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Métropoles et territoires institutionnels : quelques pistes d’analyse à partir des cas français et italien

Metropolitan Areas and Institutional Territories, a few Analytical Proposals upon the French and the Italian cases
Dominique Rivière

Résumés

La création des métropoles, simultanée en France (loi MAPTAM) et en Italie (loi Delrio), interpelle par sa mobilisation de deux référentiels usuellement distincts : la métropole, réalité par essence réticulaire et mouvante, et le territoire, au sens de maillage politico-institutionnel. Cette nouvelle forme de territorialisation vient revisiter plus que bouleverser le cadre des maillages établis, province/département, intercommunalités. Elle remobilise ainsi les héritages de la construction nationale et de la décentralisation, mais en rompant avec les choix de la programmation stratégique métropolitaine. Elle s'inscrit aussi au carrefour de tendances plus récentes à l'européanisation et à la recentralisation des politiques publiques impulsée par la crise.

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Texte intégral

La recherche liée à cet article a bénéficié d'un accueil par l'École française de Rome.

Toutes les traductions sont de l’auteur.

1Le territoire, « portion d’espace bornée et appropriée » (Brunet, 1993), est une notion polysémique – il n’a pas moins de 9 définitions par exemple dans le Dictionnaire de la géographie de Lévy & Lussault (2003). Dans un sens classique, il est la « traduction spatiale concrétisée de la réalité d’un pouvoir » (Rey, 2004), et dans une acception courante qui nous intéresse ici une « étendue sur laquelle s'exerce une autorité, une juridiction » (Petit Robert), en somme un territoire institutionnel : État, collectivité territoriale...

2À cet égard, l’institution de métropoles en cours actuellement en France et en Italie par la Loi de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles de janvier 2014 (MAPTAM) et la loi Delrio d’avril 2014 « Dispositions sur les villes métropolitaines » interpelle la géographie par la mobilisation de deux référentiels, la métropole d’une part, le territoire institutionnel d’autre part qui, s’ils ne sont pas consubstantiellement opposés l’un à l’autre, restent tout de même bien différents. La métropole, point d'appui de la globalisation, concentration d'hommes, d'activités de savoir et de décision, lieu traversé de disparités est certes une dimension majeure de l’organisation du territoire si on prend celui-ci au sens large, elle en est tout de même une des formes les plus mouvantes, réticulaire et pluri-scalaires ; assez loin en somme d’un territoire institutionnel avec son périmètre bien défini, son budget et champ de compétence etc. Réciproquement, si on prend le territoire institutionnel dans sa dimension de géographie du pouvoir, celui-ci renvoie certes à trois idées de base (Rosière, 2003) : une aire sur laquelle s'exerce le contrôle territorial, des limites, enfin un centre - capitale ou dans le cas qui nous occupe commune-centre dont la métropole est éponyme. La ville est donc bien présente. En outre, cette notion de territoire institutionnel est revisitée en France comme ailleurs par une décentralisation toujours remise en chantier qui démultiplie les centres, les aires, les limites au point que cette notion initialement isoplane s’en trouve elle-même « réticularisée ». Pour autant, l’idée même d’une définition de la métropole par la loi a quelque chose d’incongru. Comment une réalité aussi mouvante que la métropole peut-elle se marier au territoire institutionnel, à la continuité spatiale et temporelle qui le sous-tend, à son périmètre clos ? La loi française se réfère aux intercommunalités (Établissements Publics de coopération intercommunale -EPCI) et aux mailles départementales (pour Paris et Lyon) préexistants dont elle modifie le contenu, l’italienne utilise quant à elle le cadre des provinces. En somme, dans les deux cas, le législateur a opté pour des solutions clés en main, simples voire sommaires si on les confronte aux longs débats qui ont ponctué dans les deux pays la genèse de ces projets. Ces solutions expéditives, faut-il les voir comme une inadéquation de l'appareil politique à la tâche qu'il a entreprise, ou y déceler au contraire une nouvelle forme de fabrique des territoires institutionnels ? La notion en est-elle enrichie ou vidée de sens ?

  • 1 Enti territoriali di area vasta.

3Pour explorer l’interaction métropole/territoire, on s'intéressera donc à ces deux exemples français et italien. Le référentiel territorial y est récurrent : la loi italienne Delrio précise que les villes métropolitaines sont, littéralement, « des organismes territoriaux d’aire étendue1 », quand la française utilise de son côté le terme « territoires » pour désigner ce qui devrait remplacer les intercommunalités dans la métropole parisienne. L'ambition de cet article n'est pas de construire une approche comparative stricto sensu des deux processus législatifs, dont la finalisation est encore en cours. Il s'agit plutôt à travers leur confrontation, en s'intéressant au discours public qui les accompagne, de dégager les référentiels utilisés à l'occasion de la création des métropoles et la façon dont ce binôme territoire/métropole fonctionne. Qu'il s'agisse des questions touchant à la solidarité, la compétitivité... ou encore des articulations d'échelles qui les accompagnent (relations aux espaces infra-urbains, aux métropoles-régions, influence de l'échelle européenne...), il nous semble en effet que l'irruption des métropoles sur la scène publique a des implications pour la définition des territoires institutionnels.

4Inscrit dans deux contextes différents mais qui débouchent sur des choix proches (1), le nouveau couple métropole-territoire peut être replacé vis-à-vis des temps longs de la formation des territoires nationaux et ceux plus récents des processus de décentralisation (2). Il est influencé aussi par le contexte immédiat, celui de la crise des subprimes et des mues de l'action publique qui l’accompagnent, mais aussi les mutations du niveau supra-national lui aussi en crise qu'est l'Union européenne (3).

1. Les métropoles : quelles mailles ?

5Un premier point notable est le choix de deux pays aux systèmes urbains si différents, primatial pour l'un, polycentrique et marqué par un dualisme socio-économique Nord-Sud pour l'autre, d'instituer des métropoles au sens de territoires institutionnels, et ce dans un cadre national (Cremaschi & al, 2015). Dans les deux cas (Fig. 1), il concerne en effet non seulement leurs capitales, qui étaient déjà l'objet de divers projets, mais une douzaine d'autres villes : pour la France, Lyon, Marseille, Nice, Bordeaux, Lille, Grenoble, Nantes, Rennes, Rouen, Strasbourg, Toulouse, et à leur demande Montpellier et Brest, accèdent à ce statut au 1er janvier 2015 (la liste est susceptible de s’allonger). Certes, Paris et Marseille disposent d'un statut spécifique et Lyon est même déjà une collectivité territoriale de plein exercice, mais leur insertion au sein d'un cadre commun aux autres grandes villes est en soi remarquable. En Italie, où Rome, Milan et Naples sont de taille comparable sur le plan démographique (Tableau 1) - sur le plan économique Milan et secondairement Rome dominent - la capitale, qui dispose d'un statut particulier depuis 2008, est elle aussi inscrite dans la loi Delrio. Celle-ci concerne aussi Turin, Venise, Bologne, Gênes, Florence, Bari, Reggio de Calabre ; s'y ajoutent déjà dans les régions à statut d'autonomie spéciale Palerme, Messine et Catane en Sicile, Cagliari en Sardaigne ; là aussi d’autres cas (Sassari, Trieste) sont en débat.

