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Les coulisses du pouvoir local : stratégies d’autonomie et pratiques informelles dans la municipalité du Rímac (Lima)

Behind the Scenes of Local Government: Autonomous Strategies and Informal Practices in the Rímac Municipality (Lima)
Jérémy Robert et Pascale Metzger

Résumés

Cet article propose d’explorer les dimensions de l’informalité dans les coulisses du gouvernement local du Rímac, un district situé au cœur de l’agglomération de Lima, au Pérou. L’ampleur des problèmes et des contraintes qui s’imposent à cette municipalité questionne sa capacité à orienter le développement urbain, l’incitant à développer des stratégies pour assurer son autonomie. Pour la recherche de financements comme pour la mise en œuvre de politiques urbaines sur le territoire, l’organisation et les pratiques du gouvernement local naviguent entre le formel et l’informel. Contournant ou se substituant au cadre normatif, l’exercice du pouvoir local s’appuie sur des stratégies opportunistes et clientélistes qui permettent la construction d’une marge de manœuvre. Il se traduit par des formes d’actions particulières sur le territoire qui participent au maintien de relations de pouvoir.

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Texte intégral

Introduction

  • 1 Ce phénomène est bien illustré par les associations/réseaux de villes comme l’International Council (...)
  • 2 Nous tenons à remercier grandement les relecteurs et éditeurs pour leurs commentaires et leurs appo (...)

1Les gouvernements locaux ont acquis une place importante dans les agendas internationaux comme niveau d’action pertinent et comme solution à l’inertie (et à l’incapacité) des Etats1. Ils font l’objet d’une attention certaine des institutions internationales soulignant le rôle privilégié qu’ils sont à même de jouer pour l’application des politiques de développement durable, de villes inclusives, résilientes et d’adaptation aux changements climatiques (Barrau et al., 2014 ; Scarwell, Laganier, Kaszynski, 2005). La municipalité du Rímac, situé au cœur de l’agglomération de Lima, prétend s’inscrire dans cette catégorie de gouvernements locaux qui impulse les changements. La municipalité du Rímac revendique non seulement son rôle d’administration locale mais aussi sa spécificité, basée sur l’identité de son territoire. Cependant, les limitations financières et juridiques qui subordonnent les gouvernements locaux aux niveaux de pouvoirs supérieurs, questionnent leur réelle marge de manœuvre. Le gouvernement local ne reste pas passif pour autant, et met en place différentes stratégies pour assurer son autonomie. Dépassant l’hypothèse d’une domination du pouvoir central (Lojkine, 1980), l’analyse se focalise sur les formes décisionnelles, sur l’organisation et des pratiques internes du gouvernement local afin de comprendre la réalité de l’exercice du pouvoir local2.

2Face aux contraintes imposées par le cadre normatif, le gouvernement local met en place des stratégies et pratiques originales, entre formalité et informalité. L’action publique, de façon générale, n’est pas entièrement régie par la règle mais fait l’objet d’arrangements et de pratiques officieuses, qui ne sont pas nécessairement illégaux mais renvoient à des non-dits de l’exercice du pouvoir. Ces pratiques institutionnelles ne se situent pas forcément en dehors des formes conventionnelles et légales, mais s’immiscent dans les interstices, les « coulisses » et les « à-côtés » du fonctionnement politique (Le Gall, Offerlé, Ploux, 2010). On peut, à propos de l’exercice du pouvoir local au Rímac, parler de règles informelles, c'est-à-dire partagées socialement, généralement non écrites, qui sont créées, communiquées et appliquées en dehors des canaux officiels (Helmke & Levitsky, 2004). Le gouvernement local du Rímac présente de fait des modalités de fonctionnement, des façons de faire et des pratiques qui naviguent entre le formel et l’informel. Cet article propose d’explorer les dimensions de l’informalité qui caractérisent les pratiques du gouvernement local. Au-delà des affichages officiels formels, nous tenterons de déconstruire l’action du gouvernement local pour comprendre les mécanismes sous-jacents et les enjeux du gouvernement urbain. Comment l’informalité politique s’exprime dans ses pratiques, avec quels objectifs ? Dans quelle mesure l’espace de production politique municipal est-il intrinsèquement régi en même temps par le formel et par l’informel ? Comment les pratiques informelles aident-elles à mettre en œuvre les politiques publiques ?

  • 3 Le projet RIMAC DRR “Reinforcing Innovative Mechanisms for Arising Capacities in Disaster Risk Redu (...)

3L’argumentation prend pour cas le district du Rímac situé au sein de la capitale péruvienne. Cette municipalité a fait l’objet d’un projet de recherche-action3 dont le principal objectif est d’identifier des formes possibles de réduction de la vulnérabilité du territoire, avec l’appui du gouvernement local et des organisations sociales. La réflexion proposée ici s’appuie principalement sur une participation observante (le projet dispose d’un bureau au sein de la municipalité) complétée par des entretiens auprès du personnel de la municipalité et des acteurs qui collaborent ou sont impliqués dans la gestion urbaine du Rímac, ainsi que sur des réunions, échanges et la participation aux événements de la municipalité dans le cadre du projet. D’autres éléments du diagnostic seront aussi mobilisés au long de l’argumentation, incluant les données sur les dynamiques territoriales et de gestion urbaine ainsi que des entretiens et enquêtes aux organisations sociales et à la population.

4En partant d’une analyse des contraintes qui s’imposent au gouvernement local, l’article propose dans un premier temps d’aborder les stratégies que développe la municipalité pour se créer une marge de manœuvre. On insistera ensuite sur les stratégies et les formes décisionnelles (organisations internes, volontés proclamées, discours) qui permettent au gouvernement local de dépasser les contraintes qui lui sont imposées, avant d’aborder dans une dernière partie l’application des politiques urbaines à l’échelon local. Cette lecture progressive du niveau d’informalité dans les pratiques du gouvernement local au regard des dynamiques urbaines (sociales et spatiales) renvoie finalement aux rapports de force entre acteurs et entre territoires (Azais & Steck, 2010 ; Rivelois, 2008).

1. L’autonomie du pouvoir local au Rímac

5La Constitution péruvienne garantit l’autonomie politique, économique et administrative des gouvernements locaux (districts et provinces) dans leurs champs de compétences, en particulier en matière de développement local. Dans la réalité cependant, la capacité du gouvernement local du district du Rímac d’orienter son développement de façon autonome fait face à un certain nombre d’obstacles.

