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Ménage à trois : la pertinence géographique des relations de lobbying entre les ONG-Bankwatch, l’Etat national et la Banque mondiale à Washington D.C.

Ménage à trois: The Geographic Pertinence of the Lobbying Relations among Bankwatch-NGOs, Nation State and the World Bank in Washington D.C.
Ralf Bläser

Résumés

Cette communication traite, à partir de l’exemple de ce qu’il est convenu d’appeler les ONG-Bankwatch, qui œuvrent pour une réforme de la Banque mondiale à Washington D.C., d’un déficit empirique et théorique de la recherche sur les ONG, qui est d’un intérêt géographique spécifique. On y montre que les conditions contextuelles socio-spatiales dans lesquelles les acteurs agissent doivent être intégrées dans l’analyse des potentiels d’influence des ONG. En se fondant sur des théories de la structuration, le contexte dans lequel les actions quotidiennes des acteurs se situent est conçu comme structure d’opportunité socio-spatiale. Cette dernière permet aux ONG de Washington un recours privilégié aux ressources de pouvoir spécifiques (pouvoir de relation, de savoir et de définition), qui leur procurent des avantages pour leur prise d’influence sur la Banque mondiale. L’unicité de ce contexte se fonde ici sur la présence spatiale groupée des ONG, de l’Etat américain et de la Banque mondiale dans la société face-to-face de Washington. Cette présence représente quant à elle le fondement de la construction et du suivi des relations de confiance entre les acteurs, relations si importantes pour le succès du lobbying. Les réflexions conceptuelles sont illustrées par l’exemple de la campagne, portée de manière déterminante par les ONG de Washington, visant à la suppression des taxes d’exploitation pour les services élémentaires que sont l’école et la santé (User Fees) dans les pays receveurs de la Banque mondiale.

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Texte intégral

Introduction

1Depuis plus de deux décennies, les Organisations non-gouvernementales (ONG) transnationales articulent leur critique contre les développements négatifs de notre monde, au niveau économique, écologique et social. Elles entrent souvent en action, efficacement par rapport à l’opinion publique, dans les endroits éphémères des conférences que tiennent régulièrement les Nations Unies, le G7 ou l’OMC. Des villes commes Seattle ou Gênes sont ainsi devenues des endroits symboliques de la résistance contre la mondialisation néolibérale.

2Cependant, une grande partie du travail quotidien de lobbying des ONG transnationales se déroule à l’abri des regards dans les sites d’implantation des organisations internationales, où de nombreuses ONG se sont implantées à leur tour de façon durable. De cette manière, la société civile génère ses propres noeuds dans un « espace de flux »‚ space of flows (Castells, 1998 ; Taylor, 2004a,b ; Sassen, 2002). On constate ainsi que les ONG qui ont traditionnellement focalisé leur action sur les activités et les zones d’influence des Nations Unies, se concentrent sur les sites d’implantations de celles-ci, à New York, Genève ou Vienne et, plus récemment, à Bonn.

3Depuis quelque temps, d’autres ONG ont entrepris de porter leur attention vers des institutions financières internationales (IFIs) autrement plus puissantes, identifiées comme moteur essentiel de la mondialisation néolibérale. Dans ce contexte, la Banque mondiale est devenue, depuis le début des années 1980, un des adversaires principaux des ONG transnationales. Ces dernières critiquent les conséquences sociales, économiques et écologiques, de leur point de vue fréquemment désastreuses, du modèle de développement prôné et financé par la Banque (Rich, 1994 ; George/Sabelli, 1994). Là aussi, on s’étonnera à peine de ce que quelques-unes des plus influentes ONG qu’on appelle ONG Bankwatch se soient implantées dans l’environnement immédiat de la Banque mondiale et des institutions gouvernementales américaines, à Washington, D.C..

4Pour les ONG qui y agissent, de tels carrefours urbains, où le noeud global-local de l’action quotidienne des acteurs des ONG s’intensifie, représentent des ressources infrastructurelles importantes, grâce à leurs étroits réseaux d’institutions politiques et sociales. D’un point de vue géographique, il semble particulièrement prometteur d’analyser, en prenant l’exemple de l’ONG Bankwatch de Washington, les multiples microtransactions des différents acteurs, à l’interface de l’effacement global des frontières et de l’ancrage local. La question de savoir comment les acteurs des ONG mettent en valeur ce contexte socio-spatial spécifique, comme ressource de pouvoir concrètement utilisable afin d’influencer les politiques de la Banque mondiale, est au centre de l’intérêt dans cette analyse.

5Jusqu’alors, de telles questions sur le rôle du contexte socio-spatial pour l’action des ONG n’ont jamais été thématisées, ni dans les recherches dans le domaine des sciences politiques et des sciences sociales concernant les ONG (vue d’ensemble dans Frantz, 2002), ni dans la recherche géographique récente concernant les ONG. Cet article se donne pour objectif de contribuer à combler cette lacune (cf. également Bläser, 2005a,b, 2007; Bläser/Soyez, 2004). Partant d’une perspective sous-disciplinaire, ce travail peut s’inscrire dans le contexte d’une « géographie politique des relations postinternationales » (Oßenbrügge, 1998, p. 6), qui englobe explicitement ces acteurs transfrontaliers non-étatiques dans l’analyse des relations internationales. D’une façon générale, cette contribution a pour but d’attirer l’attention de notre discipline sur les ONG en tant que (relativement) nouveaux acteurs dans l’espace politique transnational. En effet, beaucoup d’implications spatiales des ONG, leur environnement, leurs connexions, leurs portées multi-scalaires ainsi que leur efficacité spatiale ne sont abordés que très lentement par les géographes (quelques exceptions sont : Soyez, 1997 ; Flitner/Soyez, 2000 ; Chartier/Ollitrault, 2006 ; Brunel, 2006). Ceci et d’autant plus étonnant que, dans certaines sous-disciplines de la géographie humaine, il existe des nombreuses possibilités de liens (empirique et théorique) pour une étude plus systématique de ces acteurs d’une perspective spécifiquement spatiale. En somme, les ONG doivent sans aucun doute être considérées comme des acteurs relevant de l’espace (pour une discussion plus approfondie de la pertinence des ONG pour la géographie voir également Bläser/Soyez, 2007a,b).

