. Comme l’explique Silva (2010 : 204), la judicialización est une méthode utilisée par le gouvernement pour faire pression sur les leaders du commerce de rue et les obliger à négocier et à signer des accords. La crainte d’un emprisonnement pour divers types de délits entraîne généralement l’obtention d’un accord. Par ailleurs, Alba et Labazée (2008) et Silva (2010, 2011) mentionnent que les autorités ont infiltré certains groupes de vendeurs pour provoquer des conflits entre les organisations et justifier une intervention des forces de l’ordre. L’un des leaders de vendeurs de rue a justifié sa coopération finale ainsi : « Nous avons dû collaborer parce que Marcelo a dit qu’il allait nous expulser en usant la force publique (…). Nous avons du pouvoir mais comme ils allaient nous réprimer avec la police, nous n’avons pas voulu obliger nos gens à se confronter à la police12. » Au final, 66 organisations ont signé les accords avec le gouvernement, représentant, selon les autorités, 98% des vendeurs de rue du périmètre A du centre historique13. Les jours précédents la date de libération des rue, le thème des possibles affrontements entre organisations de vendeurs de rue et forces de l’ordre était très présent dans les medias. 1200 policiers ont été déployés dans les rues pour éviter la réinstallation des vendeurs et des renforts de policiers ont été prévus.

  • 14 ibid
  • 15 Acta 130, session du conseil municipal ordinaire du 10 juin 1999.

30À Tultepec, la mise en place de la politique de la municipalité a été également échelonnée par des négociations et des pressions. L’ex-présidente municipale se rappelait avoir eu deux rencontres avec les vendeurs de rue, pour leur dire que le marché municipal, où ils allaient être relocalisés, était prêt et qu’ils devaient se retirer des espaces publics. Elle mentionnait également avoir reçu des menaces de séquestration de la part des vendeurs qui ne voulaient pas quitter les rues14. En revanche, les documents et accords signés par la mairie montrent que les négociations, qui ont été menées par le Trésorier municipal15, ont duré plusieurs mois et qu’elles ont été plus ou moins difficiles selon les quatre associations de vendeurs de rue du centre de Tultepec. Les négociations avec l’association Nuestra Señora de Guadalupe de Tultepec A.C. ont été les plus rapides. Cette dernière a accepté la proposition de relocalisation dans le marché municipal en construction. Les locaux ont été loués aux vendeurs relocalisés. En échange, l’association s’engageait à se retirer des rues mais elle était autorisée à s’installer dans les rues durant la fête patronale et les fêtes de fin d’année ainsi que le dimanche, dans un marché en plein air. Alors que cette première association a accepté la relocalisation en février 1999, le dialogue avec les trois autres organisations de vendeurs de rue s’est poursuivi jusqu’en juin 1999. Les autorités municipales ont alors voté un texte obligeant les vendeurs de rue à quitter les espaces centraux du municipe. L’arrêté 130.2 exigeait le déplacement des vendeurs de rue du cœur du municipe. Il explique que les 200 vendeurs de rue provoquent des obstacles à la circulation automobile et piétonne, qu’ils donnent un « aspect insalubre » au centre de la commune et qu’ils se situent en face de la mairie, de l’église Nuestra Señora de Loreto et du palais de Bellas Artes, monuments historiques et protégés. Toutefois, l’accord mentionne qu’un jour par semaine, le mercredi, le marché peut se tenir dans le centre. Cet arrêté a accéléré les négociations et la municipalité a accepté d’apporter les matériaux pour la construction d’un marché couvert sur un terrain acheté par l’un des associations attenant à celui du marché municipal permettant de relier les deux marchés. Des apports financiers ont également été faits par la mairie pour l’acquisition d’autres terrains et des exceptions à l’interdiction de vendre dans la rue ont été considérées pendant les jours de marché et les fêtes.

  • 16 Segundo Informe de gobierno (2003-2006), Tlalnepanlta, p. 35.

