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Territorialiser ou ne pas territorialiser le risque et l’incertitude

La gestion territorialisée à l’épreuve du risque d’inondation en Île-de-France.
Coping with Floods in Île-de-France - Is the Place-Based Approach in Risk Management still Efficient When Risk Turns into Uncertainty?
Magali Reghezza-Zitt

Résumés

Cet article interroge les liens entre risque et territoire. Il met en question la « gestion territorialisée » des inondations au moment où la transformation de certains risques place les gestionnaires dans des situations inédites d’incertitude plus ou moins radicale. La relation entre risque et territoire reste difficile à appréhender du point de vue théorique (I). Dans la culture gestionnaire, le risque est encore largement envisagé comme un élément extérieur au territoire. La gestion territorialisée du risque, qui est au fondement des politiques publiques, consiste en pratique dans une déclinaison locale, à l’échelle de périmètres découpés en fonction des aléas, de règles établies à l’échelon national. Cette « territorialisation », qui ne tient ni compte des particularités des aléas, ni des spécificités locales, provoque des conflits et entraîne le rejet ou l’inefficacité des outils mis en place (II). Non seulement il est difficile de territorialiser certains types d’aléas, mais la transformation de certains risques, qui relèvent en réalité de situations d’incertitude, pose problème (III). Ces difficultés sont illustrées à partir de l’application française de la directive européenne de 2007, dite directive inondation, à la métropole francilienne. On s’attachera ici à la définition des territoires à risque importants d’inondation (TRI), de la stratégie nationale de 2014 et de la stratégie locale (IV).

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Texte intégral

Introduction

1Les relations entre risque et territoire ont fait l’objet de nombreux travaux de recherche en géographie (November, 2002 ; Laganier, 2006 ; Beucher et al, 2008 ; Rebotier, 2012 ; Meschinet de Richemond, 2012, etc.). Les géographes y pointent notamment la pluralité des acceptions du terme « territoire » et les débats qu’elle suscite. Cet article n’a pas pour but de revenir sur ces débats (Raffestin, 1986 ; Sack, 1986 ; Turco, 1997 ; Di Méo, 1998 ; Lévy et Lussault, 2003 ; Antheaume et Giraut, 2005 ; Dubresson et Jaglin, 2005 ; Di Méo et Buléon, 2005 ; Ripoll et Veschambre, 2005 ; Giraut, 2008, etc.). Il interroge en revanche le hiatus important qui existe entre les acceptions que les géographes donnent aux termes « territoire » et « territorialisation », et l’usage qui en est fait une fois que le concept glisse de la sphère académique à l’opérationnel.

2Nous restreindrons volontairement notre propos au domaine de la gestion française des risques d’inondation, pour lesquels la « gestion territorialisée » et la « territorialisation » des dispositifs sont devenues des référentiels d’action incontournables. L’objet de notre réflexion est de mettre en question cette « gestion territorialisée » des risques au moment même où la transformation de certains d’entre eux fait basculer les gestionnaires dans des situations inédites d’incertitude plus ou moins radicale.

3Nous devons d’emblée distinguer le territoire des gestionnaires de celui des géographes. Le territoire des gestionnaires est d’abord un périmètre juridico-administratif, clairement délimité, à l’intérieur duquel s’applique l’autorité d’un pouvoir. Dans cette acception, la territorialisation est tout à la fois l’acte de fixer les bornes de ce périmètre et d’y associer un acteur compétent. Selon les acteurs, elle est synonyme de décentralisation des compétences ou de subsidiarité mais dans tous les cas, on a affaire à une acception du terme « qui identifie une autorité descendante et écrasante », assez éloignée de la « construction sociale, matérielle et idéelle, politique et culturelle, consolidée par l’histoire, qui correspond à un espace identifié, approprié, et caractérisé par des pratiques et des représentations » (Rebotier, 2012) qui caractérise le territoire des géographes.

4La géographie des risques donne en effet des définitions beaucoup plus larges et ambivalentes aux termes de « territoire » et de « territorialisation ». Partant de l’idée que le territoire est un espace approprié qui n’existe pas de tout temps, elle explore certes la dimension (géo)politique de cette appropriation, à travers la question des découpages et des limites, sans pour autant réduire la territorialisation à une simple régionalisation et en montrant surtout que la production de limites n’a rien de « naturel » ou « d’objectif ». Mais la géographie des risques s’appuie aussi sur des définitions du territoire qui mettent en avant les dimensions subjectives, idéelles ou relationnelles de ce dernier (Beucher et al., 2008). Elle appréhende ainsi la territorialisation comme une « fabrique des territoires » mettant en jeu différents modes d’appropriation de l’espace, à partir de l’analyse des risques et des stratégies développées pour y faire face.

5Nous proposons donc, dans un premier temps, de partir de la diversité des usages et de la polysémie des termes pour revenir sur le couple risque/territoire dans le cas de la gestion des inondations. L’objectif est de montrer comment les grilles élaborées par les géographes (partie I) permettent de relire la pratique gestionnaire (partie II).

6Dans un second temps, nous souhaitons mettre en lumière les limites de la « gestion territorialisée » des risques à l’heure de leurs transformations. On assiste en effet aujourd’hui à une mutation qualitative de certaines menaces, qui découlent pourtant d’aléas très anciens. C’est notamment le cas en Île-de-France, où l’évolution des dynamiques d’endommagement consécutives à une crue centennale de la Seine et de ses affluents, conduit à basculer vers une situation d’incertitude plus ou moins radicale. Ce changement de nature du risque peut s’analyser comme une transformation de sa spatialité, en particulier de sa métrique. De fait, ces « nouveaux risques » (Godard et al., 2002) défient les paradigmes de gestion classique (partie III) dans un contexte d’évolutions des référentiels gestionnaires qui sera illustré par l’exemple de l’application de la directive européenne, dite « inondation », à l’Île-de-France (partie IV).

Risque et territoire en géographie

7La difficulté à penser la relation entre risque et territoire se traduit chez les géographes par la pluralité des expressions qui associent le risque (ou ses composantes) au terme « territoire » (ou à ses dérivés). Le territoire permet en particulier de donner aux risques un contenu social, spatial et temporel.

Les « territoires à risque(s) »

8L’expression la plus triviale est celle de « territoire à risque(s) ». Elle renvoie dans le langage courant à l’idée qu’une portion de l’espace terrestre est exposée à des menaces (aléas), dont l’actualisation est susceptible de provoquer des dommages et des pertes. Le risque est d’ailleurs au départ défini par les géographes, mais aussi par les pouvoirs publics français, comme une situation de co-présence (spatiale) entre une source de danger (aléa) et des enjeux de nature diverse. L’expression « territoire à risque(s) » désigne par conséquent tout espace sur lequel il est possible d’identifier un ou plusieurs dangers.

9Parler de « territoire à risque(s) » confère au risque une dimension spatiale, ce qui permet a minima de préciser la localisation de la menace, en bornant l’étendue directement exposée par des limites d’abord discursives, mais très vite matérielles (repères de crue, croix pour signaler les couloirs d’avalanches, etc.), cartographiques et surtout administratives et juridiques. Cette dernière forme de délimitation est une façon de définir officiellement le risque : les cartes de zonages des plans de prévention des risques (PPR) dessinent des périmètres réglementaires pour dire quel espace est soumis à quel degré de danger. Cette façon de « dire le risque » tend à ancrer dans les esprits l’idée qu’il est possible de contenir le risque dans des limites « objectivement établies » (Gilbert, 2003), masquant les conditions de la production de ces limites et les nombreux ajustements dont elles font l’objet (Beucher, 2007 ; Douvinet et al., 2011).