1.1 Un territoire en marge

6Situé en plein cœur de l’agglomération liménienne, à quelques pâtés de maisons du palais présidentiel, le district du Rímac fait partie du centre historique reconnu Patrimoine Mondial de l’Humanité en 1991 par l’UNESCO. Cependant, progressivement abandonné, il fait place à une vision stigmatisée, « une annexe de Lima» où la capitale se débarrasse de ce qui importune : les déchets, les industries et le transport lourd, les autoroutes et la congestion, etc. Déjà historiquement, le Rímac hébergeait les lépreux et les patients atteints de tuberculose, alors que le Cercado de Lima (district central faisant face au Rímac) concentrait les lieux de pouvoirs et de prestiges, les banques et le tourisme.

7Systématiquement mis à l’écart, alors que le développement de la ville « moderne » s’étendait vers le sud, le Rímac se consolide et illustre la diversité des dynamiques urbaines : délabrement du centre historique, barriadas (quartiers populaires auto-construits) consolidées, extensions urbaines illégales, lotissements de logements collectifs des années 70 et nouveaux grands projets immobiliers. En toile de fond, ce district véhicule une image d’insalubrité, de pauvreté et de délinquance, fortement relayée par les médias.

  • 4 Les districts qui l’encadrent, San Juan de Lurigancho, San Martin de Porres et le Cercado de Lima, (...)

8Avec une population actuelle d’environ 170 000 habitants (selon l’institut de recensement national), il forme un district relativement petit vis-à-vis de ces voisins4. Au regard de l’ensemble de l’agglomération, il représente moins de 2% de la population et 1,3 % de la surface urbanisée. Globalement, la population diminue depuis les années 1980, ce qui s’explique principalement par la perte de population du centre. En effet, les secteurs urbanisés sur les versants suivent une dynamique inverse et continuent à s’étendre et se densifier, malgré les carences en services et équipements et les problèmes d’accessibilité. Cette dynamique démographique spatialement contrastée accentue les défis de la gestion urbaine locale.

1.2 Quelles ressources ?

  • 5 Un sol péruvien équivaut approximativement à 0.3 Euros.

9Le manque de ressources propres est un autre facteur qui illustre la limitation des capacités concrètes d’exercice du pouvoir par les districts mettant à l’épreuve le principe d’autonomie du gouvernement local. Les ressources financières de la municipalité du Rímac s’élèvent à 30 millions de soles5, constituées pour 65% de ressources propres (impôts et taxes principalement). Rapportés au nombre d’habitant, cela correspond à 170 soles (environ 45 €) positionnant le Rímac parmi les districts les plus pauvres de l’agglomération (10 fois moins que la municipalité de Miraflores par exemple). La faiblesse des dotations budgétaires que l’Etat central attribue aux administrations décentralisées se cumule au très faible taux de collecte des d’impôts locaux (près de 70% des contribuables ne paient pas leurs impôts fonciers et taxes locales). Pour améliorer sa situation financière, une option consiste à présenter des projets afin d’obtenir des financements additionnels ponctuels, aussi bien dans le cadre des mécanismes proposés par l’Etat qu’auprès du secteur privé. Dans ces conditions, le budget est soumis à d’importantes variations selon les années, en fonction de l’obtention de projets et de financements supplémentaires.

  • 6 76% du personnel étant embauché sous la figure du Contrat Administratif de Services - CAS, qui corr (...)

10Sur les 30 millions du budget local du Rímac, près de la moitié (plus de 13 millions) sont absorbés par les coûts de personnel, correspondant à 600 emplois en moyenne. La grande majorité est constituée par le personnel de sécurité (Serenazgo) et du nettoyage de la voirie. Le nombre d’emplois municipaux varie en fonction des disponibilités budgétaires. Jouant de la flexibilité des contrats de travail de son personnel6, il est fréquent que la municipalité procède à des réductions drastiques, plus ou moins temporelles, notamment en fin d’année. Mauvais élève en matière de collecte d’impôts, le Rímac se voit par ailleurs imposer un certain nombre de restrictions, notamment concernant les possibilités d’obtenir des prêts, mais aussi le montant des salaires de ses employés, de ce fait peu attractifs.

1.3 Un gouvernement local … dominé 

11Les règles du processus de décentralisation sont stipulées dans la Ley de Bases de la Descentralización de 2002. Les résultats sont cependant très disparates, et deux problèmes majeurs persistent : des compétences mal définies et des capacités locales limitées (CGP, 2014).

12Le pouvoir local du district est d’abord soumis aux règles et aux politiques définies au niveau national. Ces dernières s’imposent au niveau local, et engagent une large part des ressources financières et humaines du gouvernement local. Son action est ainsi fortement orientée et encadrée par les directives nationales, notamment pour l’exécution des programmes sociaux ou l’application de plans sectoriels, comme le plan national de sécurité citoyenne ou les procédures de mise en œuvre du budget participatif. Comme les 50 districts de l’agglomération capitale (constituée par les provinces de Lima et Callao), le Rímac dépend aussi de l’échelon provincial, en l’occurrence la Municipalité Métropolitaine de Lima (MML). Cette dernière dispose d’un pouvoir de contrôle sur les politiques de développement local et la planification urbaine. Elle impulse aussi des projets d’échelle métropolitaine, de façon plus ou moins concertée et en accord avec les gouvernements locaux.

13Enfin, le Rímac est englobé dans un vaste espace urbain constitué de territoires à la fois formellement autonomes du point de vue politique et totalement interdépendants du point de vue fonctionnel, car traversé par des réseaux techniques très fortement interconnectés et des flux de personnes et de biens obéissant à des logiques métropolitaines.

1.4 Peu de compétences exclusives

14A la marge de manœuvre limitée face aux politiques et orientations nationales (et provinciales bien que dans une moindre mesure) s’ajoutent des limites en matière de compétences juridiques. De fait, hormis quelques services correspondant au fonctionnement quotidien (collecte des déchets, nettoyage de la voirie locale et des espaces verts, contrôle des commerces et des constructions, collecte des impôts locaux), la majorité des actions publiques qui impactent sur le territoire local ne sont pas de sa compétence exclusive.

15Un certain nombre de services clés de la gestion urbaine échappent au contrôle de la municipalité locale : c’est le cas en particulier des transports, de l’eau et l’assainissement. Dans le cas des transports, la gestion des grands axes est une compétence partagée (parfois de façon conflictuelle) entre la Municipalité de Métropolitaine de Lima et l’Etat, souvent mise en concession à des entreprises privées. De grands projets d’infrastructures portés par la MML sont amenés à transformer le district, sans que le gouvernement du Rímac n’ait été consulté. Le projet d’autoroute urbaine « Linea Amarilla », a été défini et mis en chantier par la municipalité de Lima, sans concertation avec le gouvernement local du Rímac, malgré les nombreux impacts urbains locaux : tensions sociales autour des expulsions, coupure de l’espace urbain, conséquences environnementales (trafic, pollution, etc.) (Strauch et al., 2015). D’autres projets, tels que le Tunnel Santa Rosa, qui provoque une forte augmentation des flux de véhicules dans le district, ou encore les terminaux d’une nouvelle ligne de transport public, sont à l’origine de tensions entre la MML et le Rímac. Dans le cas du service d’eau et d’assainissement, un seul opérateur (SEDAPAL) couvre l’ensemble de l’agglomération. La municipalité du Rímac n’est pas impliquée dans la définition des orientations de la gestion du service sur son territoire. Elle intervient seulement de façon indirecte par la reconnaissance des nouveaux quartiers pour qu’ils puissent engager les démarches de raccordement aux réseaux auprès de SEDAPAL.

