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Risque digue : une justification à la relecture systémique et géopolitique des risques environnementaux

Dike Risk: Defending a Systemic a Geopolitical Reconsideration of Environmental Risks
Patrick Pigeon

Résumés

L’article présente le « risque digue » et valorise les enseignements que l’on peut en tirer pour la recherche sur les risques ou pour leur gestion. Le risque digue interroge, car il favorise paradoxalement les conflits d’acceptation liés aux politiques prévenant les désastres. Il témoigne pourtant de la capacité de l’Humanité à reconnaître les limites de ses propres actions, que l’on retrouve dans des champs variés de la recherche environnementale. Il permet aussi de justifier l’apparition tout aussi récente de plusieurs courants de recherche sur la résilience et sur les systèmes de gestion de la connaissance. Ces courants de recherche promeuvent une lecture systémique, non linéaire, de la compréhension et de la gestion des risques.

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Texte intégral

1L’objectif premier de l’article est de démontrer le caractère fondamentalement géopolitique des risques environnementaux grâce à la reconnaissance juridique française récente du « risque digue » et à ses traductions territoriales. Le principe admis en droit est que des travaux de protection, comme les politiques qui les portent, puissent contribuer involontairement à la production de désastres. Cette lecture plus géopolitique des risques, qui n’est pas nouvelle (Kates and Burton, 1986; Saury-Pujol et alii, 2001, García-Acosta, 2005), reçoit aujourd’hui un soutien accru, venant de la recherche comme des institutions gestionnaires. Le risque digue pose pourtant de nombreux problèmes d’acceptation politique.

2Le deuxième objectif de cet article est de montrer l’intérêt du risque digue, notamment pour la géographie des risques. Le risque digue recoupe les évolutions de fond concernant les risques environnementaux, comme ceux qui sont associés au changement climatique mondial. Le risque digue pousse à revenir sur l’interprétation académique des risques qui est actuellement encore dominante.

3Sur le fond, le risque digue avoue que la séparation stricte entre alea et vulnérabilité, dénoncée depuis déjà longtemps (Pigeon, 2005), est très réductrice, contestable. Elle est pourtant supposée être à la base des définitions des risques, et elle se retrouve dans certains ouvrages de référence anglo-saxons (Wisner et alii, 2007). Dans cet ouvrage, à la page 89, figure une représentation qui sépare strictement les aléas de la vulnérabilité (Fig. 1). Les aléas, supposés naturels, y désignent les tempêtes, les crues de débordement de cours d’eau, par exemple. La vulnérabilité se réfère notamment aux populations et à leurs caractéristiques socio-économiques, aux bâtiments, bref aux composantes supposées sociétales, humaines, du risque. Cette représentation duale ne rend pas compte des relations entre aléas et vulnérabilité, qui peuvent exister AVANT le dommage. Les sociétés humaines y apparaissent comme des victimes passives face aux aléas dits naturels. Les travaux de correction, comme les digues, n’ont pas de place dans de telles représentations. Ces travaux modifient forcément les aléas et ils contestent, par leur existence même, la notion d’aléas naturels. C’est la raison pour laquelle nous les définissons comme aléas anthropisés, plus qu’hybrides. Le premier qualificatif est plus explicite que le second.

Fig. 1. Les définitions du risque dans deux représentations récentes.

Fig. 1. Les définitions du risque dans deux représentations récentes.

Sources : A : In : Veyret (Ed.), 2003, p. 29; B : In : Wisner et alii, 2007, p. 89.

Deux représentations qui continuent à peu valoriser les relations entre aléa et vulnérabilité, et qui sont issues d’ouvrages de référence. Dans la représentation B, l’idée est d’insister sur le fait que l’aléa révèle la prédisposition au dommage, laquelle provient fondamentalement des caractéristiques des sociétés humaines concernées, et plus encore de leurs évolutions. Toutefois, la représentation continue à méconnaître l’existence de relations entre aléa et vulnérabilité avant le dommage.

Ces deux représentations ne permettent pas de comprendre le risque digue, car elles demeurent binaires et partiellement dynamiques. Fondamentalement, elles n’insistent pas sur les politiques de prévention et leurs matérialisations territoriales. Les sociétés humaines influent sur l’aléa, notamment par les travaux de correction, avant le dommage, mais aussi sur la vulnérabilité.

4De plus, étant officiellement protectrices, les digues peuvent contribuer à l’intensification des peuplements dans des secteurs qui restent à risque, comme les lits majeurs des cours d’eau. Une partie de la bibliographie existante insiste déjà sur les interactions, et même les coévolutions, entre plusieurs groupes d’éléments que sont en fait l’aléa, la vulnérabilité et les travaux de correction (Saury-Pujol et alii, 2001; Burby et alii, 2001). On trouve dans Lopez et Pigeon (2011) une représentation de ces coévolutions entre aléa, vulnérabilité, travaux de correction, adaptée à une étude de cas.

5Nous n’avons plus deux groupes majeurs d’éléments liés par une relation linéaire, soit l’aléa naturel qui impacte la vulnérabilité (Fig. 1), mais désormais au moins trois groupes d’éléments qui interagissent. Il est donc légitime de se tourner vers une approche systémique de la question : un système désigne un ensemble d’éléments en interaction (Durand, 1979 ; Frontier et alii, 2004). Cette approche permet également de représenter des boucles de rétroactions, elles signalent en fait que ces groupes d’éléments coévoluent. La Fig.2 justifie à partir d’un exemple pourquoi un géographe est fondé à recourir à une lecture systémique des risques d’inondation et des risques environnementaux, plus largement.

Fig.2 : Pourquoi le binôme aléa-vulnérabilité est-il insuffisant? Exemple du hameau du Tour, Chamonix.

Fig.2 : Pourquoi le binôme aléa-vulnérabilité est-il insuffisant? Exemple du hameau du Tour, Chamonix.

La photographie, prise en 2002 et localisée sur le fond du Plan des risques d’inondation de Chamonix, approuvé le 17 mai 2002, fait ressortir au moins trois générations de digues qui semblent séparer la rivière torrentielle de l’Arve et les bâtiments du hameau du Tour. La consultation des archives du Conseil municipal de Chamonix, comme celle des archives du service de restauration des terrains en montagne, à Annecy, permet de vérifier que les digues, la rivière et les bâtiments interagissent. Les archives permettent de dater les travaux, comme les phases d’urbanisation, elles mentionnent aussi la tendance à l’incision du lit mineur de l’Arve, que favorisent les trois phases d’endiguement, visibles sur le terrain, et reportées sur la photographie (Pigeon, 2002). Les digues justifient en partie l’évolution du télécabine (plus de sécurité supposée), mais elles contribuent aussi à l’incision accrue du lit mineur de la rivière torrentielle, chenalisée. En retour, le déchaussement des digues par l’incision est prouvé par les trois phases de travaux correctifs identifiables sur le terrain, et vérifiables par le travail d’archive.

On peut alors démontrer que le cours d’eau (l’aléa) ne menace pas simplement les bâtiments et la population (la vulnérabilité). Les travaux de correction doivent être intégrés à la définition des risques. Ils influent à la fois sur l’aléa et sur la vulnérabilité. En fait, ils coévoluent avec ces deux autres éléments d’un système de peuplement local.

La reconnaissance des limites des travaux de correction suppose celle du risque digue. Toutefois, ce n’est pas le cas sur ce PPR approuvé en 2002, d’inspiration moderne, puisque les travaux de correction justifient toujours le passage de la zone rouge à la zone bleue. En effet, les boucles de rétroaction positive, que le terrain permet d’identifier par les trois phases de travaux correctifs ici, contribuent sans le vouloir à la formation d’un événement de fréquence rare, mais d’intensité de dommage comparativement élevée, i.e., d’un désastre.

On peut donc proposer le schéma où aléa, vulnérabilité et travaux de correction coévoluent. La coévolution justifie le passage à une lecture systémique des risques, qui n’est pas prise en compte par la représentation de la figure 1 A, et partiellement par celle de la figure 1 B.

On peut formaliser bien plus précisément les coévolutions en recourant à des représentations en spirales, comme cela a été notamment défendu dans Lopez et Pigeon (2011).

