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Un scanner de conteneurs en « Terre Promise » camerounaise : adopter et s’approprier une technologie de contrôle

A Container Scanner in the Cameroonian “Promised Land”: Adopting and Embracing a Control Technology
Thomas Cantens

Résumés

Cet article s’appuie sur une observation ethnographique conduite entre 2006 et 2010 dans une administration des douanes africaine. L’observation d’un événement - l’adoption et la mise en œuvre d’un scanner de conteneur par l’administration – est l’occasion d’examiner deux questions liées aux technologies de contrôle dans le contexte particulier des frontières africaines. La première question porte sur l’adoption d’une technologie : comment un outil devient-il un instrument qui renouvelle le sens du contrôle en frontière ? La réponse est apportée par une description des logiques publiques et privées qui ont abouti à l’adoption des scanners de conteneurs dans de nombreuses douanes africaines. La deuxième question porte sur les conditions de penser l’efficacité d’une technique dans des espaces aussi quantifiés et traversés de catégories de pensée économique que les espaces frontières pour les marchandises. La réponse examine les difficultés de calculer cette efficacité sous la forme d’une rentabilité et met en avant la force de la technologie comme idiome technique satisfaisant la promesse de réforme.

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Notes de l’auteur

L’auteur remercie MM. Amaël Cattaruzza et Cédric Parizot pour lui avoir donné l’opportunité de présenter ce texte en 2012 lors d’un atelier de recherche organisé par le collectif art-science de l’AntiAtlas, Mme Rachel McGauran, Mme Mariya Polner, Mme Patricia Revesz et MM. Samson Bilangna, Marcellin Djeuwo, Chang-Ryung Han, Robert Ireland, Gael Raballand et Tchapa Tchouawou, ainsi que les trois réviseurs pour leurs commentaires. Les analyses exprimées dans cet article sont ceux de l’auteur et ne reflètent pas les points de vue ou les politiques de l’Organisation mondiale des douanes ou de ses Membres.

Texte intégral

  • 1 Parmi les quotidiens camerounais : La Nouvelle Expression du 7 janvier 2007, « Port de Douala : la (...)

1En 2007, à Douala, dans une salle de la Direction générale des douanes camerounaises, un haut fonctionnaire douanier a réuni une dizaine de collaborateurs directs, afin de coordonner plusieurs projets, un nouveau système informatique de dédouanement, un site internet et un scanneur de conteneurs au port. Outre que la technique en constitue le cœur, ces projets ont un autre point commun : ils soulèvent des « résistances internes ». Celles-ci se perçoivent dans l’animation des débats où les arguments échangés se construisent autour de connaissances techniques, de croyances puisque les outils ne sont pas encore opérationnels et de distinctions entre ceux qui mènent les projets et ceux qui en seront les utilisateurs finaux. La presse nationale s’est faite l’écho de ces dissensions internes et des enjeux de pouvoir attachés aux nouvelles techniques1. Faisant face à cette exposition du corps de la douane sur la place publique, ce haut fonctionnaire s’adresse aux parties en conflit : 

  • 2 SYDONIA est un système de dédouanement automatisé élaboré par la Conférence des Nations Unies pour (...)

« Je rappelle que dans les outils de l’administration douanière, il y a une panoplie de mesures, là nous sommes en train de continuer avec SYDONIA2, avec l’appareil scanner, le site web, tout cela participe de ce souci de modernisation et de réforme. (…) Cet ensemble doit nous permettre de nous installer dans la modernité. Or il suffit qu’on mette en œuvre ces mesures pour que des talibans, des forces obscurantistes se lèvent, il y en a qui conseillent les usagers, qui leur disent que ça ne va pas marcher ».

  • 3 De 2006 à 2010, j’ai réalisé une observation participante au sein des douanes camerounaises dans le (...)

2A partir d’une observation participante réalisée entre 2006 et 2010 dans les douanes camerounaises3 et d’un événement, l’installation d’un scanner de conteneurs au port de Douala, cet article pose deux questions sur le rôle des technologies dans le contrôle des frontières : (i) comment se construit un discours public sur une technologie de contrôle qui aboutit, localement, à son adoption, et (ii) quel est le sens de l’« appropriation » d’une nouvelle technologie par ses utilisateurs lorsque ceux-ci incarnent une fonction de contrôle et de coercition ?

  • 4 Il est bien question dans cet article de frontières sur lesquelles un contrôle est exercé, et non d (...)
  • 5 Marx et Muschert (2007), Maguire (2009), Braveman (2011), Tsormatzoudi et al., (2015), par exemple, (...)
  • 6 Cf. note 5.
  • 7 Les administrations développent des techniques d’analyse de risque pour sélectionner les conteneurs (...)
  • 8 La part du commerce de marchandises dans le PIB mondial est en croissance quasi continue depuis les (...)
  • 9 Conclu en décembre 2013, l’accord dit « Paquet de Bali » à l’Organisation mondiale du commerce témo (...)

3Cet article éclaire le rôle de la technique dans le contrôle du mouvement à partir du contrôle des marchandises et non des êtres humains. La frontière est un lieu de droit à part : la coercition sur les individus et les objets qui la franchissent4 y est systématique, à la différence des contrôles à l’intérieur du territoire. L’adoption par les états de techniques qui se prêtent à ce caractère systématique du contrôle suscite une réflexion abondante sur les enjeux éthiques des nouvelles capacités de collecte et de traitement massifs de corpus de données personnelles générés à l’occasion du passage de frontières et par l’échange d’informations entre administrations5. Le contrôle des mouvements d’êtres humains relève de phénomènes politiques spécifiques autour de la capacité à stopper, une asymétrie de pouvoirs de part et d’autre de la frontière (Ritaine, 2009), une « tentation du mur » comme protection culturelle (Amilhat-Szary, 2012) ou l’instauration de différents « régimes de mobilité » qui, par la technologie, s’appuient sur une collecte d’informations au-delà de la frontière (Kloppenburg, 2013). Le contrôle du mouvement des objets bénéficie d’un apriori plus positif que celui des corps, l’enjeu éthique y apparaissant moindre. Pourtant, le contrôle des marchandises en frontière relève d’un choix fondamental sur le rôle de l’Etat : autant, en frontière6, tout être humain entre en contact physique avec un dispositif de contrôle, autant cela n’est pas le cas des marchandises qui ne sont bien souvent « contrôlées » que sur documents, sans contrôle physique7. Trois raisons expliquent cela : (i) l’accroissement des flux internationaux de commerce8, (ii) un consensus politique international sur les bénéfices de la « facilitation du commerce »9 et (iii) l’impossibilité politique de déployer des ressources pour tout contrôler physiquement en tenant compte des deux contraintes précédentes. En frontière, les représentants des états prennent volontairement un risque, fiscal, sanitaire, sécuritaire, en ne contrôlant pas physiquement tous les objets qui entrent sur le territoire. Tout l’enjeu des techniques de contrôle est alors de réduire ce risque.

  • 10 Source : rapports annuels de l’Organisation mondiale des douanes, disponibles sur www.wcoomd.org.
  • 11 Des conventions bilatérales, Cameroun-Tchad et Cameroun-Centrafrique, portent sur les modalités de (...)

4Les pays d’Afrique sub-saharienne (ASS) présentent de ce point de vue plusieurs particularités. Le risque y est essentiellement fiscal. Les budgets nationaux des pays d’Afrique sub-saharienne sont, hors aide extérieure et hors recettes pétrolières, constitués de recettes douanières pour 30 à 70%10. En outre, les recettes douanières sont les recettes fiscales les plus simples à collecter : elles se prélèvent sur une richesse visible en circulation et transitant par quelques points d’entrée du fait du nombre réduit de routes de commerce. Au Cameroun, le port de Douala reçoit environ 90% des flux d’entrée en valeur des marchandises importées au Cameroun et autant pour les recettes douanières nationales qui elles-mêmes constituent autour de 30% du budget national, hors recettes pétrolières. Douala est également le point de départ de deux corridors routiers vers le Tchad et la République Centrafricaine11. Ce port concentre donc deux questions économiques essentielles : les recettes fiscales et l’approvisionnement de pays enclavés.