16La réalité du pouvoir local est donc très limitée d’une part au vu des faibles capacités effectives techniques et financières du gouvernement local, et d’autre part du fait des modalités d’intervention des niveaux supérieurs de l’administration publique ou des entreprises prestataires de services, qui agissent sur son territoire sans concertation. Les conditions d’exercice de l’administration locale sont contraintes du point de vue juridique (les compétences légales), réglementaire (les procédures administratives) et économique (les ressources financières et techniques), limitant considérablement les possibilités de l’action publique locale.

17Ce système produit nécessairement des formes d’arrangements plus ou moins improvisés et arbitraires pour le maintien d’une marge de manœuvre et éviter ainsi la paralysie. Il laisse donc la place à un système d’exercice du pouvoir informel, capable de contourner ou d’ignorer les règles, mais légitime dans le sens où il est globalement reconnu et accepté par les acteurs en place qui en jouent (même si on peut trouver des discours de contestation) comme une modalité normale de fonctionnement.

2. Arrangements internes et stratégies de recherche d’autonomie

  • 7 Ce mécanisme de défiscalisation qui permet l’utilisation de financements privés pour des projets d’ (...)

18Face aux nombreux problèmes auxquels doit faire face le gouvernement local, la solution est de capter des ressources extérieures, publiques ou privées. Le cadre formel qui régit les relations entre les niveaux nationaux et métropolitains et le gouvernement local, spécifie les compétences de chacun, les modalités de financements et les collaborations possibles. En parallèle, le secteur privé et associatif est invité à participer à certains projets, dans des cadres explicites tels que la prestation de services, la coopération technique ou encore les « travaux contre impôts7 ». Dans ce contexte, la municipalité du Rímac développe des stratégies afin de capter l’intérêt et l’appui de ces acteurs potentiellement financeurs. Cette stratégie, somme toute classique, s’appuie sur des pratiques plus ou moins informelles, à la fois dans l’organisation et le fonctionnement interne de la municipalité, et dans les relations avec les acteurs sources de financement. Ces stratégies aboutissent à un contraste assez net entre politiques annoncées et pratiques réelles. Touchant de prêt des thématiques clés pour le développement local, elles relèvent en même temps des enjeux sous-jacents et non explicites impliquant des négociations entre différents acteurs sociaux.

2.1 La valorisation du centre historique : la construction d’une stratégie

19Le cas du projet de valorisation du centre historique met en lumière un ensemble de stratégies à la fois de gestion, discursives et de lobbying. La valorisation du centre est présentée comme l’axe stratégique du développement urbain et économique du district de l’actuel mandat du maire, qui a consacré son mandat antérieur aux interventions dans les quartiers populaires occupant les versants du Rímac. Le projet propose une réhabilitation du centre historique, présenté comme source d’identité et de développement économique grâce au commerce et au tourisme.

20Cet intérêt pour le centre historique reprend une série d’initiatives, menées à partir des années 2000, en particulier un projet porté par le PNUD en 2004 dans plusieurs villes du Pérou (PNUD, 2005). Le cas du Rímac est sélectionné pour la mise en application d’un projet pilote « Rímac Renace » (Rímac renait) lancé en 2007, avec l’appui du Fondo Italo Peruano et l’ONG espagnole ELIS (Eficiencia legal para la inclusion social). Des conflits avec le maire de l’époque, à propos principalement du contrôle des fonds, bloquent le projet pendant quatre ans. Il est repris avec force en 2012 suite au changement de maire. De façon très stratégique, l’équipe d’ELIS, constituée de professionnels bien formés (avocats, administrateurs publics, etc.), est incorporée au sein de la municipalité et se voit assigner le service de la « Promotion de l’investissement privé et relations internationales».

21Cette manœuvre permet à la municipalité de s’approprier les compétences et les ressources d’ELIS, notamment pour développer une stratégie de lobbying et d’affichage national et international. Rímac Renace bénéfice alors de l’appui de l’American Planning Asociation ainsi que du lobby national de la construction (CAPECO) et du Collège des Architectes du Pérou. Dans le cadre de ce projet qui prévoit la construction de logements collectifs incluant des logements sociaux, un important travail de recherche d’investisseurs privés est réalisé, mobilisant l’expertise internationale pour le diagnostic et un concours d’architectes de renom pour le design des projets. En parallèle, les relations avec les organisations de quartiers et les habitants du centre historique sont renforcées en multipliant les séances de sensibilisation et de formation afin de minimiser les conflits potentiels. En effet, pour de nombreux habitants, souvent locataires ou occupants de longue date sans titre de propriété, ce projet est perçu comme une tentative de délogement des « indésirables ».

22Par cette stratégie, la municipalité assoit sa présence auprès de la population en même temps qu’elle tente de s’imposer comme acteur central et catalyseur vis-à-vis d’autres acteurs et projets pour le centre historique. S’y côtoient notamment la municipalité métropolitaine de Lima, le ministère du Logement et celui de la Culture, l’UNESCO, l’Agence de Coopération Internationale Espagnole mais aussi la fondation Rímac (Patronato del Rímac), association sans fins lucratives qui rassemble de grandes entreprises du Rímac. Grâce au renforcement de ses capacités techniques, la municipalité du Rímac multiplie les annonces de projets: téléphérique qui permet d’accéder à l’emblématique Cerro San Cristobal, piétonisation des rues, récupération et aménagement de l’ancien dépôt de tabac et de sel sur les rives du fleuve, aménagement de l’arène de corrida, rénovation de deux pâtés de maisons avec le Ministère du Logement et l’Agence Espagnole de Coopération, etc. De fait, elle n’a pas les moyens de réaliser ces projets sans appui extérieur : les coûts estimés pour l’ensemble de ces projets portés par la municipalité dépassent les 15 millions de dollars USD (jusqu’à 23 millions) alors que son budget total s’élève à environ 8 millions par an, et qu’elle dispose d’une capacité d’emprunt très limitée.