31À Tlalnepantla, les négociations se sont également articulées autour de la relocalisation, mais elles n’ont pas donné lieu à des accords. Dès 2003, la municipalité a lancé le projet de construction d’un centre commercial pour relocaliser 2000 vendeurs, Plaza Millenium. Les autorités ont ensuite, en février 2004, commencé à négocier avec les organisations de vendeurs de rue. Les négociations se sont limitées à 13 réunions de travail avec les différentes organisations afin d’écouter leurs opinions et de tenter de concilier les intérêts des deux parties. En attendant que la construction de Plaza Milenium soit terminée, elle a proposé aux vendeurs de se retirer du centre et de s’installer dans des espaces provisoires. Ces lieux de relocalisation étaient dans leur grande majorité situés dans des zones périphériques populaires, ce qui explique que les associations les aient rejetés immédiatement. Dans les mémoires du gouvernement d’Ulises Ramírez, les autorités résumaient ainsi la situation : « Devant l’absence de signes d’acceptation d’une des alternatives par les vendeurs de rue, et après un temps raisonnable, en août 2004, la municipalité a initié, en respectant strictement la loi, les procédures administratives (pour déplacer les stands). De cette manière, une fois les ressources légales conclues, 1932 procédures ont été exécutées, parmi lesquelles dans 1876 des cas, le lieu de relocalisation a été désigné par la mairie, et dans 56 cas un accord de relocalisation a été atteint. »16 Les conditions de la relocalisation ont donc été décidées, dans la grande majorité des cas, de façon unilatérale.

  • 17 Entretien avec la présidente municipale de Tultepec (1997-2000), réalisé le 31 mars 2008.

32La réalisation d’accords permet un retrait des rues concerté, comme le montrent les cas du centre historique et de Tultepec, même si les tensions ne sont pas absentes. Le 11 octobre 2007, les vendeurs de rue du centre historique ont délaissé leurs emplacements de vente et ils ont disparu des 87 rues et 192 pâtés de maison qu’ils occupaient dans le périmètre A. Aucun affrontement n’a été constaté. Au fur et à mesure des constats des notaires de la libération des rues, les 36 terrains de relocalisation du commerce de rue ont été remis aux organisations. À Tultepec, le processus de relocalisation des vendeurs de rue a eu lieu sans violence et sans renforts policiers. Il y aurait eu cependant un plantón réalisé par des vendeurs de rue durant trois jours devant la mairie, c’est-à-dire l’occupation de l’esplanade en forme de protestation17. Après la libération des rues, il n’y a pas eu de surveillance policière spécifique. Les vendeurs de rue n’ayant pas eu accès à un local dans les marchés couverts sont allés vendre ailleurs, dans d’autres communes. Signalons également que la préférence a été donnée aux résidants de Tultepec lors de l’attribution des locaux en location.

  • 18 Lors de la session ordinaire du conseil municipal du 27 janvier 2005, le fonctionnaire en charge de (...)
  • 19 « Tlalnepantla: comerciantes protestan por desalojo », La Jornada, 20 mars 2005.
  • 20 Entretien avec un fonctionnaire de la sous-direction de l’approvisionnement et du commerce, réalisé (...)

33A l’inverse, à Tlalnepantla, les vendeurs de rue ayant refusé de se déplacer, la municipalité a eu recours à la force pour les déloger. Les premières expulsions, effectuées par la police municipale, ont commencé pendant l’hiver 2004-200518. C’est cependant en mars 2005 qu’ont eu lieu les plus grandes opérations d’expulsion du commerce de rue. Le 18 mars, environ 1200 éléments de la Police Fédérale Préventive et des agents municipaux ont détruit les 1876 stands semi-fixes des 25 rues du centre. L’après-midi même, lors d’une manifestation organisée par deux leaders de vendeurs de rue proches du parti du PRD, les manifestants armés de barres en fer ont lancé des pierres sur la municipalité et la police et accusé la municipalité d’avoir volé leurs marchandises19. Le centre a alors été bloqué et 230 éléments de la Police Fédérale et environ 2 000 policiers municipaux des communes voisines ont « nettoyé » le centre et enlevé les stands. Les violentes opérations d’expulsion des vendeurs ont été très médiatisées et relayées dans les journaux nationaux tels que La Jornada et El Universal et la télévision, ce qui n’est pas fréquent pour des actions ayant lieu dans les municipes de l’Etat de Mexico. Le 21 mars, trois jours après leur expulsion, 1 500 stands se sont réinstallés provisoirement. Les vendeurs considéraient la relocalisation illégale car ils n’avaient pas été notifiés de cette décision, ce qui a conduit à des actions en justice engagées par les vendeurs de rue devant le Tribunal des Contentieux Administratifs de l’Etat de Mexico. Afin d’éviter le réinvestissement des espaces publics libérés, environ 100 policiers ont été assignés à la surveillance des rues. Les travaux de rénovation des rues, qui ont été lancés début avril, ont également empêché la réinstallation des stands. Depuis lors, la partie occidentale de Tlalnepantla dispose de 17 à 20 inspecteurs de la voie publique, qui procèdent à des contrôles sur le terrain en permanence20.