  • 12 Certains projets de « corridors de transit » en ASS, financés par des bailleurs, comprennent, au ti (...)

5Réformer les douanes en ASS est donc un mot d’ordre fort des gouvernements et des bailleurs qui investissent dans les infrastructures de transport pour accroître les capacités commerciales des pays et ne veulent pas voir les effets de ces investissements avalés par des pratiques administratives inadaptées, inefficaces ou « déviantes »12. Les réformes intéressent les chercheurs sous l’angle structurel du changement de formes de l’administration par des événements tels qu’une nouvelle réglementation ou un nouvel organigramme (Razafindrakoto et al., 2001 ; Raffinot, 2001 ; Kiser et al., 2009). La dimension technique de la réforme demeure peu étudiée, or les techniques et les outils absorbent une portion importante des investissements hors infrastructures (Montagnat-Rentier et Parent, 2012).

  • 13 Voir Boudet (2013) pour les administrations fiscales, Thorez et Joly (2006) au sujet de la compétit (...)
  • 14 Voir par exemple Lun et al. (2008) sur la diffusion de la technologie de contrôle dans la chaîne lo (...)

6La réforme et la capacité des individus à changer leurs institutions-administrations sont des questions récurrentes (Zietsma et al., 2011), mais dont le traitement s’appuie souvent sur des études de cas relatives aux technologies dites de l’information, la « dématérialisation » de la gouvernance13 ou sur des cadres de pensée très structuralistes14. Raffestin (2006) a relevé le privilège accordé à l’information et à l’idéel dans les études académiques sur la « globalisation ». La dernière particularité de l’article est donc de porter sur un outil « encombrant ». Le scanner de conteneurs est un outil, matériel, qui instaure un contrôle supplémentaire et d’un nouveau type, dit « non intrusif » par rapport à l’inspection physique d’un conteneur qui suppose son ouverture et son dépotage total ou partiel. Comme objet, il pose des questions spécifiques sur les obstacles matériels que rencontrent ceux qui l’installent dans un espace frontière portuaire par nature réduit. Comme outil, le scanner est opéré et utilisé par quelques fonctionnaires uniquement, contrairement aux systèmes d’information qui sont opérés par quelques-uns mais utilisés par un nombre plus large de fonctionnaires et de non-fonctionnaires. La maîtrise de l’outil soulève alors des questions de pouvoir au sein de l’administration.

7Une première section de l’article s’intéresse à la manière dont la technologie scanner est advenue dans l’espace politique international, puis comment l’outil scanner a « existé » au sens où le concept a été localement « approprié » et mis en pratiques. Une deuxième section interroge le sens de cette appropriation : au nom de quoi se construit la pertinence de la technique et son efficacité.

La nouveauté technologique, entre rationalités publiques et rationalités privées

  • 15 Par exemple, des dispositifs de scellés électroniques, de radiodétection, de codes-barres ou de sui (...)
  • 16 Par « guichet unique », il est entendu un dispositif informatique et bureaucratique qui centralise (...)

8Les douanes africaines ne sont pas « moins avancées » techniquement que les autres. Une priorité accordée aux enjeux fiscaux et le faible nombre de routes majeures de commerce expliquent souvent les choix techniques, par rapport, par exemple, à des choix techniques guidés par la priorité de lutter contre les trafics de stupéfiants. Toutes les douanes d’ASS sont ainsi dotées d’un système informatique qui automatise les procédures de dédouanement, certaines disposent de caméras de surveillance le long des frontières, de systèmes de suivi des cargaisons15voire de logiciels complexes de « guichets uniques »16.

Comment une technique devient « nouvelle »

  • 17 Par exemple, les scanners des douanes françaises et américaines datent de 1996 (JO Sénat du 02/01/2 (...)
  • 18 New York Times, 12 juin 2003 « After the War: Security; U.S. Widens Checks at Foreign Ports ».

9Les scanners de conteneurs étaient utilisés par quelques douanes depuis la fin des années 199017, mais ces déploiements demeuraient très localisés. Les techniques scanners avaient été testées et rejetées comme solution de contrôle de grande échelle par les autorités américaines entre 1990 et 1999 (Ackleson, 2005). Les attentats du 11 septembre 2001 aux Etats-Unis vont les consacrer comme indispensables. Suite aux attentats, les opérations logistiques et de transport des marchandises paraissent constituer un élément fragile des politiques de sécurité. En octobre 2001, les autorités italiennes découvrent un passager clandestin dans une cache aménagée d’un conteneur et lient cette découverte à la préparation d’un attentat18. Cette affaire est reprise dans des rapports d’organisations internationales qui évaluent les risques et les coûts engendrés par des attentats perpétrés via le transport de marchandises (CNUCED, 2002 ; OCDE, 2003). Marcadon (2008) décrit le transport international maritime comme une « aubaine pour les groupes terroristes et mafieux » (p. 38), même si le « terrorisme » se trouve finalement mêlé à un ensemble de « menaces », depuis le trafic de stupéfiants et d’armes à celui des migrants.

  • 19 En 2002, un rapport du service de recherche du Congrès américain examine la possibilité d’inspecter (...)
  • 20 U.S. Congress H.R. 4954 Security and Accountability For Every Port Act of 2006.
  • 21 En mai 2014, le Secrétaire du département américain Homeland Security (qui a autorité sur l’adminis (...)

10La frontière des Etats-Unis est ainsi déplacée, en relevant les normes de sécurité sur la chaîne logistique non pas à son exutoire, l’arrivée sur le territoire américain, mais à son origine, dans les pays d’exportation19. Les Etats-Unis demandent à leurs principaux partenaires commerciaux d’accueillir des douaniers américains dans leurs ports, afin que les cargaisons à destination des États-Unis soient scannées avant d’être embarquées. Les pays sollicités acceptent plutôt rapidement ce type de « coopération » (Giraudon, 2005). En 2006, le Congrès américain vote une loi imposant que 100 % des marchandises importées fassent l’objet d’un contrôle scanner à partir de 2012 dans les pays d’exportation20. L’application de cette loi a été contestée et retardée au point de ne pas être appliquée à ce jour21.

  • 22 Le terme SAFE est l’acronyme de « Security And Facilitation in a global Environment ». Ce terme est (...)
  • 23 « the sending nation's Customs administration will perform an outbound inspection of high-risk cont (...)

11Lorsque ces politiques se développent, les pays d’ASS, en particulier francophones, ne sont que peu ou pas concernés par les questions de sécurité aux frontières telles que les autorités américaines les abordent : ils exportent peu vers les États-Unis et ils ne sont pas spécifiquement menacés par les formes de terrorisme que tentent de parer les scanners. Les organisations internationales jouent alors un rôle essentiel dans la diffusion de ces outils. En juin 2002, les pays du G8 prennent la résolution de s’associer dans les enceintes internationales pour promouvoir la sécurité auprès des pays non membres (Ireland, 2009). En 2004, à l’Organisation mondiale des douanes (OMD), un groupe restreint à quelques pays se charge d’élaborer un « cadre de normes », dénommé SAFE22, qui, notamment, encourage l’usage d’outils d’inspection non intrusifs23. Ce cadre est adopté par tous les Etats membres de l’OMD en 2005. D’outil réservé aux sites sensibles, le scanner devient un opérateur matériel de normes de contrôle, mais il n’y a là qu’une part de l’explication : les normes ne sont que des écrits, encore faut-il acheter les scanners et les utiliser, c’est là que l’intervention d’un autre type d’acteurs aux frontières est décisive.