Figure 1 : Communication pour l’image du Rímac

Figure 1 : Communication pour l’image du Rímac

J. Robert, 2015

  • 8 United Nations International Strategy for Disaster Reduction

23Pour soutenir son projet pour le centre historique, la municipalité développe une véritable stratégie de communication tournée vers l’international et les bailleurs de fonds. En 2014, elle participe à la campagne de l’UNISDR8 pour les « Villes résilientes ». La question des risques devient alors l’argument central justifiant l’urgence de l’intervention dans les édifices délabrés qui mettent directement et quotidiennement la population en danger dans le centre historique. Les discours sont réorientés l’année suivante sur les dimensions patrimoniales et historiques (sans pour autant abandonner celle de risque), mises en exergue par la reconnaissance du Rímac comme « Ville patrimoine mondial de l’Humanité » par l’UNESCO en 2015 (figure 1). Ce changement de discours reflète une évolution des ambitions : on passe d’un projet initial focalisé sur les logements sociaux (avec un effet d’entraînement espéré), à un objectif de transformation du centre historique en moteur économique, via le tourisme, le commerce et autres services. Ces campagnes internationales représentent de réelles opportunités pour la municipalité de se forger une image susceptible d’attirer des financements.

24Cette stratégie est une priorité de l’administration qui mobilise ses meilleures compétences. En interne, elle implique les services les plus qualifiés (dont l’équipe du projet Rímac Renace), les dotant de capacités financières. C’est dans ces instances que se décident les principaux investissements et que se construit l’image du district. Cette stratégie montre cependant les limites de la municipalité locale. En effet, malgré les efforts entrepris, les résultats concrets sont encore très minces. Pour Rímac Renace, les obstacles se succèdent et aucun projet n’a encore été approuvé, conduisant la municipalité à réaliser des interventions ponctuelles (peinture, récupération de façades, etc.) afin de calmer les tensions croissantes avec les résidents. Les principales interventions récentes, la réhabilitation de trois avenues, sont des travaux entrepris par la Municipalité Métropolitaine de Lima.

2.2 Adaptation des discours et affichage pour capter les financements

25Le changement de discours observé dans le cas du centre historique vise à s’adapter aux différents agendas. L’objectif est de s’inscrire dans les « bonnes cases » pour capter les financements en fonction de conjonctures et politiques nationales et internationales. Cette stratégie est permise par une organisation spécifique développée en interne au gouvernement local, et qui définit les rôles, non pas en fonction des compétences normées (l’organigramme officiel), mais en fonction des priorités politiques et des moyens à disposition.

Figure 2 : « Plus d’ouvrages que jamais », mur de soutènement pour le passage d’une route aux couleurs politiques du maire en place au Rímac

Figure 2 : « Plus d’ouvrages que jamais », mur de soutènement pour le passage d’une route aux couleurs politiques du maire en place au Rímac

J. Robert, 2015

Figure 3 : Mur de contention censé marquer la limite de l’urbanisation

Figure 3 : Mur de contention censé marquer la limite de l’urbanisation

J. Robert, 2015

26Cette manière de procéder - construire un argumentaire adapté pour capter un financement- concerne d’autres pans d’actions de la municipalité. C’est le cas par exemple des interventions urbaines dans les quartiers populaires occupant les versants pentus. La question des risques est là encore un des principaux arguments de justification. Cette ligne argumentaire a permis à la municipalité d’obtenir un premier financement de 13 millions de soles en 2012 pour la construction de 57 murs de soutènement et 200 escaliers. Le financement provient en grande majorité du Fondo de Promoción a la Inversión Pública Regional y Local (FONIPREL) qui affiche le risque comme une de ses priorités dans le cadre de la politique nationale de gestion des risques de désastres de 2012 (PCM, 2014). Ce premier projet était aussi un préalable nécessaire pour la réalisation d’un projet d’extension du réseau d’eau et d’assainissement par l’entreprise SEDAPAL. En 2014, un autre projet de même nature est déposé (mais refusé cette fois). Il prévoyait la construction de 120 murs additionnels, pour un montant de 27 millions de soles. Le projet se justifiait par la sécurisation des versants, mais il arguait aussi de l’utilité des murs de soutènement pour la délimitation de la zone urbaine du district, qui aurait permis de résoudre le problème des « invasions » illégales de terrains. Ce projet, comme d’autres, est porté par l’équipe de Rímac Renace qui dispose des meilleures capacités dans le domaine de l’administration publique et des demandes de financements. Elle prévoyait de mobiliser les mécanismes de « Travaux pour impôts » impliquant le secteur privé, afin de lever l’obstacle du co-financement imposés dans les projets FONIPRELs que la municipalité n’est pas à même d’assumer.

  • 9 En l’absence de précipitation, les toits sont plats et servent fréquemment de dépôts.

27L’affichage des activités en fonction des opportunités de financement est aussi notable dans le cas récent des programmes mis en place pour se préparer au phénomène d’El Niño. Craignant un événement d’intensité extraordinaire, les autorités nationales ont mis à disposition d’importants fonds pour la réalisation d’action de prévention. Le Rímac a su profiter de cette opportunité pour financer des opérations exceptionnelles comme le nettoyage des toits9, mais aussi d’autres actions qui relèvent de tâches ordinaires. Ainsi, une importante décharge informelle, dont l’existence était jusqu’alors niée par les services municipaux, a pu être nettoyée, mobilisant l’argument (et les financements) de la préparation face aux risques d’El Niño. Dans ce cas, la municipalité adapte son discours à la conjoncture pour réaliser ses activités. A l’inverse, il arrive qu’elle adapte ses activités en fonction des financements. C’est le cas du programme de recyclage à la source (Programa de Segregación en la Fuente y Recolección Selectiva) qui a pour objectif la formalisation de recycleurs et la mise en place d’une collecte sélective des déchets. Cette politique fait l’objet d’un plan incitatif du Ministère de l’Economie et des Finances (MEF), qui permet un apport financier additionnel pour les municipalités qui atteignent les objectifs fixés annuellement. Dans le cas du Rímac, ce sont 25% des foyers qui doivent être inscrits dans le programme de collecte sélective. Cependant, les efforts entrepris sont minimes et se limitent à atteindre l’objectif à moindre coût. Très peu de recycleurs sont formalisés, peu de moyens leur sont offerts, les zones de cerros (collines) sont exclues du programme en raison des difficultés d’accès alors que d’autres municipalités ont mis en œuvre des solutions innovantes (transports motorisés fournis par la municipalité à Comas par exemple (Rateau, 2015).

2.3 Partage informel des rôles et enjeux politiques

28Cette stratégie globale pour capter des financements vise à consolider la marge de manœuvre de la municipalité, et s’apparente parfois à une stratégie de survie. La municipalité ne peut rien faire (ou très peu) sans apports extérieurs, et doit donc trouver une façon d’attirer des ressources pour agir sur son territoire. L’organisation et le fonctionnement sont orientés par cette recherche de financements et de collaborations, en fonction d’axes stratégiques plus ou moins définis (très clairs dans le centre historique, beaucoup moins concernant les quartiers populaires des versants).