Figure 1 - La population des métropoles institutionnelles et de leur villes-centres en Italie et en France (état en 2015)

Figure 1 - La population des métropoles institutionnelles et de leur villes-centres en Italie et en France (état en 2015)
  • 2 La loi Delrio encourage les unions de communes : en un an 6 seulement sont nées à partir de 16 prée (...)

6Les deux contextes administratifs sont également différents. Le cadre français est marqué on le sait par l'émiettement communal, ce qui a amené l'État à développer l'intercommunalité sous de multiples formes, et l'institution de la métropole est à de nombreux égards un prolongement de ce mouvement. L'Italie utilise moins cette formule2, car la maille de ses 8 047 communes est relativement large. Toutefois, les communes du Nord italien sont d’une taille proche de celles de leurs voisines françaises. En outre, en ce qui concerne les grandes villes, on relève dans les deux pays des cas très disparates (Tableau 1), Rome comme Marseille faisant exception par le gigantisme de leur superficie communale. En outre, si en population (Tableau 2) les communes-centres italiennes devancent les françaises - sauf Paris bien sûr -, la fragmentation des périphéries métropolitaines est forte dans les deux cas. En somme, le « besoin » d'un cadre dépassant la commune n'est en soi pas absent en Italie.

TABLEAU 1. Les mailles de la métropole : superficie (km²) et nombre de communes

TABLEAU 1. Les mailles de la métropole : superficie (km²) et nombre de communes

Sources, Insee, 2015, Istat, 2015.

Rome Paris Lyon Marseille : métropoles à statut spécifique.

  • 3 Organisme régional pour les études d’aménagement de l’aire métropolitaine.

7Enfin, dans les deux pays, la référence métropolitaine n'est pas nouvelle en soi. Elle se raccorde à une double matrice, commune à bien des pays européens dès les années 1960-70. Il s'agit, d'une part, des politiques nationales d'aménagement du territoire - telles celle en faveur des métropoles d'équilibres en France, qui par définition n'incluait pas Paris, ou le projet Italie 80, qui visait le renforcement du polycentrisme dans la péninsule – et, d'autre part, des politiques urbaines contemporaines de ces projets : OREAM3 françaises, Plans intercommunaux italiens. Depuis lors, la métropole n'a cessé de monter en puissance comme référence de l'action publique, on va y revenir. Toutefois, avec les lois actuelles, un seuil a été franchi puisqu'elle devient elle-même sujet, elle entre en scène comme acteur territorial.

Encadré 1 - Instituer la métropole

En France, le projet émerge au début du débat sur la réforme territoriale initié par le gouvernement Sarkozy, qui traite initialement le Grand Paris à part. Les métropoles sont instituées dans une première mouture par la loi 1563 du 16 décembre 2010, dont le gouvernement Hollande entreprend la refonte, ce qui, après de nombreuses péripéties parlementaires, débouche sur le vote de la loi 58 « de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles » (MAPTAM) le 27 janvier 2014. La loi NOTRe « Nouvelle organisation territoriale de la République » promulguée le 7 août 2015 en précise l'application.

En Italie, après l'échec de la Loi 142 de 1990 sur les autonomies locales, le projet métropolitain est remis sur la sellette par le Parlement dès 1999 et mentionné dans à l’occasion de deux réformes de la Constitution (2001, 2009) sans jamais se concrétiser, même si certaines provinces, dont Rome ou Naples s'auto-saisissent de ce titre. Les métropoles ressurgissent dans le débat public à l'occasion de la réforme territoriale (riordino territoriale) initié par le gouvernement Monti en 2012, et les débats sur leur configuration reprennent dans les villes concernées. Mais c'est là aussi de façon soudaine que le projet est finalisé à l'initiative du Ministre Delrio par la Loi 56 du 7 avril 2014 « Dispositions sur les villes métropolitaines, sur les provinces, les unions et fusions des communes ».

En terme de contenu, il s'agit dans les deux cas, comme le résume l'Istat (2015, p. 58) « d'assurer une forme de gouvernement unitaire aux briques locales communales qui, dans le contexte des grandes aires métropolitaines, nécessitent une vision coordonnée des besoins pour garantir une offre de services capable de réduire les redondances, combler les carences, mettre en œuvre une gestion globalement plus efficace ». Les deux lois prévoient des transferts de compétences stratégiques: développement territorial, promotion et gestion intégrée des services, des infrastructures, etc. Les métropoles sont aussi appelées à jouer un rôle majeur pour le logement en France, pour les routes, les écoles, le traitement des déchets en Italie. Une question sensible est celle du contrôle des plans locaux d'urbanisme (PLU) par les intercommunalités, qui a suscité de vifs débats dans la loi NOTRe. Côté italien, la città metropolitana est aussi dotée de pouvoirs en matière de planification territoriale or jusqu’ici les communes ont la main sur leurs plans régulateurs, sous le contrôle des régions.

  • 4 Peuvent aussi le devenir sur la base du volontariat certaines intercommunalités situées dans une zo (...)

8En ce qui concerne les assises des métropoles telles que les prévoient les lois MAPTAM et Delrio, deux cas de figure se présentent (Tableau 1 et 2). Dans un premier cas, opérant pour l'ensemble des grandes villes italiennes et en France pour Paris et Lyon, elles s'appuient sur des maillages provinciaux/départementaux. Pour l’Italie, le choix de cette maille, déjà préconisé par la loi 142 de 1990, est d'autant plus notable que dans le même temps, les autres provinces sont promises à la suppression. Dans le cas de Paris, la métropole fait revivre l'ex-département de la Seine, supprimé dans les années 1960 tout en ouvrant la possibilité d'adapter ses limites ; à Lyon, c'est la réunion de l'intercommunalité et du département (avec quelques exceptions) qui forme la métropole. Second cas de figure, valable pour les autres grandes villes françaises (à Marseille la métropole fusionne 4 intercommunalités), les nouvelles mailles s'appuient sur des intercommunalités de plus de 400 000 habitants situées au centre d'une aire urbaine de plus de 650 000 habitants ou capitales régionales4. Cette différence d'option donne donc aux métropoles italiennes un avantage purement statistique sur les françaises : en population, Cagliari métropole dépasse six de ses consœurs françaises, Messine devance Nantes, alors que c'est l'inverse pour les communes-centres respectives (Figure 1, Tableau 2).

TABLEAU 2. Les mailles de la métropole : population

TABLEAU 2. Les mailles de la métropole : population

Sources, Istat 2015, Insee, 2015 (données millésimées 2012)

Rome Paris Lyon Marseille : métropoles à statut spécifique.