34Les instruments juridiques permettent de faire perdurer le départ des rues, mais ils complètent les négociations en assurant aux vendeurs de rue que les rues ne seront pas occupées de nouveau par d’autres vendeurs, mais aussi pour donner un cadre juridique à l’interdiction de vente. Les exceptions, qui peuvent toucher certains vendeurs, comme les kiosques à journaux, ou certains jours ou périodes de l’année, permettent de favoriser les négociations et de réduire les effets négatifs sur les ventes de la relocalisation. Pourtant ces textes seuls sont peu contraignants du fait de la tolérance des autorités sur le terrain et de l’insuffisance des forces de police nécessaires pour les faire appliquer.

La relocalisation : entre stratégies publiques et privées

35La définition d’alternatives de relocalisation pour les vendeurs de rue va de pair avec l’interdiction, car l’espace physique libéré doit être préservé d’une occupation pour que la relocalisation soit effective. Elle peut être menée de différentes façons comme on va le voir dans les trois cas étudiés.

  • 21 24 centres commerciaux ont été construits entre 1993 et 1994, puis 3 autres entre 1998 et 1999 (Ven (...)
  • 22 « Se compromete Ebrard a retirar ambulantes del Centro este año», La Jornada, 7 mars 2007.

36La stratégie du Gouvernement du District Fédéral de 2007 ne s’est pas articulée initialement autour de la relocalisation, contrairement au Programme d’amélioration du commerce populaire de 1993, qui s’est construit autour de l’édification de centres commerciaux populaires sous le régime de la copropriété pour que les vendeurs de rue acquièrent un local21. En effet, lors de ses premières conférences de presse sur la relocalisation du commerce de rue, Marcelo Ebrard affirmait qu’il ne construirait pas de centres commerciaux dans le périmètre du centre historique22, mais il est ensuite revenu sur sa position. La décision postérieure de mettre à disposition des terrains montre que ceux-ci ont été nécessaires pour mener les négociations et assurer le succès du programme. 36 terrains ont été obtenus grâce à des expropriations du gouvernement du District Fédéral dans le centre ancien. Chaque terrain a été attribué à une organisation de vendeurs de rue, hormis le cas de trois terrains qui ont été partagés entre plusieurs organisations. À la différence de la politique de 1993, lors de laquelle un recensement détaillé des étals avait été réalisé en amont, il n’y a pas eu de diagnostic précis du commerce de rue. Les autorités ont mesuré l’espace linéaire occupé par chaque organisation, c’est-à-dire que les rues occupées par les étals ont été mesurées et, au final, chaque organisation équivalait à un nombre de mètres linéaires. Cette technique a l’avantage d’être très rapide, puisqu’elle évite de recenser un par un les vendeurs de rue, et elle est peu contestable par les associations. En fonction de ces mesures, le gouvernement a attribué les terrains. Les recensements constituent un élément fondamental de la relocalisation.

  • 23 Conférence de presse de Marcelo Ebrard, lors de la présentation de la 31e Unité de Protection Citoy (...)
  • 24 Ce qui équivalait alors à 130 USD environ.