De surcroît, ces éléments de systèmes n’évoluent pas spontanément, ils sont gérés, notamment, par des acteurs institutionnels, à diverses échelles (on les trouvera précisés dans Pigeon, 2002 ou 2005, pour le cas mentionné ici). La prise en compte de ces relations entre plusieurs systèmes d’acteurs à plusieurs échelles justifie à la fois la lecture socio-écosystémique, et la panarchie au sens du groupe de chercheurs resilience alliance. La gestion des flux d’information entre ces acteurs justifie, quant à elle, le recours contemporain aux systèmes de gestion de la connaissance.

6Coévoluant, notamment, avec les travaux de correction, les aléas perdent le rôle premier qu’ils étaient censés tenir dans l’approche dominante (Fig. 1). Désormais, la digue peut être à la fois considérée comme un aléa et comme un facteur de vulnérabilité biophysique et sociale, tout simplement comme un élément d’un système qui coévolue avec d’autres. Et c’est le message que porte le risque digue. Ici, la digue devient au moins aussi importante dans l’explication des dommages que le cours d’eau, l’aléa inondation, ou que les éléments de vulnérabilité. Ce sont les coévolutions entre ces éléments formant systèmes qui deviennent fondamentales dans l’interprétation et la gestion des risques. De plus, ces éléments physiques sont gérés par des acteurs institutionnels. Leurs relations, abordées traditionnellement par les jeux d’acteurs, peuvent aussi se représenter sous forme de système. La bibliographie ne manque pas sur la question, en lien avec l’identification et la recherche de solutions aux conflits environnementaux (Plummer et Armitage, 2007 ; Maser et Polio, 2012 ; Sheppard, 2012).

7Par conséquent, le risque digue, par les multiples défis d’interprétation qu’il pose, suggère l’intérêt de se tourner vers des analyses et raisonnements engageant plusieurs systèmes à plusieurs échelles, et qui coévoluent au moins en partie, tout en étant apparemment sans lien entre eux. Les travaux sur les systèmes socio-écologiques tels qu’ils sont définis par les chercheurs de resilience alliance (Walker et Salt, 2006 ; Cumming, 2011), ou d’autres (Renaud et alii, 2013 ; Shi et alii, 2013), sont en accord sur le fond avec le principe du risque digue. Ils confirment cette tendance juridique. Ils recoupent aussi les préoccupations du géographe, qui cherche à interpréter les matérialisations territoriales du risque, de plus en plus ambiguës, contradictoires, et paradoxales.

  • 1 En France, les Plans de prévention des risques constituent le principal outil permettant de gérer l (...)

8Le risque digue remet en cause les politiques de prévention des risques antérieures, en soulignant leurs limites. Il reconnaît officiellement qu’un ouvrage de correction comme une digue puisse contribuer involontairement à la production de désastres, dans certains cas. Le risque digue est désormais intégré aux Plans de Prévention des Risques (PPR1) en France. On comprend alors mieux le caractère contradictoire de certains plans, et aussi la tendance à la multiplication des conflits liés à la mise en œuvre de ces plans. Les liens entre géographie des conflits et géographie des risques prouvent que la lecture géopolitique des risques gagne en pertinence avec le temps (Hulbert, 2006 ; Subra, 2007). En effet, « la géopolitique urbaine et régionale révèle l’ampleur des problèmes, des enjeux, des conflits et des risques auxquels doivent faire face les divers acteurs de l’urbanisation » (Hulbert, 2006), et cette approche de la géopolitique nous semble essentielle à la compréhension des conflits et contradictions que porte en lui-même le risque digue.

9De plus, la formation involontaire des désastres que représente le risque digue incite à préciser les relations, comme les échanges d’information, entre les différentes institutions et acteurs qui gèrent ces éléments physiques. Les systèmes de gestion de la connaissance en tirent leur existence, car ils formalisent les jeux d’acteurs et essaient d’identifier les conflits associés (Renaud et alii, 2013).

  • 2 http://www.know4drr.polimi.it/. Ce programme vise à comprendre les décalages observés entre la conn (...)

10L’intérêt de ces approches est reconnu par l’United nations international strategy for disaster reduction (UNISDR), ou par des programmes de recherche européens, tel KNOW-4-DRR2. L’organisation des Nations-Unies (ONU) promeut le recours aux systèmes de gestion de la connaissance (UNISDR, 2013 ; Duncan et alii, 2014). L’un de leurs objectifs est de coconstruire les politiques de prévention des désastres avec le plus grand nombre d’acteurs sociaux et institutionnels impliqués. Il s’agit aussi d’admettre plus explicitement les limites de ces politiques, afin de réduire le plus possible les conflits qui leur sont associées. On suppose, en effet, que les limites des politiques sont liées aux déficits d’acceptation par des acteurs politiques qu’elles impliquent, directement ou non (Godfrey et alii, 2010). La bibliographie défend tout autant que les déficits d’acceptations tiendraient, au moins en partie, à un partage de l’information trop limité, à un manque de collaboration (Plummer et Armitage, 2007).

11Une des questions de fond est donc posée par le caractère à la fois tardif et très paradoxal du risque digue. Il tend à multiplier les confits d’oppositions, voire à former de futurs désastres là même où les politiques menées visent l’inverse. Comment comprendre de telles évolutions, que le géographe retrouve sur les terrains qu’il étudie ? Il nous paraît utile d’exposer de telles tendances, et de chercher à comprendre leur caractère à la fois conflictuel et contradictoire à partir d’éléments simples, observables sur le terrain, géographiques, et géopolitiques.

12L’article présente le risque digue tel qu’il est défini en France. Son caractère d’apparence très contradictoire, si ce n’est contre-intuitif, et paradoxalement favorable aux conflits, exige d’expliquer son apparition. Cet effort de compréhension justifie une lecture systémique de la question, et aussi de nous tourner vers les apports récents de la recherche sur les systèmes socio-écologiques. On verra alors l’intérêt, et les limites, d’une notion très peu utilisée, celle de panarchie (Gunderson et Holling, 2002). Elle constitue un accompagnement possible de la notion de résilience. Du reste, tant la panarchie que la résilience inspirent de manière implicite un nouvel outil que cherchent à promouvoir les institutions internationales : les systèmes de gestion de la connaissance. Les évolutions récentes des problématiques associées à la prévention des risques appellent donc bien, de plus en plus, une lecture géopolitique de la question.

Qu’est-ce que le risque digue ?

13Le risque digue reconnaît juridiquement les limites des travaux de protection et de correction, comme les digues, et même leur contribution involontaire à la production de désastres. Nous reprenons ici la définition que donne le CRED (2009) d’un désastre : tout événement pour lequel on identifie au moins « dix tués, cent personnes affectées », outre « la déclaration d’un état d’urgence et l’appel à une aide internationale ». Ce type d’événement peut se produire lorsque les digues sont considérées comme suffisamment sûres. La consultation des registres de délibération des Conseils municipaux, comme à La Faute-sur-Mer (Pigeon, 2012), confirme que cette tendance est dominante, tant auprès des élus que des citoyens. Et il est délicat pour les ingénieurs de reconnaître les limites des ouvrages. Ces derniers contribuent à la sécurisation pour des inondations de forte fréquence, comme pour les digues associées aux estuaires, par exemple. De telles pressions sociales justifient les décisions politiques de construire immédiatement derrière les digues sans prendre nécessairement en compte le fait que le risque existe toujours, même transformé.

14Pourtant, en France, le risque digue a été reconnu officiellement par une circulaire de 20023, même si les zonages de certains plans de PPR antérieurs pouvaient l’afficher sans le nommer en tant que tel. Dans l’ordre juridique règlementaire, la circulaire occupe la dernière position. On peut supposer que l’Etat n’a pas souhaité donner un caractère trop contraignant à la norme. En effet, la circulaire n’a « ni plus ni moins de valeur qu’une note de service 4», bien qu’elle soit susceptible de recours devant la juridiction administrative. Il n’est donc pas très étonnant que le risque digue apparaisse très ponctuellement, et même tardivement, sur les cartes des PPR. La stratégie nationale de gestion des risques d’inondation (DPGR, 2014) mentionne que « la mise en sécurité des populations protégées par les ouvrages existants impose l’entretien pérenne de ces ouvrages conformément aux objectifs poursuivis par le plan national sur les submersions rapides ». Il a été surnommé « plan digues » et concerne les digues tant fluviales que maritimes. Remontant au 17 février 2011, il « a permis de développer un volet majeur relatif à la fiabilité des ouvrages et des systèmes de protection » (DGPR, 2014, p. 13). Pour présenter le risque digue, il est donc nécessaire de revenir sur cet instrument majeur des politiques prévenant les désastres en France qu’est le PPR. Même si le risque digue ne dépend plus que de ce seul outil de gestion aujourd’hui.