9Toutefois, si les intercommunalités françaises sont par essence davantage fondées sur le fait urbain que les provinces italiennes, aucun des cadres choisis ne répond directement à une entrée par les mailles fonctionnelles, au demeurant inégalement utilisées dans les deux pays. Ainsi, pour les grandes villes italiennes, le cadre provincial ne correspond ni aux unités morphologiques urbaines -proches de nos agglomérations- ni aux systèmes locaux de travail (Salone, 2013) proche de nos aires urbaines : si le système local de travail (SLT) Rome « emplit » sa province, celui de Turin est plus étroit que la province, c'est l'inverse pour Milan (ISTAT, 2015) (Fig. 2). Ceci n'ôterait d'ailleurs rien à la difficulté à établir le « bon » périmètre si on devait partir de ces mailles fonctionnelles, par nature fluctuantes, comme l'avaient tenté les Régions dans les années 1990, lors des tentatives de mise en œuvre de la loi 142 (Rivière, 2012). Il reste que, pour de nombreuses villes, la maille provinciale est clairement plus large que la réalité urbaine visée : à Reggio de Calabre, la commune-centre représente moins de 8 % du territoire provincial et un dixième de sa population. Quant aux intercommunalités françaises, bien que la loi de 1999 ait été explicitement bâtie sur l'idée de « la mise en place d'un maillage du territoire autour des aires urbaines définies par l'INSEE » (cité par Noyé, 2006), elle a débouché en fait plutôt sur le modèle « de la marguerite » : intercommunalités en cœur d'aire urbaine, entourées d'EPCI péri-urbaines faiblement intégrés. Selon le CGET (2014) elles correspondent rarement à un bassin de vie. Si à cet égard la métropole lyonnaise, antérieure à la loi, se place plutôt mieux que d'autres, en revanche dans le cas parisien, la métropole recoupe seulement 56% de la population et 67 % des emplois de la région Ile de France, qui aurait été une autre unité de référence possible (Lacoste, 2013).

Figure 2 - Systèmes locaux urbains de Turin, Rome et Bari et de leurs villes métropolitaines administratives respectives-2014

Figure 2 - Systèmes locaux urbains de Turin, Rome et Bari et de leurs villes métropolitaines administratives respectives-2014

Source, Istat, Rapporto annuale 2015

En orange les systèmes locaux urbains (SLU), en jaune la ville métropolitaine (ex-province), en rouge les limites des autres systèmes locaux de travail (SLT).

  • 5 Entre 2012 et 2014, 270 fusions ont eu lieu. Le débat sur les seuils à utiliser pour définir les mé (...)
  • 6 Sous réserve qu'elle dépasse un seuil de 300 000 habitants, ce qui génère là aussi des dynamiques d (...)
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  • 8 Ce qui revient à poser la question du pouvoir des mairies de municipi (arrondissements), jusqu'ici (...)
  • 9 La question est plus ouverte côté français ; quoi qu’il en soit, dans la prévision des prochaines é (...)

10Dans les deux pays, le choix de s'appuyer sur des mailles préexistantes ne fige pas dans l'absolu les périmètres des métropoles, puisque selon le droit français, un EPCI doit pouvoir évoluer dans ses fonctions et périmètre, tant qu'on respecte le principe d'un ensemble d'un seul tenant et sans enclaves (encore la loi de 2010 prévoit-elle des exceptions)5. Cette flexibilité des périmètres est possible aussi en Italie, où les provinces ont déjà connu de multiples remaniements, tant sous le fascisme que dans les dernières décennies de décentralisation (Ferlaino, Molinari, 2009). Il n'en reste pas moins que, passée une phase d'adaptation, la montée en puissance, en contenu et en personnel politique, de la nouvelle maille aura vraisemblablement pour effet d'indurer son périmètre. Mais paradoxalement, dans l'immédiat le processus de création des métropoles se traduit surtout par une « instabilisation » de structures institutionnelles existantes. La métropole naissante voisine en effet avec des structures institutionnelles vidées de contenu ou susceptibles de le devenir : quid en France de la disparition des départements de petite couronne, de la survie des intercommunalités franciliennes transformées en territoires6, ou en Italie de la transformation des provinces non métropoles en simples associations de communes sans structures institutionnelles propres, comme le veut la loi Delrio7? Enfin, les deux projets posent à terme le problème d'une éventuelle refonte des mailles des communes-centre, sujet maintes fois évoqué dans le passé en Italie8... alors que pour l'heure, la loi Delrio renforce le poids de la commune-centre9, qui a pris la présidence de la nouvelle entité.

11En somme, on se trouve dans une situation paradoxale, certes en partie inhérente à toute transition, mais qui au final questionne la notion de territoire institutionnel.

2. La métropole, la construction nationale, la décentralisation

12La métropole se présente en effet comme un territoire ambigu, ancien à certains égards car ancré dans des mailles préexistantes, neuf voire encore à finir à d'autres. Si l'on cherche à entrer plus avant dans ce couple métropole/territoire, on peut le situer dans un premier temps dans le double mouvement de centralisation-décentralisation qu'ont connu l'Italie et la France comme d’autres pays européens.

Construction nationale et villes d'État

13Plus qu'aux villes, l'idée de territoire institutionnel renvoie d'abord, comme on le sait, à un processus de territorialisation entendue comme la lente émergence du pouvoir régalien, processus dont les historiens rappellent qu'il n'était au départ « nullement un acquis » (Buscail, 2015), et qui s'est confondu en large part avec la consolidation de l'État nation. En ce qui concerne les régions et les départements on est initialement dans une subdivision de cette échelle étatique, comme le montre l'étymologie : région pour régir ou département (ou dipartimento, premier nom des régions italiennes à l'Unité) pour répartir, etc. En particulier le couple département-État renvoie, comme l'ont montré de nombreux travaux, à une matrice influencée -pour l'Italie, la Belgique etc.- ou directement définie -pour la France- par les héritages de la Révolution française, avec une trame fondée sur un compromis entre historicité des maillages et principes égalitaires portés par l'abolition des privilèges (Raffestin, 1980, Ozouf-Marignier, 1988). La ville est longtemps restée secondaire dans ce processus, même si en Italie ou en Espagne, les provinces portent d'emblée le nom de leurs chefs-lieux. C’est une légitimité naturaliste (Ile & Vilaine, Bouches du Rhône etc.) qui l'emporte dans les départements français –volontiers réinvestie aujourd'hui par les intercommunalités.

  • 10 Parmi ces villes d'État (Damette, 1995, p. 46) deviennent métropoles Montpellier, Rennes, Toulouse, (...)
  • 11 La Gazette des communes 9-4-2013.
  • 12 Le principe d'hétérogénéité des mailles, au demeurant courant dans d'autres contextes mondiaux, a d (...)
  • 13 Relevé sur Brest métropole, http://www.brest.fr, février 2015.
  • 14 Le seuil de définition des métropoles a connu des oscillations : lorsqu'il annonce, à St-Dizier, le (...)