10Au-delà du caractère politiquement construit de ces zonages, « les risques ne sont pas qu’une situation de faits. Ils sont aussi fondamentalement ancrés dans une société, des significations et des valeurs » (Rebotier, 2012). Pour prendre en compte cet aspect, les géographes mobilisent à nouveau la notion de territoire en s’appuyant cette fois-ci sur les travaux de géographie sociale qui tirent l’appropriation vers ses dimensions phénoménologiques et subjectives (Beucher et al., 2008). Il existe par exemple un lien entre le risque, en tant qu’il est perçu et donc socialement construit, et l’identité du territoire, qui peut parfois se marquer dans le nom de certains lieux, dans les récits et les mémoires (Augendre, 2008 ; Hernandez, 2010 ; Meschinet de Richemond, 2012). Qualifier un espace de « territoire à risque(s) » lui confère aussi d’emblée une connotation négative, ce qui peut avoir pour effet de dégrader son image et de le rendre répulsif, mais qui contribue toujours à définir l’identité de cet espace, et à travers elle, les modes d’appropriation qui participent à la fabrique territoriale. Ces processus de constructions territoriales identitaires rejouent d’ailleurs après les catastrophes, dans la patrimonialisation de certaines traces ou ruines (Hernandez, 2008 ; Le Blanc, 2012 et 2015) et le « story telling » de la reconstruction (Campanella et Vale, 2005, en particulier partie 1) : ainsi, selon les récits de la trajectoire post-crise des espaces et des sociétés qui les habitent, les territoires à risque deviennent « martyrs » ou « résilients » (Djament et Reghezza, 2012 ; Reghezza et Rufat, 2015).

11Par conséquent, le risque permet (et demande) d’appréhender la notion géographique de « territoire » en conjuguant deux dimensions de l’appropriation : la dimension géopolitique et la dimension phénoménologico-subjective (Dubresson et Jaglin, 2005).

Des « territoires à risque(s) » aux « territoires du risque »

12L’expression de « territoire à risque(s) » doit toutefois être distinguée de celle de « territoire du risque », qui a été formalisée par Valérie November au tournant des années 2000 pour exprimer le fait que

« le territoire est plus souvent considéré comme un espace-support de risques alors même qu’on devrait le voir comme quelque chose capable d’interagir avec le risque. » (November, 2002, p. 35).

13D’une part, l’idée qu’il existe des « territoires à risque(s) » implique que certains espaces ne sont pas à risque ou, plus exactement ne sont pas pensés comme à risque, soit que le risque n’y est pas identifié, soit qu’il n’est pas perçu, soit qu’il est volontairement tu. D’autre part, l’expression de « territoire à risque(s) » indique souvent une approche dichotomique du risque et du territoire. Comme le rappelle C. Gilbert, dans les sociétés modernes,

« ce qu’on appelle spontanément risque n’est autre que la projection spatiale [des] aléas et accidents, donnant figure à des ennemis potentiels dont il convient de mesurer l’impact et par rapport auquel des lignes de défenses doivent être organisées. (…) En confondant de fait aléa et risque, accident et risque, [cette approche] situe d’emblée le risque comme un phénomène extérieur [au territoire] » (Gilbert, 2003, p. 49).

14De nombreux travaux ont pourtant montré que les risques étaient produits par les sociétés qui à la fois « fabriquaient » des aléas et s’y exposaient en présentant des formes de fragilités singulières qui variaient selon les espaces et les époques (Wisner et al., 1976 ; Burton et al., 1978 ; Beck, 1986). Les risques et les catastrophes « naturelles » sont les résultats d’interactions hommes/nature localisées sur un territoire donné : ils découlent à la fois des actions des sociétés sur leur environnement (anthropisation des milieux), de l’occupation de l’espace et des pratiques de ces sociétés (humanisation de la surface planétaire), des discours, représentations, perceptions, vécus des individus et des groupes qui habitent ce territoire (socialisation de la nature). En d’autres termes, les risques sont les produits d’un rapport singulier, situé et daté, entre une société et son territoire.

15Parler de « territoire du risque » permet donc aux chercheurs de réinscrire le risque dans le territoire, de le transformer en élément endogène à ce dernier et de « dépasser la lecture dichotomique » (Provitolo et Reghezza, 2015, p. 35). Cette idée a été largement démontrée à propos des espaces urbains. Valérie November faisait l’hypothèse dès 1994 que, quelle que soit leur nature, les risques « s’inséreraient dans la structure urbaine en même temps qu’ils la faisaient advenir » (November, 1994, p. 114). De son côté, Mathilde Gralepois parle de « risques endo-urbains » (Gralepois, 2008) pour souligner le fait que les risques dits « naturels », sont en réalité « phénomènes endogènes au système de développement économique et urbain ». Nous avions pu également montrer dans le cas d’une inondation majeure de l’Île-de-France qu’à aléa constant, la métropolisation de l’agglomération parisienne avait profondément modifié les dynamiques de risques. La transformation ne résultait pas de celle de l’aléa mais des évolutions de l’exposition et de la vulnérabilité qui s’expliquaient par les transitions territoriales en cours (Reghezza, 2006).

16Au cours des dernières années, de multiples travaux de géographes ont souligné que risque et territoire entretiennent des relations complexes et systémiques. On pensera ici aux exemples développés par Nancy Meschinet de Richemond sur les sociétés rurales du XVIIIe siècle (Meschinet de Richemond et Reghezza, 2010), par Marie Augendre sur le « vivre avec » au Japon (Augendre, 2008), ou par Édouard de Bélizal sur le Mérapi (de Bélizal, 2012). Le risque naît du territoire, aussi bien de ses composantes biophysiques que sociales, de sa matérialité que de son organisation spatiale ou de ses fonctions, de ses dimensions sociétales que politiques. En retour, son existence, une fois qu’elle est connue et acceptée, participe à la définition de l’identité du territoire et des sociétés qui l’habitent. La gestion des risques modifie aussi les différentes composantes (biophysiques, matérielles, sociales, politiques, etc.) du territoire, composantes qui vont s’adapter (ou que l’on va adapter) pour faire face à l’existence de la menace. Enfin, les crises et les catastrophes agissent de façon plus ou moins fortes sur les trajectoires territoriales : qu’il y ait retour à l’état antérieur (rare), reconstruction partielle ou totale, transition, recomposition ou bifurcation, ce que plusieurs chercheurs qualifient désormais de « processus de résilience » touche aussi bien les composantes matérielles, identitaires et organisationnelles des territoires (Hernandez, 2008 ; Djament et Reghezza, 2012) et contribuent par là-même à leur fabrique.

17En définitive, l’expression « territoire du risque » permet de rendre compte de ces interactions complexes entre risque et territoire. Le « territoire du risque » désigne à la fois le territoire, matrice socio-spatiale dans lequel le risque est produit et le territoire en tant qu’il est transformé par l’existence d’un risque.

