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Définir les confins urbains par l’informalité politique : les arrangements citadins entre conflits municipaux et production de territoires indéterminés à Lima (Pérou)

Defining Urban Borderlands by Political Informality: the Inhabitants' Informal Arrangements between Municipal Conflict and Production of Indeterminate Territories in Lima (Peru)
Alexis Sierra

Résumés

Lima, capitale du Pérou, est marquée par plusieurs conflits entre municipalités en lien avec l’indétermination des limites politico-administratives. Cette indétermination tient à l’utilisation par les législateurs d’un savoir d’usage qui ne permet pas de définir aujourd’hui ces limites. A partir de cette indétermination, se dessinent des confins marqués par des stratégies de contrôle de la part des municipalités et par différentes formes d’arrangements entre habitants et autorités, construisant une forme de citadinité particulière. Cette recherche pose l’hypothèse des confins comme forme spatiale privilégiée de l’informalité politique.

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Texte intégral

Introduction

1« Esto es Macondo ! » s’écrie le conseiller du directeur de l’Institut Metropolitain de Planification de la municipalité de Lima Metropolitana. En faisant référence au village imaginaire du roman Cien años de Soledad de Gabriel Garcia Marquez, cet anthropologue vient de nous faire découvrir un type de conflit urbain original qui peut sembler surréaliste dans une société urbaine qui se veut moderne. En effet, plusieurs districts (municipalités) se disputent, parfois violemment, des espaces limitrophes sans qu’une solution soit trouvée. Le plus vieux de ces conflits, entre les districts de Magdalena del Mar et San Isidro a ainsi plus d’un demi-siècle, au cœur de la ville techniquement moderne et a priori planifiée. Comment de tels conflits, au sujet de revendications territoriales, peuvent-ils surgir et se maintenir dans une métropole émergente ?

  • 1 Sans méconnaître leur position privilégiée voire dominante, nous considérons ici les acteurs urbain (...)

2La justification ? Une indétermination  des limites administratives entre les districts, produisant un ensemble de territoires disputés qui interrogent, d’une part, le cadre légal et institutionnel de la fabrique urbaine et les savoirs mobilisés, d’autre part, le rapport des acteurs urbains et des autres citadins1 à ce type d’indétermination quasi structurelle. Ainsi, pour les habitants, quelle stratégie adopter quand le territoire auquel on appartient est indéterminé ? Pour les autorités locales, quelle stratégie adopter pour maintenir ou gagner leur contrôle ?

3Ce type de question relève généralement d’une géopolitique à l’échelle des Etats, dans le cas de territoires disputés et liés à des conquêtes, ou d’une souveraineté non clairement établie sur des territoires tels les marches d’Empire, les colonies disputées, les Etats-tampons. Souvent ces territoires partagés entre influences distinctes sont faiblement peuplés et renvoient à des espaces géographiques particuliers (îles, massifs montagnards, déserts et forêts denses, hautes-latitudes) (Scott, 2013). Dans le cas d’un territoire urbain, la situation d’indétermination entre deux champs de force découle souvent de situations de guerre, mais rarement en produisant en temps de paix des espaces urbains durablement disputés et administrativement indéterminés au sein d’un même territoire national. En temps de paix, de franches coupures de nature géopolitiques sont à l’origine d’une fragmentation urbaine radicale, nettement visible dans le paysage (Novoseloff, 2015) : des frontières dures divisent des villes telles les peacelines de Belfast (Kaplan, Holloway, 1998) et conduisant dans certains cas à créer des no man’s land (ligne verte à Nicosie) ou des zones tampons comme autour des township sudafricains (Gervais-Lambony, 2011). Dans ces cas, c’est plutôt la loi, accompagnée de la matérialisation d’un rapport de force radical, qui justifie ces frontières internes à la ville. Inversement, le cas de Lima présente des territoires urbains habités, avec une continuité occupationnelle sur laquelle des limites doivent être sans cesse réaffirmées par les autorités locales car elles sont indéterminées juridiquement. Ces espaces limitrophes connaissent un ensemble d’interpénétration, dont une partie relève bien du politique. En conséquence, l’informalité politique et la citadinité que nous analysons ici ne portent pas comme à Belfast, Jérusalem ou Johannesburg, sur le contournement d’une frontière ou sur le rapport à la ville produit par un horizon parfaitement limité comme celui d’un mur, et appuyé sur un accord juridiquement établi, mais sur le fait de vivre sur un espace contesté, sur des confins dont la limite est davantage un horizont flou, et de jouer avec l’indéfinition d’une telle limite.

4Cet article vise ainsi à interroger et valoriser la notion de « confins urbain » au regard de l’analyse de l’informalité politique. Ces espaces limitrophes (et donc périphériques) disputés entre municipalités fonctionnent en effet comme de véritables confins, c’est-à-dire des territoires périphériques aux limites confuses, et partagés entre champs de force extérieurs et distincts (Brunet, 1993 ; Lacoste, 2003 ; Lévy, 2003). Les confins désignent les limites d’un territoire ni clairement définies ni très bien surveillées, ainsi qu’une zone de contact (Lacoste, 2003), une portion d’espace située aux limites d’un espace plus étendu et constituant un ensemble de « lieux de chocs, de conflits, avec une connotation de précarité et d’éloignement » (Brunet et al., 1993), précarité due à l’éloignement du centre mais aussi à la proximité d’une influence extérieure qui tente d’en prendre le contrôle. Marqués par des phénomènes d’interpénétration et par l’idée de gradient, les confins seraient la règle dans un environnement urbain « post-géopolitique », parce que se présentant comme un continuum territorial (Lévy, 2003).

5Au Pérou, les différends municipaux liés à l’appartenance indéterminée de territoires limitrophes existent dans tout le pays (Alva, 2012). L’originalité est de considérer ici des confins et des limites indéterminées au sein de territoires morphologiquement urbains. Bien qu’il ne s’agisse pas d’une question de souveraineté, comme entre des Etats-nations, mais d’une question de rattachement administratif, le cas de Lima montre l’existence de quartiers entiers revendiqués par diverses entités politico-administratives, avec le déploiement de stratégies variées de contrôle territorial, parfois accompagné de violences physiques individuelles, sans que les échelons supérieurs du gouvernement puissent régler le conflit. En ce sens, nous avons bien affaire à des rapports de pouvoirs politiques inscrits sur le territoire urbain, celui-ci étant à la fois l’enjeu, le terrain et l’argument du conflit, ce qui en fait une question de géopolitique urbaine (Lacoste, 1993 ; Rosières, 2007 ; Hulbert, 2006).

6Ce contexte géopolitique entre dans un ensemble de méconnaissances, indéterminations et inquiétudes participant de l’incertitude (Chateauraynaud, 2008) auxquelles les citadins doivent faire face. Si l’aversion pour l’incertitude est classiquement une explication donnée pour comprendre le choix des citadins, des auteurs insistent plutôt sur des formes d’adaptation (Bourdin et al., 2006), voire sur la façon dont des contextes urbains incertains offrent des espaces de négociation entre acteurs (Simone, 2004). Le contexte géopolitique liménien incertain témoigne ainsi de l’informalité politique dans la fabrique urbaine : pour y faire face, les citadins mobilisent dans l’exercice de pouvoirs institués ou non, d’une part des savoirs non scientifiquement ou officiellement validés, et, d’autre part, des pratiques qui dérogent à la règle et qui la détournent sans être forcément illégales. En ce sens, nous abordons clairement la dispute autour de ces espaces limitrophes de district comme une épreuve au sens de la sociologie pragmatique : un moment d’indétermination qui révèle le jeu des différents acteurs et les registres argumentatifs qu’ils déploient (Boltanski, Thevenot, 1991). Autorités publiques comme citoyens ordinaires mobilisent une pluralité de savoirs, à différents moments de la dispute, pour justifier d’une revendication territoriale ou d’une appartenance résidentielle. Les uns et les autres doivent trouver des arguments audibles qui vont de l’utilisation de documents officiels (titres de propriété, inscription dans un registre public, …) qui sont détournés de leur finalité première, à l’invocation d’une histoire ou de représentations certes plus informelles mais pouvant être recevables dans la société locale. Du côté des pratiques informelles, les autorités publiques déploient des stratégies de contrôle du territoire jouant avec les règles de droit existantes. Quant aux citoyens ordinaires, habiter ces confins contestés est aussi pour eux une épreuve, puisque la simple appartenance résidentielle est réversible et tant que le conflit perdure, ils doivent composer avec cette indétermination, notamment en produisant des arrangements.