29L’affichage officiel contraste avec la réalité des mesures prises et les catégories de discours sont systématiquement mobilisées en fonction des opportunités. La catégorie « protection civile » renvoie par exemple en même temps aux contrôles de routine de sécurité des locaux accueillant du public et à la sensibilisation de la population, et à un argumentaire général et internationalisé de la municipalité qui permet de légitimer les interventions dans le centre historique délabré, les grands projets de murs de contention ou la gestion des déchets (financé pour faire face à El Niño). Ces distinctions de contenu sont renforcées par un partage des rôles au sein de la municipalité. Les tâches fonctionnelles sont données à la petite équipe du service de protection civile, faible en ressources, alors que les grands projets et les discours sont portés directement par le maire et par ses services clefs. Le même contraste différencie d’un côté le service du « développement urbain », dont le rôle se limite à l’entretien des espaces publics, et à la gestion des permis de construction, et de l’autre, la politique de développement urbain menée par le personnel de confiance de l’administration municipale en s’appuyant sur de grands projets. Le gouvernement local apparaît donc constitué de deux types d’administrations, qui réalisent deux types d’actions publiques : d’un côté, les services de haut niveau qui disposent de ressources politiques, définissent leurs propres règles et les orientations stratégiques de la municipalité ; de l’autre, les services d’exécution (ou fonctionnels) qui assurent les tâches « routinières » de l’administration : l’action sociale, l’entretien, ou encore la sécurité civile. Les premiers portent les grands aménagements, alors que les seconds réalisent des actions publiques qui touchent au quotidien et s’adressent à des usagers. Limités en ressources, ces derniers ne font qu’appliquer la règle en faisant respecter les normes. La séparation physique renforce la distance hiérarchique entre ces deux niveaux de l’administration municipale : les services stratégiques qui négocient avec les bailleurs de fond se trouvent avec le maire dans le palais municipal, alors que les services fonctionnels « de base », occupent un autre local, éloignés du pouvoir et des arrangements qui permettent la mise en œuvre de projets qui pourtant les concernent directement.

30Derrière les discours et les projets stratégiques du gouvernement local, il existe de fait un ensemble d’enjeux politiques qui explique les moyens mobilisés par la municipalité. Les murs de soutènement (par ailleurs totalement justifiés pour l’amélioration des quartiers qui font face à une situation précaire), permettent la prévention des risques (discours officiel) mais aussi l’extension des réseaux d’eau dans les quartiers populaires et le contrôle de l’urbanisation informelle. Levier d’action nettement clientéliste, ils deviennent un objet central de la politique municipale. De leur côté, les projets de réhabilitation du centre historique, en plus de l’image du district vers l’extérieur, renvoient aussi aux défis de gestion des problèmes sociaux et de contrôle des organisations sociales. Dans ces deux cas (les murs et le centre historique), on peut lire dans la stratégie de la municipalité une focalisation sur les actions emblématiques et visibles, qui permettent en même temps de contrôler, ou tout de moins de maintenir, les demandes des organisations sociales.

3. Adaptation des règles et pratiques clientélistes

31Les contraintes qui s’imposent au gouvernement local n’influencent pas seulement la nécessité de rechercher des financements extérieurs, mais aussi les modalités d’applications des politiques urbaines au niveau local. Si la municipalité applique des normes et les compétences qui lui sont assignées par la loi (contrôle de légalité, organisation d’une consultation pour le budget participatif, etc.), une partie de ses interventions se fait hors du cadre réglementé ou dans les interstices permis par les imprécisions de ce cadre. Ces activités répondent à des logiques à la fois non explicites et convenues qui servent principalement au maintien de la base électorale locale.

3.1 L’application des programmes sociaux nationaux comme enjeu de contrôle des organisations sociales

32Les programmes sociaux nationaux font partie des directives que le gouvernement local est dans l’obligation de mettre en œuvre. Leur application à l’échelle locale fait l’objet d’un cadrage formel et demande au quotidien la mobilisation de ressources humaines importantes (pour le diagnostic, le suivi, etc.). Le transfert de certains programmes (auparavant gérés au niveau national) aux gouvernements locaux représente donc une charge de travail non négligeable.

  • 10 Programme social national du “Verre de lait” créé dans les années 1980’s qui consiste principalemen (...)

33Cependant, leur mise en œuvre concrète fait l’objet d’une réappropriation par la municipalité, qui lui permet de renforcer sa présence et sa légitimité auprès de ses administrés. Ils sont l’opportunité de se rapprocher d’organisations sociales et de leaders communautaires très influents dans les quartiers. C’est le cas de l’organisation « Vaso de Leche »10 mise sous la tutelle directe de la Gerencia municipal (service qui domine l’organigramme municipal), qui comprend plus de 350 comités répartis sur le territoire du Rimac. Cette organisation joue un rôle clé dans les relations entre la municipalité et ses administrés. En plus de l’aide alimentaire directe à près de 10 000 bénéficiaires (distribution de lait...), elle assume une série d’activités notamment un recensement de la population afin d’actualiser les informations concernant les bénéficiaires de ce programme. Les Comedores Populares (cantines populaires) sont un autre relai local pour la municipalité. Disposant de leur propre organisation pyramidale, ils sont intégrés aux municipalités de districts depuis 2013, ils sont placés sous la responsabilité du service de Participación Vecinal du Rímac. Sur les 40 Comedores du Rímac, tous reçoivent de l’aide alimentaire du gouvernement central, et la municipalité en subventionne directement 27, les autres étant autogérés. Les membres des Comedores sont invités à prendre part aux activités de la municipalité : ils ont un représentant pour le budget participatif et contribuent, parfois moyennant salaire, à la réalisation d’ouvrages pour la municipalité. Forte de 25 ans de présence dans le Rímac, cette organisation dispose d’un pouvoir certain.