  • 24 Documents OMC G/VAL/M/27 (2002), G/L/300 (2000), G/L 299 (1999).

12A l’Organisation mondiale du commerce (OMC) sont discutées les questions de facilitation du commerce. Depuis 1994, un accord spécifique fixe un cadre aux contrôles de qualité, de quantité et de nature dont les gouvernements des pays en développement peuvent imposer l’exécution dans les pays d’exportation, par l’intermédiaire de sociétés privées, pour assister leurs administrations douanières. Il s’agit des programmes « d’inspections avant embarquement » (Pre-Shipment Inspection), marché estimé à 650 millions de dollars annuels que se disputent principalement quatre sociétés internationales basées en France et en Suisse (Dequiedt et al., 2012). A l’OMC, des doutes sur ces programmes sont régulièrement exprimés ainsi que le souhait d’une révision de cet accord sur les sociétés d’inspection24, en particulier de la part des Européens, principaux concernés par ces contrôles sur leur territoire car exportateurs majeurs vers les pays d’ASS. De fait, l’efficacité de ces programmes n’a jamais été démontrée comparativement à d’autres solutions (Zake, 2011). En outre, ils ne sont pas coordonnés avec l’aide des bailleurs aux administrations douanières des pays en développement et peuvent freiner les progrès de celles-ci vers plus d’autonomie et de compétence. Les sociétés d’inspection utilisent alors les scanners pour renouveler le paradigme de leur intervention et conserver leur légitimité auprès des gouvernements africains : elles leur proposent de passer d’une inspection à l’embarquement dans les pays exportateurs à une inspection au débarquement sur leur territoire, par un passage systématique des conteneurs au scanner au port d’arrivée. Leurs propositions s’appuient sur la nouvelle visibilité internationale du scanner, cela se lit très explicitement dans les brochures des sociétés d’inspection :

  • 25 Site Web de la société Veritas consulté le 17 juillet 2012 (on remarque au passage l’assimilation d (...)

« Les douanes et autorités portuaires ont pour mission, entre autres, de faciliter le commerce international tout en maintenant un niveau approprié de contrôles afin de limiter la contrebande et autres activités illégales ou terroristes. Selon les recommandations du cadre de normes SAFE de l'Organisation Mondiale des Douanes (OMD), la convention de Kyoto 1999 révisée ainsi que le code maritime ISPS et diverses mesures nationales, les douanes et autorités portuaires doivent s’orienter de préférence vers des contrôles non destructifs du type scanner à rayons X couplés à des techniques de sélectivité et de gestion du risque. »25

13En Afrique de l'ouest et centrale, depuis 2003, le Mali, le Sénégal, la Côte d’Ivoire, le Cameroun, le Liberia, le Togo, le Nigeria, le Niger, le Congo, le Gabon ont installé des scanners à leurs frontières. Ces équipements sont « gérés » par les douanes, dans le cadre de programmes avec les sociétés d’inspection. Si l’adoption des scanners en frontière est la conséquence de l’entrecroisement de plusieurs logiques, publiques et privées, au niveau international et national, leur installation concrète soulève la question de leur « appropriation », leur insertion dans les dispositifs de contrôle qui leur préexistaient.

Le sens de l’appropriation

  • 26 Le concept d’appropriation a été ainsi mis en tête des principes de la Déclaration de Paris sur l’e (...)
  • 27 Par exemple, l’Accord sur la valeur en douane de l’OMC (1994) qui définit les modes d’évaluation de (...)

14L’ « appropriation » est un mot d’ordre politique important dans les administrations des pays dits en développement26, en particulier dans les douanes dont les pratiques administratives sont fortement normées par des conventions internationales27 ou des « meilleures pratiques » (Ireland et Matsudaira, 2011). De ce point de vue, le scanner n’est pas qu’un instrument d’appoint qui étendrait la capacité de contrôle et dont il s’agirait de maîtriser la manipulation : le scanner devient une nouvelle procédure de contrôle.

15En 2006, l’introduction du scanner au Cameroun fut la tâche d’un « groupe de travail », composé de fonctionnaires des douanes chargés de dialoguer avec les représentants de la société d’inspection et les opérateurs du port (autorité portuaire, gestionnaire de l’aire de stockage des conteneurs, syndicats d’importateurs et de transitaires). Quelles questions légitimaient l’existence d’un tel groupe de travail ? Il faut ici se confronter à la technique elle-même ; la question principale est la suivante : à quelle étape du passage de la frontière, parmi la multitude de processus publics et privés, un conteneur doit-il être scanné ? En d’autres termes, comment ajouter un contrôle ?

  • 28 La localisation du scanner dans l’espace réservé au stockage des conteneurs a soulevé un conflit en (...)

16La question est matérielle, avec la localisation du scanner qui suppose l’occupation d’un espace dans le port28. Elle est organisationnelle avec la position du scanner dans la circulation de l’information, son rang dans l’ordre des contrôles, donc la position, le rôle et l’autorité de ceux qui l’opèrent. Les postes au contact de la marchandise sont souvent très prisés : opportunité de réaliser des contentieux et de percevoir une part des amendes et, pour certains douaniers, opportunité aussi d’être au contact des corrupteurs. La situation du scanner au regard des autres dispositifs de contrôle (bureau de douane, brigades à la sortie du port, etc…) est donc une question sensible pour les responsables douaniers.

  • 29 Les dissensions entre douaniers sont rendues publiques par voie de presse. Ainsi, le quotidien came (...)

17Trois solutions se sont présentées, chacune avec ses conflits potentiels ou réels. La première fut éliminée sans être testée : le bureau de douane existant qui traite les conteneurs se voit confier la gestion du scanner, ses inspecteurs l’utilisent autant que de besoin. A côté des contraintes logistiques (déplacement des inspecteurs sur le site du scanner), un des arguments majeurs soulevés par certains cadres contre cette solution était la concentration des pouvoirs dans une seule entité : le bureau qui dédouane les conteneurs générant déjà 50 à 60% des recettes nationales, il apparut exclu qu’il gérât, en plus, l’étape du contrôle scanner. C’est une autre solution qui fut adoptée dans un premier temps : la création d’un nouveau bureau de douane traitant les déclarations en douane des conteneurs envoyés au scanner. Le bureau chargé du dédouanement des conteneurs a donc dû « partager » sa matière à traiter. Les douaniers nommés au nouveau bureau du scanner étaient pour la plupart issus du « groupe de travail » initial et le nouveau chef de bureau était le chef de ce groupe. En 2006 et 2007, cette solution fut mise en œuvre et contestée. Elle fit l’objet d’articles de presse, de controverses internes, de notes à l’autorité politique. Pendant quelques mois, dans chaque bureau, certains se sont accusés mutuellement de vouloir attirer les importateurs par des dédouanements arrangés, provoquant une inspection de la direction générale afin d’apaiser les conflits. L’idée répandue – et la crainte - était que le scanner devînt « la propriété d’une personne », d’un ou de plusieurs douaniers29. En 2008, pour mettre fin aux conflits entre bureaux de douane, une solution définitive fut adoptée : le bureau du scanner fut dissout et remplacé par une « simple » unité de gestion du scanner, et tous les conteneurs passaient à nouveau par le même bureau de douane. Cette unité de gestion du scanner fut placée sous l’autorité du supérieur hiérarchique du chef de bureau chargé des conteneurs. Le principe du contre-pouvoir demeure : contrôler un conteneur au scanner après sa libération par le bureau de douanes signifie qu’on contrôle le conteneur lui-même mais aussi le travail de dédouanement que le bureau de douane a réalisé en amont.

  • 30 Tseng et al. (2008) pour le déploiement de la gouvernance « électronique » au Bureau du Commerce Ex (...)