6L’article se structure comme suit. On présentera d’abord les origines ainsi que les conditions contextuelles socio-spatiales actuelles dans lesquelles les relations entre ONG, Banque mondiale et Etat américain à Washington, D.C. se situent. Nous développerons ensuite quelques réflexions théoriques qui permettent de concevoir le positionnement de l’action de l’ONG en tant que structure d’opportunité socio-spatiale spécifique. Le chapitre suivant illustrera quelques aspects suscités grâce à une campagne concrète d’ONG. Cet article se terminera par un bref bilan.

Conditions contextuelles socio-spatiales à Washington, D.C.

7A Washington, D.C., le nombre d‘ ONG qui sont spécialisées dans les politiques de la Banque mondiale et d’autres institutions financières internationales (FMI, agences de crédits à l’exportation, etc.) est particulièrement élevé. Elles jouent un rôle-clé dans les efforts communs des organisations de la société civile pour réformer ces institutions (Fox/Brown, 1998 ; O’Brien et al., 2000, p.126) . La capacité de le faire, et c’est là l’une des hypothèses principales de cet article, dépend en particulier de leur positionnement dans le contexte socio-spatial proche du pouvoir et institutionnellement dense de la capitale des Etats-Unis.

La campagne contre les Banques de développement multilatéral (BDM)

8L’origine de ce contexte remonte à l’année 1983, lorsque des représentants de grandes ONG environnementales de Washington ont, pour la première fois, été présents lors de séances de questions du Congrès américain et ont systématiquement dénoncé les conséquences négatives, au niveau social et écologique, des financements de la Banque mondiale. À cette occasion, le projet de construction de la route Polonoroeste dans la forêt équatoriale amazonienne brésilienne, cofinancé par la Banque mondiale, a été utilisé par les ONG comme un cas d’étude paradigmatique (« case study approach », Wirth, 1998). Il a permis, non seulement de thématiser les erreurs fondamentales dans la gouvernance de la Banque mondiale devant le Congrès, mais aussi de placer celles-ci à la lumière d’un plus large public (Fox/Brown, 1998, 5f). Les acteurs-clé d’alors, dont la crédibilité et l’influence au Congrès et dans les médias reposaient avant tout sur le nombre important de leurs membres dans tout le pays, étaient les ONG suivantes : Friends of the Earth, National Wildlife Federation, Natural Resources Defense Council, Sierra Club ainsi que Environmental Defense.

9Le rôle particulier de ces ONG environnementales dans la phase initiale de cette campagne dite « campagne contre les BDM » fait l’unanimité (O’Brien et al., 2000, p. 126). C’est à elles que l’on doit la mise au point de cette stratégie couronnée jusqu’à aujourd’hui de succès et qui consiste à exercer une influence sur la politique des USA vis-à-vis de la Banque mondiale, en essayant de convaincre des députés du Congrès, occupant des positions déterminantes, de soutenir leurs exigences de réforme par des initiatives correspondantes au niveau législatif. D’un côté, ceci est rendu possible par l’adoption de lois qui contiennent des directives spécifiques obligeant le directeur exécutif américain de la Banque mondiale, soit à exiger des réformes institutionnelles dans la gouvernance de la Banque soit à voter contre tous crédits potentiellement nuisibles. De l’autre côté, les ONG essaient de convaincre les députés sympathisants dans ces comités du Congrès, dont la fonction est l’autorisation de cotisations dues par les Etats Unis, tous les trois ans, à l’Association internationale de développement AID), afin qu’ils fassent aller de pair les virements avec la mise en place de certaines mesures de réforme. Les fonds de l’AID, la filiale de la Banque mondiale responsable de la distribution de crédits aux pays les plus pauvres, sont essentiellement constitués par les paiements des pays donateurs de la Banque mondiale, c’est à dire les cinq plus grands Shareholder, les USA, le Japon, l’Allemagne, la Grande Bretagne et la France. Etant donné que le ministère américain des Finances (Treasury Department) fournit le plus grand apport financier destiné à remplir régulièrement les fonds de l’AID et, par là, peut exercer la plus grande pression sur la Banque mondiale, cet instrument a pu, dans le passé, être utilisé avec succès pour faire passer des réformes (cf. la création d’un mécanisme pratiquement indépendant de recueil de plaintes Inspection Panel au début des années 1990 ; Bläser/Soyez, 2004 ; Bläser, 2005a, 126ff ; Clark et al., 2003. Pour de plus amples détails concernant le rôle du Congrès dans la réforme de la Banque mondiale cf. Bowles/Kormos, 1995).