34En offrant un lien privilégié avec la population, notamment via contrôle de différent type d’aide sociale, les organisations du Vaso de Leche et des Comedores constituent de ce fait une ressource importante pour le clientélisme local (Tanaka, 2001 ; Sierra et Ortiz, 2012). Or, les relations entre la municipalité et ces organisations sont relativement floues. La désignation des bénéficiaires des programmes sociaux, malgré son inscription dans le cadre formellement défini par le gouvernement national, n’est pas réalisée de façon transparente. Preuve en est l’absence de systématisation de l’information sur les administrés, notamment les registres et recensements, et la difficulté pour y accéder. Les coordinations entre le gouvernement local et les organisations sont aussi l’objet de négociations. La position dans l’organigramme municipal varie en fonction de l’influence de l’organisation et de la mobilisation de ces réseaux par l’autorité municipale. L’organisation du Vaso de Leche, plus importante en taille, bénéficie d’une position plus stratégique, placée sous la tutelle du service municipal le plus proche du maire et beaucoup plus politique. A l’inverse, les Comedores dépendent du service de participation sociale, plus fonctionnelle. Les conflits entre organisations illustrent aussi les enjeux de pouvoirs qui animent ces organisations locales. De fait, aussi bien le Vaso de Leche que les Comedores entretiennent des relations conflictuelles avec les organisations de quartier, qui représentent la troisième force sociale organisée sur le territoire. Les négociations (conflictuelles) entre organisations et la municipalité semblent s’organiser dans une logique clientéliste (Lauth, 2000), basée sur des relations interpersonnelles et des bénéfices mutuels, portée par le gouvernement local comme l’illustre le cas de gestion des quartiers informels.

3.2 La gestion fluctuante des « invasions » et des quartiers informels

35Dans l’histoire de la production du logement populaire à Lima (De Soto, 1987 ; Calderón, 2005), les contraintes réglementaires et bureaucratiques ont souvent représenté un obstacle majeur à l’obtention d’un titre de propriété. Actuellement, la loi stipule que toute urbanisation réalisée sans autorisation après 2004 est illégale et ne pourra en aucun cas être régularisée. Cependant, cette règle peut être contournée par la délivrance d’une « constancia de posesión », procédure légale à disposition des gouvernements locaux, qui permet une forme de reconnaissance de la propriété. Ce titre représente un prérequis indispensable pour entreprendre les démarches nécessaires en vue de l’obtention des services de bases (électricité, eau et assainissement) auprès des entreprises prestataires. Cette reconnaissance négociée entre le gouvernement local et les organisations sociales permet l’insertion de quartiers jusqu’alors informels dans l’urbanisation formelle en voie de consolidation.

  • 11 Ley 28687 de desarrollo y complementaria de formalizacion de la propiedad informal, acceso al suelo (...)

36Réglementée dans la loi de formalisation de la propriété informelle11, la constancia de posesion est inclue dans l’appareil de l’administration locale via le Texto Único de Procedimiento Administrativo (TUPA), document officiel qui détaille l’ensemble des procédures bureaucratiques municipales formelles. Cependant, l’obtention de la constancia répond à une forme d’arbitraire et dépend en grande partie d’arrangements qui relèvent du clientélisme. En effet, entre le flou qui entoure la procédure d’attribution des constancias d’un côté, et l’absence d’un relevé détaillé des nouvelles urbanisations et d’un cadastre officiel et actualisé de l’autre, la marge de manœuvre pour l’attribution du titre ouvre la voie à un contournement négocié de la norme. Dans ce contexte, on observe deux positions opposées de la part de la municipalité. Dans certains cas, celle-ci accorde des constancias à des quartiers installés après 2004 (donc considérés illégaux selon la loi), en les considérants comme des « extensions » (ampliaciones) de quartiers existants. Cette pratique encourage de fait les négociations entre organisations de quartiers et l’administration locale pour obtenir la légalisation des nouvelles constructions. Si la constancia ne vaut pas titre de propriété, elle représente pour les habitants une reconnaissance de leur droit d’habiter et permet l’accès légal aux services de base. Institutionnalisant la ville informelle, la constancia de posesion est un quasi-titre de propriété qui permet l’occupation de zones a priori inconstructibles, en contradiction avec la réglementation nationale.

37Dans d’autres lieux, la municipalité peut au contraire rejeter frontalement les nouvelles urbanisations, au motif de leur illégalité. Dans ces cas, le refus de la municipalité de formaliser de nouveaux quartiers est total, dans le sens où elle exclut aussi la reconnaissance des organisations sociales représentantes de ces quartiers. En effet, du point de vue de la municipalité, l’enregistrement d’une organisation sociale dans les registres municipaux (qui relève d’une procédure officielle définie au niveau national), est interprété par la population comme un « permis d’urbaniser » voire une reconnaissance formelle du quartier par l’administration. La stigmatisation de zones nouvellement construites fait écho aux discours de certaines organisations sociales formelles (c’est-à-dire reconnues et enregistrées), qui s’opposent ouvertement aux nouveaux arrivants. Elles considèrent que ces nouveaux quartiers (en général situés sur des versants de colline au-dessus des quartiers existants) vont générer des problèmes en aval en saturant l’évacuation des égouts ou en raison de risques de chutes de pierre. Un des arguments additionnel avancé contre ces nouvelles occupations concerne le risque de paralysie d’un projet d’extension du réseau d’eau dans les parties hautes des versants. En effet, l’augmentation de la demande par rapport aux estimations initiales du nombre de bénéficiaires lors de la présentation du projet, ou l’occupation des espaces prévus pour les réservoirs et les canalisations, peut rendre caduque le projet. Dans ce cas, on observe une association claire entre la municipalité qui appuie le projet et les organisations sociales bénéficiaires.

  • 12 L’instrumentalisation des risques n’est pas spécifique du district du Rímac, ni du cas péruvien. Po (...)
  • 13 Le service de la protection civile ne dispose pas de professionnels ayant les compétences pour ce t (...)

38L’opposition du gouvernement local à la reconnaissance des nouveaux quartiers se pose aussi en termes de risques et de sécurité civile12. En effet, ce critère est une des conditions clé du processus de formalisation de la propriété, et suppose une évaluation technique qui revient au service de la protection civile, depuis peu décentralisé au niveau des municipalités de district. Cette évaluation des risques est cependant très aléatoire. D’un côté les critères d’évaluation du niveau de risque sont flous et la protection civile n’est pas vraiment en mesure de faire les inspections et contrôles nécessaires (stabilité du sol, etc.)13. Par ailleurs, une des variables étant la vulnérabilité des constructions et de la population, les zones de quartiers pauvres sont classées automatiquement dans la catégorie « à risque élevé » (donc non urbanisables), en raison de la mauvaise qualité de l’habitat auto-construit et de la pente sur lesquelles elles se situent. L’argument de la sécurité, pour préserver l’intégrité des personnes, est également mobilisé pour justifier des interventions de délogement, mobilisant les forces policières.

39La reconnaissance officielle des quartiers et des organisations sociales qui les représentent apparaît donc « fluctuante », adaptable en fonction des cas. L’autorité municipale mobilise les différents outils réglementaires et discursifs à sa disposition pour justifier sa position. La sélection opérée par la municipalité, entre les quartiers officiellement reconnus et les illégaux, détermine aussi l’accès aux espaces formels de participation. Car seules les organisations sociales enregistrées peuvent prétendre entrer dans les processus de participation populaire, le premier d’entre eux étant de budget participatif, et ainsi présenter des revendications éligibles aux autorités.