18L’appropriation de l’outil technique n’est pas que la maîtrise d’un usage. Elle n’est pas non plus la façon dont il faudrait vaincre les « résistances » au changement technologique telles que la littérature les aborde30. L’appropriation est ce processus par lequel la technique de contrôle participe pleinement au réajustement des rapports de pouvoir au sein de l’administration et entre celle-ci et l’extérieur, autorité politique et usagers.

19Le premier de ces rapports est celui des nominations. Le pouvoir de nommer à un poste relève d’un ordre qui peut être qualifié de « n-1 » (Cantens, 2009) : par exemple, le Directeur Général, sous l’autorité du Ministre en charge des finances, est nommé par le Président de la République, les chefs de région et de bureau, sous l’autorité du Directeur Général, sont nommés par le Ministre et les inspecteurs sont choisis par le Directeur Général. Cet ordre des nominations s’ajoute à l’ordre hiérarchique de l’organigramme et assure à chaque responsable qui ne bénéficie pas du pouvoir de choisir le fonctionnaire qui est immédiatement placé sous ses ordres qu’il bénéficie du pouvoir de choisir ou de peser sur la nomination du subalterne de son subalterne. Faire du scanner un « bureau de douane » ou une « unité » n’est donc pas un choix neutre dans cet équilibre de nominations et d’autorités.

20Le deuxième rapport de pouvoir est celui de l’information, corollaire du premier. La corruption, réelle ou supposée, génère une asymétrie d’informations entre les agents sur le terrain qui réalisent effectivement les contrôles et les cadres, chefs de bureau, qui sont, au final, les responsables des recettes. Les outils peuvent être eux-mêmes générateurs d’informations et porteurs d’asymétrie. C’est le cas du scanner, qui donne un accès privilégié aux conteneurs et produit des images au format spécifique, générant une forte dépendance à l’égard des inspecteurs du scanner. Les autorités politique et administrative souhaitent donc éviter toute concentration technique qui ne permettrait pas un contrôle de l’information.

  • 31 Il n’est pas possible d’évaluer la vérité de ces accusations réciproques. Le phénomène est souvent (...)

21Le troisième rapport est la richesse elle-même qui circule en frontière et qu’il s’agit, pour les douaniers, de faire passer par leurs bureaux, pour atteindre les objectifs de recettes qui leur sont assignés mensuellement. Les douaniers parlent de « transhumance » pour désigner le fait que des importateurs passent par un bureau frontière plutôt que l’autre, en fonction des conditions formelles ou informelles de dédouanement qui leur sont proposées. Au port, les douaniers vérifient que certaines filières d’importation ne dédouanent pas leurs conteneurs en dessous de valeurs minimales. Introduire deux bureaux, deux « couloirs » d’importation de conteneurs, revenait – dans les représentations polémiques entre douaniers - à ouvrir deux couloirs de négociation potentielle des seuils de valeur et aboutir à ce que soit appliquée une « politique du moins disant » : chaque bureau cherchant à se rendre « attractif » pour les usagers par rapport à l’autre bureau31.

  • 32 L’usage de camions scanners mobiles en France a également introduit de nouveaux paradigmes de  « co (...)

22L’introduction d’une technique de contrôle en frontière résulte de la construction globale, à partir de logiques publiques et privées, de la réputation d’un outil dont l’usage sert des logiques locales différentes car relevant de perceptions différentes du risque lié au passage des marchandises en frontière. L’appropriation d’un outil dépasse la simple maîtrise de sa manipulation : l’outil induit une nouvelle technique de contrôle et la technique devient une procédure en soi32, comme en témoigne son insertion dans les rapports de pouvoir et les équilibres d’autorités au sein de l’administration de contrôle.

L’efficacité de la nouveauté technique, entre « rentabilité » et « satisfaction »

23Une fois installé, le scanner est un objet puissamment attractif. Les autres services de contrôle en frontière (police, sécurité d’Etat) se greffent sur le scanner des douanes, en installant une guérite pour avoir accès aux images, ou, de façon ponctuelle, en demandant aux douaniers le passage de conteneurs suspects. L’attractivité du scanner dépasse les limites des services de contrôle. Experts, représentants du gouvernement, d’organisations internationales et de bailleurs de fonds, toute « personnalité » extérieure visitant le port de Douala « passe » au scanner. Le phénomène est observable dans de nombreuses douanes. Le rituel se compose généralement d’une explication technique faite par les représentants du partenaire privé puis d’une visite de la cabine d’inspection et de la salle de contrôle de l’unité dans laquelle sont affichées les images des affaires dites marquantes. Certaines sont parfois des images standard fournies par le prestataire privé, d’autres sont collées au mur comme des prises. Ces rituels de démonstration de l’outil technique sont importants dans un contexte où les appareils répressifs d’Etat ont une image publique négative.

24Toutefois, le scanner ne peut pas être qu’un instrument de distinction ou un signe de modernité. Dans tout usage d’une technique, il y a le critère de son efficacité (Lemonnier, 1996) et, plus particulièrement dans le contexte économique de la circulation des marchandises et de la fiscalité, celui de sa « rentabilité ». L’objectif de cette section n’est pas d’évaluer les scanners mais de s’interroger sur les conditions de pensée de cette évaluation dans un espace aussi particulier que la frontière.

La question de la « rentabilité » d’une nouvelle technologie

25Avant d’examiner l’idée d’efficacité ou de rentabilité appliquée à une nouvelle technologie de contrôle, il s’agit de distinguer ce questionnement de celui relatif à la « privatisation » du contrôle de la frontière.

  • 33 Le terme est mis entre guillemets car il est mobilisé dans de nombreux usages autant qu’il recouvre (...)

26Les rapports entre pays en développement et sociétés d’inspection illustrent souvent l’idée d’une privatisation croissante des fonctions de l’Etat (Chalfin, 2010 ; Hibou, 1999). Cette analyse alimente autant qu’elle s’appuie sur un constat général de « néolibéralisme »33. Elle est renforcée par un constat d’externalisation par les administrations de l’usage ou de la maintenance d’outils de contrôle. En effet, à Douala, la manipulation du scanner était partagée entre un douanier et un agent de la société d’inspection qui occupaient l’espace de la cabine et faisaient un contrôle visuel conjoint. Toutefois, il ne faudrait pas se priver d’interroger la notion de rentabilité d’une technique pour l’Etat au seul motif que la rentabilité renvoie aux modes de penser du secteur privé. Il y a deux arguments à cela.

27Le premier est que le constat de « privatisation » appliqué aux douanes peut encore être questionné. Ce questionnement dépasse cet article, mais sa légitimité peut être perçue en deux remarques. D’une part, l’Etat n’a pas le monopole de la coercition sur les objets en frontière et ne l’a jamais eu. Aux marches de leurs territoires, les autorités politiques ont parfois « contracté » avec ceux contre lesquels elles ne pouvaient lutter pour prélever les surplus de richesses, à l’exemple, dans les années 1900 en Ethiopie, de brigands devenus douaniers par la force de l’Etat (Fernyhough, 1986). Plus contemporaines, de nombreuses sociétés privées sont à la frontière : gestionnaires de parcs à conteneurs, autorités portuaires parfois complètement privatisées, transitaires, gestionnaires d’entrepôts sous douane. Tous ces acteurs privés peuvent retenir les marchandises en frontière si leurs prestations ne sont pas payées ; l’Etat n’a pas le monopole du blocage du mouvement en frontière.