15Depuis la loi Tazieff de 1982 et surtout son décret d’application 84-328 du 3 mai 1984, les PPR définissent des zonages juridiquement contraignants qui cartographient le risque à l’échelle de la parcelle cadastrale. Au moins deux lois majeures ont modifié le dispositif juridique, mais sans le remettre fondamentalement en cause : Loi Barnier (n°95-101, 2/2/ 1995) et Loi Bachelot (n° 2003-699, 30/7/2003). C’est le préfet, représentant de l’Etat dans le département, qui prescrit le PPR et qui l’approuve par arrêté préfectoral. Durant la phase de travail sur le PPR, les municipalités et les citoyens sont consultés. Mais, in fine, en cas d’impossibilité de trouver un accord sur certains zonages, le préfet peut imposer le PPR. Le plan et son règlement ont alors valeur juridique, et ils sont annexés au Plan local d’urbanisme, s’il en existe un dans la ou les communes que le PPR concerne. En principe, tout PPR présente trois types de zones. La zone rouge est réputée inconstructible. La zone bleue est ouverte à la construction, mais les bâtiments doivent intégrer les prescriptions architecturales afin qu’ils soient adaptés au type de risque visé, malgré des limites de coût. La zone blanche est supposée indemne du risque officiellement géré par le PPR (Ledoux, 2005 ; Vinet, 2010).

16Bien entendu, les zonages des PPR, qui ont valeur juridique une fois approuvés par arrêté préfectoral, modifient les valeurs foncières comme les usages des terrains concernés. Tout particulièrement, on mentionnera la zone rouge, qui donne lieu à de très nombreux conflits (Ledoux, 2005 ; Vinet, 2010). Dans ces conditions, toute mesure qui permet au moins d’éviter une zone rouge représente une solution de conciliation pour de nombreux PPR, et les travaux de correction, dont les digues, sont alors fréquemment utilisés à cette fin. Ces solutions furent utilisées dès la décennie 1980 avec les PPR concernant les glissements de terrain (Pigeon, 2005). Elles le restent en ce qui concerne la gestion du risque d’inondation (Combe, 2007; Defossez, 2009 ; Montané, 2014). Elles permettent d’augmenter l’acceptabilité du PPR et de ses zonages contraignants, tout particulièrement là où les enjeux économiques et démographiques sont importants.

17Les compromis s’identifient donc assez aisément sur nombre de PPR, comme on peut le voir avec la Fig. 3 concernant la commune de Culoz (Ain). Ici, les zones bleues, qui constituent une partie du lit majeur du Rhône, sont justifiées par plusieurs générations de digues, la plus importante étant la digue qui borde le Rhône chenalisé. La bibliographie a montré depuis longtemps combien les zonages varient considérablement en fonction de la négociation entre les multiples acteurs qui sont concernés par le risque (par exemple, November et alii, 1998).

Fig. 3 : La version grand public du PPR de Culoz (Ain) fait apparaître la bande « risque digue ».

Fig. 3 : La version grand public du PPR de Culoz (Ain) fait apparaître la bande « risque digue ».

Sources : http://www.ain.gouv.fr/​IMG/​pdf/​2006-75_carte-m1_cle141e11.pdf

Le risque digue est représenté par la zone rouge qui souligne le Rhône chenalisé, malgré l’existence des digues de la CNR. La photographie confirme l’emprise de la digue comme son entretien par la CNR (Photo P. Pigeon, 2008). Cette digue n’empêche aucunement l’existence du zonage « risque digue ».

  • 5 http://www.ain.gouv.fr/IMG/pdf/PPRN_Culoz_reglement.pdf

18Toutefois, depuis la fin du vingtième siècle, plusieurs PPR ne permettent pas de trouver de telles solutions même en cas de forte opposition venant des citoyens ou des collectivités locales. Le PPR de Culoz présente un nouveau type de zone rouge, qui traduit le risque digue (Fig.3). Cette zone dessine « une bande de 80 à 100 mètres derrière les digues que la compagnie nationale du Rhône gère » et le règlement porte que « ce secteur est particulièrement sensible aux inondations, qu’il doit être conservé inconstructible » (Commune de Culoz, 2007). Ces digues sont pourtant présumées pouvoir contenir une crue de fréquence de retour estimée millénale, et elles sont entretenues par un gestionnaire national, la compagnie nationale du Rhône (CNR). Malgré ces garanties, la collectivité locale ne put obtenir la disparition de « la zone rouge (R2), soumise à un risque en cas de rupture de digue et délimitée sur le plan de zonage 5», par exemple là où elle entre en conflit avec les projets d’urbanisation de la ville de Culoz. La commune dut renoncer à un port de plaisance fluviale sur certains de ces terrains pourtant supposés protégés par une telle digue. Malgré l’opposition des propriétaires concernés, comme celle du Conseil municipal, le PPR comporte toujours cette zone rouge. Le dépouillement des registres des délibérations du Conseil municipal permet de reconstituer une partie de cette fronde locale contre le nouveau zonage que représente le risque digue.

19Dans le cas de Culoz, le maintien de la zone « risque digue » est explicable par de nombreux facteurs. Par exemple, avec plus de 19 km2, contre 7 km2 seulement pour celle de La Faute sur Mer, la commune de Culoz est suffisamment étendue pour pouvoir reporter la pression foncière existante sur des terrains encore disponibles en zone blanche. De surcroît, une partie des terrains concernés par la zone rouge « risque digue » peut servir de protection aux aires de captage d’eau potable. Enfin, contrairement à des communes littorales comme La Faute-sur-Mer, Culoz se trouve à l’amont d’une aire urbaine, ici, celle de Lyon. Il est important, à l’échelle régionale et nationale, de prendre en compte les enjeux de protection de cette aire urbaine (Combe, 2007). La plaine de Chautagne, à laquelle appartient la commune de Culoz, sert de zone d’expansion des crues rhodaniennes. On ne peut pas comprendre le zonage d’apparence illogique (zone rouge malgré plusieurs digues dont l’une gérée par la CNR) si l’on n’intègre pas ces différents facteurs dans l’arbitrage finalement trouvé.

20La remise en cause du principe de digue fiable varie en fonction des rapports de force entre plusieurs acteurs à plusieurs échelles, et des enjeux qui leur sont associés. Les spécificités des zonages reflètent celles des communes concernées, comme leur taille, l’existence de réserves foncières, mais aussi leurs caractéristiques socio-économiques, qui contribuent à des pressions foncières inégales. Une telle variété est aussi juridiquement en accord avec le principe du règlement, qui adapte la loi aux spécificités locales du peuplement. Mais elle n’invalide aucunement le problème de fond, fondamental, que pose le risque digue.

21Malgré les nombreuses oppositions locales, le principe du risque digue est de plus en plus retenu par l’Etat français, et il est facile de le retrouver même sur internet. Par exemple, la préfecture de la Gironde (2014) l’affiche explicitement pour la révision des PPR présentés comme anciens, et qui, désormais, doivent être révisés : « La révision permet également d’intégrer le risque de rupture de digue, qui, jusqu’alors, n’était pas pris en compte : la rupture d’une digue sous l’effet d’une crue exceptionnelle entraîne des courants particulièrement dangereux à l’arrière immédiat de l’ouvrage. Ce « sur aléa » est désormais intégré dans le nouveau PPRI, rendant inconstructibles les zones à proximité des digues. »

22Dans ces conditions, les zonages PPR peuvent apparaître très contradictoires, si ce n’est provocateurs, aux yeux des élus locaux comme des propriétaires électeurs directement concernés. Les contradictions sont aussi visibles sur le terrain. Des zones rouges comme bleues peuvent se trouver derrière les digues ou les ouvrages de correction, même si ces ouvrages sont majeurs. Le risque digue accroît donc paradoxalement les conflits d’acceptation des PPR, il contribue à la négation du risque même là où un désastre s’est produit (Fig. 4), une situation que cherche à comprendre la théorie de la dissonance cognitive (Schoeneich et Busset-Henchoz, 1998). De tels conflits pourraient aussi accentuer la tendance à la production des désastres, comme cela a été discuté à La Faute-sur-Mer (Pigeon, 2012). Ici, l’affichage du risque digue a été contesté par les propriétaires, et de nouveaux lotissements sont apparus en zone bleue après l’arrêté préfectoral de 2007 imposant le PPR à la collectivité locale. Tant les promoteurs des nouveaux lotissements que les propriétaires ne prirent que très peu en compte les prescriptions d’un règlement contesté. C’est aussi dans ces secteurs qu’a été enregistré le pic de mortalité dépassant 20 personnes noyées dans cette seule commune en février 2010. Le zonage risque digue a été considérablement augmenté sur le PPR que le préfet de la Vendée a approuvé le 2 août 2012 (Fig. 4), par rapport au zonage qui existait sur la version antérieure de 2007.