37Les nouveaux terrains attribués aux vendeurs de rue s’ajoutent aux centres commerciaux populaires du programme de 1993. D’après les déclarations de Marcelo Ebrard, maire du District Fédéral : « si vous additionnez ce qui leur a été attribué comme centres commerciaux plus ce que nous sommes en train de leur donner, on atteint une superficie similaire à celle qu’ils occupent aujourd’hui sur la voie publique »23. À la différence de 1993, les terrains n’ont pas été transformés en centres commerciaux populaires avec l’appui du gouvernement et de fonds mixtes. Ils ont été alloués aux organisations tels quels. Dans certains cas, les terrains étaient non bâtis, dans d’autres cas, il y avait un bâtiment. Ils ont été mis à disposition des vendeurs, mais ils n’en sont pas les propriétaires. Ils ont été attribués au travers d’un permis administratif temporaire renouvelable de 10 ans. En effet, en cas de non-respect des accords signés, les organisations perdraient les bénéfices du terrain. Une des mesures supplémentaires a été l’allocation à tous les vendeurs de rue, au travers de leur organisation, d’une somme de 1300 pesos24, versée en trois paiements en guise d’indemnisation en prévision de la baisse des ventes.

38À Tultepec, un marché couvert, en deux parties, a été construit avec des fonds publics pour relocaliser une partie des vendeurs déplacés. Il s’est agi d’une action que l’on peut qualifier de « classique » puisque depuis l’époque coloniale, le commerce de rue a été déplacé dans des marchés publics (Exbalin & Stamm, 2008). Le programme de relocalisation des vendeurs de rue a ainsi été financé avec des fonds municipaux avec l’accord de l’Etat de Mexico.

  • 25 Acte de la session ordinaire du conseil municipal du 13 décembre 2003.
  • 26 Cette figure est semblable à celle de la Société d’Economie Mixte (SEM).
  • 27 Acte de la session ordinaire du conseil municipal du 14 avril 2005.
  • 28 « Demandan ambulantes de Tlalnepantla su reubicación », El Universal, 25 mai 2005.
  • 29 Entretien réalisé le 23 juillet 2007.
  • 30 Entretien réalisé le 23 juillet 2007.

39À Tlalnepantla, comme on l’a mentionné précédemment, la première action réalisée par le gouvernement local a été d’approuver la construction d’un centre commercial populaire, dénommé Plaza Millenium, à proximité du centre de Tlalnepantla, sur l’avenue Hidalgo, et destiné à relocaliser les 2 000 vendeurs de rue du centre25. Le financement de Plaza Millenium a pris la forme d’un fideicomiso26. La mairie a accordé un prêt pour cette opération qui devait inclure des bureaux pour la municipalité, une garderie et un terminal de bus27. Le projet de construction a débuté en 2003 sur un terrain qui appartenait à l’entreprise Aceros Nacionales et il a été financé avec des fonds mixtes. Cependant, la majorité des vendeurs de rue expulsés du centre de Tlalnepantla n’y ont pas acquis de local. Une semaine après son inauguration, en juin 2005, seulement 300 vendeurs de rue y avaient acheté un local28 d’après le journal El Universal. Selon le président de l’association de copropriétaires de Plaza Millenium29, seuls 15 à 20% des vendeurs de rue délogés auraient acquis un local à Millenium. En revanche, d’après le représentant de l’entreprise immobilière30, 70% des propriétaires seraient d’anciens vendeurs de rue de Tlalnepantla. Quoi qu’il en soit, la totalité des 1460 locaux a été vendue, mais, en 2007, nous avons observé qu’entre 300 et 400 locaux seulement étaient ouverts en semaine. Les vendeurs qui ne se sont pas installés à Plaza Millenium ont opté pour diverses alternatives identifiées lors de notre enquête de terrain : certains continuent d’exercer le commerce de rue, ailleurs dans l’agglomération ou dans le municipe mais de manière plus mobile ou dans l’un des tianguis de Tlalnepantla. D’autres ont acquis un local dans un autre centre commercial ou acheté un fonds de commerce traditionnel.