28D’autre part, la dimension légale du contrôle est rarement prise en compte dans les analyses qui soutiennent l’idée d’une privatisation. Les actes de la société d’inspection ne s’imposent pas aux douaniers. Depuis 2002 au Cameroun, la société d’inspection produit une « attestation de vérification à l’importation » qui rend compte de son estimation des valeurs, quantités et natures des marchandises. Ce document est obligatoire (au-delà d’un seuil de valeur) pour l’importateur mais ses éléments ne s’imposent pas à la douane, ils ne sont qu’indicatifs. Il est vrai que le douanier qui ne les respecte pas s’expose à une suspicion de corruption si une fraude est avérée suite à son contrôle. Toutefois, la césure légale entre indication et prescription existe et elle est activée régulièrement par les douaniers qui contestent les valeurs indiquées par la société d’inspection.

29Le deuxième argument pour examiner la notion de rentabilité a trait à la nature même du contrôle dans l’espace frontière. La technique a du sens au sein d’un espace d’usage, or l’espace de la frontière est, pour les marchandises, fortement quantifié. Une frontière – un port – est représentée comme étant ou non « compétitive » (corruption, lenteur du passage, coûts des formalités), au regard des pays voisins et pour ses effets sur l’activité locale, en frontière, et nationale (Flynn, 2002 ; Raballand et al., 2012). Plus largement, les géographes Cowen (2010) et Martin (2012) ont souligné la dimension calculatoire nouvelle et croissante de la logistique comme science et ensemble de connaissances quantitatives configurant politiquement l’espace frontière et en particulier les ports. Ces formes de quantification prennent une forme très concrète dans des classements internationaux jugeant de la « compétitivité » d’une frontière (i.e. la compétitivité d’un pays évaluée suivant les coûts et le degré de facilité du passage de ses frontières pour des marchandises) : les rapports Doing Business de la Banque Mondiale, le Enabling Trade Index du World Economic Forum sont des exemples parmi d’autres. Par ailleurs, dans le cas des pays dits en développement, la frontière est un espace à risque essentiellement fiscal, ce qui établit, en pensée au moins et à la différence du risque terroriste jusqu’à présent, un rapport possible entre le coût des moyens déployés pour le contrôle et les recettes supplémentaires engendrées par celui-ci. Dans le cas présent, l’idée de rentabilité ne remet pas en cause la logique du métier comme le remarque, par exemple, Hibou (2012) à propos du secteur médical.

  • 34 La question n’est pas particulière au Cameroun, ni à l’ASS, elle pourrait probablement être posée d (...)

30La rentabilité de l’outil de contrôle des marchandises est donc un concept en apparence simple, conforme à la représentation quantitative croissante des espaces frontières pour les marchandises, conforme également à la fonction majeure du contrôle. Néanmoins, il n’y a pas, à notre connaissance, d’analyse quantitative menée sur l’outil comme objet. Cela peut sembler paradoxal : pourquoi une nouvelle technologie n’a-t-elle pas été pensée, évaluée, selon les termes, économiques, qui pourtant prévalent dans les logiques exprimées pour son adoption et dans les espaces où elle est adoptée ?34

Le mythe de la gratuité et l’idée de rentabilité d’une nouvelle technique

31La nouveauté technique pose un problème à l’idée de rentabilité car il y a deux rentabilités possibles. La première est celle de la technique en elle-même, qui met en rapport deux termes, ce qu’elle coûte et ce qu’elle engendre comme suppléments de recettes publiques et économies potentielles pour la société en réduisant les coûts liés à l’immobilisation d’une marchandise en frontière. La deuxième rentabilité est celle de la nouveauté. Le passage au scanner n’est qu’un contrôle qui a été et pourrait être réalisé autrement. Il y a donc, attachée à la nouveauté, la nécessité d’être « rentable », au sens où la nouvelle technique ferait « pareil » que les techniques précédentes, mais « en mieux ». La rentabilité d’une nouvelle technique est à la fois synchronique et diachronique.

32En termes synchroniques, le calcul est difficile pour des raisons méthodologiques. En frontière les marchandises sont l’objet de plusieurs processus accomplis en parallèle auprès d’acteurs publics et privés (Refas et al., 2011). L’accélération d’une procédure peut n’avoir aucun effet sur le temps global de passage. Par ailleurs, il est toujours complexe de mesurer l’efficacité du contrôle en général et d’isoler l’effet du scanner au sein d’un ensemble de changements qui ont pu se produire pendant la période (modifications de procédures d’autres acteurs portuaires, croissance économique, modifications des habitudes des importateurs).

  • 35 Plutôt que le 100% scanner, l’administration camerounaise a opté pour l’analyse de risque et le cib (...)

33Par ailleurs, le coût du scanner est intégré au précédent contrat d’inspection. Au Cameroun, la société d’inspection a « donné » le scanner et changé l’inspection à l’embarquement dans les pays exportant vers le Cameroun pour une inspection scanner au débarquement à Douala. Il est très probable que le scanner soit « rentable » pour la société d’inspection, soit de façon directe et immédiate, soit parce que sans scanner sa présence aurait pu être remise en question comme cela a été développé dans la section précédente. De façon immédiate, le don du scanner présente déjà de nombreux avantages. D’une part, en déplaçant leur activité de contrôle dans les pays importateurs africains, il est possible aux sociétés d’inspection de réduire leurs activités dans les pays exportateurs notamment européens, quitte à l’augmenter dans les ports africains où la main d’œuvre est moins coûteuse. D’autre part, le passage systématique au scanner est aussi un moyen pour la société d’inspection de contrôler que toutes les cargaisons ont bien accompli certaines formalités, notamment les siennes qui donnent lieu à la perception d’un paiement. Au Cameroun, en 2006, avant la mise en place du scanner, lors d’une réunion avec des douaniers, l’argument développé par un responsable local de la société d’inspection était que plus on scanne plus on trouve de fraude, ce qui est, corruption et rentabilité économique du contrôle écartées, une évidence. Le problème était probablement plus subtil. Si certains conteneurs ne passaient pas au scanner, les importateurs auraient été en droit de demander pourquoi ils continuaient à payer la redevance liée à l’inspection avant embarquement, toujours en vigueur35.

34Il est donc difficile d’estimer en soi le « coût » du scanner dans la mesure où le « don » dont il est l’objet s’inscrit dans un contrat pour lesquels des frais étaient perçus avant l’introduction du scanner. Le coût d’une technologie est une question récurrente. La gratuité de la surveillance par la technologie est souvent avancée et elle est tout aussi souvent fausse (Marx, 2007). Pollitt et al. (2004) ont constaté que, d’une manière générale, les coûts induits par l’introduction de nouvelles techniques dans les organisations sont sous-estimés. Parfois ces coûts ne sont pas calculés a posteriori (Savard et Nkurunziza, 2012). Les dons ne sont donc jamais gratuits.

35La dimension diachronique de la rentabilité de la nouveauté technologique résiste plus à la pensée qu’au calcul. Il est évident que le passage au scanner occasionne un retard par rapport à une marchandise qui sortirait sans être contrôlée. Il est tout aussi évident que le scanner fait gagner du temps lorsque le conteneur qui est scanné est déclaré non suspect et n’est pas ouvert alors qu’il l’aurait été sans scanner. Toutefois, l’usage du scanner modifie en soi le contrôle : on tend à contrôler plus de conteneurs puisque leur contrôle est plus rapide, on ne gagne donc du temps que par rapport à un processus inapplicable sans scanner. Dans le cadre d’une réforme, la rentabilité d’une nouvelle technologie est souvent pensée à l’aune de ce qu’il faudrait déployer comme moyens anciens pour l’égaler dans le présent : avant l’introduction du scanner et compte tenu de l’augmentation des flux commerciaux, un contrôle exhaustif de tous les conteneurs n’était pas envisagé ; le scanner a rendu ce contrôle exhaustif possible, au moins en pensée. C’est en se comparant à un passé impossible qu’une technologie est jugée a priori « rentable », bien que les coûts induits ne soient pas évalués.