Des « territoires du risque » à la gestion territorialisée

18L’approche dichotomique du risque et du territoire demeure pourtant une constante de la prévention des inondations et ce alors même que le terme de territoire est convoqué de façon récurrente, dans la mesure où la gestion se veut « territorialisée » pour mettre « en avant l'échelon local comme espace pertinent » (Beucher et al, 2008).

Gestion territorialisée du risque : principes et réalités

  • 1 En 2003, la revue Pouvoirs Locaux publie par exemple un numéro spécial consacré à la territorialisa (...)

19Comme le rappelle Stéphane Ghiotti, le terme de « territoire » s’est imposé au cours des années 2000 dans les politiques publiques1 françaises, le territoire étant généralement entendu comme un synonyme de local, « gage de l’adaptation de ces politiques aux contextes et aux enjeux locaux, censé leur assurer la lisibilité démocratique et l’efficacité sociale et économique » (Ghiotti, 2006).

20En pratique, la « territorialisation » des politiques de gestion du risque d’inondation, à savoir ici la délimitation par les pouvoirs publics d’espace considérés officiellement comme à risque et leur inscription dans des périmètres réglementaires, ressort d’une triple logique : la « tentative d’insertion et de domestication » des dangers (Gilbert, 2003, p. 48) dans des limites fixes, qui exprime ici l’héritage moderne du contrôle de la nature par la science et la technique ; le besoin de découper un périmètre juridico-administratif, soumis à la compétence d’un acteur, au sein duquel on pourra envisager des actions volontaristes de prévention ou de protection à partir de règles et de normes qui seront élaborées par le pouvoir souverain et appliquées à tous au nom de l’intérêt général ; la définition d’un échelon de proximité paré des vertus supposées du local qui permettrait de dépasser les écueils d’une démarche top-down.

21Aussi la territorialisation « officielle » des inondations tend-elle à orienter leur gestion vers un problème de définition de limites sans prendre en compte la singularité effective des espaces auxquels elle s’applique ni envisager les liens complexes qui se tissent entre risque(s) et territoire(s). Ceci va provoquer de multiples blocages, qui se traduisent par des conflits qui peuvent, à des degrés divers, faire évoluer les zonages.

22En effet, à partir du moment où le risque est pensé comme extérieur au territoire, la mise en œuvre des mesures réglementaires de prévention « est souvent vécue comme une contrainte externe majeure par les collectivités locales » (Pigeon, 2007, p. 27). De nombreux géographes ont ainsi étudié les conflits provoqués par l’application des plans de prévention des risques inondation (PPRI). Johnny Douvinet et al. ont par exemple analysé comment, à l’échelle locale, les élus sont soumis à de nombreuses pressions de leurs administrés et sont souvent sommés de choisir entre la restriction de l’occupation des espaces à risque et le développement local (Douvinet et al., 2011). En s’appuyant sur le cas du Val-de-Marne, Stéphanie Beucher a montré que c’est en amont même, au moment de la définition des zonages, qu’apparaissent les premiers conflits (Beucher, 2007). Si dans les discours des agents de l’État, le caractère « naturel » de l’aléa semble conférer à la délimitation du risque un caractère d’évidence incontestable, si l’expertise scientifique est utilisée pour légitimer cette « évidence », si les pouvoirs publics ont un discours de fermeté sur le caractère intangible de la limite, en pratique, chaque tracé fait l’objet d’âpres négociations, qui se soldent en cas d’échec par des contentieux devant les tribunaux. Le PPRI du Val-de-Marne et ses neufs zones au lieu des trois initialement prévues (rouge, bleue, blanche) – dont une zone rouge hachurée orange et une zone orange hachurée rouge –, n’est d’ailleurs qu’un exemple parmi d’autres (Douvinet et al., 2011) des ajustements fréquents qui résultent des conflits.

23Les auteurs que nous venons de citer expliquent la contestation des zonages par le fait qu’ils concernent des espaces qui n’ont pas connu d’événements dommageables et/ou traumatiques depuis longtemps. La mémoire et la conscience du risque se sont estompées et ne sont donc plus associées aux représentations que les habitants ont de leur territoire. Toutefois, on constate les mêmes blocages dans le cas de territoires frappés par des catastrophes, comme le montrent par exemple les conflits portant sur la délimitation des « zones noires » après la tempête Xynthia (47 victimes dont 41 à cause des submersions marines) (Mercier et Chadenas, 2012). En réalité, qu’il s’agisse de la prise en compte des contraintes de développement, des pratiques, des mémoires et des perceptions locales, la territorialisation officielle du risque vient toujours se heurter au territoire en tant qu’espace représenté, vécu et pratiqué.

24La tension entre une gestion territorialisée du risque affichée comme objective et une pratique faite de compromis permanents, aboutit d’ailleurs à des mises en territoire du risque concurrentes, faute d’appréhender l’espace concerné comme une entité cohérente et systémique, ayant une épaisseur sociale, historique et spatiale. Il peut par exemple exister plusieurs menaces sur un espace donné, de sorte que les périmètres se superposent et que les normes se télescopent : en Seine-Saint-Denis, les prescriptions du PPRI allaient à l’encontre de celles du plan de prévention des risques naturels liés aux anciennes carrières. On peut aussi observer que des mesures préconisées pour un même risque et sur un même territoire par deux textes réglementaires entrent parfois en contradiction. Nous avions ainsi montré avec Valérie Sanseverino que, dans la basse vallée du Var, le classement en zone rouge préconisé par le PPRI avait été transformé grâce à la mise en œuvre d’un PAPI (plan d’action et de prévention des inondations), de sorte que ces zones avaient été déclassées en bleu et étaient donc (re)devenues constructibles (Reghezza et Sanseverino, 2012). Ceci avait permis au préfet de déclarer que la « plaine du Var n’était plus inondable », cas tout à fait paradoxal où la gestion territorialisée du risque aboutissait à supprimer un « territoire à risque(s) ». Dans tous les cas, parce qu’elle ne prend pas suffisamment en compte le « territoire du risque », la multiplication des périmètres et des limites rend souvent illisible les mesures de gestion prises sur le « territoire à risque(s) ».

La territorialisation officielle du risque comme déclinaison localisée des normes : territorialisation forte vs spatialisation

25La gestion territorialisée des inondations produit des territoires, entendus à la fois dans la dimension politique – le zonage construit des périmètres soumis à un pouvoir administratif, en charge de faire appliquer la règle – et identitaire du terme – le zonage confère à l’espace une identité définie à partir du niveau de risque. En ce sens, on peut parler de « territorialisation » en entendant ce mot dans le sens large d’une « fabrique de territoire » (Antheaume et Girault, 2005) : la gestion territorialisée confère à un espace géographique donné une ou plusieurs caractéristiques qui le transforment en territoire.

26On peut également aborder la « territorialisation » à partir de la distinction opérée par Alain Dubresson et Sylvy Jaglin entre la spatialisation, « déclinaison contractualisée des règles et normes nationales en fonction des contingences locales » et la territorialisation au sens fort, « création de systèmes autonomes d’action collective, chacun doté de son propre mode de gouvernance en fonctions de valeurs et comportements localisés » (Dubresson et Jaglin, 2005, p. 18). Cette distinction confère au terme « territorialisation » un sens très particulier qui ne renvoie pas aux différenciations que les géographes opèrent traditionnellement entre espace et territoire. Elle est toutefois très éclairante pour marquer la distance entre les discours et les pratiques et pour comprendre la nature des territorialités politiques produites par la gestion des risques en France.