40Toutes les politiques, pour être viables, comportaient un volet de relocalisation. Plus les lieux de la relocalisation sont proches des lieux de vente, plus ils sont sollicités par les vendeurs déplacés. On remarque dans le cas de Tlalnepantla, une intervention d’acteurs privés tels que les promoteurs immobiliers, alors qu’à Tultepec, dans un contexte d’absence d’infrastructures commerciales, les pouvoirs publics ont financé le marché. Dans le cas du centre historique, en 2007, les terrains ont été cédés par les autorités publiques mais elles n’y ont fait aucun investissement : ce sont les organisations de vendeurs de rue qui ont dû les habiliter. Le faible succès des centres commerciaux populaires de 1993 est probablement à l’origine de l’investissement limité autour de ces terrains. Une part importante des commerçants relocalisés avait alors choisi de retourner vendre dans la rue, bravant les interdictions légales du fait de la baisse importante des ventes depuis leur relocalisation et l’occupation de leurs anciens espaces de vente par de nouveaux vendeurs informels. Les commerçants ayant été relocalisés dans des centres commerciaux populaires situés dans le centre historique, il était ainsi très aisé pour eux de retourner occuper la voie publique. On pourrait avancer l’hypothèse que cette politique avait renforcé le commerce ambulant dans le centre, car elle a permis de varier les stratégies de vente et de disposer d’un endroit pour entreposer ses produits.

41La réussite des politiques d’expulsion et de relocalisation des vendeurs de rue repose sur le succès des centres commerciaux et le contrôle des espaces publics par les agents municipaux. Dans l’entre-deux, les vendeurs de rue développent des stratégies pour approcher le « consommateur ambulant », en profitant des exceptions, en se situant sur les marges des magasins ou des centres commerciaux ou en déjouant les contrôles.

Conclusion

42Les modes et les styles d’action publique, c’est-à-dire les instruments utilisés, leur combinaison et leur chronologie sont différents dans les trois cas étudiés. Les configurations locales des acteurs et les liens entre les vendeurs de rue et les pouvoirs publics sont au cœur de ces différences. Dans le centre historique et à Tultepec, la politique publique a été construite au fur et à mesure des négociations en coopération, permettant d’adapter les alternatives de relocalisation à partir des revendications des organisations de vendeurs de rue et des possibilités des municipalités. Dans ces deux cas, les centres commerciaux étaient situés à proximité des espaces de vente et dans des espaces centraux. À Tlanepantla, le centre commercial impliquait un investissement financier de la part des vendeurs de rue, mais également de quitter le centre du municipe pour s’installer dans l’immédiate périphérie du centre et de la zone des marchés couverts, des commerces et des flux. Dans les trois cas étudiés, les négociations n’ont pas été exemptes de pressions, mais le départ des rues a impliqué l’usage de la force seulement à Tlalnepantla, démontrant l’importance de la négociation et le rôle de médiateur des organisations de vendeurs de rue.

43Les affiliations politiques des gouvernants influent également, mais comme on a pu le montrer, elles ne sont pas suffisantes pour analyser les politiques de régulation du commerce de rue. On remarque plutôt « une volonté d’affirmation politique de chaque collectivité dans un contexte de concurrence exacerbée » (Mériaux, 2005 : 30), qui est accentuée par le principe de non-réélection. Chaque autorité locale cherche à se démarquer des autres gestions au travers de politiques visibles dans l’espace et qui se veulent exemplaires. L’expulsion et la relocalisation du commerce de rue dans des marchés prennent place dans les espaces centraux, à différentes échelles, qu’il s’agisse du centre de l’agglomération, du nord de la métropole ou d’un municipe. Elles répondent à des images métropolitaines, nationales et internationales de bonne gestion des espaces publics. On retrouve la circulation de mots d’ordre qui s’imposent à des acteurs de plus en plus interdépendants, créant un langage commun. Il s’agirait « davantage pour les élus de se distinguer par leurs performances au sein d’un monde standardisé que de se démarquer idéologiquement » (Arnaud, Le Bart & Pasquier 2006 : 18).

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Notes

1 Si le terme « déguerpissement » est utilisé pour décrire les politiques d’expulsion des vendeurs de rue en Afrique, la terminologie latino-américaine est distincte : on parle surtout de desalojo (expulsion).

2 Ce travail est tiré d’une thèse de doctorat sur l’action publique locale et le commerce de rue à Mexico et Lima. Une trentaine d’entretiens a été réalisée à Mexico.

3 Ce sous-secrétariat était une direction générale jusqu’en octobre 2007, date à laquelle il a été élevé au rang de sous-secrétariat.