Fig. 4 : Les oppositions aux zonages risques du PPR de la Faute sur Mer : caractère conflictuel du risque digue.

Le désastre de février 2010 n’a pas empêché des propriétaires de contester la validité des zonages risques du PPR, dont le risque digue (La Faute-sur-Mer, Vendée, juin 2010). C’est le cas pour ce propriétaire qui voit finalement sa parcelle classée en zone bleue, tout en étant entourée par la zone rouge, sur le Plan de prévention des risques de 2012. La zone rouge a été étendue depuis la digue qui est d’ailleurs reportée sur le plan de prévention des risques.

23Par conséquent, le risque digue est bien traduit et reconnu pas un nouveau type de zonage. Apparu officiellement depuis le début du nouveau millénaire, il remet fondamentalement en cause les travaux de protection, puisqu’ils apparaissent désormais, et officiellement, comme des préparateurs de désastres. Il contribue tout autant à augmenter les conflits d’acceptation des PPR, comme des politiques qui visent à prévenir les désastres. Même après le désastre de 2010, on ne manquait pas de voir les marques de ces contestations sur le terrain, à la Faute-sur-Mer (Fig. 4).

24Il est donc légitime de comprendre pourquoi on observe une telle évolution.

Comment interpréter l’apparition récente du risque digue dans les politiques en France ?

25La réponse principale à cette question ramène aux fondements même du dispositif de prévention des désastres tel qu’il a été mis en place en France à partir de 1982. Ce dispositif prévoit l’implication des sociétés d’assurance et de mutuelles. Depuis 1982, le paiement d’une surprime dite CAT-NAT sur chaque contrat d’assurance incendie ou véhicule individuel justifie une couverture large de l’assurance contre les risques dits naturels (Gérin, 2010). Tout propriétaire justifiant d’une telle assurance peut être indemnisé en cas de survenue d’un sinistre. Cela suppose aussi que l’Etat français reconnaisse par arrêté interministériel l’état de catastrophe naturelle, qui ouvre alors droit à indemnisation.

26Comme on le devine, on ne peut pas comprendre le dispositif actuel si on ne prend pas en compte le fait qu’il associe étroitement l’Etat français aux sociétés d’assurance et de mutuelles. Ce dispositif suppose que le risque soit affiché afin de le prévenir le plus possible. Les PPR jouent ce rôle. Ils doivent éviter que la mutualisation du risque ne se traduise pas par une baisse de prévention, et une augmentation des dommages à rembourser. Une telle évolution remettrait en cause la survie même du dispositif national de prévention des risques, tant pour les sociétés d’assurance que pour l’Etat français. La stratégie nationale de gestion des risques d’inondation le mentionne explicitement (DGPR, 2014, p. 6). Elle appelle « le développement de la prévention en contrepartie de la solidarité qui fonde le régime d’indemnisation CAT-NAT. Elle participe à la pérennité de ce régime ».

  • 6 http://cepri.net/indemnisation-des-victimes.html

27Or, on constate bien que le dispositif national de gestion des risques est trop peu tourné vers la prévention. Un tel déficit contribue à l’augmentation du coût des catastrophes, en accord avec celle de la surprime CAT-NAT, puisque le dispositif français associe l’Etat et les sociétés d’assurance depuis la loi Tazieff (1982). Pour les biens immobiliers, la surprime a été fixée en 1982 à 2,5% de la prime d’assurance. Elle a été portée à 8% en août 2008 (Letremy et Grislain, 2009), et elle se trouve désormais à 12%6. La tendance à l’augmentation des dommages est en partie liée à une prévention insuffisante. Les PPR, qui contribuent à la prévention, le font par les zonages pour limiter l’exposition et par l’affichage du risque pour en augmenter la conscience comme la connaissance. Les prescriptions, que précisent les règlements des zonages PPR, cherchent à adapter les caractéristiques des bâtiments au risque, mais elles restent trop peu appliquées par les propriétaires concernés. Les rapports Martin et alii (2006), ou Anziani (2010), Hernu (2010), écrits à la suite des désastres majeurs qu’a pu connaître le pays, dénoncent les limites de la prévention à partir des PPR. Bref, officiellement, le coût des catastrophes augmente, et une partie de cette augmentation serait imputable au fait que le dispositif français de gestion des risques serait trop peu tourné vers la prévention.

28Dans ces conditions, l’Etat français, en association avec ses partenaires institutionnels, a été amené à revenir à plusieurs reprises sur le dispositif PPR en essayant de plus le tourner encore vers la prévention. Cela passe par l’évaluation de l’outil PPR et de sa contribution à la prévention, afin d’en souligner les limites, et de le faire évoluer (Gérin, 2010; André, 2013, pour les thèses récentes qui complètent nombre de travaux antérieurs, dont ceux de l’auteur). La doctrine de l’Etat français en matière de gestion des risques évolue aussi, et nous retrouvons ici le risque digue. Précisément, le risque digue reconnaît les limites des PPR et cherche à les réduire, grâce à un nouveau type de zonage. L’objectif principal est d’éviter plus de construction immédiatement derrière les ouvrages de protection. Apparaissent également de nouveaux outils en complément des PPR, comme les Plans Communaux de Sauvegarde (PCS). En cas de rupture brutale d’une digue, il est légitime de prévoir des itinéraires d’évacuation, surtout pour les populations qui habitent à proximité des digues. La commune d’Aramon, après le désastre de 2002, fait ressortir explicitement ce lien entre les deux outils de prévention que sont le PPR et le PCS (Pigeon, 2010). Les Programmes d’Action de Prévention des Inondations (PAPI) compètent aussi les PPR. « Lancés en 2002, les PAPI ont pour objet de promouvoir une gestion intégrée des risques d’inondation en vue de réduire leurs conséquences dommageables. Ils cherchent à prévenir les défaillances des digues fluviales ou maritimes » (DGPR, 2011), même s’ils restent très tournés vers les mesures de protection structurelle.

29L’apparition récente du risque digue s’explique donc par la reconnaissance officielle des limites que rencontre la prévention des risques à partir du PPR. Parmi ces limites, on reconnaît celles qui associaient les zonages risques à la réalisation de travaux de correction de l’aléa, comme les digues. Ces solutions justifiaient des zonages plus favorables aux acteurs politiques locaux, afin aussi d’augmenter l’acceptabilité locale de la politique nationale. Certains désastres (comme Aramon, 2002 ou La Faute-sur-Mer, 2010) ont rappelé que l’urbanisation derrière les digues supposées totalement protectrices pouvait, involontairement, contribuer à augmenter l’intensité des dommages. Le risque digue cherche à contrer cette tendance à l’augmentation involontaire des dommages, susceptible de remettre en cause la viabilité économique du dispositif national. Mais il tend forcément les relations avec les municipalités, et aussi avec les citoyens là où se trouvent les enjeux locaux principaux. Les contradictions de zonages, et de peuplement, visibles lors des enquêtes de terrain, traduisent en partie cette capacité à reconsidérer un dispositif jugé non viable à terme. La variété locale des solutions trouvées par négociation au problème que pose le risque digue ne le fait pas disparaître. Le recours à une lecture géopolitique des risques est justifié: la question est aussi, fondamentalement, celle d’arbitrages politiques ente des acteurs aux intérêts qui ne sont pas nécessairement convergents. Rappelons que les zonages PPR concernent a minima les propriétaires fonciers locaux, les municipalités, mais aussi l’Etat et les sociétés d’assurance. En effet, en cas de déclaration de catastrophe naturelle par arrêté interministériel, les sociétés d’assurance sont tenues de rembourser leurs clients sinistrés, en contrepartie du fait qu’ils paient la surprime cat-nat sur leur contrat.