27Les écarts que l’on observe entre les principes affichés (gestion rationnelle fondée sur une délimitation objective du risque définie de façon top down) et leur application (négociations et compromis en fonction du contexte local) font écho à cette distinction. En effet, la gestion consiste encore la plupart du temps en une déclinaison locale des normes édictées au niveau national, et désormais européen, c’est-à-dire en une spatialisation des politiques bien plus qu’en une territorialisation au sens fort. Comme le rappellent Stéphanie Beucher et al.

« territorialiser le risque ne signifie pas créer les conditions locales d'une gouvernance de ce dernier, mais simplement identifier, découper des ‘territoires officiels’ du risque pour rendre possible leur gestion » (Beucher et al., 2008, p. 108).

28Cela ne signifie pas que l’État, à travers son administration et ses services déconcentrés impose de façon aveugle et mécanique des normes élaborées à l’échelon national. La mise en œuvre des PPRI précédemment évoquée relève par exemple de la « régulation croisée » (Crozier et Thoenig, 1975) qui permet d’infléchir l’application des textes au nom de l’adaptation au contexte local. La spatialisation aboutit dans les faits à une négociation quasi permanente qui conduit à une application très hétérogène des mesures, sans qu’il n’y ait véritablement appropriation locale du risque d’inondation. Les accommodements au cas par cas, fruits de compromis largement officieux entre l’État, l’administration, les élus et les groupes de pression, ne permettent pas en effet de poser dans le débat public démocratique la question des choix et de leur coût. La définition du risque et des prescriptions qui l’accompagnent est officiellement renvoyée du côté de l’expertise scientifique, ce qui renforce l’impression d’un problème technocratique inaccessible au citoyen, tandis qu’en coulisses, les délimitations fluctuent au gré des rapports de forces entre pouvoirs. Une territorialisation au sens fort signifierait au contraire la possibilité (et la nécessité) pour les acteurs locaux de définir démocratiquement, c’est-à-dire publiquement et collectivement le risque acceptable pour un territoire donné. 

  • 2 OCDE, Recommandation of the Council on the gouvernance of critical risks, adoptée par les ministres (...)

29Ce constat peut sembler en dissonance avec les discours de la puissance publique qui insistent de plus en plus sur le rôle des communautés ou collectivités locales, la participation et la mobilisation citoyenne, la responsabilisation et l’implication des individus, la co-construction des politiques publiques, etc. dans la gestion des risques. En Île-de-France, l’OCDE (organisation de développement et de coopération économiques) recommande par exemple une plus grande implication des acteurs privés et des citoyens face à la crue centennale et une meilleure articulation des échelons nationaux et locaux, soulignant en creux la difficile coordination et le manque d’implication de certains acteurs2. Ces injonctions entrent à leur tour en résonance avec le contexte de crise des finances publiques, qui semble justifier un retrait de l’État et un transfert de compétences vers le local. La compétence GEMAPI (Gestion des milieux aquatiques et prévention des inondations) sera par exemple confiée aux communes et EPCI à fiscalité propre à partir de 2016 (loi du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale dite MAPTAM).

30En pratique pourtant, l’adhésion à ce discours reste très ambiguë : très présent chez les acteurs publics étatiques que nous avons rencontrés entre 2013 et 2015 en Île-de-France, il est généralement assorti d’un rappel immédiat des compétences régaliennes en matière de gestion de risque et de crise. La « co-construction » de la gestion semble résider avant tout dans un partage de coûts devenus insupportables dans un contexte de restrictions budgétaires massives. De leur côté, les Franciliens semblent toujours aussi peu préoccupés du risque d’inondation que par le passé. À de rares exceptions près, les mobilisations citoyennes et les processus de participation sont d’abord liés à une réaction contre la promulgation d’un texte perçu comme contraignant, c’est-à-dire contre la qualification juridique d’un territoire comme étant à risque(s).

31Cette tendance n’est pas nouvelle et est sans doute à rattacher à la dépolitisation des questions qui touchent à l’environnement (Swyngedouw, 2009) : le traitement des risques, au même titre que celui d’autres questions environnementales, est déplacé par la puissance publique de la sphère politique vers l’expertise scientifique, juridique et technique. Le consensus de façade sur la recherche de sécurité masque l’absence de débat public et d’appropriation de la décision par les populations. Si la gestion territorialisée des risques propose un cadre spatial qui permet de définir les enjeux concernés par la menace, elle ne donne ni les instruments de régulation des intérêts contradictoires qui s’expriment en son sein, ni les outils pour sensibiliser les acteurs et les faire dialoguer, les impliquer dans la construction de la décision et finalement, produire des systèmes locaux d’action autonomes, c’est-à-dire une territorialisation au sens fort.

Du risque a l’incertitude, nouvelle donne gestionnaire

32Si l’on s’en tient à une dimension purement technique, la territorialisation officielle des risques peut sembler, a priori, relativement facile pour des risques naturels que l’on peut assez aisément (quoiqu’imparfaitement) circonscrire sur une carte (Gilbert, 2003). En revanche, Eliane Propeck-Zimmermann et al. pointaient déjà ses difficultés pour les risques technologiques et industriels (Propeck-Zimmermann et al., 2007). Étant donné la nature des processus en jeu, en particulier leur potentiel de diffusion rapide, la traduction cartographique et réglementaire était pour le moins délicate, sauf à définir des zones « maximalistes ». Ces observations semblent aujourd’hui devenir la règle dans le cas de certains risques naturels, que l’on pensait jusque-là comme facilement territorialisables.

Un basculement du risque vers l’incertitude

33En 2011, le tsunami qui ravageait les côtes du Tohoku et qui provoquait la catastrophe nucléaire de Fukushima-Sendai mettait en évidence à la fois l’hybridation des aléas (la catastrophe nucléaire résulte ici du croisement entre un aléa naturel et un aléa technologique), l’importance des effets dominos et la large diffusion spatiale des conséquences d’un accident au départ localisé. La comparaison avec le tsunami qui a ravagé l’océan indien en 2004 est éclairante : si l’étendue spatiale frappée par le phénomène naturel est tout aussi immense, la catastrophe n’a pas eu d’impact global. Dans le cas du Tohoku, les conséquences de la catastrophe se prolongent dans le temps et l’espace sans que l’on puisse savoir qu’elles en seront les effets à court, moyen et long termes.

34Un an plus tard, l’ouragan Sandy a montré, en touchant New York, que les impacts d’une inondation sur une ville globale excédaient largement les seules destructions matérielles à l’échelle de l’espace urbain. On a pu constater que les effets dominos induits par l’atteinte aux réseaux techniques (notamment au réseau électrique et au métro) et les perturbations qui en découlaient étaient susceptibles de paralyser l’activité économique d’un des centres du monde, et de perturber l’ensemble des systèmes productifs qui en dépendaient de sorte qu’un aléa localisé pouvait avoir des impacts globaux.