7Nous adopterons ainsi l’arrangement comme concept opératoire et comme figure de l’informalité politique telle qu’elle a été abordée dans le collectif INVERSES (cf. article dans ce même numéro). Dans notre optique, l’arrangement est une situation intermédiaire entre le conflit et le compromis, défini par son caractère contingent, local et circonstanciel, souvent transitoire, sans référence à un intérêt général car relevant avant tout d’une convergence entre intérêts particuliers (Boltanski, Thevenot, 1991 ; Nachi, 2006). De ce fait, cet arrangement s’explique par le contexte local et vise dans le cas présent à surmonter une situation incertaine. Cette notion a une dimension géographique qui rejoint la problématique des confins urbains : celle d’une approche de l’échelle locale, permettant l’analyse des espaces mouvants et transitoires. Le terme de « confins » désignerait ainsi un territoire propice à l’émergence de formes d’arrangements. En retour, ces arrangements participent de la fabrique de la ville tant dans ses formes et paysages que dans ses différentes dimensions sociales. Nous émettons l’hypothèse que la production de confins est le fait d’une succession d’arrangements qui participent en retour à sa définition. En conséquence, nous nous demanderons si ces pratiques relevant de l’informalité politique ne produisent pas une forme de citadinité spécifique dans ces confins. Cela signifie également que la question de l’indétermination territoriale doit être abordée tant du point de vue de l’action et des rapports de force des acteurs institutionnels que du point de vue des habitants et des pratiques citadines. Dans cet article, à travers l’épreuve que représente la dispute des confins municipaux, notre ambition est ainsi de réinterroger à la fois la production de l’urbanité et de la citadinité à Lima.

  • 2 Cette étude n’a pu être menée que dans le cadre d’un partenariat avec Instituto Metropolitano de Pl (...)

8Pour analyser la construction de ces confins indéterminés, nous avons combiné plusieurs approches, en nous appuyant à l’origine sur des sources variées et un travail de terrain multidimensionnel. Á partir des lois de création des districts, nous avons établi une géohistoire (Grataloup, 2015) de la fragmentation politique de l’agglomération liménienne c’est-à-dire du découpage politico-administratif en district qui conduit à un fractionnement géographique du territoire urbain et à une remise en cause de l’unité de l’agglomération par l’émergence de territoires autonomes (Navez-Bouchanine, 2002 ; Chevalier, 2002 ; de Alameida Vasconcelos, 2013) avec pour corollaire la création de 106 « dyades » (Foucher, 1988) à l’échelle métropolitaine, pour moitié indéterminées. Parmi l’ensemble des conflits dont l’argument central est la non-définition de la limite administrative, nous avons choisi ceux qui permettaient d’analyser les différentes formes d’arrangements : le différend entre Magdalena et San Isidro, le plus ancien, au cœur de la ville moderne, et la dispute entre Santiago de Surco et Chorrillos, plus récent et situé dans la ville autoconstruite. L’analyse des arguments, des actions de contrôle du territoire des autorités locales et des stratégies citadines s’est appuyée sur l’observation directe ou participante, l’étude de la presse et des entretiens semi-directifs aux agents municipaux, aux habitants et à leurs leaders ainsi qu’aux personnes ressources (fonctionnaires, responsables associatifs, …)2.

9Dans un premier temps nous montrerons comment la création des districts urbains, en fragmentant le territoire sans fixer clairement de limites administratives, a produit de nombreux confins indéterminés. Nous verrons ensuite comment l’urbanisation rapide des confins a multiplié les sources de conflits entre les municipalités. Enfin, pris dans ces conflits, les populations n’en développent pas moins des arrangements montrant leur adaptation à une situation indéterminée qu’ils contribuent à maintenir.

Des confins intra-urbains indéterminés par l’utilisation législative d’un savoir informel

10L’agglomération liménienne est en fait une conurbation réunissant Lima et son port Callao, chacune étant capitale de leur province respective mais participant d’une même entité morphologique, sur un territoire total de 900 km2. La province de Callao est composée de 7 districts et la Municipalitad Metropolitana de Lima de 43 (Metzger et al., 2015). Les disputes au sujet de territoires limitrophes revendiqués par plusieurs de ces districts tiennent à deux processus : d’une part, la fragmentation et l’urbanisation d’espaces initialement ruraux et, d’autre part, une indétermination légale et géographique portant sur le tracé des limites entre les districts. Nous allons voir à travers ces processus que des savoirs d’usage, populaires et pratiques, considérés comme informels, ont servi à définir les territoires municipaux et ont contribué à l’indétermination actuelle. Par savoir d’usage, nous entendons des savoirs quotidiens (Topalov, 2002), qui relèvent d’une raison ordinaire (Sintomer, 2008) en étant des savoirs sociaux préexistants à l’action publique (Deboulet, Nez, 2013). Utilisés communément par les habitants, ils ne relèvent pas d’un registre de langue ou d’une norme scientifique ou administrative, et en ce sens rentrent dans ce que l’on appelle des savoirs « profanes » bien que dans le cas présent, ils ont été utilisés par les législateurs dans la définition des districts.

11Le territoire qui est aujourd’hui celui de l’agglomération Lima-Callao était originellement divisé en une dizaine de districts, reconnus par le décret-loi de 1857. Progressivement, l’Etat, sous la pression de certains acteurs urbains, a créé de nouveaux districts en subdivisant les premiers. Ainsi, Lima et Callao ont compté 13 districts en 1915, 30 en 1960, 45 en 1970 et cinquante aujourd’hui, le dernier district créé, datant de 2015 (figure 1).

Figure 1. Histoire de la fragmentation urbaine municipale (1821-2002)

Figure 1. Histoire de la fragmentation urbaine municipale (1821-2002)

Source : Recherche auteur, 2011

  • 3 Loi n°23605 du 1er juin 1983

12Ce sont des lois nationales qui créent formellement les districts et qui en fixent le chef-lieu et les limites. Or, ces lois nationales n’ont généralement pas défini clairement le tracé des limites. A l’exception des plus récentes, les créations de districts ont rarement bénéficié des techniques de cartographie moderne (triangulation topographique, géoréférencement satellitaire, carroyage de référence). Les territoires intra-urbains n’ont donc pas été définis grâce à un savoir scientifique et technique normé. Jusqu’aux années 1980, en lieu et place des coordonnées géographiques, les législateurs ont fait appel à un savoir d’usage. Ils ont utilisé des repères géographiques alors visibles comme les voies, les cours d’eau et les sommets de colline. Les limites de domaine des haciendas ont souvent servi de repère, pratique qui s’est poursuivie jusqu’à la création de Villa-El-Salvador en 1983 : le texte3 servant à la cartographie de ses limites mêle ainsi le tracé des voies, la localisation des sites archéologiques, celui de propriétés privées notables (le Club de loisir Lobo del Mar par exemple), le sommet d’une dune, la raffinerie de pétrole, une ligne de division des eaux, et incidemment le prolongement de parallèles et de méridiens. Dans plusieurs cas, une cartographie de base était annexée au texte de loi. Elle permet d’avoir une vision globale du territoire municipal et quelques repères, notamment en terme de longueur des tronçons, à partir desquels les juristes peuvent entamer un travail de résolution. Cette cartographie reste dans de nombreux cas incomplète parce que, si le tracé existe, l’échelle ou la projection ou le carroyage (ou les trois) ne sont pas indiqués et les points de repères précis viennent à manquer, montrant l’absence de définition d’une norme commune.