  • 1 Parmi les ONG et les réseaux européens qui se préoccupent des institutions financières internationa (...)

10Il ne serait cependant pas correct de faire porter aux seules ONG environnementales de Washington les succès remportés jusqu’à ce jour dans le processus de la réforme de la Banque mondiale (cf. la création d’un département environnement en 1987). Premièrement, ce serait occulter la résistance des nombreux groupes des pays du Sud, qui, depuis les années 1970, se sont soulevés contre certains projets de la Banque. Deuxièmement, des ONG issues d’autres pays donateurs1 ont pris part à la campagne et ont commencé à adapter la stragégie parlementaire expérimentée à Washington pour leurs contextes nationaux (carte.1). Troisièmement, d’autres ONG et réseaux, qui ne structurent pas en premier lieu leur critique contre la Banque mondiale dans une perspective écologique, mais thématisent plutôt les développements néfastes au niveau socio-économique, ont gagné en influence en plaçant au centre de leur travail le système de dettes ou les conséquences sociales de la politique d’ajustement structurel de la Banque mondiale et du FMI (à Washington : Development GAP, Center of Concern, 50 Years is enough, Jubilee USA, etc.). La campagne visant à la suppression des taxes d’exploitation pour les services élémentaires d’école et de santé (User Fees) s’inscrit dans ce contexte ; elle servira, plus loin, d’étude de cas.

Carte 1 : Les ONG-Bankwatch dans le monde

Carte 1 :   Les ONG-Bankwatch dans le monde

source : BIC, 2005b ; IFIwatchnet, 2005.

Densité institutionnelle à Washington, D.C.

11Le contexte d’action socio-spatial quotidien dans lequel les ONG évoluent est caractérisé par une exceptionnelle densité institutionnelle (dans le sens d’Amin et Thrift, 1994) ; pour la thématique qui nous intéresse ici, ce phénomène est, de par le monde, unique. Ce contexte rassemble des courants locaux et transnationaux variés (« flows », Castells, 1998) d’information, de savoir, d’influence et de relations sociales de trois groupes d’acteurs différents, dans un lieu discret. A côté des représentants des organes législatifs et exécutifs compétents de l’Etat national des Etats-Unis (surtout le Congrès et le ministère des Finances) et de la Banque mondiale, on trouve de nombreux acteurs de la société civile, ici au premier plan. Environ 20 ONG travaillant sur l’environnement et sur le développement ainsi que des think tanks « verts » (Institute for Policy Studies, World Resources Institute) s’occupent, pour une part, depuis déjà plus de vingt ans, de manière systématique, d’institutions financières internationales, certaines autres plutôt sur la base du coup par coup. Dans ce contexte, l’ONG Bank Information Center (BIC), fondée en 1987 à Washington et qui joue aussi un rôle central dans le réseau Bankwatch global, est unique, en particulier par la collecte et la mise à disposition d’informations accessibles publiquement ou confidentielles, sur la Banque mondiale, ainsi que par le soutien actif d’ONG et de mouvements sociaux dans les pays receveurs de la Banque. Un extrait du mission statement de la BIC illustre bien ces tâches:

  • 2 « Notre position à Washington, l’expertise avec les BDM et le travail de réseau nous permettent de (...)

« Our position in Washington, expertise with the MDBs, and networking capacity all enable us to serve as a Washington ‘embassy’ for groups in the field so that they can more effectively represent their interests at the MDBs and achieve more sustainable development outcomes »2 (BIC, 2006).

12Dans sa mono-orientation (single-issue) concernant les BDM, la BIC a également joué un rôle pionnier, que d’autres organisations ou réseaux en Europe ont suivi (Bretton Woods Project/Londres, Campagna per la Riforma della Banca Mondiale/Rome). Cette forte concentration spatiale d’acteurs spécialisés a pour effet un « trafic important d’organisations externes à travers Washington », comme un des interviewés le formulait. Les réseaux et les relations de confiance personnelles peuvent ainsi se construire, au moins deux fois par an pendant les rencontres FMI/Banque mondiale au printemps et en automne, grâce à des interactions personnelles face-to-face avec les collègues des ONG, mais aussi avec des représentants d’institutions antagonistes ; réseaux et relations de confiance si importants pour le travail quotidien, dans des régions du monde parfois très éloignées de Washington.

13À Washington, un large travail qualitatif de terrain a eu pour résultat que la cohésion de ces réseaux se fonde surtout sur un mode de relations informel Celui-ci, à son tour, favorise la construction de la confiance et la formation de coalitions. Une interviewée décrit cela en ces termes:

« This coalition is very informal. (…) It’s unique in that there are very few loose contacts in the sense that people are just off, doing their own thing and nobody knows what they are doing. You know, everybody kind of tries to keep in touch. There is more coordination and there is friendship and there is sort of like a community » (interview de Kay Treakle 2002).

Réflexions théoriques

Washington, D.C. en tant que « place » extrovertie

14Dans une perspective géographique, il est nécessaire de jeter les bases d’une compréhension de l’espace qui permette de conceptualiser de manière adéquate la signification du cadre des conditions institutionnelles que nous venons de présenter, sans pour autant privilégier les facteurs d’explication espace-distance par rapport aux facteurs sociaux et structurels. Il est possible de déduire des conceptualisations multiples de « place » une compréhension de l’espace qui suffise à ces exigences. Les concepts de « place », développés dans un premier temps au début des années 1970 par des géographes humanistes en réaction à la géographie nomothétique, ont été plus tard repris et développés plus avant par la géographie économique, politico-économique et par la géographie politique, afin de pouvoir appréhender en théorie les particularités des « lieux » spécifiques par rapport aux processus généraux.