35Le cas du risque de crue centennale de la Seine et ses affluents, qui a fait l’objet de plusieurs thèses (Reghezza, 2006 ; Beucher, 2007 ; Rioust, 2012 ; Lhomme, 2012 ; Toubin, 2014 ; Lamé, 2013), relève des mêmes dynamiques d’endommagement. En 2014, l’OCDE a publié un rapport dans lequel les estimations du coût des dommages matériels étaient revues à la hausse (entre 3 et 30 milliards d’euros et jusqu’à 3% de réduction de PIB en cumulé à cinq ans (OCDE, 2014). L’OCDE montrait que les perturbations fonctionnelles risquaient de paralyser l’agglomération, ayant des effets non seulement à l’échelle de la métropole parisienne, mais aussi à l’échelle nationale voire européenne, sans que l’on soit capable de dire précisément lesquels, où et quand ils se produiront.

36Habituellement, ces trois catastrophes sont rattachées à la catégorie des risques. Pourtant, comme le rappelle Dominique Bourg, le risque n’est « plus une catégorie adéquate » pour penser ce type de menace (Bourg et al., 2013, p. 109) qui relèveraient plutôt de l’incertitude.

37Par « incertitude », on peut entendre plusieurs choses. Dans le langage courant, l’incertitude renvoie à ce que l’on ne sait pas, cette ignorance conduisant à l’incapacité à décider. Par définition, le risque renvoie à de l’incertitude puisque l’aléatoire implique qu’on ne sache pas quand, où et comment l’aléa va se réaliser. La part d’inconnu peut toutefois être plus ou moins grande et surtout plus ou moins réductible par le calcul ce qui va finalement conduire à distinguer le risque de l’incertitude. Dès 1921, l’économiste Frank Knight dissocie dans son ouvrage Risk, Uncertainty and Profit (Knight, 1921), le risque, qui correspond à des événements probabilisables, et l’incertitude, qui désigne des événements dont on ignore jusqu’à la probabilité d’occurrence. Cette distinction va être reprise par de nombreux auteurs (Borraz, 2008) qui vont définir l’incertitude comme la part d’indétermination qui demeure irréductible car non calculable. Ainsi, on peut définir le risque comme :

« un danger bien identifié, associé à l’occurrence d’un événement ou d’une série d’événements, parfaitement descriptibles, dont on ne sait pas s’ils se produiront mais dont on sait qu’ils sont susceptibles de se produire. Dans certains cas, des outils statistiques appliqués à des séries d’observations systématiques faites dans le passé permettent d’en calculer la probabilité d’occurrence, qui sera alors qualifié d’objective. » (Callon et al., 2001).

38À l’inverse, l’incertitude, qui peut être plus ou moins radicale, désigne une situation où il est impossible de soumettre l’aléatoire à « l’espace standardisé du calcul » des probabilités (Bourg et al., 2013). On parle ainsi d’incertitude lorsque l’événement ou ses conséquences sont indéterminés, non pas à cause de l’imprévisibilité de l’événement déclencheur mais par nature. En d’autres termes, l’incertitude désigne l’incapacité à « mettre en risque », à convertir l’inconnu ou l’indéterminé en savoirs objectifs qui peuvent ensuite permettre un choix rationnel.

39Si l’on reprend le cas de la crue centennale à Paris, on se rend compte qu’on a affaire à plusieurs niveaux et degrés d’incertitude. Il existe d’abord une ignorance scientifique sur l’aléa, qui tient à la fois à un déficit de connaissance et d’outils de mesure, mais aussi aux conditions structurelles de la formation des crues. On ne connaît ainsi que partiellement la dynamique de l’aléa, avec un déroulé de la crue qu’on est incapable de prévoir à plus de 48/72 heures du fait du comportement de certains affluents de la Seine, de sorte que les gestionnaires sont obligés de lancer les actions de protection à l’aveugle, avant même de savoir si la crue atteindra un niveau critique. On est également incapable de définir la zone inondée. Les cartes de risque sont produites sur la base des plus hautes eaux connues (soit la crue de 1910), alors même que l’on sait que les écoulements souterrains, fortement modifiés par l’urbanisation des sous-sols, et les interactions entre ces écoulements, l’inondation de surface et les réseaux techniques enterrés, seront fondamentaux mais qu’on en ignore encore assez largement les modalités (Lamé, 2013; Toubin, 2014).

40Il existe ensuite une ignorance sur les effets de l’inondation initiale, qui tient à la complexité du système socio-technique métropolitain, en particulier au rôle des réseaux critiques. Le nombre d’enjeux menacés, conjugué à l’intrication de ces derniers et à la multiplication de liens d’interdépendances plus ou moins bien identifiés, fait qu’il est impossible d’anticiper le comportement du système métropolitain ou même celui de ses sous-systèmes, et de déterminer ses capacités de réaction. La multiplicité des effets dominos, les chaînes de risques, l’hybridation des aléas, font que les perturbations déclenchées par l’inondation initiale deviennent systémiques, ubiquistes et trans-scalaires. Les différents impacts produisent de multiples rétroactions, positives ou négatives avec des effets de décalages dans le temps et l’espace. Les conséquences des premières submersions se diffusent alors plus ou moins rapidement hors de la zone inondée, avec des effets ressentis sur des pas de temps plus ou moins longs, sur un territoire extrêmement vaste et discontinu.

41Par conséquent, la spatialité du risque et les temporalités de la crise placent les gestionnaires dans une situation où l’ignorance n’est plus conjoncturelle mais structurelle. La complexité des dynamiques de risque et de propagation des impacts de l’aléa initial indique qu’il s’agit bien d’une situation d’incertitude radicale, irréductible à l’ordinaire des imprévus qui caractérise une catastrophe (Dedieu, 2013). Il est impossible de prévoir les effets de cette inondation à long terme et d’anticiper de façon satisfaisante ses impacts potentiels, aussi bien dans le temps que dans l’espace.

Incertitude, métrique des risques et territorialisation

42Ce problème d’incertitude est devenu patent en matière de risques et de catastrophes naturelles. L’incertitude traduit en réalité un changement dans la spatialité du risque, qui conduit à une transformation des métriques et des échelles du « territoire du risque ».

43Comme le rappelle Valérie November, chaque risque a un ancrage spatial différencié qui peut être appréhendé à partir de la distinction de Jean-Pierre Galland entre les « risques territorialisés », « les risques diffus » et les « risques réseaux » : alors que les risques naturels « classiques » sont relativement aisés à inclure dans les limites d’un périmètre juridico-administratif, les risques industriels ou nucléaires (risques diffus) et les risques induisant des effets dominos (risques réseau) sont beaucoup plus difficiles à appréhender à partir de la notion de territoire qui implique le bornage et la continuité. Cela ne signifie pas que ces risques doivent être pensés de façon a-spatiale. Mais ils ne partagent pas la même « métrique » (November, 2013) : on retrouve ici l’opposition développée par Jacques Lévy entre territoire (métrique continue) et réseau (métrique discontinue) (Lévy, 1999 et 2003).

44Certains risques (les « risques territorialisés ») ont une métrique territoriale, fondée sur la continuité de l’espace qu’ils affectent et peuvent être circonscrits dans des périmètres relativement bien bornés, tandis que d’autres (risques « diffus ») sont difficilement insérable dans le cadre de limites nettes et que d’autres, enfin, (les « risques réseau ») ont une métrique réticulaire, qui met en jeu la discontinuité des espaces affectés, leur connexité et l’impossibilité de fixer des limites.