13Dans les cas les plus anciens, les repères renvoient à une connaissance commune, qui s’est depuis perdue puisque ces repères ne sont pas pérennes sur le long terme. Ainsi, les haciendas ont disparu au profit de lotissements ou d’équipements divers et variés, les rues ont changé de nom et de tracé, des ruisseaux ont été remblayés quand ils n’ont pas été détournés. Un savoir commun, lié à une pratique du territoire se perd avec la disparition des citadins qui ont connu ces repères. Non seulement les législateurs ont utilisé un tel savoir, mais ils l’ont utilisé de manière incomplète rendant aujourd’hui très difficile l’interprétation de la loi. Pour ne prendre que l’exemple du district du Rimac, la loi de 1921 indique que ses limites passent :

  • 4 Loi régionale n°462 du 3 juillet 1921

« au nord, par la ligne de crête entre les collines San Cristobal, Amancaes et son prolongement ; au sud par le lit et la rive droite du Rimac ; à l’est, par le lieu dit Piedra Liza ; à l’ouest, par le lieu dit Repartición, à la bifurcation des routes de Canta et Piedra Liza »4.

14Qu’est-ce qu’une limite définie par un lieu-dit qui représente soit un point soit une surface mais en aucun cas, à lui seul, une ligne ? Depuis 1921, avec l’équipement de la voirie, n’y a-t-il qu’une seule route ? Ne s’est-elle pas convertie en simple rue parmi d’autres qui ont la même direction que la route mentionnée ? Comment prolonger une ligne de crête à partir d’une colline ? Pourquoi fixer une limite qui est à la fois un lit et une rive ? Les éléments topographiques et les toponymes utilisés par les populations locales pour désigner les différentes parties de la ville font immédiatement sens tant pour l’habitant que pour leurs représentants ; ils sont des éléments de repérage liés à une expérience sensible qui traduit une forme d’appropriation de la ville (Deboulet, Nez, 2013 ; Joseph, 1991) mais comme l’indique Christian Topalov (2002), ils ne forment une connaissance que « dans une situation d’interlocution donnée », bien spécifique, qui n’est donc intelligible que pour celles et ceux qui la perçoivent directement. Alors que généralement le vocabulaire utilisé par l’administration pour découper la ville relève de conventions, et diffère du vocabulaire « du quotidien » (Topalov, 2002), il n’y a pas à Lima cette distinction entre « langue commune » et « langue administrante », témoignant d’une perméabilité de type formel/informel entre le statut de citadin et celui de législateur. Aussi, la production de la loi est-elle dès son origine une production de l’indétermination future, le législateur utilisant un savoir d’usage non formalisé qui reste celui d’une époque et d’un lieu, sans référence à des normes scientifiques et techniques plus largement partagées. En omettant d’apporter davantage de repères, les législateurs ont en outre montré une absence de réflexion sur l’espace et une forme « d’analphabétisme géographique » (Bavoux, 2016) qui se révèle aujourd’hui handicapant.

  • 5 C’est ce travail de reconstitution que l’auteur de cet articule a dû effectuer pour établir la cart (...)
  • 6 Loi n°4121 du 24 avril 1920

15Accompagnant la fragmentation territoriale, l’empilement successif de lois sans mise en cohérence a également renforcé l’indétermination. Quand un nouveau territoire communal est créé, la loi idoine ne délimite pas systématiquement tous les contours de ce nouveau territoire, mais explicite uniquement les limites nouvelles qui apparaissent, sans référence aux autres limites qui perdurent. Pour connaître l’ensemble des contours d’un nouveau district, la connaissance d’une seule loi ne suffit donc pas : il faut procéder à une analyse généalogique, en remontant de loi en loi, en découvrant par étape de quel district procède le précédent jusqu’à atteindre le district d’origine5. A chaque étape, de nouveaux types de repères apparaissent, qui ont disparu au cours du temps. L’exemple de San Isidro, district riche né de la sécession avec Miraflores le montre (figure 2). La loi de 1931 fixe bien la limite entre les deux mais ne précise pas les autres limites, celles entre San Isidro et les autres districts voisins, qui étaient celles de Miraflores avec ces autres districts. Ainsi, pour connaître la limite entre San Isidro et Magdalena del Mar, il faudrait remonter à la loi de 1857 qui formalise la création des dix premiers districts établis à l’Indépendance, parmi lesquels ceux de Miraflores et de Magdalena. Or, cette loi de 1957 ne précise aucune limite. La loi de 1920, qui à partir de Magdalena crée trois districts dont Magdalena del Mar, évoque bien le voisinage de celui-ci avec Miraflores mais ne donne comme seule précision qu’une ligne imaginaire perpendiculaire à la côte, sans mention d’une longitude ou d’une latitude et sans mention d’un angle quelconque : « une ligne droite et perpendiculaire à la plage, passant par la maison du domaine Santa Cruz »6 (figure 2).

Figure 2 – Fragmentation géopolitique et indétermination des limites municipales entre Magdalena del Mar et San Isidro (A. Sierra, 2016)

Figure 2 – Fragmentation géopolitique et indétermination des limites municipales entre Magdalena del Mar et San Isidro (A. Sierra, 2016)

Source : Sierra, 2016

16Il s’agit là d’un exemple de savoir géographique informel car selon l’échelle utilisée la perpendiculaire n’aura pas la même direction, le trait de côte n’étant pas uniforme. Plus la cartographie du trait de côte sera fine, notamment par passage à une plus grande échelle, plus les directions envisagées seront nombreuses et plus l’incertitude sera grande (figure 3).

Figure 3 – Une indétermination croissante en fonction de l’échelle : l’exemple de la représentation schématisée d’une « perpendiculaire à la côte »

Figure 3 – Une indétermination croissante en fonction de l’échelle : l’exemple de la représentation schématisée d’une « perpendiculaire à la côte »

Elaboration : auteur, 2016

17Cet exemple permet de formuler l’hypothèse que le passage à une échelle plus fine augmente l’épreuve de l’indétermination. A première vue paradoxale, cette idée rejoint les analyses d’Edgar Morin (1990) sur la pensée complexe : tout nouveau savoir scientifique augmente l’étendue de notre méconnaissance.

18La réflexion autour de ce savoir informel nous intéresse car ce savoir entre dans la justification actuelle de pratiques informelles. Un savoir d’usage, imprécis, a servi à construire une territorialité municipale ce qui est une forme d’arrangement du législateur avec les conventions du savoir géographique et les normes cartographiques, qui existaient pourtant lors du vote de ces lois. Il n’y a pas eu l’action d’interpréter le savoir d’usage relevant d’une perception quotidienne et contingente en un savoir technique pérenne. Par négligence ou méconnaissance de ces normes, les législateurs ont jeté les bases de l’instabilité territoriale future. La formalisation légale de ce savoir géographique d’usage, par son inscription dans la loi de la République, porte ainsi en germe l’épreuve ultérieure.