14Si on se replace dans cette perspective géohistorique, le terme de métropole associé à un pouvoir institutionnel n'est pas sans évoquer en revanche des problématiques antérieures au cadre national, celles des puissantes communes italiennes de l'époque médiévale voire celui des villes-États comme Gênes ou encore Venise. La formule de Fernand Braudel : « en exagérant à peine, on dira que le territoire est une surface, l’État-ville un point » (1979) trouverait-elle un écho dans la métropolisation contemporaine ? L'hypothèse d'une résilience des villes à l'intérieur du moule induré des États (Le Bras, 1996, Le Galès, 2004) ne doit pas conduire à une lecture anachronique de la réforme en cours. Mais il est évident que celle-ci arrive à un moment de rupture dans le rapport que les grandes villes ont tissé avec le territoire national au XIXe et XXe siècles. Si Michel Rochefort les désignait dans les années 1960 comme le pivot de l'armature urbaine du territoire national, si Félix Damette démontrait 30 ans plus tard le rôle égalisateur des « villes d'État10 » (1994, dès cette époque, l'attention se déplace sur les grandes villes elles-mêmes dans la compétition européenne et mondiale (Ascher, Rochefort, 1993). Selon l'Insee (Brutel, 2011), les aires métropolitaines majeures -celles de la loi MAPTAM, qui leur ajoute Brest et Rouen- concentrent aujourd'hui la moitié de la population et de l'emploi des aires urbaines françaises, et 61% des emplois des fonctions de conception, recherche, prestations intellectuelles, commerce inter-entreprises, gestion, culture-loisirs. Comment la mise en œuvre de la loi affectera-t-elle cette concentration ? Il est patent que la métropole ainsi promue par la loi diffère de l'héritage jacobin : comme l'énonce Jean-Marc Ayrault, alors Premier ministre « au lieu de procéder à une répartition mécanique des compétences par le haut, nous prenons en compte la réalité des territoires qui n’est pas la même partout. La présence d’une métropole ou au contraire de départements très ruraux où le chef-lieu est une petite ville, change les choses. Elle aura des conséquences sur l’organisation du développement économique, des transports scolaires ou du tourisme »11. En somme, avec la métropole, on serait dans la reconnaissance officielle de l'anisotropie du territoire, de sa rugosité, alors que jusqu'alors le territoire de la République tel qu'incarné par les départements et les régions, jouait plutôt « contre les villes » (Ascher, 1998). Encore faut-il nuancer12 car pour les moins puissantes de ces métropoles officielles, ce statut, au-delà du fait de les hisser dans « le top 14 des grandes métropoles de France »13, peut aussi les mettre en meilleure position pour négocier avec l'État pour la défense de tel ou grand service public. On est dans une logique ambiguë, où il s'agit d'apparaître visible dans un contexte compétitif et concurrentiel... aussi pour pouvoir continuer à fonctionner comme ville d'État. La relative plasticité de la liste des métropoles témoigne aussi de cette ambivalence, d'une hésitation du législateur dans la démarcation entre grandes villes et villes moyennes14, qui s'était déjà rencontrée lors de la politique des métropoles d'équilibre (Robic, 1989, Strates, 2002). On la retrouve à certains égards en Italie, où initialement les projets métropolitains visaient les plus grandes villes (Tanter-Toubon, 2005) puis ont été étendues aux villes moyennes comme Bologne ou Reggio.

La décentralisation : des métropoles longtemps en arrière-plan

  • 15 Entretien avec G. Pugliese, en charge de la programmation régionale des fonds européens, le 1-4 201 (...)
  • 16 Il s’agit d’un débat parlementaire de 1971 portant sur l’intervention de l’État dans le Mezzogiorno (...)

15En symétrique du premier, le second filon qui a nourri et modifié durant les dernières décennies la notion de territoire institutionnel est la décentralisation, qui pousse les acteurs publics, dans leur quête de légitimité, plus encore qu'à se faire les porte-parole de leurs territoires, à les doter d'une signification, d'une valeur forte. Ce constat se vérifie dans le marketing développé tant par les villes que les régions, comme dans leurs choix d'aménagement (cf. par exemple les communes françaises choyant leur « cœur de ville » etc.). Dans le même temps, en France comme en Italie, le pacte ou encore le projet territorial se sont imposés comme normes de la fabrique territoriale à toutes les échelles : ainsi, en France, le Plan local d’urbanisme - dont l'attribution aux intercommunalités fait aujourd'hui débat - se veut bien plus qu'une carte disciplinant l'usage des sols. Dans cette nouvelle vision d'un territoire relevant « d'une nature intentionnelle, (d'un) caractère volontaire » (Di Meo, 1998), ce dernier est aussi un lieu de confrontation, un forum des rapports entre collectivités. Comme l'exprime par exemple, un acteur de la Région Latium, à propos ici de la commune de Rome, « il faut une vision (un'imagine), qu'elle soit en contraste ou en convergence avec celle portée par la Région » pour que se crée une interaction entre les projets des deux institutions15. Certaines options affichées par les collectivités seront soutenues par des choix effectifs, d'autres ont une importance plus symbolique mais qui n'en reste pas moins importante. Ainsi, toujours dans le Latium, le projet d'une rocade autoroutière en périphérie de la région est réaffirmé comme priorité depuis la naissance de cette collectivité au tournant des années 1960-70 jusqu'à l'actuel programme opérationnel régional des fonds européens 2014-20 - réitération qui fait à bon droit douter de la réalité de cet engagement ! Mais il ne s'agit pas tant pour la région de se positionner en garante du rééquilibrage territorial que d'exister face à l'incontournable commune de Rome, qui concentre la moitié de la population et les trois-quarts de la richesse régionale, et dont, comme l'exprimait déjà son premier Président « le développement chaotique et énorme risque de vider de contenu la région en tant qu'entité autonome16 ». On voit ici à quel point sont imbriqués le territoire institutionnel et le territoire dans un sens plus large.

16On relève aussi le rapport ambigu qui se dessine d'emblée, et qui est toujours d'actualité, entre la région et son chef-lieu, la première se faisant porteuse d'intérêts en partie concurrents du second (la région défenseur des périphéries) et en partie similaires (à l'extérieur, le Latium, c'est Rome, l'Ile de France, c'est Paris etc.). Les réformes actuelles vont accentuer cette concurrence (Cremaschi & al, op cit.), les deux entités étant dotées de compétences stratégiques. Toutefois, même s'il est trop tôt pour voir se dessiner l'image territoriale des métropoles naissantes, on relève qu'elles se positionnent volontiers sur une rhétorique du quotidien, plus proche de celle du département ou de l'intercommunalité que de la gamme des grands projets, pourtant si souvent associés aux référentiel métropolitain : à Paris, une des premières campagnes d'affichage utilisant explicitement le référentiel de la métropole a concerné un forum pour l'emploi des jeunes (hiver 2014-15) ; à Rome, le site internet de la ville métropolitaine affiche la gestion des déchets - sujet il est vrai brûlant en Italie – ainsi que la formation des jeunes. Le logement, l'entretien des écoles (évoquée par Jean-Marc Ayrault) et des routes font aussi partie de ces tâches modestes.

  • 17 Outre Berlin, Vienne, Copenhague, ou encore Madrid ont aussi un statut institutionnel spécifique.
  • 18 Place publiques, automne 2009, n°17. L'hypothèse de villes régions est aussi évoquée par la Société (...)

17Enfin, dans quelle mesure l'idée d'un territoire métropolitain autonome telle que la promeuvent les lois française et italienne est-elle une nouveauté dans le paysage déjà si complexe issu de la décentralisation ? On peut relever tout d'abord que l'idée d'une maille institutionnelle ad-hoc connait des précédents dans le reste de l'Europe, en particulier en Allemagne, avec les Länder de Hambourg, Brême, Berlin17 : lors de la discussion des projets récents, certaines propositions s'en réclament, comme par exemple Jean Renard qui propose en 2009 « de faire de Nantes et de la Loire-Atlantique, une région à part entière, avec un statut particulier, à la manière de Brême ou de Hambourg »18. Mais ces villes-régions restaient jusqu'ici des exceptions : à l'échelle des maillages régionaux NUTS 2 d'Eurostat, on repère certes aisément diverses régions métropoles, comme Londres, Sheffield ou Liverpool au Royaume-Uni, mais leur contenu décisionnel n'est pas comparable à celui d'un Land. À plus forte raison, les maillages régionaux des pays d'Europe centrale, qui mettent en relief les capitales (Bucarest, Prague, Bratislava, Budapest...) ont un contenu décisionnel limité (Rey, 2004, Coudroy de Lille, 2007).