15En se référant à Doreen Massey (1993) et John Agnew (1987), le contexte décrit est censé être interprété ici comme « place » extrovertie, dans laquelle des macrostructures sociales, économiques et politiques (structure) d’un côté et des actions sociales locales et translocales (agency) de l’autre se rencontrent de manière unique. En suivant une telle ligne d’argumentation contextuelle, la rencontre spécifique de conditions structurelles et pratiques sociales individuelles dans des lieux concrets devient un critère de différenciation.

16En suivant D. Massey (1993, p.68), la particularité du contexte de Washington peut être comprise comme le résultat d’un « mélange » spécifique de relations spatialement larges et de relations sociales plutôt locales, dont la rencontre spatiale génère des résultats d’action spécifiques. Le rôle-clé avéré de certaines ONG de Washington dans la campagne Bankwatch transnationale ne peut donc pas être exclusivement mis sur le compte de la proximité spatiale par rapport au pouvoir dans la capitale américaine. Il est bien plus la conséquence d’une implantation spécifique à une interface unique, sur laquelle s’articulent, réciproquement, des courants variés locaux et transnationaux de savoir, d’expériences, de pouvoir et de relations sociales. On peut dans cette mesure être d’accord avec Massey (1993, p. 66) quand elle argumente contre le dualisme de « l’intérieur ontologiste » et de « l’extérieur global »:

  • 3 « …l’unicité d’un lieu ou d’une localité) est construite en dehors d’interactions particulières et (...)

«…uniqueness of a place (or a locality) is constructed out of particular interactions and mutual articulations of social relations, social processes, experience, and understandings, in a situation of co-presence, but where a large proportion of those relations, experiences and understandings are actually constructed on a far larger scale than what we happen to define for that moment as the place itself »3.

17En d’autres termes, l’unicité du contexte socio-spatial dans lequel les ONG agissent ne peut pas être compris uniquement comme la conséquence de relations sociales locales intériorisées et sédimentées en lui. Elle se base plutôt sur la constante articulation d’interactions sociales et de conditions de cadre structurel, qui va au-delà des échelles. John Agnew (1987, p.31) formule particulièrement bien cette structuration de micro-processus locaux et d’autres macro-processus dans ce qu’il comprend par « place »:

  • 4 « Les lieux dans lesquels des activités se passent sont le produit d’institutions qui sont à leur t (...)

« Places in which activities occur are the product of institutions which are in turn produced by structure. Place, then, provides the context in which agency interpellates social structures. Rather than epiphenomenal to society, place is central to its structuration »4.

Ressources socio-spatiales de pouvoir

18Sur la base de la théorie de la structuration de Giddens (1995), la « place » spécifique de Washington, D.C. peut être conçue non seulement comme un contexte d’action qui délimite mais aussi comme un contexte qui rend possible les actions pour les ONG qui y opèrent. Il met à disposition une série de ressources de pouvoir qui permettent aux acteurs de mieux mettre en oeuvre leurs objectifs politiques, du moins partiellement. Selon A. Giddens (1995), ces ressources, et ces règles sociales, comblent la lacune entre les systèmes sociaux concrets d’un côté et les structures sociales plutôt « virtuelles » de l’autre. Les occasions qu’ont les acteurs individuels de s’emparer de ces ressources n’en sont pas pour autant ubiquistes, elles se fondent au contraire sur l’implantation des acteurs dans des conditions générales contextuelles spécifiques. En d’autres termes, les résultats des processus sociaux sont en partie dépendants du contexte. Ils sont donc induits par les propriétés uniques de certains lieux. Ces ressources socio-spatiales de pouvoir seront ici, pour les besoins de l’analyse, divisées en pouvoir de relation, pouvoir de savoir et pouvoir de définition.

Pouvoir de relation

19Le critère déterminant dans la construction du pouvoir de relation est un degré élevé d’interaction, pas seulement avec des acteurs partageant les mêmes opinions, mais aussi avec les antagonistes. Même si de tels réseaux, surtout en raison des moyens de communication modernes, ne se limitent pas à l’environnement local, les conditions générales des interactions quotidiennes à Washington n’en ont pas moins une influence déterminante sur les résultats des interactions. La possibilité de contacts face-to-face informels et réguliers parmi les acteurs facilite considérablement la construction et le suivi de relations de confiance. Ces dernières, à leur tour, sont une condition fondamentale pour la construction de coalition et le succès du lobbying. Il est un fait que par le passé, des coalitions basées sur la confiance avec des acteurs individuels au Congrès américain se sont révélées être un facteur déterminant lors de la plupart des campagnes de réforme couronnées de succès de l’ONG-Bankwatch. À côté de la campagne destinée à la suppression des User Fees (cf. plus bas), ceci est très nettement démontré par la création de l’Inspection Panel déjà cité. D’après Giddens (1995, 81 sq.), de telles relations personnelles avec des décideurs — et les possibilités de contrôle sur les orientations de l’action de ces derniers – sont caractérisées comme « ressources autoritatives ». Les « ressources allocatives » se rapportent plutôt aux conditions matérielles de l’action. Il est évident que ces dernières ne sont pas seulement essentielles pour le travail des ONG, elles sont aussi plus facilement mobilisables par le biais de réseaux basés sur la confiance.