4 Primer informe de gobierno (2003-2006), p. 39.

5 Il a été publié le 12 juillet 1993 dans la Gazeta Oficial del Departamento del Distrito Federal.

6 Qui a été remplacée par ce qui est aujourd’hui l’Assemblée Législative du District Fédéral.

7 Il permet dans certaines situations exceptionnelles de vendre sur la voie publique : vente de périodiques, revues et livres et durant les fêtes traditionnelles mexicaines. Les vendeurs de journaux, considérés d’intérêt public, bénéficient d’un régime particulier défini dans le règlement des marchés de 1951.

8 Entretien avec la présidente municipale de Tultepec (1997-2000), réalisé le 31 mars 2008.

9 Primer informe de gobierno (2003-2006), Tlalnepantla, p. 39.

10 « Dos grupos de ambulantes se disputan a golpes la calle Academia », La Jornada, 23 mars 2007.

11 Le Front Alternatif du Travail (Frente Alternativo del Trabajo), le Front Métropolitain des Organisations Populaires (Frente Metropolitano de Organizaciones Populares) et les Organisations Démocratiques du Commerce Populaire (Organizaciones Democráticas del Comercio Popular).

12 Entretien du 23 novembre 2007.

13 Conférence de presse du 12 octobre 2007 du Secrétaire du gouvernement du District Fédéral, José Angel Avila Pérez, du Secrétaire de la sécurité publique, José Ortega Cuevas, de l’Autorité du centre historique, Alejandra Moreno Toscano et du délégué de la délégation Cuauhtémoc, José Luis Muñoz Soria.

14 ibid

15 Acta 130, session du conseil municipal ordinaire du 10 juin 1999.

16 Segundo Informe de gobierno (2003-2006), Tlalnepanlta, p. 35.

17 Entretien avec la présidente municipale de Tultepec (1997-2000), réalisé le 31 mars 2008.

18 Lors de la session ordinaire du conseil municipal du 27 janvier 2005, le fonctionnaire en charge de la sous-direction d’approvisionnement et commerce a fait un rapport sur demande du conseil municipal. Ces expulsions ont eu lieu le 19 novembre 2004, les 6 et 17 décembre 2004 et le 12 janvier 2005.

19 « Tlalnepantla: comerciantes protestan por desalojo », La Jornada, 20 mars 2005.

20 Entretien avec un fonctionnaire de la sous-direction de l’approvisionnement et du commerce, réalisé le 24 juillet 2007.

21 24 centres commerciaux ont été construits entre 1993 et 1994, puis 3 autres entre 1998 et 1999 (Venustiano Carranza et Rayón I et II), pour un total de 7 456 locaux.

22 « Se compromete Ebrard a retirar ambulantes del Centro este año», La Jornada, 7 mars 2007.

23 Conférence de presse de Marcelo Ebrard, lors de la présentation de la 31e Unité de Protection Citoyenne Mixcalco, le 10 octobre 2007.

24 Ce qui équivalait alors à 130 USD environ.

25 Acte de la session ordinaire du conseil municipal du 13 décembre 2003.

26 Cette figure est semblable à celle de la Société d’Economie Mixte (SEM).

27 Acte de la session ordinaire du conseil municipal du 14 avril 2005.

28 « Demandan ambulantes de Tlalnepantla su reubicación », El Universal, 25 mai 2005.

29 Entretien réalisé le 23 juillet 2007.

30 Entretien réalisé le 23 juillet 2007.

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Table des illustrations

Titre Carte 1. Localisation des trois terrains d’études dans la ville de Mexico
URL http://espacepolitique.revues.org/docannexe/image/2974/img-1.png
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Pour citer cet article

Référence électronique

Caroline Stamm, « Expulsion et relocalisation du commerce de rue dans la métropole de Mexico », L’Espace Politique [En ligne], 22 | 2014-1, mis en ligne le 17 mars 2014, consulté le 18 novembre 2017. URL : http://espacepolitique.revues.org/2974 ; DOI : 10.4000/espacepolitique.2974

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Auteur

Caroline Stamm

Chercheure associée
Lab’Urba
stamm.caroline@gmail.com

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