30La tendance à reconsidérer les limites des politiques de prévention des désastres, et à accentuer parfois les conflits d’acceptation comme les décalages observés entre les politiques et leurs mises en œuvre, est analysable, en France, notamment à partir du risque digue. Mais elle se retrouve dans nombre de domaines liés à la gestion de l’environnement. C’est tout particulièrement le cas pour les politiques qui visent à adapter les peuplements aux changements climatiques (Subra, 2007 ; Mimura, 2010). Comme le soulignent Cattaruzza et Sintès (2011, p. 186), « les conflits environnementaux sont aussi très souvent des conflits d’aménagement ». Là aussi, nous trouvons de très nombreuses formes d’opposition. Elles justifient le recours au mainstreaming, soit à l’incorporation de ces politiques dans d’autres types de mesures qui soient socialement plus acceptables (Mimura, 2010).

31De ce fait, l’importance des contradictions et conflits liés aux politiques environnementales attire l’attention sur l’intérêt de faire évoluer tant la recherche que les efforts de gestion dans le domaine.

32Et c’est bien ce que nous constatons aujourd’hui. Les deux parties suivantes le discutent dans le domaine de la recherche, puis dans celui de la gestion, concernant la prévention des désastres.

Conséquences académiques : relecture systémique des risques environnementaux

33Reconsidérer le rôle que peuvent jouer les digues et autres travaux de protection et de correction dans la production involontaire d’un désastre implique de changer de champ d’interprétation. Ce changement concerne également toute mesure politique prise dans le domaine de la gestion environnementale, notamment pour ce qui est des politiques d’adaptation au changement climatique (Quenault 2013).

34En effet, les solutions qui justifiaient un zonage de risque réduit, comme les zones bleues des PPR, par un ouvrage de correction supposaient l’efficacité de ce dernier. Ces solutions reposent sur une analyse très linéaire, basée sur de simples relations monocausales. L’aléa causant le dommage, il suffisait de construire une digue entre l’aléa et la vulnérabilité pour réduire, voire même, estimait-on, éliminer le risque. C’est d’ailleurs ce que vise la résistance (Dauphiné et Provitolo, 2007).

  • 7 De surcroît, Augendre, page 137, mentionne que l’expression “carte de risques” utilise un kanji qui (...)

35Le risque digue revient lui aussi sur les limites de ces solutions classiques qui avaient le mérite d’être simples et politiquement acceptables par nombre d’acteurs impliqués. De plus, on ne manque pas d’exemples dans le monde démontrant que des enjeux économiques majeurs étaient et sont toujours attachés à ces solutions classiques, outre quelles peuvent aussi correspondre à une demande de sécurité de la part des élus et des citoyens (Vinet, 2010). C’est le cas au Japon avec les ouvrages de correction torrentielle, dits sabo, sur les flancs des volcans, notamment. Dans sa thèse, Augendre (2008, p. 163), attire l’attention sur les intérêts économiques des sociétés de bâtiments et travaux publics (BTP) dans la construction de ces ouvrages de correction, qui sont aussi en lien avec les partis politiques dominants7. Les sociétés de BTP, comme nombre de bureaux d’étude, sont favorables à cette politique traitant le risque à partir de l’aléa, et sont hostiles à sa remise en cause. De tels enjeux économiques et politiques permettent de mieux comprendre pourquoi, en France, le risque digue favorise autant de conflits locaux, car ils s’ajoutent aux enjeux fonciers qui concernent les zonages PPR.

36On remarquera que les recherches sur les politiques d’adaptation au changement climatique présentent des signatures voisines sur le fond (Mimura, 2010 ; Quenault et alii, 2011 ; Quenault, 2013). Newman et Jennings (2008) ont mentionné l’importance des lobbies que constituent les sociétés de BTP et les gestionnaires des autoroutes, par exemple en Australie, pour expliquer les oppositions aux politiques d’adaptation au changement climatique.

37Le risque digue remet en cause des arrangements institutionnels antérieurs autour de la prévention des dommages associés aux inondations, tout comme les politiques d’adaptation au changement climatique poussent à remettre en cause les arrangements institutionnels antérieurs autour de la place que peut occuper, notamment, le transport automobile individuel. Il contribue à l’augmentation des gaz à effet de serre dans l’atmosphère (Newman et Jennings, 2008). Ces évolutions favorisent les conflits.

38Toutefois, l’incapacité à démontrer la possibilité d’éliminer les dommages en utilisant les politiques de lutte contre l’aléa justifie les évolutions malgré les oppositions. Ce n’est pas nouveau : en témoignent notamment les travaux célèbres de Gilbert White, menés au cours de la première partie du vingtième siècle (Wisner et alii, 2004). Le recours actuel à la résilience en est aussi justifié, comme le défendent Dauphiné et Provitolo (2013), en distinguant la résilience de la résistance. La notion de résilience, telle que définie en écologie par les chercheurs de resilience alliance, désigne « la capacité d’un système à conserver sa structure fondamentale en cas de perturbation » (Gunderson et Holling, 2002 ; Walker et Salt, 2006). La définition reconnaît, même peu explicitement, les difficultés à éliminer tout dommage. L’objectif de la résilience est alors d’éviter, le plus possible, une trop forte intensité de dommage. Concrètement, c’est ce qui se produit en cas de désastre, qui se marque par le dépassement des capacités de gestion locale. Le recours à l’aide supra locale devient alors nécessaire. La définition du CRED, qui a été fournie au début de la première partie de l’article, incorpore cette lecture plus spatiale du désastre, en se référant au recours à la petite échelle, supra locale.

39Par conséquent, le risque digue, tout comme les politiques environnementales, nous imposent de revenir tout autant sur les définitions classiques des risques (Fig. 1 et 2). Ces dernières continuent à dissocier aléa et vulnérabilité, alors que le risque digue comme le changement climatique poussent à les envisager comme des éléments en interaction. Dans cette approche, les boucles de rétroaction signalent que la distinction entre cause et effet perd de sa pertinence : ce qui est cause devient effet et vice-versa, en raison de la rétroaction. Il s’agit donc bien plus d’éléments de systèmes, qui interagissent. L’applicabilité de l’approche à des études de cas a été démontrée, sur différents terrains, et de manière indépendante (Cumming, 2011 ; Lopez et Pigeon, 2011). Une solution aux décalages entre les représentations et ce qui est observé est pourtant connue aussi depuis longtemps. Elle passe par l’analyse systémique des problèmes liés à la gestion des risques.

40La solution a été redéveloppée par plusieurs groupes de chercheurs récemment : ils recourent aux systèmes socio-écologiques. Insistons sur le fait qu’ils n’appartiennent pas tous à la même école de pensée, ni même à l’écologie, et notamment pas tous au groupe de chercheurs resilience alliance. Tel est le cas notamment pour Shi et alii (2013), eux-mêmes indépendants de Renaud et alii (2013). Dans ce dernier collectif, on ne trouve que deux pages mentionnant à peine les travaux de Gunderson et Holling (2002).

41Tous ces travaux de recherche partagent aussi un objectif commun : contribuer aux politiques prévenant les désastres. Certains le font en promouvant une nouvelle lecture d’une notion ancienne, celle de panarchie. D’autres espèrent y contribuer par le recours à un nouvel outil, les systèmes de gestion de la connaissance. En fait, nous défendons que ces deux approches sont très voisines sur le fond. Ces parentés sont suggérées par le recours à une lecture systémique, dans les deux cas.

42En effet, la panarchie désigne des coévolutions entre de multiples systèmes à plusieurs échelles (Walker et Salt, 2006, p. 99), qui forment des métasystèmes. C’est ainsi que l’envisagent les mêmes auteurs, p. 89 : « le terme de panarchie a été forgé originellement par Buzz Holling et Lance Gunderson pour décrire le caractère dynamique et transcalaire des interactions entre les systèmes naturels et humains ». Dans le cas du risque digue, comme nous l’avons vu supra, les interactions entre cours d’eau, digues et phases d’urbanisation sont identifiables (Fig. 2), et même représentables (Lopez et Pigeon, 2011). Ces interactions ne sont forcément pas spontanées : une digue ne se conçoit ni s’entretient toute seule, de même qu’un cours d’eau est influencé et géré par les sociétés qui cherchent à en tirer parti. Par conséquent, un système socio-écologique intègre aussi les relations entre les différentes institutions gestionnaires et acteurs qu’implique la prévention des désastres, à toutes les échelles. De telles relations apparaissent à la lecture des archives qui permettent de reconstituer les prises de décision politiques, comme les délibérations des Conseils municipaux, entre autres. L’interprétation du risque digue révèle de telles relations entre les gestionnaires des digues, mais aussi les gestionnaires des cours d’eau et les gestionnaires des phases d’urbanisation qui s’appuient en partie sur l’existence des travaux de correction. Les multiples gestionnaires peuvent avoir des intérêts contradictoires, que traduisent les conflits, comme nous l’avons aussi vu supra à propos du risque digue.