Urbanisation des confins et constitution d’enjeux territoriaux

19Lors de la création des districts, la ville était beaucoup moins dense, le territoire actuel peu urbanisé. Les chefs-lieux de districts étaient séparés de larges espaces non construits, des champs, des pâturages, des terrains vagues désertiques. Les repères utilisés pour délimiter les districts existaient encore et leurs espaces périphériques formaient d’autant plus des confins qu’ils étaient peu occupés : les propriétés foncières type hacienda donnaient une continuité morphologique d’apparence rurale et l’on passait de l’aire de compétence d’une municipalité à l’autre graduellement, sans qu’il soit nécessaire de l’affirmer.

  • 7 C’est pourquoi nous n’établissons pas une distinction entre quartier informel et formel, mais entre (...)
  • 8 San Isidro, Orrantía et Country Club
  • 9 Source recensement national de Instituto Nacional de Estadistica e Informática de 2007

20Avec la forte expansion urbaine, ces confins sont réaménagés, construits, équipés. Le repérage utilisé dans la loi disparaît. Seuls les éléments les plus structurants du paysage (le cours d’un des trois fleuves, une voie majeure, des lignes de crête) sont globalement identifiés comme des limites. Le processus de fabrique de la ville tel qu’il s’opère (Matos Mar, 1984), rajoute à l’indétermination, puisque promoteurs comme population peuvent construire sans permis, donc sans avoir à enregistrer l’appartenance à tel ou tel district7, ou du moins sans se soucier des limites entre districts. Une continuité morphologique urbaine se crée progressivement et ce n’est qu’a posteriori qu’autorités et habitants découvrent que des lotissements voire de simples bâtiments se trouvent à cheval de part et d’autre d’une limite cartographiée dans la loi, mais non précisée sur le terrain. La cartographie annexe de la loi créant le district de San Juan de Miraflores en 1965 trace ainsi à la règle une ligne droite qui traverse des étendues alors totalement désertiques. Le secteur est progressivement occupé par des quartiers autoconstruits fruits de l’occupation sans titre, les asentamientos humanos (AH) et qui se trouvent partagés par cette limite légale, totalement ignorée en pratique. Avec l’urbanisation, population, logements, équipements, activités se concentrent dans ces espaces de confins les transformant en enjeux comme le cas des confins entre Magdalena et San Isidro le montre. Entre les trois lotissements d’origine de San Isidro8 (1931) et le district de Magdalena del Mar (1920), ce ne sont que de vastes domaines agricoles et des prairies. Avec l’expansion urbaine, le quartier de Orantía s’étend jusqu’à occuper une partie du territoire de Magdalena. Les premières contestations sur l’appartenance des terrains limitrophes débutent vers 1945 et s’accentuent avec la constitution de quartiers résidentiels haut de gamme et d’une zone commerciale. En 2007, une centaine d’établissements étaient recensés dans la zone disputée9.

21Ce cas témoigne plus largement d’une fabrique urbaine indifférente à l’existence d’une limite politico-administrative, qu’elle relève d’habitants qui auto-construisent ou de promoteurs privés. Cependant, cela ne signifie pas qu’il y a indifférence quant à l’appartenance à un district ou un autre, puisque ces acteurs effectuent des choix qui par leur caractère réversible témoignent de la part d’arrangements dans la fabrique urbaine.

Quand la loi pérennise l’indétermination et favorise de nouveaux arrangements

  • 10 Ley Orgánica de Municipalidades n°29792 du 26 mai 2003, 13ème disposition complémentaire

22Tant que la limite n’a pas été définie de manière incontestable, les territoires limitrophes sont en situations de confins susceptibles de relever de régimes d’urbanismes distincts. La loi nationale a indirectement consacré cette indétermination puisqu’un régime fiscal spécifique touche les zones disputées. En effet, la loi sur les Municipalités10 énonce que sur les territoires limitrophes sujets à dispute, les habitants paient leurs impôts locaux là où ils ont eux-mêmes enregistré leur résidence. En l’absence d’inscription au registre municipal, ils choisissent le district où résider fiscalement. Aussi, des voisins directs sont-ils fiscalement rattachés à des municipalités distinctes, provoquant dans ces espaces une véritable imbrication d’affiliations, et traduisant parfaitement l’idée d’interpénétration constitutive des confins (Lévy, 2002). Tout comme la loi a consacré un savoir géographique d’usage incertain, au lieu de lui suppléer un savoir normé, la loi consacre, pérennise et complexifie l’indétermination d’un territoire en dispute.

  • 11 Les acuerdos municipales sont des décisions adoptées par le conseil municipal, d’un rang inférieur (...)

23De même, pour que cette disposition de la loi des Municipalités s’applique, les districts doivent formaliser le conflit, ce qu’a par exemple effectué le conseil municipal de Santiago de Surco en mai 2013 par le vote d’un acuerdo municipal11 à l’encontre de Chorrillos. Or, cette définition d’un territoire en dispute qui devrait servir à sa résolution, est en fait détournée de son principe pour alimenter des revendications successives : Surco avait opéré une première formalisation du conflit en 2011 sur tout un ensemble d’asentamientos humanos pour ensuite revendiquer des quartiers résidentiels haut-de gamme du littoral en 2013.

La multiplication de revendications et les arrangements avec la loi

24La durée de ces conflits intra-urbains interroge sur le moteur de la dispute. Les enjeux sont d’autant plus intéressants à identifier qu’ils correspondent à de nouvelles formes d’informalité politique.

  • 12 D’après la responsable de la démarcation territoriale à l’IMP, qui le tient de la munipalité de Mag (...)

25L’intérêt fiscal est un mobile central dans la plupart des cas. C’est le cas aux confins des municipalités de Los Olivos, Independencia et San Martín de Porres (au nord de l’agglomération) qui ont connu un boom économique exemplaire autour du plus grand centre commercial moderne de l’agglomération, Lima Plaza Norte (Matos Mas, 2012). Le boom immobilier initié au début du siècle a avivé les convoitises. Aujourd’hui, le produit fiscal des confins entre San Isidro et Magdalena représenterait environ l’équivalent de 40% des ressources fiscales de Magdalena, qui le revendique12 (figure 4 et 5).

Figure 4 et 5 – Territoire contesté entre les districts de San Isidro et de Magdalena del Mar (Sierra, 2016)

Figure 4 et 5 – Territoire contesté entre les districts de San Isidro et de Magdalena del Mar (Sierra, 2016)

Source : Sierra, 2016

Source : Sierra, 2016

26La revendication territoriale sur des quartiers autoconstruits pauvres s’explique également par un intérêt fiscal indirect. Ceux situés aux confins de Surco, Chorillos et San Juan de Miraflores ne sont a priori pas en proie à une spéculation immobilière. Ils ne représentent pas un objet de convoitises pour de grandes opérations d’aménagement urbain et ne possèdent pas de grandes entreprises ou d’unités de production qui auraient un intérêt fiscal. Ils ne possèdent pas de site exceptionnel ayant une valeur touristique ou patrimoniale. Nos recherches montrent qu’il y a un intérêt à fiscaliser cette population pauvre de 200.000 habitants (INEI, 2007), moins pour ce que les impôts rapporteraient directement que pour la dotation de l’Etat calculée en fonction du nombre d’habitants pauvres que le district doit prendre en charge. La revendication territoriale correspond ainsi à un détournement de la loi sur les dotations budgétaires à finalité sociale. Les quartiers autoconstruits deviennent une ressource monétaire, potentiellement utile dans un système clientéliste. Ces populations sont en effet sensibles aux stratégies clientélistes déployées par les gouvernements locaux pour satisfaire leurs besoins de bases dans un contexte d’insuffisance de services publics (Scott cité par Auyero, 2009 ; Varley, 1998). La revendication sur ce type de confins peuplés, en raison des dotations qui en sont espérées, serait ainsi un levier pour développer les relations patrons-clients, marquant donc plus fortement la citadinité de ces confins.