40Il existe donc une imbrication de procédures règlementaires (la norme exige l’enregistrement d’une association pour participer) et de pratiques informelles (l’enregistrement d’une organisation de quartier se fait en fonction de critères plus ou moins arbitraires), dans un contexte d’absence de données systématiques susceptible de permettre un suivi de l’action de l’administration locale. Finalement, on constate une utilisation différenciée de la norme qui peut être respectée ou contournée suivant des arguments plus ou moins justifiés techniquement et juridiquement.

3.3 Le « mitage » arbitraire des travaux publics

Carte 1 : Interventions urbaines sur le territoire du Rímac entre 2011 et 2014

Carte 1 : Interventions urbaines sur le territoire du Rímac entre 2011 et 2014

Le relevé est incomplet, en particulier pour les institutions extérieures au Rímac, mais montre des points de focalisation : des murs de soutènement dans certains quartiers occupants les pentes de versants, et des actions « d’embellissement » dans certains espaces clés de la zone centrale.

Sources: Proyecto Rimac-DRR – 2015 / MDR / MINVIV

Figure 4 : Présence municipale dans les quartiers périphéries : aménagement d’une place devant les locaux de l’organisation de quartier

Figure 4 : Présence municipale dans les quartiers périphéries : aménagement d’une place devant les locaux de l’organisation de quartier

J. Robert, 2015

  • 14 L’affichage du maitre d’œuvre (chef de l’exécutif), par des pancartes, des écriteaux, la couleur de (...)
  • 15 Procédure qui permet l’organisation d’un vote sur la destitution du maire.

41A l’interprétation des règles, s’ajoute un ensemble d’interventions urbaines réalisées selon des critères flous, tout du moins changeants et non explicites. Loin d’être un aspect marginal, ces modalités d’exercice du pouvoir local concernent une myriade d’interventions de la municipalité, (mais aussi d’autres entités publiques), absentes des documents de planification et qui ne résultent pas de choix stratégiques explicites. Il s’agit d’un grand nombre de travaux publics, depuis l’entretien de la voirie et des espaces publics, aux constructions d’escaliers et murs de contention dans les quartiers populaires occupant les versants. Plusieurs mécanismes permettent à la municipalité d’intervenir, en relation étroite avec les organisations de quartier à conditions qu’elles soient officiellement enregistrées. Le projet « Mano a la obra » (la main à l’ouvrage) lancé en 2013 consiste à fournir du matériel à des organisations de quartier, et parfois une supervision technique, en échange de la main-d’œuvre qui est apportée par les habitants eux-mêmes. Ce programme finance essentiellement la construction ou l’entretien d’escaliers. Il suit le même schéma que d’autres initiatives, telles que celle du Banco de Materiales portée par le Ministère du Logement, ou les escaliers de la Solidaridad de la Municipalité de Lima sous le mandat de Luis Castañeda, transformé ensuite en Barrio Mio par Susana Villarán14. La multiplicité des sources de financements et porteurs de projets, si elle reflète de réels besoins, s’accompagne d’un flou général sur les logiques et priorités d’interventions de chaque institution. En ce qui concerne les interventions du gouvernement local du Rímac, elles sont généralement décidées directement par le maire, sans régulation, orientation ou coordination avec les actions des autres entités gouvernementales. Le cas du projet Barrio Mio au Rímac illustre la logique opportuniste qui domine dans les collaborations entre entités. Opposé politique, le Rímac est dans un premier temps exclu des zones d’interventions du programme Barrio Mio de la MML. Suite au processus de révocation en 201315, la maire de la MML change de stratégie et accélère la réalisation d’ouvrages en simplifiant les procédures basées initialement sur un long travail participatif. Dans ce contexte, Barrio Mio s’ouvre au Rímac et reprend à sa charge des projets prévus par la municipalité du Rímac mais paralysés par le manque de financements.

42Un des facteurs explicatifs de ce mode d’intervention tient dans la faible capacité du personnel technique de l’administration locale, corolaire à la précarité des conditions de travail, l’absence de motivation et de formation proposée aux employés. Dans ce contexte, les services municipaux ont un rôle strictement exécutif, sans participation à la prise de décision, ni évaluation de leur action. Hormis pour ce qui concerne les actions décidées dans le cadre du budget participatif (qui sont censées résulter d’un processus concerté), le choix des projets et des lieux d’interventions repose sur des logiques non explicites.

43Ces multiples interventions souffrent de l’absence de schéma d’ensemble, qui se traduit parfois par des manques d’articulation flagrants. Ces modalités de fonctionnement sont à différencier des grands projets évoqués précédemment, qui sont portés par les services stratégiques de la mairie pour l’obtention financements extérieurs. Dans un cas, il s’agit d’une intervention ponctuelle qui reflète un accord restreint entre une organisation de quartier et le maire, alors que dans le second, c’est une stratégie de la municipalité qui englobe des enjeux et un ensemble d’acteurs beaucoup plus importants. Ces deux modalités sont compatibles et se renforcent mutuellement. De façon générale elles sont dominées par les logiques opportunistes et clientélistes, et bénéficient à qui revendique le plus fort ou qui peut accéder à la sphère de décision, notamment par des relations interpersonnelles. L’autorité, sous le contrôle direct de la personne du maire et de ses alliés politiques (et personnel de confiance de l’administration locale), s’appuie et mobilise un réseau local plus ou moins important, en promouvant une forme d’action « familiale » et « de confiance », sans règles explicites, basée sur des relations clientélistes. Alors que d’un côté, l’action du gouvernement est formellement soumise à un cadre procédural bureaucratique et extrêmement réglementé (chaque procédure est inscrite, détaillée et décrite dans le TUPA), de l’autre on observe un flou général sur les logiques qui déterminent les choix concrets d’orientations des politiques et des interventions.

Conclusion : L’informalité comme ressource politique du pouvoir local 

44L’observation des modalités de fonctionnement habituelles du gouvernement local du Rímac a permis de mettre en lumière différentes formes d’informalité insérées dans les pratiques institutionnelles. Ces formes d’informalités ont ceci de singulier qu’il s’agit de pratiques occultes, en même temps qu’elles sont connues et reconnues. Pratiques occultes dans le sens où elles ne sont jamais explicitées et font l’objet d’une forme de réprobation politique (de façade). Pratiques convenues parce que légitimées par le jeu des acteurs eux-mêmes qui se plient aux règles implicites mais socialement partagées de ces modalités de fonctionnement de l’administration. L’informalité mise en évidence ici ne renvoie donc pas à l’absence de normes, mais bien dans le fait que les règles qui régissent les rapports de l’administration sont basées fondamentalement sur les relations interpersonnelles et le principe du win-win, qui se construisent en coulisse et concernent tous les échelons.