43On peut donc mieux comprendre pourquoi, dans leur livre, Gunderson et Holling font toute sa place à l’étude des liens entre les écosytèmes et les institutions gestionnaires, justifiant encore plus de recourir aux systèmes socio-écologiques (Berkes and Folke, 2002, chapitre 5). La panarchie désigne la partie des systèmes socio-écologiques qui décrit les relations entre les institutions et divers acteurs, y compris les acteurs locaux, qu’implique tout système socio-écologique, et que l’on retrouve avec le risque digue. Nous insistons une fois de plus sur le fait, appelé supra, que cette lecture n’est pas liée à une seule école de pensée, celle des chercheurs associés au groupe resilience alliance. On est donc forcé d’admettre que ce type de lecture cherche à repousser les limites des formes de réflexion antérieures, même si elles sont encore dominantes aujourd’hui (Fig. 1), concernant la compréhension des désastres et de leur formation.

44Ces travaux de recherche confirment aussi la nécessité attendue, sur un tel sujet, avec de tels enjeux, de faire évoluer les politiques elles-mêmes. Recherche et gestion peuvent difficilement être séparées sur le sujet qu’est la prévention des désastres.

Conséquences gestionnaires : les systèmes de gestion de la connaissance

45On ne peut comprendre les contradictions apparentes observées sur les terrains étudiés, en relation avec les zonages risques des PPR (Fig.3), ni les conflits qu’elles peuvent alimenter, si on raisonne à la seule l’échelle locale.

46La gestion des risques nécessite donc de prendre en compte les interactions entre plusieurs éléments qu’implique la gestion des risques : ces éléments sont à la fois physiques (observables sur les terrains étudiés) et politiques (différentes institutions gestionnaires et acteurs politiques impliqués dans la gestion des risques, et qui sont en interaction avec les premiers). Les divers éléments ne coévoluent pas nécessairement dans le sens attendu par les politiques de prévention. C’est ce que nous apprend le risque digue. Or, les éléments ou ensemble d’éléments, systèmes et ensemble de systèmes, ne sont pas à la même échelle, et ils n’évoluent pas nécessairement sur les mêmes pas de temps.

  • 8 Notamment, Lhomme, p. 332, se demande comment “dépasser les contradictions de la polysémie” qui acc (...)

47Les apports de l’écologie sont utiles ici, même si les raisonnements intégrant les différences d’échelle et de pas de temps font partie des fondamentaux de la géographie. Toutefois, il ne s’agit pas tant d’emboîtement d’échelles que d’interactions dynamiques, non seulement entre plusieurs éléments d’un système qu’entre plusieurs systèmes eux-mêmes (Pumain, 2007). Comme l’ont développé les chercheurs de resilience alliance, mais, de nouveau, pas seulement eux (Frontier et alii, 2004), on ne peut pas considérer un système isolément, que ce soit en géographie ou en écologie. La notion de résilience est contestée comme étant contradictoire, par des chercheurs appartenant à des disciplines différentes (Djament-Tran et Reghezza-Zitt, 20128). Cette contradiction a pourtant du sens dès lors que l’on se demande de quelles résiliences il s’agit, c’est-à-dire : concernant quels systèmes? A quelles échelles? Sur quels pas de temps?

48En fait, la résilience -capacité d’un système à conserver sa structure fondamentale en cas de perturbation- dépend du système considéré. Le risque digue traduit simplement ce phénomène : il expose que la résilience d’un système local, municipal de peuplement peut entrer en conflit avec la résilience d’un système national, comme, ici, lié à la prévention des risques. Cette hypothèse a été développée et discutée dans Pigeon (2012), à propos de l’exemple de La Faute-sur-Mer. En effet, la multiplication des désastres comme celui de La Faute sur Mer, et qui est associé au risque digue, menacerait la viabilité du système français de prévention des désastres, remettant en cause sa structure fondamentale. Ici, outre ce qui concerne le drame humain, le désastre préparé par le risque digue s’est traduit par un dépassement des seuils de dommages économiques habituellement observés par les sociétés d’assurance (André, 2013, p. 218, Fig. 5).

49A l’inverse, pour les systèmes de peuplement locaux, le zonage risque digue réduit encore plus les superficies foncières constructibles des communes. C’est le cas à La Faute sur Mer, la commune n’ayant que 7km2, dont l’essentiel n’est déjà plus constructible. La commune est poussée à densifier la construction sur ce qui reste de terrain constructible. Cette nouvelle tendance remet en cause fondamentalement les choix politiques pris depuis 1953. Ils défendaient l’option d’une urbanisation de basse densité derrière les digues, en accord avec les intérêts de plusieurs groupes d’acteurs locaux, associés entre eux. Autrement formulé, la structure fondamentale du système local de peuplement est remise en cause par la volonté de l’Etat français de préserver la viabilité économique et la structure fondamentale du système national de prévention des désastres.

Fig. 5 : Estimation des dommages assurés en relation avec la tempête Xynthia.

Fig. 5 : Estimation des dommages assurés en relation avec la tempête Xynthia.

L’utilisation des données des compagnies d’assurance et de mutuelles en France fait ressortir le surcoût qu’ont représenté les dommages associés à la tempête Xynthia. La figure est empruntée à la thèse d’André (2013, p. 218). De nombreux facteurs permettent d’expliquer ce surcoût, parmi lesquels nous trouvons la construction de bâtiments sans étage derrière les digues. La photo jointe concerne La Faute sur Mer. Elle confirme cette caractéristique locale, méconnaissant clairement le risque digue. On comprend alors mieux pourquoi tant l’Etat français que les assureurs essaient de renforcer le caractère préventif des PPR, en recourant notamment au risque digue.

On remarquera également l’absence de relation statistique entre la hauteur d’eau (aléa) et les dommages constatés. La plurifactorialité est alors révélée, tout comme le caractère très réducteur des définitions traditionnelles du risque (Fig. 1). Ces définitions surévaluent la part interprétative des aléas dits naturels, en masquant la plurifactorialité.

50Le risque digue est une notion juridique, qui traduit aussi sur le terrain les contradictions et conflits entre plusieurs groupes d’acteurs associés, entre plusieurs systèmes, à différentes échelles. Comment désigner ces interactions contradictoires entre plusieurs systèmes de peuplement à plusieurs échelles, identifiables ici à partir du risque digue, qui traduisent des arbitrages et conflits entre plusieurs institutions gestionnaires et acteurs qu’implique la prévention des désastres ?

  • 9 Ainsi envisagée par les chercheurs de resilience alliance, la panarchie diffère de l’approche défen (...)

51Une réponse à cette question peut être apportée par les chercheurs de resilience alliance. Ils ont nommé panarchie cette propriété des méta-systèmes, qui produisent essentiellement les conditions de leurs propres évolutions à partir de leurs contradictions, d’abord internes9. Dans cette lecture, on retrouve les contradictions et les conflits entre les systèmes à plusieurs échelles, et donc aussi entre leurs résiliences. Ces chercheurs définissent des systèmes socio-écologiques, en attirant l’attention sur le fait que l’accroissement de l’anthropisation réduit la pertinence de la distinction entre aléas supposés naturels et sociétés humaines. Ces systèmes sont « imbriqués les uns dans les autres de manière multi-scalaire et sur différents pas de temps » : c’est la définition qu’ils proposent pour la panarchie. L’approche a été testée à partir des évolutions de systèmes anthropisés très variés, qui peuvent concerner les forêts d’Amérique du Nord (Gunderson et Holling, 2002), les évolutions des marais des Everglades, ou des bassins-fluviaux comme le Murray en Australie (Walker et Salt, 2006).