45On pourrait ici avancer l’idée que la métrique des risques dépend de la nature des aléas : ainsi, les risques industriels (type explosion ou pollutions) seraient des risques diffus alors que les inondations seraient des risques territorialisés et les risques technologiques (pannes) des risques réseaux. Toutefois, les cas du tsunami de 2011, de Sandy et de la crue de la Seine montrent que même des aléas naturels peuvent provoquer des risques à métrique non territoriale, ce qui contribue à les faire basculer du côté de l’incertitude. Ce type de « risques » ne peut plus en effet

« uniquement se mesurer en termes de sources de risques, ni même en termes de réseau puisqu’il est à la fois local et global, et qu’il traverse des échelles géographiques multiples » (November, 2013, p. 281).

  • 3 Par « trans-scalaire », nous entendons le fait qu’il ne s’agit plus simplement d’envisager plusieur (...)

46À la question des métriques s’ajoute celle des échelles spatiales – passage à une dimension trans-scalaire3 – et temporelles – multiplicité des temporalités, rétroactions, etc. (Djament-Tran, 2015) qui renforce la complexité et l’incertitude.

47Par conséquent, dans le cas de l’Île-de-France, mais aussi des autres exemples évoqués, on peut analyser l’incertitude comme la conséquence d’une spatialité particulière des menaces qui a pour conséquence première de rendre difficile leur territorialisation officielle. En effet, c’est la « proximité géographique » (Rallet et Torre, 2004), qui désigne la distance kilométrique entre deux entités, qui est au fondement de la territorialisation politico-administrative du risque alors que les processus dont nous parlons mobilisent davantage les « dynamiques de connexité » (November, 2008), c’est-à-dire la « proximité organisationnelle » (Rallet et Torre, 2004), relationnelle.

À la recherche de l’optimum territorial : l’exemple de la directive cadre inondation appliquée au cas francilien

48Au cours des siècles, le risque de crue en Île-de-France a fait l’objet de multiples mesures de gestion. Les dispositifs actuels de prévention obéissent désormais à l’arsenal législatif existant en France : documents d’information préventive, PPRI, PAPI, PCS, etc. sont bien présents sur le territoire francilien, à des degrés divers et avec des résultats variables (Reghezza, 2006 ; OCDE, 2014).

49Les dispositifs français de gestion ont été complétés par de nouvelles mesures, qui découlent notamment de la transposition de la directive européenne 2007/60/CE du 23 octobre 2007 relative à l'évaluation et à la gestion des risques d'inondation (dite « directive inondations ») dans le droit français par la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 (dite loi Grenelle II) et le décret d’application n°  2011-227 du 2 mars 2011. La directive oriente à nouveau la gestion vers une approche territorialisée du risque en proposant de nouvelles orientations.

La directive européenne inondation et sa logique territoriale : le cas des TRI

50La directive européenne (DCE) impose trois grands objectifs aux États membres. Une évaluation préliminaire des risques d'inondation (EPRI) devait être menée à l’échéance de décembre 2011 avec pour finalité « l'identification et la sélection des territoires à risque d'inondation important » (TRI), cette deuxième étape ayant pour date butoir juin 2012. Il s’agit bien là d’une mise en territoire officielle du risque.

51Les TRI sont des périmètres découpés sur la base d’un double diagnostic : l’un réalisé au niveau national, l’autre local. Territoire est donc ici synonyme d’échelon de proximité qui permet de mieux intégrer les niveaux infra-nationaux. Les critères d’identification des TRI restent définis au niveau national puis sont déclinés pour chaque bassin hydrographique : on se situe à nouveau davantage dans la spatialisation que dans la territorialisation au sens fort.

52Le choix de la maille territoriale du bassin hydrographique est intéressant à plus d’un titre. Privilégier la territorialité biophysique renvoie à la focalisation historique sur les aléas, comme si le risque ne pouvait être pensé qu’à partir des processus physiques qui lui donnent naissance sur le territoire et non à partir de ses conséquences qui naissent de l’interaction avec le territoire. En outre, la DCE définit des « masses d’eau fortement modifiées » (article 2.9), qui regroupent les rivières, les plans d’eau et des masses d’eau côtières et de transition, qui deviennent des territoires d’action.

53Cette prédilection de l’Union européenne pour une territorialisation assise sur une approche « naturaliste » est défendue par ses prometteurs au motif que l’unité biophysique permet une gestion intégrée, qui excède des territorialités politico-administratives souvent concurrentes, tout en permettant d’afficher une cohérence entre les différentes politiques publiques liées à l’eau et une solidarité « naturelle » entre amont et aval. Plusieurs travaux ont montré que cette supposée cohérence était largement mise à mal par la fragmentation en de multiples territoires économiques et politiques, au sein desquels les intérêts économiques et politiques l’emportent largement sur les considérations environnementales (Ghiotti, 2006 et 2007 ; Meschinet de Richemond 2012). Dans le cas francilien, on observe en outre que les dynamiques de risque sont très vite déconnectées de l’espace inondé : si les actions de réduction de l’aléa doivent s’inscrire dans le respect des solidarités entre l’amont et l’aval du bassin-versant, les mesures de réduction de l’exposition et de la vulnérabilité, qui sont de toute façon prescrites à l’échelle des mailles administratives, devraient d’abord être pensées à partir du territoire du risque, donc des bassins de vie, et non du bassin-versant.

54La définition des TRI donne lieu à une cartographie qui constitue la troisième étape de l’application de la directive. Des cartes des zones inondables et des risques d'inondation pour les crues de faible, moyenne et forte probabilité devaient être établies avant décembre 2013 : ces cartes, élaborées par l’État, qui conserve ainsi sa prérogative de définition officielle du risque, ont à la fois un objectif de mise à disposition de la connaissance pour les collectivités territoriales et d’information pour les populations.

55Cette mise en territoire officielle du risque doit permettre sa gestion territorialisée, qui s’opère elle-même en deux temps. Des plans de gestion des risques d'inondation (PGRI) doivent être élaborés sur chaque grand bassin hydrographique en intégrant l’ensemble des volets de cette gestion : prévention, protection, préparation à la crise, mais aussi la prévision et l’alerte précoce. Ces plans doivent tenir compte des spécificités des territoires aussi bien dans leur dimension physique (écoulement des eaux, existence de champs naturels d’expansion des crues, etc.), socio-économique (occupation du sol, aménagements, infrastructures), réglementaires (existence de périmètres de protection ou de conservation de la nature, objectifs environnementaux, etc.). Des stratégies locales doivent ensuite être définies.

56La territorialisation imposée par la directive européenne reste par conséquent très classique avec à l’échelle nationale le découpage de périmètres qui ne tiennent pas compte des nouvelles métriques du risque : on reste dans la définition d’un « territoire à risque(s) » plus que dans celle d’un « territoire du risque ». L’articulation des échelons de compétence et d’action est en revanche ambivalente : si l’Europe semble pousser à l’empowerment du local, l’État garde la main sur la définition officielle des risques et sur celle des objectifs qu’il entend ensuite faire appliquer à des échelons infra-nationaux.

Stratégie nationale et stratégies locales : vers une nouvelle logique territoriale ?