27Au-delà des intérêts en jeu, il est intéressant d’examiner la justification de ces revendications en lui donnant crédit comme la démarche pragmatiste y invite (Nachi, 2012) car les arguments expriment une part de la réalité politique du pays. Les considérants de l’accord voté par le conseil municipal de Surco pour justifier la revendication territoriale ont valeur d’exemple. Ils sont de quatre ordres :

  • L’appel à la légitimité populaire : les résidents souhaitent appartenir au district (dans ce cas, les habitants de trois quartiers, réunis en association reconnue, ont déposé une demande formelle à la municipalité de Surco).

  • La référence aux lois. Elles servent avant tout à délégitimer les prétentions du district adverse tout en reconstruisant une territorialité à partir d’un savoir d’usage. En s’appuyant sur la loi de création de 1929, la décision municipale rappelle que la hacienda de Villa d’où seraient issus la plupart des quartiers revendiqués dépendait originellement de Surco. En faisant référence à la loi de 1857 sur les municipalités qui donne la personnalité juridique sans fixer de limites à Chorrillos, elle souligne qu’aucune limite ne peut être opposée à ses revendications.

  • L’utilisation de la toponymie. La mention de la hacienda de Villa suggère une filiation directe entre le domaine mentionné dans la loi de 1929 et les trois quartiers de bord de mer : Brisas de Villa, Encantada de Villa et Country Club de Villa. On retrouve l’importance tant d’un savoir d’usage, ici remobilisé, que de la toponymie dont les enjeux politiques et identitaires ont largement été démontrés (Giraut, Houssay, Guyot, 2008), en particulier pour les quartiers de construction récente (Rivière d’Arc, 2001).

  • Le registre légal est étroitement imbriqué à l’historiographie construite par la municipalité de Surco à partir de projets de lois, de règlements, d’actes publics qui remontent au XIXème siècle. Cette historiographie insiste sur l’incapacité de Chorrillos à légitimer son administration des secteurs contestés. Inversement, la municipalité de Chorrillos mobilise une autre histoire, celle de sa fondation comme peuplement en 1668 et celle du titre de « cité héroïque » qui lui fut attribué nationalement pour avoir résisté à l’envahisseur chilien en 1879, tant pour rappeler l’antériorité de son district que pour mobiliser sa propre population et renforcer le sentiment d’appartenance des habitants de ces confins.

28Ces arguments et contre-arguments servent le rapport de force que tentent d’établir les autorités locales. Elles justifient les diverses stratégies de contrôle territorial déployées et avec lesquelles les populations doivent ou peuvent jouer.

La reconstruction informelle d’une territorialité municipale

29Parmi les stratégies fort inventives pour contrôler les confins, la visibilité de la démarcation semble déterminer une partie des actions menées par les municipalités. Un marquage du territoire systématique est ainsi effectué. Entre Surco et Chorrillos où le conflit est le plus vif, c’est une course pour l’installation d’affiches, de plaques et de grandes lettres de béton mentionnant le nom du district (figure 6, 7, 8). Chaque district ayant sa couleur (présente sur son blason), les municipalités peignent les rambardes, les barrières, les poteaux, les trottoirs ou les escaliers de la couleur de la municipalité.

Figure 6 – Surco atteint le littoral en 2013 et y affiche sa présence…

Figure 6 – Surco atteint le littoral en 2013 et y affiche sa présence…

Source : Sierra, 2016

Figure 7 - cependant que Chorrillos résiste par des plots rouges et des poubelles à son nom

Figure 7 - cependant que Chorrillos résiste par des plots rouges et des poubelles à son nom

Source : Sierra, 2016

Figure 8 - A l’arrière, dans les quartiers autoconstruits, Surco s’affiche depuis 2011

Figure 8 - A l’arrière, dans les quartiers autoconstruits, Surco s’affiche depuis 2011

Source : Sierra, 2012

30Entre Magdalena del Mar et San Isidro où le conflit se fait davantage à fleuret moucheté, la situation n’en est pas moins ubuesque avec un dédoublement des panneaux d’adressage (figure 9) ou une multiplication d’objets de type mobilier urbain (figure 10) indiquant pour un même lieu des appartenances distinctes. Ces objets socio-techniques deviennent ainsi des instruments d’action publique dans la mesure où ce sont des dispositifs qui influent sur les rapports entre les autorités publiques et la population (Lascoumes, Le Galès, 2004). Ils rendent visible la présence du district sur le territoire et, en créant des repères spatiaux, alimentent un nouveau savoir d’usage.

Figure 9 – Un adressage concurrent pour marquer son territoire. L’indication de rue Manuel Ugarte y Moscoso, est renseignée par deux panneaux, sur le même trottoir, l’un installé par Magdalena del Mar, l’autre par San Isidro.

Figure 9 – Un adressage concurrent pour marquer son territoire. L’indication de rue Manuel Ugarte y Moscoso, est renseignée par deux panneaux, sur le même trottoir, l’un installé par Magdalena del Mar, l’autre par San Isidro.

Source : Sierra, 2016

Figure 10 – Un square inauguré par le maire de Magdalena del Mar (plaque), et que San Isidro équipe (poubelle).

Figure 10 – Un square inauguré par le maire de Magdalena del Mar (plaque), et que San Isidro équipe (poubelle).

Source : Sierra, 2016

31Derrière l’affichage du toponyme municipal ou la construction d’un équipement municipal, il y a la mise en place d’une relation complexe visant à créer un lien sans cesse plus étroit entre l’habitant et une municipalité, en marge du cadre normatif, à mi-chemin entre clientélisme citadin et citoyenneté municipale en construction. Ainsi, l’appel à payer des impôts comme mesure attractive envers des populations modestes peut surprendre mais joue sur l’image de district riche et la réelle capacité de Surco à fournir des services (figure 11).

Figure 11 – Appel à payer les impôts aux confins de Surco, Chorrillos et San Juan de Miraflores et adressage accompagné de l’écusson de Surco

Figure 11 – Appel à payer les impôts aux confins de Surco, Chorrillos et San Juan de Miraflores et adressage accompagné de l’écusson de Surco

Source : Sierra, 2012

32Comme témoignage de cette puissance locale, une armée d’agents et de véhicules aux couleurs de la municipalité distribue des services, dont la visibilité plus diffuse permet de couvrir le territoire revendiqué. La reconnaissance de ces agents construit un savoir pratique lié à l’expérience sensible et quotidienne des habitants qui savent ainsi à qui s’adresser pour obtenir de la sécurité, de l’eau ou une assistance alimentaire. Au-delà de leur emploi formel, ces agents sont des relais d’une information municipale. C’est pourquoi les différentes municipalités se livrent une véritable concurrence pour équiper et servir les territoires limitrophes (figure 12).

  • 13 La carte traduit le recensement des actions municipales visibles c’est-à-dire obtenues par l’observ (...)

Figure 12 – Une compétition entre municipalités dans l’offre de services et d’équipement13

Figure 12 – Une compétition entre municipalités dans l’offre de services et d’équipement13

Sources : Guia Calle ; COFOPRI, IMP, recherche auteur – image satellite OSINERGMIN

Figure 13 – Les balayeurs de Surco sur le territoire de Brisas de Villa : des agents relais d’une puissance municipale

Figure 13 – Les balayeurs de Surco sur le territoire de Brisas de Villa : des agents relais d’une puissance municipale

Dans les quartiers rupins du littoral, Surco envoie ses employés 5 fois par semaine contre 2 fois pour Chorrillos.

Source : Sierra, 2016

  • 14 Le district est l’unité de base de la politique nationale de sécurité citadine (Seguridad ciudadana(...)