La « satisfaction » d’une nouvelle technologie

36La force d’une nouvelle technologie n’est donc pas nécessairement sa « rentabilité » mais la « satisfaction » qu’elle permet.

37La technique est représentée comme agissant pour le compte de l’usager. De fait, le scanner permettrait de contrôler plus sans ralentir le flux commercial voire de contrôler autant en l’accélérant. L’outil est alors la démonstration que l’administration prend en charge des rationalités économiques qui ne relèvent pas directement de sa fonction. Au fond, la douane n’a pas besoin de contrôler rapidement, elle le fait pour le « bien » des importateurs. Agir pour le compte des « usagers » qui ne sont plus seulement des « contribuables » ou des « importateurs », faire accepter le contrôle et créer le consentement à la coercition forment une tendance des administrations fiscales des pays dits développés : remplacer le « contribuable » par « l’usager » et devenir « user-friendly » (Steinmo, 1993, Aberbach et al., 2007).

38Dans les pays en développement, générer ce consentement à payer les taxes est perçu comme nécessaire à la légitimité de l’Etat et l’une des tâches auxquelles doivent contribuer les bailleurs (Fjeldstad, 2014). Le consentement est représenté comme d’autant plus nécessaire que la corruption des administrations est représentée comme un problème. La technologie est censée introduire une distance entre la marchandise et le douanier. La technique comme moyen de lutter contre la corruption n’est pas une idée nouvelle (Cohen, 1993). C’est la propriété de « neutralité », d’« objectivité » de l’outil qui est offerte en miroir à une administration affligée d’une réputation de corruption. La « neutralité » est double, l’outil est neutre à la corruption et à l’autoritarisme. Le scanner représente une solution de contrôle avancée comme plus fiable : fiable techniquement pour n’ouvrir que les conteneurs suspects au visionnage, fiable humainement car restreignant les possibilités de corruption par le partage des images, la réduction des ouvertures des conteneurs et la trace laissée par les images qui peuvent toujours légitimer (ou non) a posteriori la décision d’ouvrir un conteneur.

  • 36 Des entretiens réalisés au cours des années qui ont suivi l’installation du scanner, il est possibl (...)

39Par le scanner, la technique est représentée comme profitable à l’usager, au sens bureaucratique d’une tâche, l’inspection, plus automatiquement et également appliquée. En frontière, la principale crainte d’un importateur n’est pas tant de payer « trop » de taxes que d’en payer « plus » que les autres. Malgré des doutes sur l’efficacité réelle et actuelle de l’outil de ce point de vue36, le scanner cristallise un ensemble de valeurs ou d’aspirations collectives. L’outil véhicule ces valeurs d’égalité et de distance, un ensemble cohérent de valeurs publiques qui forment une force d’opposition aux pratiques dites déviantes. A ce titre, le scanner a cette faculté de faire penser plusieurs choses à la fois, comme le remarque Lemonnier (2012) à propos des objets en général : sécurité, facilitation mais aussi corruption, consentement, ordre des pouvoirs, nominations, argent, normalisation des pratiques de contrôle. C’est autour d’un nouvel outil de contrôle que se reconstruit de la cohérence dans l’institution bureaucratique, sans nécessairement éliminer la nature des rapports de pouvoir existants mais plutôt en les mobilisant autour de nouveaux concepts. A ce titre, la technique n’est pas appelée nécessairement à rendre des comptes - au sens de l’examen de sa rentabilité – parce que sa « nature » est d’être mise en œuvre « pour le compte » du public, sans remettre en question l’administration dans les rapports de pouvoir qui la traversent.

40Ce n’est plus alors la technique qui compte mais la technologie, l’ensemble des termes propres à la technique et le supplément de sens qu’ils apportent à la promesse de la réforme. Le scanner est une « technologie satisfaisante ». La principale satisfaction de l’outil est jugée à sa capacité à fournir un nouvel ensemble d’éléments de langage et de catégories de pensée qui construisent le sens de la fonction de contrôle.

  • 37 Il ne s’agit pas de mettre en doute l’objectivité des douaniers dans leurs recommandations sur l’ad (...)
  • 38 Chalfin (2010, p. 178) a relevé les mêmes arguments « contre » le scanner de la part de douaniers g (...)

41L’appropriation et la réforme sont alors une césure dans les savoirs mobilisés. C’est le sens du « groupe de travail » sur le scanner. La technologie permet d’imaginer : le groupe de travail n’exécute pas, il imagine, dans les termes technologiques, ce que doit être le contrôle et la douane37. Le « groupe de travail» incarne une césure entre fonctionnaires, et le nouveau savoir est nécessairement polémique au sens où il s’affirme en remettant en question d’autres formes de contrôle, notamment le contrôle physique, usuel, intrusif des conteneurs38. Toute technologie est porteuse de sa propre langue qui existe comme preuve que les savoirs anciens ne suffisent pas à exprimer la réalité nouvelle. C’est le cas du scanner avec ses différents types (mobile, fixe), ses techniques d’inspection (rayons X, rayons gamma,…), ses types d’imagerie et surtout la portée nouvelle donnée à des paradigmes existants, notamment la vitesse de passage de la frontière (capacité de scanning en nombre de camions/conteneurs par heure).

  • 39 Réunion entre le groupe de travail sur le scanner et l’équipe en charge de l’installation de SYDONI (...)

42Certains douaniers ont ainsi développé leur vision de la modernité au sein du groupe de travail, une modernité sélective, attractive et prestigieuse, visible matériellement. Le chef du projet scanner soutenait la nécessité d’un « bureau modèle », valable pour le bureau scanner et partout où serait installé SYDONIA. « Faire moderne », il fallait, selon lui, « que les gens soient attirés, qu’ils aient envie de travailler dans ces bureaux parce qu’ils savent que ces bureaux sont bien équipés »39. Il appliqua ces principes, et, un an plus tard, l’un de ses collègues qui venait de lui rendre visite au bureau du scanner commenta, en référence à la haute moquette : « quand tu entres chez lui, il vaut mieux te déchausser car tu ne vois plus tes chaussures. C’est la Terre promise ». Le nom de « Terre promise » restera longtemps attaché au scanner, témoignage de l’agilité langagière des douaniers camerounais.

Conclusion

43Tout l’équilibre d’une analyse des « apports » techniques est de parvenir à les resituer hors de la contestable représentation d’un changement social dû au changement technologique (Warnier, 2009 ; Hakken, 1993). En s’attachant à ne pas surestimer l’effet d’une technologie, cet article a pris le parti de la chose : le scanner, objet encombrant dans l’espace physique et l’organisation bureaucratique, un encombrement qui témoigne des rapports sociaux à travers les rapports aux choses. Retrouver les logiques de l’adoption et de l’appropriation d’une technologie à travers les pratiques des fonctionnaires et des représentants du secteur privé permet d’échapper au déterminisme des outils.

44Dans les administrations des pays dits en développement, les moyens techniques ont toujours constitué une part importante des réformes, d’abord parce que les représentants de ces administrations ont souvent expliqué une partie de l’inefficacité de leur service par le manque de moyens matériels, aussi parce que les donateurs d’aide publique ont souvent envisagé les moyens matériels comme une ligne de dépense simple à concevoir et mettre en œuvre et visible par rapport à l’invisible de l’assistance technique. Les administrations africaines n’ont jamais eu le choix d’hésiter entre le développement de techniques en interne et sa délégation au secteur privé ou à des experts internationaux. Il y a ainsi souvent une surévaluation des effets potentiels de la technique prise au sens restrictif de ses instruments : l’informatique, les scanners, sont perçus comme des leviers fondamentaux pour améliorer l’efficacité et la qualité des services publics de contrôle. En gardant à l’esprit que toute technique fait l’objet de processus spécifiques d’adoption et d’appropriation, localement, fût-elle élaborée suivant des normes internationales, les experts de la gouvernance des frontières doivent se garder de tout optimisme quant à la capacité des outils techniques à véhiculer des pratiques spécifiques de contrôle.