18Toujours est-il que la France et l'Italie n'avaient pas jusqu'ici opté pour cette solution, ou seulement de façon inaboutie, tronquée. Dans le cas français, venant compléter le trio commune département région issu de la loi Defferre de 1982, la loi Chevènement de 1999 sur l'intercommunalité visait l'ensemble des 141 aires urbaines de plus de 50 000 habitants bien plus que spécifiquement les grandes villes. Certes, elle proposait à celles-ci le statut de communauté urbaine, à partir du seuil de 500 000 habitants... mais comme on le sait la région parisienne y a longtemps échappé, Toulouse a préféré la solution de deux communautés d'agglomérations etc. (Noyé, op cit., Alvergne, Taulelle, 2002). En Italie, le cycle de décentralisation entamé au début des années 1990 en réponse à la crise que connaissait l'État central (l'opération mains propres) s'est appuyé quant à lui avant tout sur les échelles régionale et communale et, à un bien moindre degré, provinciale. Dans ce modèle qui s'est vite avéré conflictuel, avec de vives tensions sur la solidarité Nord-Sud, l'hypothèse métropolitaine, évoquée dès 1990, est toujours présente à l'arrière-plan. Même virtuelle, elle a fonctionné dans le débat public comme un contrepoids possible au fédéralisme régional exacerbé alors porté par la Ligue du Nord (Rivière, 2004).

  • 19 Dans une phase antérieure, les compétences urbanistiques de la commune et de la Corporació metropol (...)

19Il reste que sur le plan institutionnel, jusqu'à une période récente la métropolisation a plutôt reposé en France et en Italie, comme dans le reste de l'Europe, sur le paradigme de la flexibilité (APUR, 2008), sur la vision territoriale souple de la programmation stratégique dont Barcelone a longtemps été l'archétype : une commune-centre articulée à des espaces de coopération à géométrie variable selon les compétences et les problèmes (Goux, 2010) - pourtant Barcelone a opté elle aussi en 2011 pour la création d'une Aire métropolitaine19. On retrouve la même recherche de souplesse en Allemagne où mises à part les exceptions évoquées plus haut, le modèle dominant est celui de régions métropolitaines de coopération reposant sur une gouvernance partenariale à l’échelle des aires fonctionnelles (Vermeylen, 2014). En France, si on prend l'exemple de la capitale, et de son histoire récente houleuse entre le projet régional (le Schéma d'aménagement régional : SDRIF), le Grand Paris porté par l'État et la Conférence métropolitaine lancée par la Ville de Paris, on relève que les deux derniers s'étaient bien gardés de poser la question des périmètres, Paris mettant au premier plan une collaboration flexible avec la banlieue et l'État les points stratégiques et les transports. Même constat en Italie, où jusqu'ici c'est soit l'absence de vision commune, soit, comme à Turin la solution d’un projet à géométrie variable porté par la ville centre, qui ont primé.

  • 20 Antonio Balmón, Vice-président de l’aire métropolitaine, entretien avec le Fonds mondial pour le dé (...)

20Certes, dans cette gouvernance partagée, certaines instances ont su se légitimer par leur capacité à impulser le changement comme par exemple Torino strategico, ce qui atténue la distinction entre territoires de projet/de gestion. Il reste que, dans cette vision des choses, la flexibilité prime : au milieu des années 2000, c'est d'ailleurs sur la base d'une métropolisation en réseaux et sans continuité territoriale que la Datar avait relancé l'idée de métropoles. Pour de nombreux auteurs (Gilli, 2011 ; Vanier, 2013), si ce modèle du gouvernement urbain souple ne résout pas tous les problèmes loin s'en faut, il préserve la capacité d'adaptation essentielle au processus de métropolisation, entendue comme complexité, compétition exacerbée, et serait plus adapté que celui du territoire institutionnel, synonyme de frontières et de pré-carrés... qui est privilégié aujourd'hui par la loi. Cette thèse trouve au demeurant un écho dans les déclarations d'acteurs : ainsi, pour un responsable de la nouvelle Aire métropolitaine de Barcelone, « les métropoles ont une nature dynamique qui nécessite des modèles de gouvernance ouverts et collaboratifs »20. On peut donc se demander dans quelle mesure l'institutionnalisation du pouvoir métropolitain renversera ce paradigme.

21Pourtant un des points sur lequel ce modèle du « territoire flexible » n'a jusqu'ici pas su avancer, et sur lesquels la métropole telle que la promeuvent les lois française et italienne est peut-être plus à même de faire territoire, est la question de la solidarité. Celle-ci, d'une façon générale, est l’une des bases de l'idée de territoire institutionnel (Bret, 2015), que ce soit dans le contexte centralisé, où l'État est censé redistribuer - c'est même l'une de ses raisons d'être (Reynaud, 1981) - ou dans un contexte décentralisé où la solidarité va moins de soi, mais en est d'autant plus centrale dans le débat public. La « circulation invisible des richesses » (Davezies, 2012) que l'État-providence alimente entre les territoires, y compris entre les grandes villes et leurs environs, participe de l'épaisseur du territoire national, de sa résilience aux crises. Mais quand les disparités fiscales en région parisienne vont de 1 à 4, quand la question de l'inégalité du logement et des services est sur la place publique, il est difficile de ne pas voir là un échec de la gouvernance métropolitaine partagée. Les métropoles mineures sont peut-être mieux loties en France avec la loi Chevènement, qui a produit une fiscalité intégrée pour les Communautés d'agglomérations et urbaines. Mais, d'une part cela n'empêche pas l'existence de fortes disparités en matière de logement social en particulier, d'autre part elle exclut une large portion du territoire péri-urbain. Or ce problème perdure dans la loi MAPTAM, et se trouve même aggravé dans le cas de Paris, avec l'exclusion de la Grande couronne de la métropole.

22Vis-à-vis des temps longs de la construction territoriale et de ceux plus récents de la décentralisation, l'arrivée actuelle des métropoles apparaît donc comme une solution somme toute composite, un entre-deux, mais qui se place en rupture par rapport au modèle jusque-là préconisé pour la « bonne gouvernance » métropolitaine.

3. Les temps courts : entre européanisation et recentralisation

23Si l’on considère maintenant la temporalité courte des dernières années, les métropoles semblent à nouveau à la jonction de tendances en partie contraires, en l'occurrence d'européanisation et de recentralisation.

Une européanisation des territoires et des métropoles

“UE is a space it must become a place”

Herman Van Rompuy, débat public lors de la présidence italienne de l'UE, Rome, 7 novembre 2014.

24L'échelle européenne peut sembler mineure au regard des héritages nationaux qui viennent d'être rapidement évoqués, d'autant que la crise actuelle montre que l'Union Européenne, de l'aveu ici de son ex-président, n'a pas su devenir territoire au sens d'espace approprié par ses habitants. Mais l'adoucissement de l'idée d'État portée par la seule existence de cette échelle supranationale, la libre concurrence qui la fonde, avec sa lecture sectorielle et isotropique de l'espace, constituent paradoxalement un puissant adjuvant à la territorialisation issue de la décentralisation, comme le relève Patrick Le Galès : « le jour où la contrainte de l’État se desserre, un nouveau contexte émerge pour les entités subnationales, villes et régions européennes, se traduisant notamment par des opportunités pour développer des formes d’autonomie, d’intégration, des capacités stratégiques ainsi que des pressions à l’éclatement et à la fragmentation » (op cit., p 23).