Pouvoir de savoir

20Une des causes principales pour le nombre croissant d’ONG professionnelles depuis le début des années 1990 est le fait que le savoir en tant que ressource de la prise d’influence politique par rapport à la résistance et à la protestation extra-institutionnelles a gagné en signification (Hirsch, 2001, p.18). Aujourd’hui, les ONG doivent disposer d’une expertise exceptionnelle pour pouvoir exercer une influence sur le traitement politique des problèmes. C’est justement là que réside une de leurs plus grandes forces, comme le constate également (Princen, 1994, p.41):

  • 5 « … c’est une influence rendue possible par la construction d’expertise dans des domaines que les d (...)

« ... it is influence achieved by building expertise in areas diplomats tend to ignore and by revealing information economic interests tend to withhold »5.

21Alors que l’analyse du lien contextuel socio-spatial d’appropriation et de transmission du savoir chez les acteurs économiques fait l’objet de nombreuses recherches en géographie économique (cf. milieux innovateurs), cet aspect n’a été, jusqu’à présent, que peu traité pour les acteurs de la société civile.

22Les études sur le terrain ont montré que l’ONG-Bankwatch de Washington dispose, dans ce champ thématique, d’une compétence basée sur un savoir, compétence supérieure à celle de nombre de ses collègues dans d’autres parties du monde. Ce pouvoir du savoir se fonde en particulier sur son implantation institutionnelle à Washington, avec les contacts qui s’y croisent et les courants d’information, tous ayant leur origine aussi bien dans le local que dans le global. Les formes les plus diverses de savoir se rencontrent ici et se trouvent re-négociées et re-construitent par les divers acteurs. Cette position prépondérante des acteurs de Washington résulte surtout de la liaison qu’eux seuls sont capables de faire entre deux sortes de savoir différentes : d’un côté, on a le « savoir de projet » local qui, du fait de leur intégration dans des transnational advocacy networks (TAN, dans le sens de Keck/Sikkink, 1998) arrive de la périphérie vers eux. Il s’agit par exemple de savoir quels effets négatifs la construction d’un barrage a sur les hommes et l’environnement de la région concernée. D’un autre côté, on a le « savoir de procédure » sur le fonctionnement politique à Washington, où il s’agit de connaître les leviers qui doivent être mis en place pour atteindre les objectifs qui ont été posés. Ce dernier aspect n’englobe pas seulement des connaissances juridiques et administratives détaillées, mais surtout le fait de connaître les points faibles dans les institutions antagonistes ainsi que les canaux informels de prise d’influence et de collecte d’informations. C’est ainsi que certaines ONG de Washington ont pu, au fil des années, construire des relations de confiance avec des initiés sympathisants dans la Banque; ceux-ci leur permettent non seulement de « véhiculer » et d’ « articuler » leurs points de vue dans la Banque, mais aussi d’avoir accès à des informations internes ou à des documents confidentiels.

23Alors que le savoir de projet est relativement facilement codifiable et peut être transmis et transporté sur de longues distances sociales et spatiales (codified knowledge), le savoir de procédure n’est pas, en règle générale, codifiable et se trouve donc lié à certains acteurs, ou à certains groupes d’acteurs agissant dans un contexte spécifique (tacit knowledge). La construction d’un tel savoir et sa transmission efficace, ainsi que les processus d’apprentissage qui s’y rapportent, sont liés la plupart du temps à des contacts directs face-to-face entre les acteurs, contacts qui exigent une proximité spatiale. Depuis le début de la campagne BDM, des archives de savoir hautement spécialisées se sont développées de cette manière, qui sont immanentes au contexte socio-spatial de Washington et qui ne peuvent être complètement utilisées que par les acteurs implantés sur place.

Pouvoir de définition

24La supériorité du pouvoir de relation et du pouvoir de savoir des membres des ONG est la condition fondamentale pour la construction d’un pouvoir de définition, c’est à dire la faculté de définir des domaines de problèmes comme tels et de les mettre à l’ordre du jour politique et médiatique (agenda setting). Ceci provoque des schémas d’interprétation hégémoniaux, aussi bien dans le lobbying direct avec les acteurs des institutions financières internationales ou avec la politique des Etats-Unis que par la présence dans les médias influents. L’autorité liée à leur savoir d’expert reconnu leur facilite, dans une très large mesure, l’accès aux décideurs appropriés, et ce, entre autre, parce qu’il est beaucoup plus facile pour les ONG de Washington de faire entrer leurs interprétations des problèmes dans les discours dominants que pour leurs collègues qui ne sont pas présents dans la capitale américaine. Ceci est valable de la même manière pour leurs contacts personnels avec les représentants de d’influents quotidiens (Washington Post, Financial Times, etc.) qui leur permettent de placer des articles remettant publiquement en cause les discours hégémonique concernant les IFIs.