57Cette ambivalence se marque dans l’originalité française de la définition d’une stratégie nationale, qui n’est pas inscrite dans la DCE, et qui précède l’élaboration de stratégies locales de gestion des risques d'inondation. La stratégie nationale a été officiellement présentée par la ministre de l’écologie le 10 juillet 2014. Là encore, la tension entre spatialisation et territorialisation au sens fort est importante. La stratégie nationale indique ainsi que

« si l’État porte cette stratégie nationale, il n’en est pas pour autant le seul animateur, chaque intervenant, au premier rang desquels les collectivités territoriales, ayant à prendre toutes leurs responsabilités dans les choix de gestion » (MEDDE, 2014, p. 6).

  • 4 Ces observations ont notamment été réalisées au cours d’observations participantes entre 2013 et 20 (...)

58Elle tend donc à favoriser une implication plus grande des acteurs concernés, sur le modèle des schémas d'aménagement et de gestion des eaux (SAGE) par exemple, tout en laissant à l’État la conduite générale de la politique de gestion. En Île-de-France, la stratégie est d’ailleurs présentée par certains acteurs administratifs comme une volonté de sortir de la déclinaison locale de normes nationales (spatialisation) vers une plus grande capacité pour les acteurs locaux de se constituer en systèmes autonomes d’action (territorialisation au sens fort). La réponse au risque doit d’ailleurs être adaptée à chaque territoire et être portée par les acteurs locaux qui sont appelés à davantage s’investir4.

59Cette affirmation s’inscrit dans une évolution plus large des représentations de la gestion du risque. Dans un contexte francilien où les services de l’État ont à la fois conscience de l’ampleur des perturbations en cas d’inondation et de la faiblesse des moyens humains et financiers de la puissance publique, la réponse au risque et aux catastrophes ne peut plus être uniquement réactive, elle devient « proactive », ce qui impose davantage de participation des acteurs locaux, qu’il s’agisse des municipalités ou des citoyens. Certains acteurs y voient a contrario une tendance au désengagement des moyens étatiques et un déplacement des responsabilités vers les échelons locaux, sans que l’État n’abandonne toutefois ses prérogatives, en particulier celles de la définition du risque. C’est ainsi en tous cas qu’a pu être interprétée le transfert de la compétence GEMAPI aux communes et EPCI.

60Il faut distinguer ici deux problèmes qui sont assurément liés : d’un côté, celui de la répartition des coûts et des responsabilités de l’inondation, de l’autre, celui de l’évolution des rapports entre acteurs sur le terrain. Les acteurs franciliens semblent moins préoccupés par le fait de savoir qui aura la main sur la gestion que de déterminer qui paiera le coût de l’inondation et des dysfonctionnements qui ne manqueront pas de se produire. Face aux dommages attendus et au coût financier et politique des actions de prévention, la volonté de l’administration centrale de partager la charge du risque est de plus en plus assumée, d’autant que le manque de moyens conduit à « une priorisation des actions, de façon à mieux répartir les financements publics sur les actions les plus efficientes et les plus urgentes » (DGPR, 2013, p. 5), ce qui est d’ailleurs un objectif explicite du découpage des TRI. La territorialisation du risque devient alors synonyme d’instrument de partage des responsabilités en cas de problème, partage qui appellerait toutefois une redéfinition du rapport de pouvoir entre les différents acteurs. Cette redéfinition ne semble pourtant pas à l’ordre du jour. De leur côté, les acteurs locaux avec qui nous avons pu échanger ne paraissent pas particulièrement enthousiastes à l’idée de prendre à leur charge un risque pour lequel ils savent que les mesures de prévention, aussi efficaces soient-elles, ne parviendront pas à empêcher une crise. Cette question est d’autant plus brûlante en Île-de-France que la réforme territoriale est un sujet particulièrement délicat, la création du Grand Paris venant encore ajouter de la complexité à un paysage politico-administratif passablement fragmenté (Estèbe et Le Gallès, 2003).

61Les stratégies locales semblent quant à elles indiquer une évolution dans la conception territoriale de la gestion des risques. Elles sont en effet définies pour un TRI ou pour un groupe de plusieurs TRI. Mais elles peuvent aussi excéder le périmètre du TRI. Surtout, l’échelle du bassin-versant n’est plus la seule possible : les stratégies locales peuvent être pensées à l’échelle des bassins de vie. Cette logique pourrait permettre à terme de prendre en compte l’articulation risque/territoire puisque pour la première fois, on envisage le fait de partir du territoire et non du risque pour définir une stratégie de gestion adaptée aux besoins locaux. Les éléments de cadrages fournis par le ministère précisent par exemple que les « stratégies locales ont intérêt à s'inscrire dans une approche complémentaire aux autres enjeux territoriaux au-delà des risques pour le TRI » (DGPR, 2013).

62On glisse donc bien de la gestion du risque à la gestion d’un « territoire à risque(s) ». En revanche, rien ne permet de dire si dans un avenir plus ou moins proche, la définition officielle du risque sera réalisée par l’ensemble des acteurs du « territoire à risque(s) » et si l’on passera d’un risque officieusement négocié au cas par cas à une définition publique, collective et partagée d’un risque acceptable par tous.

L’application de la DCE au cas francilien à l’épreuve de l’incertitude

  • 5 Les différentes cartes présentant la délimitation du TRI « métropole francilienne » sont accessible (...)

63Dans ce contexte réglementaire déjà mouvant, qui s’est encore compliqué avec la réforme territoriale, l’application de la DCE se heurte aussi à la nature même du risque inondation en Île-de-France. Conformément à la loi, le 7 décembre 2012, le préfet coordonnateur du bassin Seine-Normandie a fixé par arrêté la liste des TRI du bassin Seine-Normandie et côtiers normands. Parmi eux, le TRI « métropole francilienne » a été retenu « au regard des débordements de cours d’eau considérés comme prépondérants sur le territoire » (DRIEE, 2013)5. On observe d’emblée que la logique de bassin-versant est abandonnée. Le nom donné à ce TRI n’est pas neutre même s’il est très ambigu. Il définit le territoire à risque(s) à partir d’un espace fonctionnellement cohérent et non d’une unité biophysique : il faut entendre ici métropole au sens que les géographes lui donnent, à savoir un espace urbain particulier, qui concentre des fonctions de commandement mondial et qui traduit localement l’inscription dans la mondialisation. C’est moins ici la continuité du bâti de l’agglomération que le caractère stratégique de la région parisienne qui est mis en avant. Mais le terme de métropole renvoie aussi à une territorialité politique en construction : l’échelon métropolitain, dont le statut a été renforcé en 2014 par la loi MAPTAM et le transfert de la compétence GEMAPI.

64Le TRI « métropole francilienne » est finalement un compromis entre trois territorialités différentes : le territoire biophysique de la zone inondée par débordement des cours d’eau ; le territoire fonctionnel de l’agglomération, avec notamment l’extension du TRI aux départements de grande couronne ; le territoire administratif de la commune, sachant en outre que les limites du TRI coïncident avec celle de la zone de défense d’Île-de-France, en charge de la gestion de crise. Il est à noter ici que ces trois territoires ne correspondent pas exactement aux territoires d’identification du problème, de la décision et de la gestion (Normann et al., 2012), ce qui complique encore les choses.