25En outre l'Union n'est pas qu'un Grand marché, c'est aussi une scène de l'action publique, dotée d'un budget certes faible (1% de sa richesse totale), mais dont un tiers va à la politique dite de cohésion. On a ainsi vu s'affirmer à partir de 1988 (réforme des fonds structurels) un couple Europe-région qui, bien avant qu'il soit question de métropoles, venait déjà bousculer le vieux couple État-départements. En réalité, si la politique européenne privilégie bien la région (NUTS2) en tant que maille d'intervention - elle s'est longtemps appelée politique régionale - sur le plan décisionnel, en France elle relevait jusqu'en 2014 des préfets, alors qu'en Italie les régions sont depuis longtemps autorités de gestion d'une large part des fonds. Mais quelle que soit la solution adoptée, le fait est que dès les années 1990 l'UE assume un rôle structurant dans l'idée même de territoires de projet. Sur le plan de ses priorités en revanche, cette politique joue pour les métropoles de façon ambivalente : globalement, ses priorités sont les régions dont le PIB par habitant est inférieur à l'indice 75 (moyenne communautaire indice 100). De ce fait, le plus souvent, même dans des pays privilégiés par l'aide européenne, les capitales (Varsovie, Bucarest, Bratislava, Budapest... auparavant Athènes, Lisbonne) apparaissent en creux de celles-ci, du fait de leur relative richesse. Il n'en est que plus frappant de constater que les métropoles d'Italie du Sud, Naples, Bari, Reggio ou Palerme restent quant à elles bénéficiaires, ce qui montre la dépression économique persistante du Mezzogiorno. Toutefois, bien que classées en seconde priorité, d'autres métropoles sont depuis longtemps concernées par l'aide européenne: des villes au passé industriel comme Turin en Italie ou Lille en France en ont particulièrement bénéficié pour leur renouvellement urbain des années 1990. En ce qui concerne des métropoles riches comme Milan ou Paris, ce n'est en revanche que très récemment qu'elles y ont eu accès (Rivière, 2011).

26Enfin, de façon plus générale, dans la foulée cette fois du travail d'harmonisation des politiques nationales d'aménagement du territoire construit à petits pas - et fort prudemment - par le Schéma de développement de l'espace communautaire et l'Agenda territorial, l'UE a été le cadre d'un travail de reconnaissance du fait métropolitain, que ce soit à travers l'Audit urbain ou encore les travaux du programme Espon (Baudelle, Jean, 2009). Ce travail s'accompagne d'une promotion du polycentrisme urbain... qui somme toute va bien avec l'idée de mettre Brest et Lyon, ou Bologne et Milan dans le même cadre législatif, comme le font les lois Delrio et MAPTAM, même si ni l'une ni l'autre ne s’en réclament.

  • 21 Développement intégré durable en milieu urbain. Europe en France.gouv.fr. 2011, et Agence pour la C (...)

27Or récemment, avec les tensions générées par l'euro et l'élargissement, puis la crise des supprimes et des dettes souveraines, cette dynamique européenne s'est enrayée : pour la première fois, le budget de la cohésion pour 2014-2020 est à la baisse. Pourtant la scène communautaire reste, de façon incantatoire parfois, l’un des champs d'affirmation des collectivités territoriales, et le vecteur de nouvelles territorialisations : ainsi à Strasbourg, c'est sur une vision européenne que se construit actuellement le projet métropolitain, alors même que l’idée d’une eurométropole associant la partie allemande de l'agglomération (Kehl) nécessite ici de considérables adaptations, non sans risque d'ailleurs pour l'avenir du port fluvial rhénan. Mais dans le même temps, on assiste, dans le cadre de la politique européenne de cohésion, à une montée en puissance de la problématique des métropoles, enclenchée dès le début des années 2000, et qui se poursuit aujourd'hui, alors même que le projet communautaire tangue dangereusement. Ainsi, depuis 2012, la politique de cohésion se rattache officiellement à la Direction générale régionale et urbaine... et non plus à la seule DG Regio. Pour la Commission, si les deux-tiers de la population et de la richesse européenne viennent des régions métropolitaines, celles-ci « sont toutefois les plus confrontées à des problèmes persistants tels que le chômage, la ségrégation et la pauvreté », vision dualiste de la métropole qu'on retrouve dans de nombreux textes, tel ce projet du gouvernement italien pour la programmation européenne 2014-20 : « Les villes englobent à leur intérieur de grandes richesses et opportunités (attracteurs culturels, centres scientifiques et productifs, lieux d'agrégation sociale etc.) mais aussi des territoires de grande pauvreté matérielle (quartiers périphériques monofonctionnels, lieux de relégation, absence d'espaces verts de qualité, etc.) et des situations de précarité sociale » 21.

  • 22 Rencontre des capitales européennes à Rome et de la DG «Regio et urbaine«, 1-10-2014.

28Ici s'esquisse donc une articulation entre politique de cohésion et construction métropolitaine, qui est pour l'heure loin d'être consensuelle, tant le projet européen est traversé de tensions, de contradictions portant à la fois sur la place de la cohésion dans l'architecture communautaire et sur ses finalités : ce qui prime à la Commission est aujourd'hui la stratégie Europe 2020 axée sur la compétitivité et l'innovation plus que l'approche place-based (au sens de projet territorial tel qu'évoqué plus haut) un temps valorisée dans le cadre des débats des années 2000 sur la « cohésion territoriale » (Jean & Baudelle, op cit. ; Baron & al., 2010). Il reste qu'on assiste dans ce cadre contraint à une poussée métropolitaine, qui, même si son issue est incertaine, semble vouloir percer l'édifice Europe-État-régions mis en place en 1988. Ainsi, dans le cas italien, le Programme opérationnel national Metro, qui vient d'être cité, proposé par le gouvernement à la Commission, vise explicitement à utiliser les fonds européens comme banc d'essai de la création des métropoles institutionnelles. Au-delà de ses enjeux financiers (500 millions, à répartir entre 14 villes, ce qui est peu sur un total national de 42 milliards) il a une dimension de légitimation non négligeable. Point notable, on retrouve dans ce processus d'européanisation de la question métropolitaine la même modestie affichée qu'à l'échelle nationale, les grandes villes s'affirmant soucieuses d'inclusion sociale22 - même si elles sont à l'évidence bien placées pour servir d'appui à la stratégie européenne Europe 2020. Dans le cas français, il est intéressant de relever que la commune de Paris et l'intercommunalité Est-Ensemble se sont engagées en 2015 –avec succès- dans une candidature commune à un investissement territorial intégré (ITI) de la politique européenne de cohésion. Les procédure européennes, les arrangements institutionnels qui la concrétisent, deviennent en somme, dans le contexte incertain évoqué plus haut, une des scènes où se joue la survie des « territoires » : être porteur d’un projet (Projet urbain intégré PUI ou investissement territorial intégré ITI) de la politique de cohésion, à l’instar d'autres intercommunalités comme Plaine Commune, c’est non seulement faire avancer des projets objectivement raccordés à une logique métropolitaine (accessibilité, formation supérieure, articulation productif-innovation etc.) mais aussi appartenir à un réseau fait à la fois de concurrence et de coopération, qui participe de l’émergence de ce « sujet collectif » qu’est aussi au final la métropole (Lamenie, 2015 ; Rivière, 2011.). En Italie, l'hypothèse d'une cogestion d'une partie des fonds européens par la métropole pose aussi ces questions de collaboration et de compétition entre les métropoles - en l'occurrence les villes-centres qui sont les destinataires du programme - et les régions, avec des relations jusqu’ici plutôt difficiles, sous la houlette de l'État, autorité de gestion de ce programme.