Concept d’une structure d’opportunité socio-spatiale

  • 6 « … les opportunités politiques sont aussi bien géographiques qu’elles sont historiques »

25Nous pouvons donc dire que la supériorité des ONG de Washington dans la campagne internationale Bankwatch se fonde en premier lieu sur leurs opportunités uniques d’utiliser des ressources de pouvoir socio-spatiales spécifiques. Il s’agit donc de concevoir leur positionnement spécifique par rapport au « place » comme structure d’opportunité socio-spatiale permettant l’action. Nous nous référerons consciemment aux concepts issus de la recherche sur les mouvements sociaux en sciences politiques concernant la structure d’opportunité politique (Eisinger, 1973 ; Tarrow, 1991) ; nous la compléterons ici avec les variations spatiales dans l’analyse de la prise d’influence politique d’acteurs issus de la société civile. Les études empiriques faites à Washington ont en effet très nettement montré que les opportunités pour influencer les politiques de la Banque mondiale et d’autres institutions financières internationales ne sont pas seulement l’objet de contextes et de conditions d’action variables historiquement, elles sont aussi socio-spatiales. Nous sommes d’accord avec les résultats de Miller (2000, 25) qui a démontré, à partir de l’exemple des mouvements sociaux aux USA, que les « political opportunities are as much geographic as they are historic »6.

26Cependant, on ne doit pas attribuer uniquement la structure d’opportunité socio-spatiale ainsi comprise aux meilleures possibilités de recourir aux ressources de pouvoir existant dans la société face-to-face de Washington. Elle repose en effet de manière toute aussi nette sur son implantation dans des conditions structurelles générales. Il faut surtout nommer ici la place prépondérante occupée par les USA dans le système politique international, place qui est responsable de leur influence supérieure à la moyenne dans la gouvernance de la Banque. C’est seulement à partir de cela que les ONG peuvent mettre en oeuvre leur stratégie qui permet de réformer indirectement la Banque par le biais de l’influence exercée sur les hommes politiques américains concernés.

Etude de cas: la campagne ONG pour la suppression des « User Fees »

27Depuis la fin des années 1980, la Banque mondiale, le FMI et les banques régionales de développement soutiennent, dans leurs pays receveurs, du moins dans le cadre de leur politique d’ajustement structurel (PAS), l’introduction de ce qu’il est convenu d’appeler des User Fees, pour l’utilisation de services élémentaires dans les domaines de la santé et de l’éducation, afin de générer un revenu supplémentaire dans ces secteurs (Arhin-Tenkorang, 2000). En raison des effets considérablement négatifs de ces taxes sur la population pauvre des pays concernés, un groupe d’ONG de Washington a, début 2000, lancé une campagne au Congrès visant à la suppression des User Fees. Le premier changement de direction officiel que la Banque mondiale a accompli en automne 2001, en relation avec sa politique User Fee, peut être interprété comme un succès d’une initiative législative au Congrès américain. Comme résultat de cette initiative, le Congrès a, le 25 octobre 2000, voté une directive supplémentaire dans le Foreign Operations Appropriations Bill : celle-ci oblige les directeurs exécutifs américains de la Banque mondiale et des autres IFIs à voter contre tout crédit ou programme de désendettement qui exige des pays receveurs l’introduction de User Fees dans les domaines de la santé et de l’éducation. On peut illustrer de manière exemplaire la signification du positionnement spécifiquement lié au « place » des acteurs concernés à l’aide de cette campagne.

Le travail de lobbying des ONG à Washington, D.C.

28La problématique User Fee a été placée, dès le milieu de 1999, sur l’agenda politique dans une action concertée d’un petit groupe d’ONG de Washington et de quelques députés sympathisants du Congrès, ainsi que de leurs collaborateurs (Staffers). Le noyau ONG de cette campagne se composait des organisations Results, Essential Action, Fifty Years is Enough, Center for Economic and Policy Research (CEPR). L’idée de ficher un élément concret de la politique d’ajustement structurel comme élément particulièrement inhumain de cette politique et de le faire entrer en tant que tel dans le discours politique au Congrès américain, est née de l’intérêt général porté par ce groupe aux conséquences sociales de la politique de la Banque mondiale et du FMI.

29La gérante de Results à l’époque avait, pour cela, introduit le sujet User Fee dans les discussions avec ses collègues des ONG. Son organisation avait, déjà dans le milieu des années 1990, travaillé sur les conséquences des PAS dans les secteurs de la santé et de l’éducation dans les pays en voie de développement et noué des contacts correspondants avec d’autres organisations au nord et au sud. Cette thématique a, dans un premier temps, été transportée à partir du sud, via ces réseaux, sur l’agenda des ONG de Washington :

It was actually colleagues from Africa and Latin America and also colleagues that were working with people in Latin America and Africa who basically said: If you are talking about structural adjustment, world health policy and education policy you got to address user fees. (…) So that is what we were responding to, what we were hearing from our southern partners. And we debated it with people again and again if this is an issue we ought to bring forward. You know, would you agree that we need to push on this in Congress and people said: yeah. (Interview Joanne Carter 2003).

30Quand la décision fut prise d’introduire la problématique User fees dans une campagne au Congrès, en concertation avec les partenaires du sud, le travail de lobby politique à proprement parler a commencé à Washington. Dans ce contexte, les relations personnelles avec les députés alliés dans les commissions déterminantes au Congrès, ont joué un rôle essentiel dans la stratégie des ONG. Les bons contacts, en particulier, que Results avait noués, au fil de nombreuses années, au Capitol Hill, ont été éminemment utiles dans la formation d’une coalition gagnante composée d’ONG et de députés du Congrès (fig. 1).