45En ce sens et en suivant Helmke et Levitsky (2004), on peut identifier différentes formes d’informalité dans les pratiques du gouvernement local. Certaines de ces pratiques s’assimilent à une informalité « substitutive », lorsqu’elles sont mobilisées pour atteindre des objectifs que les règles formelles ne sont pas en mesure de permettre. D’autres sont de l’ordre de la « concurrence » lorsque l’objectif poursuivi est contraire aux règles formelles. Cette informalité apparaît aussi « complémentaire » des pratiques formelles : l’ensemble de ces pratiques contribuent au maintien du pouvoir local, par la construction d’une marge de manœuvre ou par le contrôle des relations avec ses administrés. Ces pratiques s’inscrivent par ailleurs dans une logique clientéliste (Lauth, 2000), autour de la personne du maire et de son gouvernement, mais en même temps ancrée dans des logiques structurelles profondes qui caractérisent les dynamiques politiques et sociales de la capitale péruvienne. En ce sens, l’existence des pratiques informelles est un corollaire des limites du pouvoir local, tiraillé entre demandes sociales et décentralisation incomplète.

46Dans ce contexte, les pratiques parallèles semblent les seules capables de dégager des ressources en capital social et politique, et de permettre l’action du gouvernement local. Autrement dit, contourner la norme est une nécessité. Elle permet de dépasser les obstacles bureaucratiques pour la réalisation d’interventions concrètes et de façon plus générale, pour la construction d’une marge de manœuvre qui permette au gouvernement local d’exercer son autonomie. Ces pratiques contribuent par ailleurs au renforcement des rapports de domination. Elles disqualifient de fait l’idéal de la démocratie moderne, entendu dans le sens d’une dépersonnalisation du rapport de l’administré à l’administration, qui repose sur des lois et des règles applicables à tous. Les inégalités entre les acteurs et la marginalisation de certains territoires en sont les conséquences directes.

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Notes

1 Ce phénomène est bien illustré par les associations/réseaux de villes comme l’International Council for Local Environmental Initiatives (ICLEI) - Local Governments for Sustainabilityou le CGLU Cités et Gouvernements Locaux Unis

2 Nous tenons à remercier grandement les relecteurs et éditeurs pour leurs commentaires et leurs apports.

3 Le projet RIMAC DRR “Reinforcing Innovative Mechanisms for Arising Capacities in Disaster Risk Reduction in Rímac (Perú)” (2014-2017), est réalisé par COOPI, CARE, l’IRD, avec l’appui de l’IFEA et financé par USAID.

4 Les districts qui l’encadrent, San Juan de Lurigancho, San Martin de Porres et le Cercado de Lima, hébergent respectivement 1 million, plus de 500 000 et plus de 300 000 habitants. L’agglomération de Lima/Callao concentre plus de 10 millions d’habitants (voir carte 1 pour une localisation du district).

5 Un sol péruvien équivaut approximativement à 0.3 Euros.

6 76% du personnel étant embauché sous la figure du Contrat Administratif de Services - CAS, qui correspond à un contrat à durée déterminée, précaire et spécifique pour les administrations publiques.

7 Ce mécanisme de défiscalisation qui permet l’utilisation de financements privés pour des projets d’intérêts publics.

8 United Nations International Strategy for Disaster Reduction

9 En l’absence de précipitation, les toits sont plats et servent fréquemment de dépôts.

10 Programme social national du “Verre de lait” créé dans les années 1980’s qui consiste principalement en un appui alimentaire pour les familles défavorisées.

11 Ley 28687 de desarrollo y complementaria de formalizacion de la propiedad informal, acceso al suelo y dotacion de servicios basicos, 15 mars 2006

12 L’instrumentalisation des risques n’est pas spécifique du district du Rímac, ni du cas péruvien. Pour d’autres exemples, voir Sierra et Tadié, 2008 ; Sierra, 2009 ; Robert et Sierra, 2009.

13 Le service de la protection civile ne dispose pas de professionnels ayant les compétences pour ce type d’évaluation (ni de temps pour réaliser ces études).

14 L’affichage du maitre d’œuvre (chef de l’exécutif), par des pancartes, des écriteaux, la couleur de peinture, des statues ou petits monuments, accompagne les travaux, marquant ainsi l’appartenance politique du quartier.

15 Procédure qui permet l’organisation d’un vote sur la destitution du maire.

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Table des illustrations

Titre Figure 1 : Communication pour l’image du Rímac
Crédits J. Robert, 2015
URL http://espacepolitique.revues.org/docannexe/image/3896/img-1.png
Fichier image/png, 339k
Titre Figure 2 : « Plus d’ouvrages que jamais », mur de soutènement pour le passage d’une route aux couleurs politiques du maire en place au Rímac
Crédits J. Robert, 2015
URL http://espacepolitique.revues.org/docannexe/image/3896/img-2.png
Fichier image/png, 423k
Titre Figure 3 : Mur de contention censé marquer la limite de l’urbanisation
Crédits J. Robert, 2015
URL http://espacepolitique.revues.org/docannexe/image/3896/img-3.png
Fichier image/png, 484k
Titre Carte 1 : Interventions urbaines sur le territoire du Rímac entre 2011 et 2014
Légende Le relevé est incomplet, en particulier pour les institutions extérieures au Rímac, mais montre des points de focalisation : des murs de soutènement dans certains quartiers occupants les pentes de versants, et des actions « d’embellissement » dans certains espaces clés de la zone centrale.
Crédits Sources: Proyecto Rimac-DRR – 2015 / MDR / MINVIV
URL http://espacepolitique.revues.org/docannexe/image/3896/img-4.png
Fichier image/png, 740k
Titre Figure 4 : Présence municipale dans les quartiers périphéries : aménagement d’une place devant les locaux de l’organisation de quartier
Crédits J. Robert, 2015
URL http://espacepolitique.revues.org/docannexe/image/3896/img-5.png
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Pour citer cet article

Référence électronique

Jérémy Robert et Pascale Metzger, « Les coulisses du pouvoir local : stratégies d’autonomie et pratiques informelles dans la municipalité du Rímac (Lima) », L’Espace Politique [En ligne], 29 | 2016-2, mis en ligne le 02 septembre 2016, consulté le 25 mars 2017. URL : http://espacepolitique.revues.org/3896 ; DOI : 10.4000/espacepolitique.3896

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Auteurs

Jérémy Robert

Géographe
IFEA (Institut Français d'Études Andines) - UMIFRE 17 MAEDI/CNRS USR 3337 Amérique Latine
jeremy.robert@cnrs.fr

Pascale Metzger

Institut de Recherche pour le Développement (IRD) - PRODIG
Pascale.metzger@ird.fr

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