29Cette dynamique européenne qu'il est convenu d'appeler l'agenda urbain communautaire viendrait-elle donc donner un cadre à la réforme métropolitaine ? Ces processus sont différents : le référentiel des stratégies, des règlements, des chartes et du lobbying (en l'occurrence de Paris et Rome ou encore de Londres...) pour l'un, celui des lois inscrites dans les codes policés des débats parlementaires nationaux pour l'autre. Mais cela importe moins que le mouvement d'ensemble commun qui semble aller, en partie au moins, de la région vers la métropole, posant incidemment la question de la place des territoires à l'écart de l'influence métropolitaine dans les priorités européennes.

Les métropoles ou une recentralisation des territoires ?

  • 23 La Repubblica, 7-4-2015.

« On ne peut pas couper les jambes à des organismes qui commencent tout juste à faire leurs premiers pas », Piero Fassino, président de la ville metropolitaine de Turin23

30Enfin, paradoxalement, si les métropoles arrivent à l'issue d'un processus de décentralisation qui a nourri et démultiplié la notion de territoire institutionnel, si elles se font aussi l'écho d'une certaine européanisation des politiques publiques, la tendance dans laquelle elles s'inscrivent aujourd'hui est aussi celle d'un nouveau cycle de recentralisation, de reprise en main du territoire par l'État.

31En France, Lyon témoigne d'une construction de la métropole par le bas, mais dans d'autres cas, comme Marseille ou Paris, il est patent que le processus a échappé aux acteurs locaux : dans la capitale, la « métropole intégrée » voulue par le Parlement est venue se substituer de façon brutale à la « métropole confédérée » jusqu'ici construite pas à pas par Paris et ses voisines (Lacoste, op cit.). Il en va de même pour les grandes villes italiennes, y compris celles qui à l'instar de Bologne s'étaient pourtant engagées dans l'élaboration d'un projet métropolitain avec diverses options territoriales, débat que la loi a stoppé net (Bernadou, 2015). Si on se penche sur le contexte général de réforme territoriale dans lequel s'inscrivent les métropoles, ce qui frappe est aussi l'énergie brouillonne déployée en Italie comme en France à remanier les mailles, et ce bien plus à l'initiative du pouvoir central que des collectivités locales. En Italie, dès 2012, la réforme Monti prévoyait que soient supprimées les provinces sous les seuils de 350 000 habitants ou de 2500 km2. En 2015, le nombre de provinces passe d'une centaine à une cinquantaine, auxquelles s'ajoutent donc les métropoles. Cette refonte de la carte des provinces, sur fond d'évidement de leur contenu décisionnel, fait elle-même écho aux fusions de régions françaises, sur la base là aussi de recherche d'économies d'échelles. On a un peu l'impression que la forme - faire bouger les lignes - importe autant que le fond, avec un activisme du pouvoir central remarquable si on le compare aux reports qu'ont connu divers projets de refonte de la carte territoriale durant les années antérieures à la crise de 2008.

32Fait révélateur, dans ce processus de réforme territoriale la question des coupes financières à effectuer dans les dépenses des collectivités, y compris les métropoles naissantes, est omniprésente de part et d'autres des Alpes dans un contexte de rigueur financière, d'où la protestation en exergue de Piero Fassino, représentant des maires italiens, à propos des prévisions budgétaires 2015 qui, selon lui, ne permettent pas la mise en œuvre de la réforme. En somme, conjoint à d'autres mesures, cela sanctionne le retour de l’État dans les affaires territoriales. À cet égard, le contexte est bien différent de celui du début des années 1990 où, en Italie, c'était l'échelle nationale elle-même qui était mise en cause : aujourd'hui, les communes comme les régions sont vivement critiquées pour leurs dépenses.

33Enfin, la recentralisation joue dans un contexte marqué par la porosité entre action publique et privée, la multiplication des agences, etc., qui affaiblit la notion de territoire institutionnel entendu comme incarnation d'une échelle donnée. Là encore, cette inflexion est plus forte en Italie, où les dernières décennies ont vu se développer une structure dualiste (Maccaglia, 2009) avec d'un côté la décentralisation, de l'autre une mise sous tutelle de nombreuses villes, à partir d'abord de situations d'urgence étendues ensuite… jusqu'à couvrir une part du champ métropolitain, en particulier les grands événements ou équipements. Les scandales de corruption qui ont ponctué les deux dernières années la gestion d'une partie de ces grands chantiers (l'Expo universelle de Milan, le Mosé de Venise en 2014...) mais aussi les services publics (le scandale mafia capitale à Rome) nourrissent ces procédures de gestion extraordinaires et réciproquement. Cette crise lancinante ou déclarée de l'action publique (Mete, 2009) touche aussi bien les régions que le niveau communal, et elle vient elle aussi questionner la notion de territoire institutionnel au sens premier, celui de contrôle public de l'espace. Certes, ce télescopage entre naissance des métropoles et crise de l'action publique est circonstanciel, il n'en reste pas moins que là encore, ce contexte est bien éloigné de celui qui a porté la décentralisation des années 1990, qui était fondé sur le postulat que celle-ci améliorait par définition la chose publique... Il pourrait en tout cas compromettre la mise en place des mailles métropolitaines, car on peut se demander quelle sera l'énergie déployée par les villes-centres, accaparées par leurs propres problèmes, pour les investir - surtout si l'argent vient à manquer.

34Au regard de cette complexe matrice centralisée/décentralisée et européenne, la tension entre principe d'autonomie des grandes villes et recentralisation n'est donc pas le moindre des paradoxes de l'arrivée des métropoles.

Conclusion

35Qu'apporte l'arrivée des métropoles à la notion de territoire institutionnel, déjà labourée par tant de réinterprétations et bousculée par les remises en causes de la crise ? Peut-être pas grand-chose... et peut-être une révolution. S'il est difficile aujourd'hui de déterminer l'épaisseur de ce territoire des métropoles, de savoir s'il sera un organe de gouvernement à part entière ou une couche parmi d'autres dans la multiplicité de niveaux de collaborations qui fonde la gouvernance urbaine, digérée dans le processus collaboratif et compétitif évoqué plus haut, c'est en partie que le recul manque. Mais la métropole apparaît aussi comme un entre-deux à la fois en continuité et en rupture avec les autres échelles du territoire. Continuum dans le sens où la nouvelle institution s’insère dans un ensemble de collectivités, sur lesquelles elle s'appuie génétiquement. Rupture, dans le sens où, peut-être parce qu'elle est hybride, peut-être à cause du contexte qui la voit naître, elle reflète, dans les modalités de sa mise au monde, la crise du politique que traversent nos sociétés : il est difficile de ne pas voir dans le processus actuel une reprise en main par l'État, moins dans les objectifs de la réforme, qui restent l'affirmation des métropoles, que dans la méthodologie adoptée.