33La sécurité est un moyen particulièrement efficace de s’implanter dans ces quartiers. Problématique cruciale pour la population dans toute l’agglomération, et en particulier dans ce secteur, la sécurité relève, à travers la politique nationale de Seguridad ciudadana, des autorités locales (Barousse, Leromain, 2012) et met étroitement en contact population et agents municipaux. Le développement de ce service permet ainsi de marquer le territoire (par les bâtiments et les agents) et de tisser des réseaux privilégiés entre les habitants des confins et l’autorité locale qui cherche à les contrôler. Ainsi, la municipalité de Surco a construit un commissariat en 2007, qui sert aussi bien pour sa police municipale que comme local communal dans lequel peuvent se réunir les organisations sociales. Le différentiel de moyens joue en faveur de Surco qui peut mobiliser 9 camionnettes dans le secteur contre 2 pour Chorrillos. Le développement d’une police municipale permet également de construire une nouvelle territorialité. Ce commissariat est devenu la base du secteur 9 dit « de Villa » du Comité Distrital de Sécurité de Surco (CODISEC), secteur qui a un représentant au sein de cette instance municipale14.

Contrôle des confins et pratiques clientélaires

34Les politiques publiques nationales de solidarité et surtout les modalités de mise en pratique choisies contribuent à renforcer le rôle du pouvoir local et fournissent des armes supplémentaires dans le conflit. Les programmes sociaux nationaux sont en effet gérés localement et donnent aux municipalités un pouvoir de contrôle, notamment parce que ce sont elles qui inscrivent les bénéficiaires et leur allouent les fonds qu’elles ont reçus de l’Etat. Comme dans d’autres pays latino-américains, les organisations sociales de base (OSB) péruviennes peuvent alors devenir l’instrument d’une relation patron-client sans que les habitants s’en sentent initialement prisonniers (Auyero, 2009) et avec tout ce que cela implique comme mode de socialisation des marges et comme relais de la propagande partisane (Sierra, Ortiz, 2012 ; Mesclier, Sierra, 2012). En 1984, le gouvernement péruvien instaure le programme national vaso de leche qui s’appuie sur les municipalités pour distribuer du lait aux familles dans le besoin, afin de lutter contre la malnutrition. Dès 1985, la municipalité de Chorrillos prend l’initiative de couvrir les besoins des quartiers situés aux confins des trois districts de Chorrillos, Surco et San Juan de Miraflores, avec pour ce dernier un clair empiètement de sa juridiction. Cette présence favorise la pratique d’un assistanat clientéliste et donne au maire une arme pour mobiliser ou faire pression sur les populations, les affiliant au district. D’après les interviews, dès que certains asentamientos humanos ont débattu de la possibilité d’être rattachés à Surco, la municipalité de Chorrillos a menacé de ne plus fournir les comités de vaso de leche et a suscité la création d’associations de résident concurrentes, visant à délégitimer celles en vigueur. Inversement, quand Surco formalise sa première revendication, la municipalité de Chorrillos peut mobiliser les juntas vecinales des asentamientos humanos lors d’une assemblée générale le 13 novembre 2011 et en organisant une manifestation devant l’IMP le 5 décembre 2011. Les dirigeants de quartiers sont alors des relais du maire, en diffusant ses arguments d’ordre historique. Ils marquent leur soutien au maire de Chorrillos utilisant, ce qui est peu coutumier, une carte des limites. La carte donne à voir le territoire et apparaît comme un instrument de diffusion d’un savoir mais elle n’est qu’une formalisation d’une représentation de la municipalité qui s’est perpétuée hors cadre légal (figure 14).

Figure 14 – La carte comme instrument de la mobilisation populaire

Figure 14 – La carte comme instrument de la mobilisation populaire

La carte (verso d’un tract), préparée par la municipalité de Chorrillos avec les leaders communautaires et diffusée par ces derniers à la population, fixe les limites communes avec Surco et San Juan de Miraflores, et est jalonnée par le nom des asentamientos humanos indéterminés.

35Ces stratégies de mobilisation et d’intimidation n’ont rien d’illégales puisque rien ne les interdit. L’appartenance municipale étant officiellement indéterminée, la population peut choisir sa résidence fiscale. Or, au paiement des impôts correspond la prestation de services et la municipalité peut décider d’une prestation ou pas. C’est pourquoi, quand le conseil municipal de Surco vote l’existence d’un espace en conflit (art.1), il vote simultanément la mise en œuvre de prestations (art.3).

Jouer avec l’indétermination : les arrangements côté habitants

  • 15 Les asentamientos humanos du secteur sont conformément à la loi inscrits comme associations dans de (...)

36Ces cas montrent que la population est instrumentalisée, prise entre des forces contradictoires, sommée de s’inféoder à l’un ou l’autre, ou d’envisager l’affrontement. En ce sens, l’appartenance municipale est une épreuve de l’habiter par la part d’incertitude qu’elle recèle et qu’il faut résoudre. Les citadins cherchent parfois le recours d’une autorité qui tranche, peu importe que celle-ci s’appuie sur la loi ou pas. En 2007, les habitants de la zone contestée entre Surco et Chorrillos ont ainsi fait appel mais en vain au service national de démarcation territoriale. Ils se sont également adressés directement au gouvernement métropolitaine soit en cas de danger (quand la menace d’une saisie de leur maison a été brandie) soit à l’origine de l’installation comme en 1975, quand l’AH Mateo Pumacahua se crée et que les fondateurs demandent alors à la municipalité métropolitaine où s’inscrire15. Leur rattachement à Surco ne pouvait être qu’arbitraire, comme l’aurait été tout autre choix, puisque la loi ne permet pas de donner une réponse. Dans ces cas, les citadins recherchent un titre qui permette de garantir une position et qui soit opposable à l’autorité locale sans que cela ne résolve nécessairement l’indétermination originelle des confins dans leur ensemble. En ce sens, il y a arrangement circonstanciel et individualisé entre des habitants et les autorités publiques.

37Dans plusieurs cas, les habitants optent pour une appartenance, ce qui donne une autre perspective au clientélisme, depuis le bas (Auyero, 2009). Nous pouvons alors les considérer comme des acteurs du conflit, à l’origine de la recrudescence des tensions, en développant leurs propres arguments. En 2013, quand les résidents des quartiers résidentiels du littoral de Chorrillos ont réclamé leur appartenance à Surco, ils reprochaient à la municipalité de Chorrillos d’être des laissés-pour-compte, ne bénéficiant pas des services municipaux et en particulier des services de sécurité. Riches, ils ont pu mobiliser des moyens, construire un centre avec un secrétariat et utiliser les media auxquels ils ont plus facilement accès. En face, dans un argumentaire visible ailleurs (Melé, 2015), le maire de Chorrillos a délégitimé la revendication en la ramenant à une somme d’intérêts particuliers. Pour lui cette demande ne vise qu’à donner de la valeur à leur propriété car l’appartenance à un district a une valeur symbolique qui se traduit immédiatement dans le prix du foncier et de l’immobilier et que notre expérience confirme. Surco est en effet vu comme un district attractif, pour classe moyenne supérieure, quand Chorrillos a une réputation beaucoup plus populaire même si dans les faits, les deux districts offrent le même éventail de catégories sociales. Les revendications de ces populations aisées, jouant sur les failles de la loi, justifient les visées du maire de Surco qui en retour fournit immédiatement des services de sécurité et de ramassage des ordures (figure 13).

38Enfin, dans la majorité des cas, les habitants s’adaptent à l’indétermination territoriale de leur quartier voire l’entretiennent, en s’arrangeant avec les autorités de manière plus ou moins tacite, en profitant des marges de tolérance qu’admettent les autorités locales voire en jouant sur leur rivalité. Dans les confins de Magdalena, les témoignages montrent qu’en cas d’incident, il est fait concomitamment appel aux deux polices municipales, celle de San Isidro et celle de Magdalena. Les habitants font d’autant plus jouer la concurrence qu’ils savent que les municipalités ont à cœur d’intervenir rapidement pour réaffirmer leur autorité sur ces espaces limitrophes. Ils savent aussi que la partition géopolitique recoupe des inégalités de moyens, tels les habitants des confins de Magdalena qui savent que San Isidro possède la police la mieux dotée en moyens matériels et humains de l’agglomération (Barousse, Leromain, 2012).  Autrement dit, la situation de confins donne aux habitants une accessibilité à des ressources qu’une partition légalement définie empêcherait.