45Toute technique porte une idée d’efficacité et se déploie dans un espace particulier. Dans l’espace frontière très quantifié des marchandises, l’outil de contrôle bénéficie d’un étrange impensé, celui de sa rentabilité. Les rentabilités de la technique sont complexes à calculer et la technologie, ensemble de mots techniques, participe de la force prophétique propre à la réforme. Une nouvelle technologie est difficilement rentable, mais elle peut exaucer une réforme, « satisfaire » au cadre idéologique du contrôle, combinatoire de modernité et de consentement. La nouvelle technologie, comme fait neuf de langage, fournit alors un surplus de sens à une réalité qui semble d’un coup déborder les limites des capacités des idiomes anciens.

46Cela ouvre sur la question de la façon dont on peut « demander des comptes » à la technique, surtout les techniques de contrôle des populations et des biens qui font polémique en général et à la frontière en particulier. Il n’y a pas de fatalité technologique, au sens d’un ensemble irrémédiablement lié et fortement cohérent de savoirs, d’outils, de techniques et de finalités. Il n’y a pas de technologie de contrôle en frontière qui serait ontologiquement anti-démocratique ou d’inspiration « néolibérale ». Il ne s’agit pas de soumettre l’Etat à un exercice de rentabilité similaire à celui d’une entreprise privée, mais de se demander si, dans l’impensé de la rentabilité technologique, il n’y aurait pas matière à chercher les modalités de « rendre des comptes » pour les administrations de contrôle, en usant des termes mêmes qui prévalent dans les logiques et les espaces d’adoption de ces technologies. Il semble, en effet, difficile de se prévaloir de logiques économiques pour installer des dispositifs de contrôle sans mobiliser, au moins partiellement, les mêmes logiques pour rendre compte de l’usage de ces dispositifs. D’une certaine manière, il n’est pas exclu que ce type de retournement constitue en soi un exercice politique plus efficace qu’une opposition idéologique et puisse être appliqué également au contrôle d’autres dispositifs de contrôle.

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ZIETSMA, C., LAWRENCE, T. B., 2010, « Institutional Work in the Transformation of an Organizational Field: The Interplay of Boundary Work and Practice Work», Administrative Science Quarterly, Vol. 55, No. 2, p. 189-221.

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Notes

1 Parmi les quotidiens camerounais : La Nouvelle Expression du 7 janvier 2007, « Port de Douala : la douane paralysée depuis cinq jours », Mutations du 8 janvier 2007 « Port de Douala : 7,8 milliards Fcfa pour 30% des conteneurs dédouanés », Le Messager du 8 janvier 2007 « Recettes douanières : SYDONIA fait perdre un milliard par jour », Mutations du 17 janvier 2007 « Cameroun: Douanes, Sydonia pas assez courtisé ».

2 SYDONIA est un système de dédouanement automatisé élaboré par la Conférence des Nations Unies pour le Commerce et le Développement.

3 De 2006 à 2010, j’ai réalisé une observation participante au sein des douanes camerounaises dans le cadre d’une thèse en anthropologie sociale et ethnologie, bénéficiant d’un poste de conseiller technique auprès du Directeur Général. Les observations sont essentiellement tirées de ce terrain sur lequel je retourne pour des séjours courts depuis 2010, et de séjours courts dans d’autres douanes africaines.

4 Il est bien question dans cet article de frontières sur lesquelles un contrôle est exercé, et non de frontières nationales au sein d’unions politiques de pays acceptant une libre circulation entre eux.

5 Marx et Muschert (2007), Maguire (2009), Braveman (2011), Tsormatzoudi et al., (2015), par exemple, sur la protection de la vie privée, les effets d’une surveillance globale des individus et les enjeux du contrôle biométrique automatique.

6 Cf. note 5.

7 Les administrations développent des techniques d’analyse de risque pour sélectionner les conteneurs à inspecter. Orliac (2012) rapporte que parmi 26 pays membres de l’OCDE et observateurs ayant fait l’objet d’une enquête, 8 ont un taux d’inspection physique des marchandises supérieur à 5%. Avant les attentats du 11 septembre 2001, les douanes américaines inspectaient et scannaient environ 2% des conteneurs importés, le taux est monté à 10% après les attentats ; les chiffres sont équivalents pour les ports du Royaume-Uni et des Pays-Bas (OCDE, 2005).

8 La part du commerce de marchandises dans le PIB mondial est en croissance quasi continue depuis les années 60 (environ 20%) pour se stabiliser autour de 50% depuis 2011 (source: data.worldbank.org, indicateur « Merchandise trade (% of GDP) »).

9 Conclu en décembre 2013, l’accord dit « Paquet de Bali » à l’Organisation mondiale du commerce témoigne de l’engagement politique des états pour faciliter les échanges et continuer d’adapter leurs administrations douanières à cette tendance.

10 Source : rapports annuels de l’Organisation mondiale des douanes, disponibles sur www.wcoomd.org.

11 Des conventions bilatérales, Cameroun-Tchad et Cameroun-Centrafrique, portent sur les modalités de contrôle policier et douanier le long du corridor et la répartition du fret routier entre les opérateurs de transport de ces trois pays. Le corridor camerounais traite 80% des importations tchadiennes (République du Tchad, PNUD, 2013). Quant à l’approvisionnement de la République Centrafricaine, le corridor camerounais attire la très large majorité du trafic ; l’autre voie, par le fleuve Congo, n’est navigable qu’une partie de l’année. Douala est également le point de sortie majeur des exportations tchadiennes et centrafricaines.

12 Certains projets de « corridors de transit » en ASS, financés par des bailleurs, comprennent, au titre d’investissements principaux, les rénovations de routes ou de ports, mais couplées à des appuis à la « modernisation » des douanes.

13 Voir Boudet (2013) pour les administrations fiscales, Thorez et Joly (2006) au sujet de la compétition entre ports autour des enjeux de dématérialisation et, plus généralement, Gasco (2003) sur l’adoption par les gouvernements de techniques informatiques pour une gouvernance de plus en plus électronique et à distance.

14 Voir par exemple Lun et al. (2008) sur la diffusion de la technologie de contrôle dans la chaîne logistique maritime par « isomorphisme institutionnel » (le rapport des institutions entre elles qui les fait adopter des technologies similaires) ; Weerakkody et al. (2011) sur le rôle de la technologie pour le « changement organisationnel » dans le secteur public et le secteur privé.

15 Par exemple, des dispositifs de scellés électroniques, de radiodétection, de codes-barres ou de suivi par satellite.

16 Par « guichet unique », il est entendu un dispositif informatique et bureaucratique qui centralise les formalités exigées par les différents acteurs publics ou privés lors du passage frontière.

17 Par exemple, les scanners des douanes françaises et américaines datent de 1996 (JO Sénat du 02/01/2014 ; SAIC, 1999).

18 New York Times, 12 juin 2003 « After the War: Security; U.S. Widens Checks at Foreign Ports ».

19 En 2002, un rapport du service de recherche du Congrès américain examine la possibilité d’inspecter les cargaisons à destination des Etats-Unis dans les pays d’embarquement : « the United States might require screening of U.S.-bound cargo by U.S. personnel in ports originating shipments. Other nations might view such a requirement as an infringement on their prerogatives, but the size of the U.S. market would presumably make exporting nations more willing to consider such measures » (Medalia, 2002, p. 6). Par la suite, les programmes C-TPAT (Customs -Trade Partnership Against Terrorism) et CSI (Container Security Initiative) visent au contrôle des marchandises en circulation et de leurs modes de transport (Ireland, 2009). En 2002, à l’Organisation maritime internationale, est adopté le code international pour la sûreté des navires et des installations portuaires.