31L’allié le plus important au Congrès a été le député démocrate Jesse Jackson Jr. qui, dans sa fonction de membre du Foreign Operations Appropriations Subcommittee dans la House of Representatives a introduit le projet de loi dans sa commission. Quelques représentantes du noyau dur ONG avait pu, grâce à une collaboration lors d’initiatives législatives dans le passé, gagné la confiance de Jackson, en éveillant de surcroît son intérêt pour ces thèmes de justice globale. Cette concentration initiale de l’ONG sur Jackson, dont l’engagement est, en fin de compte, responsable du succès de cette initiative, s’explique par les grands potentiels d’influence de certains députés dans les processus législatifs américains. Dans ce contexte, les interlocuteurs ont souligné que la possibilité d’une interaction régulière face-to-face avec les acteurs-clé est un critère essentiel de succès du travail de lobby:

I would say that the relationships and the personal contacts were really important. And I think most people don’t make use of it at a distance. (…) I would say it feels like being in Washington and being able to run over to the Hill is really important though it is kind of funny because I could also say, (…) probably 80 percent of the contacts I have is on the telephone or by email anyway. But it is the times when you can actually meet face-to-face with Jesse Jackson or when you can go to hearings and hear what everybody says on the issue (…) and you hear how they ask the questions and how Treasury answers it. So, being in the milieu of Washington makes it much easier (Interview Joanne Carter 2003).

32Au début de l’été 2000, les ONG ont présenté un premier concept pour la directive dans le Foreign Operations Appropriations Bill, sur laquelle elles s’étaient mises d’accord avec leurs organisations partenaires en Afrique, Amérique latine et Asie. Au cours des consultations qui s‘en sont suivies avec les Staffers des députés du Congrès concernés, la formulation prévue à l’origine a été remaniée sur quelques points, ce qui n’a toutefois pas obligé les ONG à de trop grandes concessions.

Fig. 1 : Constellation des acteurs dans la campagne ONG pour la suppression des « User Fees »

Fig. 1 :   Constellation des acteurs dans la campagne ONG pour la suppression des « User Fees »

33Suite à la plaidoirie de Jackson dans la House of Representatives, la directive fut adoptée le 13 juillet 2000 par la House comme partie intégrante de la Foreign Operations Appropriations Bill, ce qui n’était que le franchissement d’un obstacle législatif. Afin d’avoir force de loi, la directive devait aussi être adopté, sous la même forme, par le Sénat. Compte-tenu de l’opposition de certaines forces au Sénat et au Treasury Department qui s’esquissait contre l’adoption de la directive User-Fee, les ONG décidèrent d’élargir, en préalable au vote définitif du 25 octobre 2000, la campagne axée jusqu’alors principalement sur quelques acteurs-clé au Congrès, afin d’augmenter la pression sur les adversaires. À côté de quelques articles et éditoriaux concernant le sujet qui purent être mis en bonne place dans des quotidiens importants (Financial Times, etc.) au moment de la conférence d’automne de la FMI/Banque mondiale, le début de l’engagement de l’organisation syndicale américaine AFL-CIO a aussi servi à affûter le profil politique de la campagne.

34Dans le même temps, Essential Action, Results et Fifty Years is Enough pouvaient mobiliser pour la campagne leurs appuis dans les ONG de bases ou locales (Grassroots), par plusieurs Action Alerts via des listes de courriels. De nombreux activistes, venus du pays entier, suivirent l’appel lancé consistant à faire de la propagande par des appels téléphoniques à la Maison Blanche et auprès de leurs représentants au Congrès pour le soutien de la directive User Fee. Par ce moyen, on réussit, en l’espace de 24 heures, à amener en tout 121 ONG américaines et 9 ONG transnationales à signer une lettre adressée au Secretary of the Tresaury d’alors, Lawrence Summers. On lui demandait de faire en sorte que l’initiative législative ne soit pas bloquée. Comme résultat de ces efforts collectifs des ONG et des députés, la loi fut finalement adoptée, le 25 octobre 2005, par le Congrès contrôlé par les Républicains et fut signée, peu de temps après, par le Président Clinton.

35Depuis, la législation américaine a, en relation avec une pression directe des ONG de quelques pays africains surtout la Tanzanie), amené la Banque mondiale à prendre, au moins officiellement, ses distances par rapport à sa longue politique User Fee. Ainsi, les ONG concernées observent les réactions du Treasury Department et de la Banque et articulent régulièrement au Congrès les problèmes qui se posent quant à la mise en œuvre de la loi. Alors que la Banque suit largement sa nouvelle ligne dans le contexte des taxes scolaires, elle s’accroche souvent, dans le domaine de la santé, à l’argument que l’introduction de règlementations d’exception serait propre à exempter la population pauvre de l’obligation de payer des taxes.

Conclusion

36La campagne User Fee est un très bon exemple pour illustrer la façon dont les ONG de Washington sont en mesure d’influencer le processus législatif américain dans la perspective des BDM par la combinaison, qui n’est possible que pour elles, d’une activité directe de lobby face-to-face d’un côté et de la pression concertée de leur réseau Grassroots dans tout le pays d’un autre côté. En dépit des déficits de mise en oeuvre, dont nous avons parlé, dans le secteur de la santé, les interlocuteurs estiment que cette campagne a été un grand succès. À l’époque, on a en effet réussi pour la première fois à faire passer au Congrès une loi définitive qui vise explicitement la politique d’ajustement structurel des BDM. Ce n’est que grâce à cette stratégie « incrémentaliste », qui consiste à isoler un élément concret de cette politique et à le « ficher » comme particulièrement problématique, que l’appui des deux partis au Congrès a pu être assuré. Cela montre en même temps une situation, décisive dans le contexte de Washington, d’interprétation des problèmes et de capacité à introduire ces interprétations dans les processus décisionnaires. Alors que ce dernier point se fonde essentiellement sur le positionnement socio-spatial des ONG à Washington, l’interprétation stratégiquement adéquate des problèmes n’a été crédible et efficace que grâce aux contacts étroits avec les partenaires très éloignés du Sud.