65La définition du TRI montre quoi qu’il en soit une évolution dans l’approche territoriale que les pouvoirs publics ont du risque. D’emblée, l’accent est mis sur le caractère « stratégique » des territoires métropolitains (DRIEE, 2013) afin de souligner que la gestion doit prendre en compte l’ensemble des pressions qui s’exercent sur le « territoire à risque(s) » et pas simplement la menace de l’inondation. En outre, le rapport de la DRIEE met en avant le « fonctionnement en réseau » de l’économie métropolitaine : la question des « dépendances multiples » est mentionnée comme un « facteur de fragilité supplémentaire » et le rôle des réseaux critiques est pointé dans la survenue d’une « crise globale et durable avec des répercussions qui dépasseraient les seules zones inondées » (DRIEE, 2013, p. 12), ce qui implique la conscience que le « territoire du risque(s) » ne se réduit plus à la seule zone inondée.

66Pourtant, une fois ces remarques posées, l’incertitude inhérente à la définition des espaces indirectement vulnérables à l’inondation n’est pas résolue. La propagation des perturbations hors de la zone inondée est extrêmement difficile à prévoir, d’autant qu’elle va varier considérablement dans le temps long de l’inondation de surface et des sous-sols : on est bien dans le registre de l’incertitude. En réponse à cette dernière, la cartographie du risque reste limitée à la zone inondée tandis que la définition du TRI s’appuie sur les limites communales et régionales.

67Certes, dans une note, la DRIEE indique que la réalisation des cartes des surfaces inondables et des cartes de risques intègre « la prise en compte de l’incertitude à plusieurs niveaux : l’hydrologie, la modélisation, la représentation du terrain naturel » (DRIEE, 2013, p. 51), mais il s’agit là simplement de pointer les erreurs inhérentes aux modèles ou aux données, erreurs qui sont susceptibles de faire varier la délimitation des aléas. En revanche, l’incertitude radicale liée à la fois à la métrique réticulaire des dynamiques d’endommagement, à la complexité des systèmes socio-techniques métropolitains et au caractère trans-scalaire des perturbations n’est pas intégrée.

68Par conséquent, si l’application de la DCE en Île-de-France est l’occasion pour les gestionnaires de montrer qu’ils ont conscience d’une évolution du risque, évolution qui explique en partie le caractère inopérant de certains dispositifs (en particulier les PPRI, qui se limitent à la zone inondable, elle-même définie à l’échelon départemental), ils se heurtent rapidement à la contradiction fondamentale entre la spatialité des périmètres administratifs, qui sont des espaces mono-scalaires à métrique continue, et celle du risque d’inondation qui demande de considérer une métrique réticulaire et des processus trans-scalaires. Dans ces conditions, c’est le principe même de la gestion territorialisée du risque dans des métropoles comme Paris qui doit être discuté : indépendamment de l’usage qui en est fait en France par les pouvoirs publics, la territorialisation administrative est dans son essence même impropre à saisir des dynamiques de risques qui renvoient à des situations d’incertitude spatiale et temporelle structurelles.

Conclusion

69La territorialisation des risques, entendue comme leur inscription dans des périmètres politico-administratifs susceptibles de permettre leur contrôle, est plus que jamais au fondement des politiques publiques de gestion, alors même que la transformation des risques en incertitude rend délicate sinon impossible cette opération.

70L’application de la directive européenne de 2007 en Île-de-France montre à la fois une permanence et une évolution des logiques territoriales de gestion. Malgré les indéniables avancées qu’elle encourage, un certain nombre de problèmes demeurent non résolus :

71- la tension entre « territoire à risque(s) » et « territoire du risque » persiste, avec d’un côté la volonté de ne plus considérer le risque comme un élément extérieur au territoire, de l’autre la difficulté à prendre en compte les nouvelles spatialités et métriques de certaines menaces, ce qui conduit à maintenir en pratique, une approche dichotomique du couple risque/territoire ;

72- la pérennité des logiques de gestion du risque par une administration « territorialisée » de ces derniers, reposant sur le découpage de périmètres fixes, sans que l’on arrive à abandonner totalement la déclinaison localisée de normes nationales (spatialisation au sens de Dubresson et Jaglin) au profit d’une territorialisation au sens fort. Cette dernière signifierait un transfert de compétences mais aussi de responsabilité en direction des pouvoirs locaux. Dans le contexte actuel, elle pourrait aussi servir à justifier un désengagement massif de l’État avec probablement des conséquences non négligeables en terme de justice environnementale et d’égalité de traitement entre les citoyens ;

73- la recherche de l’optimum territorial, entre territoires biophysiques, sociaux ou administratifs, appuyée sur la volonté persistante de produire des critères objectifs pour fonder une délimitation des zonages, qui tend à gommer le caractère politiquement construit (et négocié) des limites en question.

74Ces questions ne sont pas propres aux situations d’incertitude radicale que l’on a décrites à propos de l’Île-de-France, mais elles y prennent une acuité particulière. Le cas francilien est exemplaire, même s’il reste atypique : c’est la transformation sociale, politique et spatiale du territoire qui est à l’origine du basculement du risque vers l’incertitude. Penser l’incertitude à travers les grilles d’analyse et de gestion du risque ne peut que conduire à manquer une partie du problème, puisque justement, l’incertitude est cette part d’inconnu qui échappe à la mise en risque et à la territorialisation administrative qui en découle. Ainsi, la lecture de l’inondation francilienne à partir de la notion de « territoire du risque », qui permet de montrer la spatialité singulière de ce dernier et de mettre en évidence l’incertitude qui en découle, montre les limites d’une gestion fondée sur le découpage de « territoires à risque(s) ».

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Notes

1 En 2003, la revue Pouvoirs Locaux publie par exemple un numéro spécial consacré à la territorialisation du risque comme instrument d’une meilleure gestion de ce dernier.

2 OCDE, Recommandation of the Council on the gouvernance of critical risks, adoptée par les ministres le 6 mai 2014, http://www.oecd.org/gov/risk/recommendation-on-governance-of-critical-risks.htm

3 Par « trans-scalaire », nous entendons le fait qu’il ne s’agit plus simplement d’envisager plusieurs échelles spatiales ou d’« emboîter les échelles », mais de considérer l’interpénétration des différents niveaux scalaires considérés. Par exemple, l’interpénétration du local et du mondial appelle une approche trans-scalaire et non plus simplement multi-scalaire.

4 Ces observations ont notamment été réalisées au cours d’observations participantes entre 2013 et 2015 dans différents comités d’experts scientifiques et différentes réunions associant plusieurs acteurs publics de la gestion des inondations en Île-de-France.

5 Les différentes cartes présentant la délimitation du TRI « métropole francilienne » sont accessibles en ligne sur le site de la DRIEE. Voir en particulier la cartographie de l’arrêté n° 2012332-0004 du 27 novembre 2012.

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Pour citer cet article

Référence électronique

Magali Reghezza-Zitt, « Territorialiser ou ne pas territorialiser le risque et l’incertitude », L’Espace Politique [En ligne], 26 | 2015-2, mis en ligne le 24 juillet 2015, consulté le 21 août 2017. URL : http://espacepolitique.revues.org/3543 ; DOI : 10.4000/espacepolitique.3543

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Auteur

Magali Reghezza-Zitt

Maître de conférences
École normale supérieure - LGP UMR 8591
magali.reghezza@ens.fr

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