36Ce qui apparaît aussi important pour la notion de territoire est que le fait métropolitain, y compris dans son institutionnalisation actuelle, passe encore et toujours par des rapports entre des échelles infra et supra-métropolitaines, régionale, nationale et européenne, en somme que la métropolisation s'appuie, aussi du point de vue des politiques publiques, sur une articulation du local au global et à l'Europe. Mais loin d'une vision emboîtée des différents niveaux d'organisation institutionnelle, le repositionnement permanent des acteurs métropolitains et infra-métropolitains au fil des opportunités et des impulsions en partie contraires qui leur arrivent, questionne lui aussi l'idée même de territoire : la démultiplication du rescaling jusque-là entendu comme « capacité des municipalités à construire une stratégie avec et dans les niveaux géographiques, y compris les niveaux traditionnels (État, régions) » (Escach & al, 2014) se fait au risque de voir la décentralisation devenir un théâtre d'ombre.

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Bibliographie

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VERMEYLEN P., 2014, Le temps de la métropole, agile, créative, solidaire, durable, parcours en Europe, Paris, L'Harmattan

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Notes

1 Enti territoriali di area vasta.

2 La loi Delrio encourage les unions de communes : en un an 6 seulement sont nées à partir de 16 préexistantes.

3 Organisme régional pour les études d’aménagement de l’aire métropolitaine.

4 Peuvent aussi le devenir sur la base du volontariat certaines intercommunalités situées dans une zone d'emploi de plus de 400.000 habitants, telle Brest avec les 447 000 habitant de sa zone d'emploi. L’institution de la métropole parisienne a été reportée à 2016.

5 Entre 2012 et 2014, 270 fusions ont eu lieu. Le débat sur les seuils à utiliser pour définir les métropoles dans la loi MAPTAM a suscité lui aussi des élargissements de périmètres d’EPCI : par exemple 5 communes ont rejoint Rennes métropole en 2014.

6 Sous réserve qu'elle dépasse un seuil de 300 000 habitants, ce qui génère là aussi des dynamiques de regroupement en petite couronne. Même incertitudes sur la fin concrète des provinces italiennes non métropoles, même le passage des fonctions des provinces vers les villes métropolitaines n'est pas acté.

7 On peut aussi s'interroger sur le devenir de Roma capitale, structure créée dès 2010 pour la capitale italienne, qui fonctionne à l'échelle de la commune.

8 Ce qui revient à poser la question du pouvoir des mairies de municipi (arrondissements), jusqu'ici très faibles mais qui pourraient s'accroître.

9 La question est plus ouverte côté français ; quoi qu’il en soit, dans la prévision des prochaines échéances électorales, qui verront sans doute la métropole présidée par la droite, Paris demande actuellement à devenir mairie de plein exercice…

10 Parmi ces villes d'État (Damette, 1995, p. 46) deviennent métropoles Montpellier, Rennes, Toulouse, Grenoble, Strasbourg, Grenoble, Strasbourg, mais pas Nancy, qui avait été métropole d'équilibre.

11 La Gazette des communes 9-4-2013.

12 Le principe d'hétérogénéité des mailles, au demeurant courant dans d'autres contextes mondiaux, a déjà trouvé à s'exprimer dans le cadre régional, qui présente dans la plupart des pays européens une plus grande différentiation que le cadre départemental.

13 Relevé sur Brest métropole, http://www.brest.fr, février 2015.

14 Le seuil de définition des métropoles a connu des oscillations : lorsqu'il annonce, à St-Dizier, le processus Nicolas Sarkozy vise les «zones urbaines de plus de 450.000 habitants (...) sous le principe du volontariat » (cité dans Libération (20-10-2009). Le gouvernement Ayrault, lorsqu’il relance le débat en 2013 souhaite « que, dans les aires urbaines de 500 000 hab, les groupements intercommunaux d’au moins 400 000 habitants prennent le statut de métropole » La gazette, op cit.

15 Entretien avec G. Pugliese, en charge de la programmation régionale des fonds européens, le 1-4 2015.

16 Il s’agit d’un débat parlementaire de 1971 portant sur l’intervention de l’État dans le Mezzogiorno.

17 Outre Berlin, Vienne, Copenhague, ou encore Madrid ont aussi un statut institutionnel spécifique.

18 Place publiques, automne 2009, n°17. L'hypothèse de villes régions est aussi évoquée par la Société de géographie italienne, qui propose de donner le statut de régions à 10 des métropoles prévues par la loi (Società, 2013).

19 Dans une phase antérieure, les compétences urbanistiques de la commune et de la Corporació metropolitana de Barcelona avaient été déléguées à la Generalità (Négrier, 2003).

20 Antonio Balmón, Vice-président de l’aire métropolitaine, entretien avec le Fonds mondial pour le développement des villes (FMDV) le 26-4-2013, [En ligne] http://www.fmdv.net/. Anne Hidalgo, maire de Paris, plaide de son côté pour « une métropole raisonnablement intégrée » Entretien avec Grand Paris Développement, n°12, automne 2015, p. 8.

21 Développement intégré durable en milieu urbain. Europe en France.gouv.fr. 2011, et Agence pour la Cohésion, Programma Operativo Nazionale Città metropolitane 2014-20, 2015, p 7.

22 Rencontre des capitales européennes à Rome et de la DG «Regio et urbaine«, 1-10-2014.

23 La Repubblica, 7-4-2015.

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Table des illustrations

Titre Figure 1 - La population des métropoles institutionnelles et de leur villes-centres en Italie et en France (état en 2015)
URL http://espacepolitique.revues.org/docannexe/image/3642/img-1.png
Fichier image/png, 136k
Titre TABLEAU 1. Les mailles de la métropole : superficie (km²) et nombre de communes
Crédits Sources, Insee, 2015, Istat, 2015.
URL http://espacepolitique.revues.org/docannexe/image/3642/img-2.png
Fichier image/png, 95k
Titre TABLEAU 2. Les mailles de la métropole : population
Crédits Sources, Istat 2015, Insee, 2015 (données millésimées 2012)
URL http://espacepolitique.revues.org/docannexe/image/3642/img-3.png
Fichier image/png, 130k
Titre Figure 2 - Systèmes locaux urbains de Turin, Rome et Bari et de leurs villes métropolitaines administratives respectives-2014
Crédits Source, Istat, Rapporto annuale 2015
URL http://espacepolitique.revues.org/docannexe/image/3642/img-4.png
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Pour citer cet article

Référence électronique

Dominique Rivière, « Métropoles et territoires institutionnels : quelques pistes d’analyse à partir des cas français et italien », L’Espace Politique [En ligne], 27 | 2015-3, mis en ligne le 07 janvier 2016, consulté le 27 août 2016. URL : http://espacepolitique.revues.org/3642 ; DOI : 10.4000/espacepolitique.3642

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Auteur

Dominique Rivière

Professeur de géographie
Université Paris-Denis Diderot
dr@parisgeo.cnrs.fr

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