52Parmi les critiques apportées à ce type de lecture, nous trouvons le problème que pose la pertinence du transfert d’une lecture purement écologique à l’interprétation de systèmes qui incorporent la capacité humaine à l’apprentissage. Cette critique, classique (Le Bras, 1994), a été en partie levée par les travaux de Berkes et Folke (2002). En effet, ils rappellent qu’il existe aussi des interactions entre les écosystèmes et les systèmes institutionnels de pilotage : les premiers incorporent dans leurs structures, en partie, les capacités humaines à l’apprentissage, à la réflexivité au sens de Beck (1986) (Fig. 2 et 6). Les systèmes humains de pilotage contribuent le plus visiblement à l’anthropisation accrue des écosystèmes, et à la capacité des sociétés humaines à revenir, même partiellement, sur les limites des politiques qu’elles mènent. La compréhension du risque digue incite à une telle lecture : il reconnaît l’existence de relations entre cours d’eau, digues, phases d’urbanisation, mais aussi entre les différents acteurs que la gestion de ces différents éléments implique.

Fig. 6 : Modèle représentant les liaisons entre systèmes sociologiques et écologiques.

La figure attire l’attention sur l’existence de relations entre les écosystèmes et les systèmes d’acteurs qui contribuent à les faire évoluer. Le risque digue mobilise, souvent de manière conflictuelle, plusieurs acteurs majeurs à différentes échelles, qui sont en relation au moins partielle entre eux. Il suppose des arbitrages politiques, comme la capacité à revenir sur les limites des arbitrages antérieurs. Les systèmes de gestion de la connaissance représentent un outil dont on attend qu’il précise les relations entre les acteurs, par les flux d’information qu’ils partagent inégalement. L’objectif principal espère éclairer et réduire les conflits de gestion. La démarche suppose une responsabilisation accrue impliquant aussi les plus pauvres, comme une remise en cause du rôle que peuvent tenir les pouvoirs publics dans la préparation des désastres. L’outil que constitue un système de gestion de la connaissance est donc aussi utile qu’idéologiquement conditionné.

  • 10 relevant information is available and accessible at all level, to all stakeholders, through networ (...)

53Du reste, la lecture panarchique telle qu’envisagée par resilience alliance n’est pas la seule à essayer de formaliser les relations entre les écosystèmes et les systèmes institutionnels de pilotage. En effet, d’autres groupes de chercheurs essaient depuis déjà longtemps de formaliser les relations existantes entre plusieurs groupes d’acteurs politiques associés à différentes échelles, qui forment également des systèmes. On trouvera une synthèse de ces travaux dans Plummer et Armitage (2007). Ces systèmes d’acteurs forment la base d’un nouvel outil, les systèmes de gestion de la connaissance, que cherche à promouvoir notamment l’UNISDR aujourd’hui. Ceux-ci ont pour objectif principal de « faciliter la disponibilité et l’accessibilité de l’information à tous les acteurs quelles que soient leurs échelles d’action, par les réseaux et le développement de systèmes de partage de l’information » (Duncan et alii, 201410). Cet objectif est également présent aux échelles nationales désormais : on trouve cet outil, par exemple aux Etats-Unis (Renaud et alii, 2013). On suppose que le partage d’information entre plusieurs acteurs, y compris les citoyens, permettrait de mieux prévenir les désastres, par exemple, dans notre cas, en facilitant la compréhension et l’acceptation du risque digue. Un système de gestion de la connaissance apparaît alors comme un outil lié à la panarchie. On en attend une réduction de l’intensité des futurs dommages, sans pouvoir éliminer tout dommage, en accord de fond avec la résilience.

54Ces différentes évolutions sont en accord avec plusieurs programmes de recherche européens, dont KNOW-4-DRR, mentionné au début de l’article: ils réfléchissent aux obstacles que rencontre le partage de l’information sur les désastres. Une part de la bibliographie internationale (Weichselgartner et Kasperson, 2010) défend que ces obstacles contribuent à alimenter la tendance, telle qu’observée en France, à l’augmentation des dommages en valeur absolue (White et alii, 2001).

55La notion de panarchie, tout comme l’outil de gestion associé, les systèmes de gestion de la connaissance, visent à identifier et à réduire les conflits et contradictions liés à la multiplicité des systèmes et des acteurs que la prévention des désastres associe aujourd’hui, sur plusieurs pas de temps et à toutes les échelles. Le risque digue, par les contradictions et conflits qui lui sont associés, illustre cette tendance, et la reconnaît même juridiquement. Pour le comprendre, il faut prendre en compte à la fois la capacité humaine à prévenir les désastres et ses limites, par des raisonnements non linéaires, que le seul couple aléa naturel/vulnérabilité (Fig. 1) ne permet pas d’atteindre. Tant la panarchie que les systèmes de gestion de la connaissance sont cohérents avec la notion de résilience, et ce n’est pas un hasard.

Discussion : apports et limites du risque digue à une géopolitique des risques

56Malgré son aspect très limité au sein d’un champ de recherche en pleine expansion, celui des risques environnementaux, le risque digue a au moins un avantage. Sa mise en forme juridique présente simplement la capacité humaine à revenir sur les limites des politiques développées, en admettant l’impossibilité d’éliminer tout dommage.

57Reconnaître à la fois la nécessité et les limites de l’action politique permet aussi de réduire les divergences d’approches importantes, notamment entre les spécialistes de la prévention des désastres et ceux qui s’intéressent au changement climatique. Sur le fond, les deux ensembles de chercheurs se retrouvent sur un champ commun, qui peut être celui de la résilience (Baccini et Brunner, 2012 ; Grafton, 2012 ; Kundzewicz et alii, 2014 ; Maser et Pollio, 2012). Sheppard, 2012). L’importance accrue des incertitudes, envisagées comme l’impossibilité de déterminer une liste exhaustive des résultats de l’action, notamment en raison des limites des données quantitatives (Godard et alii, 2002), rapproche aussi les domaines de recherche sur les risques environnementaux. Certaines thèses, comme celle de Domenichini (2008) ont clairement démontré qu’on pouvait trouver des niveaux d’incertitude élevés même là où l’information statistique semblait plus disponible et surtout plus homogène. Le passage du risque à l’incertitude nous paraît, sur le fond, en accord avec le risque digue : de même qu’une digue ne peut éliminer tout dommage et qu’elle peut involontairement contribuer à un futur désastre, la connaissance que l’on peut tirer des dommages passés est aussi utile que limitée. Nous sommes obligés de vivre avec les limites de l’action et de la connaissance, tout en cherchant à repousser ces limites, en accord avec la reconnaissance juridique du risque digue. Il en résulte aussi que la distinction des risques en fonction de l’aléa apparaît, une fois de plus, comme très réductrice.

58Dans ces conditions, on peut mieux comprendre le passage à des raisonnements de type systémique, qu’appellent d’ailleurs les retours d’expérience, depuis longtemps déjà. Comme le suggère l’expression, ces retours d’expérience sont assimilables à des boucles de rétroactions. Ils rappellent tout autant le caractère à la fois nécessaire et nécessairement limité des politiques visant à prévenir les désastres. Le risque digue correspond bien à cette tendance de fond en France. Le risque digue cherche à contrer la tendance involontaire du dispositif mis en place en 1982 à préparer de futurs désastres, comme à La Faute sur Mer. Dans le même temps, force est d’admettre la contribution des PPR et des travaux de correction à la protection des biens et des personnes. Il serait très difficile, par exemple, d’expliquer les bilans de mortalité dans le sud-est de la France sans prendre en compte cette contribution, quand bien même elle est très difficilement quantifiable (Boissier, 2013). Comme le risque digue montre l’impossibilité d’éliminer tout dommage par un ouvrage, quel qu’il soit, mais aussi l’espoir de réduire l’intensité des futurs dommages, il nous paraît aussi très cohérent avec la notion de résilience.

59Le risque digue offre donc une possibilité intéressante de comprendre le caractère nécessairement contradictoire de la résilience, tout comme l’accueil parfois frais que la notion reçoit tant dans le domaine de la recherche que celui de la gestion (Brun et Gache, 2013). Une telle possibilité devrait pourtant favoriser l’acceptation des limites des politiques, quelles qu’elles soient, et la nécessité de vivre avec l’incertitude, tout en cherchant à la réduire le plus possible. Mais cela remet en cause fondamentalement les modes de pensée et de gestion habituels, voire certains groupes d’intérêt, mentionnés supra.