Bilan

37Notre exposé n’a pas seulement n’a pas seulement fourni des indications importantes sur la position particulière des ONG de Washington dans les efforts internationaux entrepris pour réformer la Banque mondiale. Il a aussi montré que la prise d’influence des ONG sur la Banque mondiale ne peut être comprise de manière adéquate que dans son positionnement socio-spatial (fig. 2) Celui-ci repose surtout sur la capacité des acteurs à relier ensemble des niveaux d’échelle différents et à associer leurs potentiels respectifs et à les instrumentaliser pour parvenir à leurs objectifs politiques, pour lesquels ils s’investissent en règle générale en tant que porte-paroles. Cette forme de « politique d’échelle » politics of scale, (Swyngedouw, 1997) ne leur est possible que grâce à leur implantation dans un contexte socio-spatial proche du pouvoir et grâce à la mise en réseau globale – qui se trouve favorisée par ce contexte – avec les personnes concernées dans les terrains de resistance locaux respectifs (dans le sens de Paul Routledge, 1993). Ce positionnement spécifique par rapport au « place » contribue de manière essentielle à leur aptitude à introduire leurs interprétations des problèmes dans le discours d’hégémonie et à les faire accepter, du moins partiellement.

Fig. 2 : Concept synthétique d’une structure d’opportunité socio-spatial

Fig. 2 : Concept synthétique d’une structure d’opportunité socio-spatial

38La stratégie centrale est dans ce cas la relation étroite à des acteurs individuels de l’Etat américain, dont la position prépondérante dans le système interétatique est valorisée de manière ciblée afin de faire passer les propres objectifs de réforme. De plus, elles sont en train de devenir une partie intégrante de l’Etat élargi (dans le sens d’Antonio Gramsci) par la forte concentration de leurs efforts de lobby, en particulier sur les organes législatifs de l’Etat national, et ce en dépit du focus thématique mis sur des problématiques à l’origine transnationales. Les opportunités politiques qui en résultent se trouvent complétées par les relations spatiales de proximité, qui induisent une série d’autres avantages, par exemple dans la perspective de la construction et du traitement de ressources de savoir pertinentes ainsi que l’instauration et le suivi d’un tissu de relations sociales. Ceci ne permet pas seulement d’associer des lignes d’argumentation structuralistes avec des aspects de théorie de l’action. Grâce à l’analyse de ces processus quotidiens fondamentaux à l’intérieur de ce rapport de forces densifié au niveau spatial et comprenant Etat, Banque mondiale et ONG, les combats pour la (contre-)hégémonie dans la société face-to-face de Washington peuvent être aussi mis en lumière à partir d’une perspective résolument géographique.

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Notes

1 Parmi les ONG et les réseaux européens qui se préoccupent des institutions financières internationales, on compte les groupes allemands Urgewald et World Ecolog. Economy and Development WEED), le Bretton Woods Project à Londres, la Campagna per la Riforma della Banca Mondiale à Rome, Friends of the Earth International à Amsterdam, le groupe suisse Berne Declaration ainsi que le Central and Eastern European Bankwatch Network.

2 « Notre position à Washington, l’expertise avec les BDM et le travail de réseau nous permettent de servir, à Washington, d’‚ambassade’ pour les groupes sur place, si bien qu’ils peuvent représenter de façon plus efficace leurs intérêts envers les BDM et arriver à plus de résultats de développement durable » 

3 « …l’unicité d’un lieu ou d’une localité) est construite en dehors d’interactions particulières et d’articulations mutuelles de relations sociales, de processus sociaux, d’expérience, de connivences, dans une situation de co-présence, mais où une large proportion de ces relations, expériences, connivences sont actuellement construites sur une bien plus large échelle que ce que nous arrivons à définir en ce moment comme le lieu lui-même ».

4 « Les lieux dans lesquels des activités se passent sont le produit d’institutions qui sont à leur tour produites par la structure. Le lieu, donc, fournit le contexte dans lequel l’action interpelle les structures sociales. Le lieu est moins un épiphénomène de la société, il occupe une place centrale dans sa structuration ».

5 « … c’est une influence rendue possible par la construction d’expertise dans des domaines que les diplomates ont tendance à ignorer et par la révélation d’information sur des intérêts économiques qu’on a tendance à passer sous silence ».

6 « … les opportunités politiques sont aussi bien géographiques qu’elles sont historiques »

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Table des illustrations

Titre Carte 1 : Les ONG-Bankwatch dans le monde
Crédits source : BIC, 2005b ; IFIwatchnet, 2005.
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Titre Fig. 1 : Constellation des acteurs dans la campagne ONG pour la suppression des « User Fees »
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Titre Fig. 2 : Concept synthétique d’une structure d’opportunité socio-spatial
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Pour citer cet article

Référence électronique

Ralf Bläser, « Ménage à trois : la pertinence géographique des relations de lobbying entre les ONG-Bankwatch, l’Etat national et la Banque mondiale à Washington D.C. », L’Espace Politique [En ligne], 1 | 2007-1, mis en ligne le 16 janvier 2007, consulté le 27 avril 2017. URL : http://espacepolitique.revues.org/303 ; DOI : 10.4000/espacepolitique.303

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