39Le champs de l’arrangement est d’autant plus large que les municipalités ont un fort degré d’autonomie tant dans le domaine règlementaire que fiscal. Ainsi, les règles d’urbanisme sont moins contraignantes et les impôts moins élevés à Magdalena qu’à San Isidro ce qui favorise les demandes de permis de construire dans le premier. L’exemple de l’Hotel Costa del Sol, à San Isidro, à l’extrême limite de la zone contestée, en témoigne (figure 15). Non seulement la municipalité de Magdalena a accepté de délivrer un permis de construire, ce qui sert sa stratégie en apportant des arguments supplémentaires à sa revendication territoriale, mais elle a aussi envoyé sa police municipale pour sécuriser le chantier, lui permettant ainsi d’afficher sa présence effective sur ces confins. L’arrangement entre le promoteur et la municipalité n’exclut pas la municipalité de San Isidro qui accepte cet état de fait et qui ne retire pas les panneaux publicitaires de Magdalena en face de l’hôtel alors qu’ils sont installés sur le territoire qu’elle revendique comme sien. Le sens de cette tolérance est une piste de recherche pour le futur.

Figure 15 – L’Hôtel Costa del Sol, inscrit à Magdalena, construit sur le territoire usuellement considéré comme étant de San Isidro.

Figure 15 – L’Hôtel Costa del Sol, inscrit à Magdalena, construit sur le territoire usuellement considéré comme étant de San Isidro.

On remarquera le panneau publicitaire de Magdalena sur l’avenue.

Source : Sierra, 2016

  • 16 Le choix du terme aristocratique est à dessein. San Isidro est le district le plus riche, celui d’u (...)

40Le champs de l’arrangement concerne également les dimensions symboliques de l’adressage. En tant que district le plus aristocratique de Lima, San Isidro offre une valorisation sociale non négligeable dans cette société urbaine liménienne ségréguée16. Les annonces immobilières ou commerciales sont particulièrement éclairantes : des appartements à louer ou des cabinets médicaux en situation limitrophes sont renseignés comme appartenant au district voisin car mieux réputés. Dans tous les cas la proximité à ce district est largement valorisée (figure 16).

Figure 16 – Une situation de confins valorisée

Figure 16 – Une situation de confins valorisée

Source : Sierra, 2016

41Cet arrangement vaut entre les citadins eux-mêmes. Une anecdote venant d’un assistant parlementaire illustre bien ce jeu de pouvoirs : devant prendre le taxi et le prix étant fixé par négociation en fonction de la destination, il dit qu’il vit à Magdalena où la population est moins fortunée. En revanche, quand il est dans une réunion professionnelle, il dit vivre à San Isidro car cela signe l’appartenance à l’élite sociale et légitime sa parole. Habiter des confins disputés est donc aussi une opportunité de revendiquer des identités citadines différentes dans des contextes de négociations.

Conclusion. L’arrangement comme règle entre pessimisme institutionnel et production de confins

42L’indétermination des limites qui apparaît a priori comme un problème de gouvernance urbaine au niveau métropolitain prend une autre dimension du point de vue local. A la représentation de populations tiraillées entre plusieurs appartenances et de municipalités de district qui s’épuisent dans de vains conflits, s’oppose une vision d’espaces de disputes comme espaces de négociation par excellence dans lesquels les citadins vivent l’indétermination comme un risque ou comme une opportunité. Au lieu de transformer l’incertitude en risque, c’est-à-dire d’identifier clairement des menaces, des fragilités et des enjeux, ce qui est un mode de résolution de l’incertitude (Castel, 2009 ; Sierra, 2015), les acteurs locaux maintiennent l’indétermination et la transforment en opportunité. La pérennité de l’irrésolution montre que non seulement les habitants préfèrent y croire et s’y adapter mais qu’ils peuvent aussi en tirer bénéfice moyennant une succession d’arrangements non exprimés. Les habitants et certains acteurs économiques (promoteurs, commerçants) jouent avec l’indétermination pour réduire leurs dépenses (fiscales), s’abstraire de contraintes (règlementaires), valoriser leurs biens et se valoriser socialement. La pression des autorités locales doit pour cela être contenue dans certaines limites au-delà desquelles ces acteurs chercheront la résolution et l’arbitrage des instances supérieures. Les districts ne semblent pas toujours rechercher non plus une résolution de l’indétermination alimentant le conflit, et transforment eux aussi l’incertitude en opportunité, en tolérant in fine les pratiques de contournement des citadins. En développant des stratégies de réaffirmation territoriales, les districts fournissent des services en échange de nouvelles ressources fiscales et développent de nouvelles relations de clientèle. La revendication ou la défense de territoire apparaît également comme une stratégie en direction de son électorat, une manière de rassembler ses administrés autour d’une cause commune, un moyen de construire une épreuve de force qui montre la capacité du maire à résister ou à faire face et donc à montrer toutes les apparences du pouvoir et de l’autorité, tout comme celles-ci s’expriment face à une menace naturelle ou technologique (Gilbert, 1992 ; Sierra, 2015). Les arrangements opérés deviennent une norme citadine tout en maintenant l’épreuve de force. En effet, habiter les confins reste une épreuve qui nécessite une mobilisation d’arguments pour obtenir ou conserver des services. L’incertitude sur l’appartenance (côté habitant) et sur le contrôle (côté municipalité) exige la mobilisation de différents registres de savoirs et participe de cette épreuve de force.

43Paradoxalement, l’arrangement semble fournir une certitude plus forte que la loi, au point de la fonder. La législation spécifique aux espaces municipaux disputés donne à l’arrangement fiscal force de loi, en laissant les citadins libres de payer leurs impôts dans le district de leur choix. Tous les acteurs locaux ont donc confiance dans les arrangements opérés, arrangements faits de contournement de la règle (pour l’obtention de permis de construire par exemple), de tolérances réciproque (les constructions sont finalement acceptées) et de clientélisme municipal. Tout se passe comme si les habitants savent que les élus cherchent à développer leur clientèle et retournent cette pratique à leur avantage. Il y a une croyance dans la pérennité des relations ainsi établies supérieure à la croyance dans la résolution de l’indétermination. Le fait que la loi de création de districts, par l’utilisation de savoirs d’usage, ne puisse offrir un cadre pérenne et que tant la municipalité métropolitaine que l’Etat central semblent impuissants à imposer un compromis définitif aux districts jouent donc en faveur d’un pessimisme institutionnel plus certain, d’un cynisme des relations entre administrateurs et administrés, contribuant à une forme de citadinité originale, que nous pourrions retrouver dans d’autres villes où la croyance dans l’efficacité des arrangements est supérieure à celle dans les modes de résolution institutionnels.

44Cette situation oblige à s’interroger sur la relation de la loi à l’informalité politique. A deux étapes de la fabrique urbaine, la loi consacre ce qui apparaît comme informel : d’abord, en consacrant un savoir non normatif, ensuite en consacrant l’indétermination de l’appartenance fiscale des confins. Elle renforce ainsi les pratiques clientélistes et le déploiement de stratégies de contrôle du territoire, stratégies « informelles » puisque l’aménagement et l’octroi de service est détourné de sa finalité et devient un instrument pour construire des relations de clientèles. La loi qui sert à définir le formel de l’informel repousse ainsi les limites de ce dernier tout en participant de la fabrique urbaine.