60A l’inverse, l’appui officiel à la notion de résilience vient d’institutions internationales comme nationales, qui cherchent à promouvoir les systèmes de gestion de la connaissance. Ces outils de gestion visent surtout à favoriser les partages d’information entre le plus grand nombre d’acteurs qu’implique la prévention des risques, à différentes échelles. L’un de leurs objectifs est de pouvoir renforcer l’acceptation, par le plus grand nombre d’acteurs possibles, y compris les acteurs locaux, des limites des politiques et des connaissances associées. L’exemple de La Faute sur Mer montre l’intérêt d’un tel outil. Le désastre de 2010, qui prouve que le risque digue n’est pas une vision de l’esprit, n’y empêchait pas certains acteurs locaux de faire comme si les digues étaient fiables dans l’absolu, en repoussant l’évolution attendue du zonage PPR. L’une des questions majeures est en effet : comment faire pour vivre en situation d’incertitude, tout en cherchant à la réduire le plus possible, et en augmentant l’acceptation de politiques qui peuvent remettre en cause les intérêts d’acteurs locaux, donc très conflictuelles ? La question revient alors à souligner combien une lecture géopolitique des risques est devenue essentielle à la prévention des désastres aujourd’hui.

L’auteur tient à rendre hommage à André Paillet, ingénieur au laboratoire EDYTEM, pour tous les moments de réflexion passés ensemble sur les représentations des désastres.

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Notes

1 En France, les Plans de prévention des risques constituent le principal outil permettant de gérer les risques dits « naturels » depuis les lois Tazieff (1982) et Barnier (1995). Les principes des PPR sont détaillés dans la première partie de l’article, ci-dessous.

2 http://www.know4drr.polimi.it/. Ce programme vise à comprendre les décalages observés entre la connaissance accrue des désastres, la multiplication des politiques de prévention des désastres, et pourtant l’augmentation observée des pertes économiques en valeur absolue. Il identifie les points de blocage dans les partages d’information entre les multiples groupes d’acteurs impliqués, et comment des systèmes de gestion de la connaissance pourraient contribuer à réduire ces points de blocage.

3 Il s’agit de la circulaire du 30 avril 2002 relative à la politique de l’Etat en matière de risques naturels prévisibles et de gestion des espaces situés derrière les digues de protection contre les inondations et les submersions marines http://www.bulletin-officiel.developpement-durable.gouv.fr/fiches/BO200219/A0190045.htm

4 http://www.legifrance.gouv.fr/Droit-francais/Guide-de-legistique/I.-Conception-des-textes/1.3.-Hierarchie-des-normes/1.3.7.-Circulaires-directives-instructions

5 http://www.ain.gouv.fr/IMG/pdf/PPRN_Culoz_reglement.pdf

6 http://cepri.net/indemnisation-des-victimes.html

7 De surcroît, Augendre, page 137, mentionne que l’expression “carte de risques” utilise un kanji qui se réfère aussi à la volonté « d’endiguer les dommages ». Il nous paraît utile de mentionner que la bibliographie francophone internationale sur la prévention des désastres attire l’attention sur les conditionnements géopolitiques des travaux de corrections, malgré les différentiels culturels et économiques. On retrouve cette volonté d’éliminer les dommages par les travaux de correction, et les lobbies associés, dans les thèses de De Bélizal (2012), Salit (2013), Etienne (2014), tout comme dans les travaux de Hardy (2013), entre autres.

8 Notamment, Lhomme, p. 332, se demande comment “dépasser les contradictions de la polysémie” qui accompagne la notion de résilience.

9 Ainsi envisagée par les chercheurs de resilience alliance, la panarchie diffère de l’approche défendue par Paul Emile de Puydt. Il présentait en 1860 la panarchie comme une forme de tolérance politique

10 relevant information is available and accessible at all level, to all stakeholders, through networks, development of information sharing systems

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Table des illustrations

Titre Fig. 1. Les définitions du risque dans deux représentations récentes.
Crédits Sources : A : In : Veyret (Ed.), 2003, p. 29; B : In : Wisner et alii, 2007, p. 89.
URL http://espacepolitique.revues.org/docannexe/image/3256/img-1.png
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Titre Fig.2 : Pourquoi le binôme aléa-vulnérabilité est-il insuffisant? Exemple du hameau du Tour, Chamonix.
Légende La photographie, prise en 2002 et localisée sur le fond du Plan des risques d’inondation de Chamonix, approuvé le 17 mai 2002, fait ressortir au moins trois générations de digues qui semblent séparer la rivière torrentielle de l’Arve et les bâtiments du hameau du Tour. La consultation des archives du Conseil municipal de Chamonix, comme celle des archives du service de restauration des terrains en montagne, à Annecy, permet de vérifier que les digues, la rivière et les bâtiments interagissent. Les archives permettent de dater les travaux, comme les phases d’urbanisation, elles mentionnent aussi la tendance à l’incision du lit mineur de l’Arve, que favorisent les trois phases d’endiguement, visibles sur le terrain, et reportées sur la photographie (Pigeon, 2002). Les digues justifient en partie l’évolution du télécabine (plus de sécurité supposée), mais elles contribuent aussi à l’incision accrue du lit mineur de la rivière torrentielle, chenalisée. En retour, le déchaussement des digues par l’incision est prouvé par les trois phases de travaux correctifs identifiables sur le terrain, et vérifiables par le travail d’archive.
URL http://espacepolitique.revues.org/docannexe/image/3256/img-2.png
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Titre Fig. 3 : La version grand public du PPR de Culoz (Ain) fait apparaître la bande « risque digue ».
Crédits Sources : http://www.ain.gouv.fr/​IMG/​pdf/​2006-75_carte-m1_cle141e11.pdf
URL http://espacepolitique.revues.org/docannexe/image/3256/img-3.png
Fichier image/png, 1,1M
Crédits Sources : http://www.lafautesurmer.fr/​data/​mediashare/​vu/​1pfu4nycspay3tve7qsf4ffhyqgvca-org.pdf
URL http://espacepolitique.revues.org/docannexe/image/3256/img-4.png
Fichier image/png, 1,4M
Titre Fig. 5 : Estimation des dommages assurés en relation avec la tempête Xynthia.
Légende L’utilisation des données des compagnies d’assurance et de mutuelles en France fait ressortir le surcoût qu’ont représenté les dommages associés à la tempête Xynthia. La figure est empruntée à la thèse d’André (2013, p. 218). De nombreux facteurs permettent d’expliquer ce surcoût, parmi lesquels nous trouvons la construction de bâtiments sans étage derrière les digues. La photo jointe concerne La Faute sur Mer. Elle confirme cette caractéristique locale, méconnaissant clairement le risque digue. On comprend alors mieux pourquoi tant l’Etat français que les assureurs essaient de renforcer le caractère préventif des PPR, en recourant notamment au risque digue.
URL http://espacepolitique.revues.org/docannexe/image/3256/img-5.png
Fichier image/png, 1,2M
Légende La figure attire l’attention sur l’existence de relations entre les écosystèmes et les systèmes d’acteurs qui contribuent à les faire évoluer. Le risque digue mobilise, souvent de manière conflictuelle, plusieurs acteurs majeurs à différentes échelles, qui sont en relation au moins partielle entre eux. Il suppose des arbitrages politiques, comme la capacité à revenir sur les limites des arbitrages antérieurs. Les systèmes de gestion de la connaissance représentent un outil dont on attend qu’il précise les relations entre les acteurs, par les flux d’information qu’ils partagent inégalement. L’objectif principal espère éclairer et réduire les conflits de gestion. La démarche suppose une responsabilisation accrue impliquant aussi les plus pauvres, comme une remise en cause du rôle que peuvent tenir les pouvoirs publics dans la préparation des désastres. L’outil que constitue un système de gestion de la connaissance est donc aussi utile qu’idéologiquement conditionné.
URL http://espacepolitique.revues.org/docannexe/image/3256/img-6.png
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Pour citer cet article

Référence électronique

Patrick Pigeon, « Risque digue : une justification à la relecture systémique et géopolitique des risques environnementaux », L’Espace Politique [En ligne], 24 | 2014-3, mis en ligne le 14 mars 2017, consulté le 31 mars 2017. URL : http://espacepolitique.revues.org/3256 ; DOI : 10.4000/espacepolitique.3256

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Auteur

Patrick Pigeon

Professeur d’Université
Université de Savoie
Patrick.Pigeon@univ-savoie.fr

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