20 U.S. Congress H.R. 4954 Security and Accountability For Every Port Act of 2006.

21 En mai 2014, le Secrétaire du département américain Homeland Security (qui a autorité sur l’administration douanière) écrit au sénateur président du comité en charge de la sécurité intérieure (Senate Committee on Homeland Security and Governmental Affairs) pour reporter une nouvelle fois la date limite de mise en application du 100% scanning, il ajoute : « I have personally reviewed our current port security and DHS short term and long term ability to comply with 100% scanning requirement. Following this review, I must report, in all candor, that DHS's ability to fully comply with this unfunded mandate of 100% scanning, even in long term, is highly improbable, hugely expensive, and in our judgment, not the best use of taxpayer resources to meet this country's port security and homeland security needs. » (http://www.aapa-ports.org/Issues/USGovRelDetail.cfm?itemnumber=897, consulté 25 février 2015). En septembre 2014, un amendement au SAFE Act de 2006 est introduit au Congrès pour lancer des programmes pilotes de 100% scanning dans les ports domestiques américains (Scan Containers Absolutely Now (SCAN) Act (H.R 5455) ).

22 Le terme SAFE est l’acronyme de « Security And Facilitation in a global Environment ». Ce terme est différent du « SAFE Act » évoqué en note précédente.

23 « the sending nation's Customs administration will perform an outbound inspection of high-risk containers and cargo, preferably using non-intrusive detection equipment such as large-scale X-ray machines and radiation detectors » (WCO, 2005, p. 6).

24 Documents OMC G/VAL/M/27 (2002), G/L/300 (2000), G/L 299 (1999).

25 Site Web de la société Veritas consulté le 17 juillet 2012 (on remarque au passage l’assimilation du contrôle douanier à un contrôle « destructif » alors que le terme technique utilisé généralement est « intrusif »). http://www.bureauveritas.fr/wps/wcm/connect/bv_fr/local/services+sheet/controle+par+scanner+a+rayons+x?presentationtemplate=bv_master_v2/Services_sheet_full_story_presentation_v2. Le même constat peut être fait sur les sites des autres compagnies d’inspection.

26 Le concept d’appropriation a été ainsi mis en tête des principes de la Déclaration de Paris sur l’efficacité de l’aide et le Programme d’Accra (OCDE, 2008), documents politiques signés par 91 pays « développés » et « en développement ».

27 Par exemple, l’Accord sur la valeur en douane de l’OMC (1994) qui définit les modes d’évaluation des marchandises ou la Convention de Kyoto Révisée de l’OMD (1999) qui propose des bonnes pratiques en matière de procédures douanières.

28 La localisation du scanner dans l’espace réservé au stockage des conteneurs a soulevé un conflit entre la société d’inspection, les douanes et le gestionnaire privé de cet espace qui a été ainsi dépourvu d’une partie de son espace pour héberger le scanner.

29 Les dissensions entre douaniers sont rendues publiques par voie de presse. Ainsi, le quotidien camerounais Mutations du 8 janvier 2007 relate ainsi que « certaines batailles, apprend-on des sources internes au Port de Douala, ont actuellement cours entre douaniers, pour des intérêts personnels, et qui ont pour objectif le rattachement du bureau du port 8 [le bureau chargé du scanner] à la brigade des conteneurs. Ce qui lui enlèverait alors toute son autonomie. »

30 Tseng et al. (2008) pour le déploiement de la gouvernance « électronique » au Bureau du Commerce Extérieur de Taiwan ; Henningsson et Van Veenstra (2010) dans la douane danoise ; Urciuoli et al. (2013) pour l’adoption de plates-formes électroniques de dédouanement. Le point commun de ces analyses est de chercher où se trouvent les « résistances », les « barrières » lors de l’adoption de technologies nouvelles. L’idée d’appropriation n’y est pas particulièrement développée car ces analyses font la double hypothèse qu’une technologie doit être mise en œuvre conformément aux termes qui ont conduit à son adoption formelle et que la recherche sur le processus d’installation peut rendre compte d’imperfections auxquelles il est possible de trouver des solutions.

31 Il n’est pas possible d’évaluer la vérité de ces accusations réciproques. Le phénomène est souvent invoqué, dans d’autres situations, pour expliquer les variations réelles et potentielles de recettes dans un bureau au bénéfice ou au détriment d’un autre (Cantens, 2009). L’important est que cette rumeur-type est mobilisée par toutes les parties en présence pour discréditer des solutions techniques, et, qu’en l’absence de preuves, elle est efficace à légitimer des décisions.

32 L’usage de camions scanners mobiles en France a également introduit de nouveaux paradigmes de  « contrôles dynamiques » (Douane française, 2012, p. 21), en cours de transport dans le flux après la frontière et non lors d’une rupture de charge en frontière.

33 Le terme est mis entre guillemets car il est mobilisé dans de nombreux usages autant qu’il recouvre des théories différentes (Audier, 2013).

34 La question n’est pas particulière au Cameroun, ni à l’ASS, elle pourrait probablement être posée dans de nombreux pays. De manière globale, les calculs sur les technologies de sécurité existent, mais sur les potentialités des marchés (ECORYS, 2009).

35 Plutôt que le 100% scanner, l’administration camerounaise a opté pour l’analyse de risque et le ciblage des cargaisons, y compris un ciblage pour passer au scanner. Ce choix est finalement identique à celui exprimé par le Secrétaire du département américain Homeland Security (cf. note 22).

36 Des entretiens réalisés au cours des années qui ont suivi l’installation du scanner, il est possible de déduire que les rumeurs de corruption des douaniers se sont maintenues. Aucun importateur ou transitaire n’a rapporté que le scanner avait mis fin aux pratiques « déviantes », certains citaient même des montants. Ailleurs qu’au Cameroun, le scanner a aussi été dénoncé comme un poste de corruption, au même titre que n’importe quel poste de contrôle (Sequeira et al., 2010). Il est difficile de valider ou invalider ces discours, car les usagers ont toujours intérêt à se plaindre des douaniers et les représenter comme corrompus. En revanche, il est certain que l’objectivité et la neutralité d’un outil de contrôle ne réduisent pas les opportunités de corruption ni les représentations de la corruption dans l’administration.

37 Il ne s’agit pas de mettre en doute l’objectivité des douaniers dans leurs recommandations sur l’adoption des scanners, celle-ci relevant au final du gouvernement lui-même mais de relever que l’institutionnalisation de la réflexion sur la technique par un « groupe » produit un nouveau savoir, pour l’administration et à propos d’elle-même, et crée ses propres locuteurs et défenseurs.

38 Chalfin (2010, p. 178) a relevé les mêmes arguments « contre » le scanner de la part de douaniers ghanéens que ceux avancés par certains douaniers camerounais : « le scanner ne peut pas tout voir », notamment les éléments essentiels de la valeur des marchandises. Ces discussions sur la capacité du scanner traversent toutes les administrations.

39 Réunion entre le groupe de travail sur le scanner et l’équipe en charge de l’installation de SYDONIA, Douala, 2006.

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Pour citer cet article

Référence électronique

Thomas Cantens, « Un scanner de conteneurs en « Terre Promise » camerounaise : adopter et s’approprier une technologie de contrôle », L’Espace Politique [En ligne], 25 | 2015-1, mis en ligne le 05 avril 2015, consulté le 21 août 2017. URL : http://espacepolitique.revues.org/3415 ; DOI : 10.4000/espacepolitique.3415

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Auteur

Thomas Cantens

Chercheur à l’Organisation mondiale des douanes (Bruxelles)
Membre du Centre Norbert Elias CNRS/EHESS UMR8562 (Marseille)
thomas.cantens@wcoomd.org

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