45L’action des différents acteurs a en effet pour résultat de transformer des espaces urbains en confins bien spécifiques. La fragmentation géopolitique a produit des limites et des espaces limitrophes. Le législateur par la mobilisation de savoirs d’usages a produit des indéterminations. Bien loin de la représentation de confins vides où chacun peut très momentanément exercer une autorité sans que cela ne suscite d’intérêts durables, ces périphéries municipales sont devenues un environnement urbain dense où les interventions se multiplient dans une imbrication fine des influences. L’Etat, au lieu de transformer les confins en espaces clairement délimités, a consacré cette situation de confins dans un statut légal, même si celui-ci se veut dérogatoire et transitoire. Loin d’établir un accord durable entre parties, la législation sur les territoires disputés rend propice les arrangements ponctuels par une succession de pratiques de tolérance, construisant de manière durable un espace de l’arrangement et de l’informalité politique. De ce point de vue, nous observons que les mécanismes de l’informalité politique produisent une forme de territorialité. Ce cas d’indétermination invite donc à interroger tant le rôle des confins dans l’émergence de pratiques informelles de pouvoir que le caractère inéluctable de la construction de confins quand les arrangements deviennent une pratique politique généralisée. Par conséquent, l’informalité politique devient un critère de définition pour cette figure de l’espace géographique que sont les confins.

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Notes

1 Sans méconnaître leur position privilégiée voire dominante, nous considérons ici les acteurs urbains étudiés comme des citadins, dans la mesure où nous nous intéressons essentiellement aux représentants élus de la population liménienne qui habitent au sens large dans l’agglomération, qu’ils soient locaux, métropolitains ou nationaux (législateurs).

2 Cette étude n’a pu être menée que dans le cadre d’un partenariat avec Instituto Metropolitano de Planificación (IMP), l’organisme dépendant du gouvernement métropolitain, chargé de résoudre ces indéterminations. Que soient plus particulièrement remerciés Juan-Carlos Guerreo et Marjorie Melgar sans qui l’auteur de cet article n’aurait pas pu avoir accès à certaines données.

3 Loi n°23605 du 1er juin 1983

4 Loi régionale n°462 du 3 juillet 1921

5 C’est ce travail de reconstitution que l’auteur de cet articule a dû effectuer pour établir la cartographie de la fragmentation territoriale de Lima de l’Indépendance à nos jours.

6 Loi n°4121 du 24 avril 1920

7 C’est pourquoi nous n’établissons pas une distinction entre quartier informel et formel, mais entre quartier autoconstruit et de promoteur, car l’absence totale ou partielle de titres de propriété ou de licences de construction existe pour tout quartier.

8 San Isidro, Orrantía et Country Club

9 Source recensement national de Instituto Nacional de Estadistica e Informática de 2007

10 Ley Orgánica de Municipalidades n°29792 du 26 mai 2003, 13ème disposition complémentaire

11 Les acuerdos municipales sont des décisions adoptées par le conseil municipal, d’un rang inférieur au décret municipal que prend le maire et qui « sur des sujets d’intérêt public, de voisinage ou de caractère institutionnel, exprime la volonté de cet échelon gouvernemental de mener une action donnée » (Castillo Calle, 2012).

12 D’après la responsable de la démarcation territoriale à l’IMP, qui le tient de la munipalité de Magdalena del Mar.

13 La carte traduit le recensement des actions municipales visibles c’est-à-dire obtenues par l’observation directe. Elle a servi à l’IMP pour comprendre le conflit entre districts.

14 Le district est l’unité de base de la politique nationale de sécurité citadine (Seguridad ciudadana)

15 Les asentamientos humanos du secteur sont conformément à la loi inscrits comme associations dans des registres municipaux d’une part et dans un service de l’Etat central Superintendencia Nacional de los Registros Públicos (SUNARP) d’autre part.

16 Le choix du terme aristocratique est à dessein. San Isidro est le district le plus riche, celui d’une élite non seulement économique mais aussi culturelle issue des anciennes familles créoles.

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Table des illustrations

Titre Figure 1. Histoire de la fragmentation urbaine municipale (1821-2002)
Crédits Source : Recherche auteur, 2011
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Titre Figure 2 – Fragmentation géopolitique et indétermination des limites municipales entre Magdalena del Mar et San Isidro (A. Sierra, 2016)
Crédits Source : Sierra, 2016
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Titre Figure 3 – Une indétermination croissante en fonction de l’échelle : l’exemple de la représentation schématisée d’une « perpendiculaire à la côte »
Crédits Elaboration : auteur, 2016
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Titre Figure 4 et 5 – Territoire contesté entre les districts de San Isidro et de Magdalena del Mar (Sierra, 2016)
Crédits Source : Sierra, 2016
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Crédits Source : Sierra, 2016
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Titre Figure 6 – Surco atteint le littoral en 2013 et y affiche sa présence…
Crédits Source : Sierra, 2016
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Titre Figure 7 - cependant que Chorrillos résiste par des plots rouges et des poubelles à son nom
Crédits Source : Sierra, 2016
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Titre Figure 8 - A l’arrière, dans les quartiers autoconstruits, Surco s’affiche depuis 2011
Crédits Source : Sierra, 2012
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Titre Figure 9 – Un adressage concurrent pour marquer son territoire. L’indication de rue Manuel Ugarte y Moscoso, est renseignée par deux panneaux, sur le même trottoir, l’un installé par Magdalena del Mar, l’autre par San Isidro.
Crédits Source : Sierra, 2016
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Titre Figure 10 – Un square inauguré par le maire de Magdalena del Mar (plaque), et que San Isidro équipe (poubelle).
Crédits Source : Sierra, 2016
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Titre Figure 11 – Appel à payer les impôts aux confins de Surco, Chorrillos et San Juan de Miraflores et adressage accompagné de l’écusson de Surco
Crédits Source : Sierra, 2012
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Titre Figure 12 – Une compétition entre municipalités dans l’offre de services et d’équipement13
Crédits Sources : Guia Calle ; COFOPRI, IMP, recherche auteur – image satellite OSINERGMIN
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Titre Figure 13 – Les balayeurs de Surco sur le territoire de Brisas de Villa : des agents relais d’une puissance municipale
Légende Dans les quartiers rupins du littoral, Surco envoie ses employés 5 fois par semaine contre 2 fois pour Chorrillos.
Crédits Source : Sierra, 2016
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Titre Figure 14 – La carte comme instrument de la mobilisation populaire
Légende La carte (verso d’un tract), préparée par la municipalité de Chorrillos avec les leaders communautaires et diffusée par ces derniers à la population, fixe les limites communes avec Surco et San Juan de Miraflores, et est jalonnée par le nom des asentamientos humanos indéterminés.
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Titre Figure 15 – L’Hôtel Costa del Sol, inscrit à Magdalena, construit sur le territoire usuellement considéré comme étant de San Isidro.
Légende On remarquera le panneau publicitaire de Magdalena sur l’avenue.
Crédits Source : Sierra, 2016
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Titre Figure 16 – Une situation de confins valorisée
Crédits Source : Sierra, 2016
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Pour citer cet article

Référence électronique

Alexis Sierra, « Définir les confins urbains par l’informalité politique : les arrangements citadins entre conflits municipaux et production de territoires indéterminés à Lima (Pérou) », L’Espace Politique [En ligne], 29 | 2016-2, mis en ligne le 31 août 2016, consulté le 23 septembre 2017. URL : http://espacepolitique.revues.org/3845 ; DOI : 10.4000/espacepolitique.3845

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Auteur

Alexis Sierra

Maître de conférence en géographie
UMR Prodig
a.alexis.sierra@gmail.com

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