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Géographie politique et géopolitique brésilienne au XXI siècle

MERCOSUR, 25 ans plus tard : les problèmes structurels et les impacts du changement de conjoncture

MERCOSUL, 25 years after: the structural problems and theimpacts of change of conjucture
Charles Pennaforte et Marcos Antônio Fávaro Martins
Cet article est une traduction de :
MERCOSUL, 25 anos depois: os problemas estruturais e o impacto da mudança de conjuntura

Résumés

Notre objectif est d’analyser la progression du processus d’institutionnalisation du MERCOSUR, notamment en identifiant les fragilités et les lacunes à être comblées. Pour cela, nous opposons les événements actuels de la conjoncture interne des États membres avec les opinions qualifiées à propos de la construction du « bloc ». Notre étude se penche sur les secteurs bureaucratiques qui ont besoin de perfectionnement et de réformes. Nous affirmons également ici que la défection du Venezuela de ce bloc est plus une conséquence de l’évolution de la conjoncture politique que le produit des inadéquations de ce pays aux normes du bloc, comme le suggère les médias de masse.

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Texte intégral

MERCOSUL, 25 anos depois: os problemas estruturaise o impacto da mudança de conjuntura

Introduction

1Les 25 années passées depuis la création du MERCOSUR suscitent une série de questionnements pertinents. Les diverses opinions qui furent publiées s’inscrivent dans un large spectre allant de l’optimisme, grâce aux avancées – avec par exemple le Fond de Convergence Structurel du MERCOSUR et le Fond MERCOSUR de Garantie pour les Micro, Petites et Moyennes Entreprises – aux opinions plus pessimistes, pour ceux qui constatent le manque d’approfondissement de l’intégration et le stade incomplet de l’union douanière jusqu’à aujourd’hui. À partir de ces perceptions disparates, notre objectif est d’analyser et de cataloguer les problèmes vérifiés dans ce premier quart de siècle d’existence du MERCOSUR et d’identifier les défis et questions soulevées par la nouvelle conjoncture politique, marquée par des changements de gouvernement au Brésil et en Argentine.

2Ci-dessous, nous dressons un inventaire des questions latentes de la conjoncture actuelle en termes d’intégration économique dans le cône sud. Parmi ces questions, la plus traditionnelle a trait à l’asymétrie entre les grands et les petits partenaires du MERCOSUR ; en revanche, les impacts des changements de gouvernements sur le processus d’intégration demandent encore à être débattus. Une troisième question, qui découle des deux premières, concerne l’insertion du Venezuela dans le bloc, ce qui, selon nous, tient à des motivations idéologiques intimement liées au changement de contexte. En dépit des critiques, nous pensons que le processus initié en 1991constitue toujours une importanteforme d’insertion dans la dynamique commerciale internationale pour les pays d’Amérique du Sud, non seulement, mais aussi d’Amérique Latine.

3L’article s’articule autour de 5 sections: la première d’entre elles retrace les étapes importantes de l’histoire de l’accord et souligne son importance stratégique ; la deuxième traite du rôle de l’Argentine dans le processus d’intégration ; la troisième aborde le rôle des plus petits partenaires du bloc ; la quatrième section analyse l’impact des changement de gouvernement pour le développement du processus en cours ; enfin, nous appréhendons les problèmes de l’adhésion du Venezuela à l’accord, tout particulièrement dans un contexte ou le Brésil (2016) et l’Argentine (2015) ont changé de gouvernements.

MERCOSUR :une importance d’ordre stratégique et des dilemmes tactiques

4L’intégration économique est un processus d’amalgamation de structures économiques qui permet d’ouvrir d’autres échelles aux marchés, dotant les économies relativement plus petites de possibilités d’insertion dans des projets de plus grande envergure. Ce processus peut également servir à soutenir des projets politiques, apportant une certaine sécurité dans des contextes litigieux et offrant de bonnes conditions aux efforts de concertation politique.

  • 1 La saga des disputes de la politique de la baie de la Plata est longue et complexe, et remonte aux (...)

5Le MERCOSUR représente un changement de paradigme dans la politique de la Plata - déjà imaginée lors de la « réunion des Chanceliers de la baie de la Plata » en janvier 1967, qui prévoyait une coopération dans le domaine du développement et du déploiement hydrique entre l’Argentine, le Brésil et la Paraguay (YahnFilho, 2014, p. 161). La baie du Rio de la Plata était alors partagée au sein d’une gamme importante d’intérêts politiques et économiques, dérivant de la superposition des objectifs politiques de l’Argentine, du Brésil et du Paraguay1. Après la Déclaration d’Iguaçu de 1985, la signature de l’Acte pour l’Intégration Brésil-Argentine (1986) a créé le Programme d’Intégration et de Coopération Économique (PICE). Cet acte serait en fait la base de la création du MERCOSUR par le biais du Traité d’Asunción (1991), établissant les paramètres suivants :

  • La flexibilité : permettre des ajustements dans le rythme et dans les objectifs

  • Le gradualisme : avancer en étapes annuelles

  • La symétrie : harmoniser les politiques spécifiques qui interfèrent dans la compétitivité sectorielle

  • L’équilibre dynamique : apporter une intégration sectorielle uniforme (ARGENTINE/BRÉSIL, 1991).

6Le traité d’Intégration, de Coopération et de Développement fur signé par le Brésil et l’Argentine en 1988 avec l’objectif de fixer une aire de libre commerce à l’horizon de dix ans. Au total, 24 protocoles ont été signés sur divers thèmes tels que : les biens du capital, le blé, les produits alimentaires industrialisés, l’industrie automobile, la coopération nucléaire, le transport maritime et terrestre, etc. En juin 1990, l’ « Acte de Buenos Aires » a été signé, réduisant le délai pour la création d’une aire de libre commerce à quatre ans et demi (jusqu’en décembre 1994) et affichant l’objectif de l’intégration, celui d’atteindre la création d’un marché commun. En décembre 1990, l’Accord de Complémentation Économique n° 14 (ACE14) a été signé. Il incorpore les 24 protocoles antérieurs et s’est constitué au sein du référentiel adopté postérieurement dans le Traité d’Asunción (MERCOSUR, 1991).

7L’ACE14 fut internalisé au Brésil avec le Décret n°60 du 15 mars 1991. Avec la création du MERCOSUR, le commerce entre le Brésil et l’Argentine se réalise de plus en plus sous la houlette de l’AC 18. Dans ce scénario où les argentins et les brésiliens dynamisent les échanges commerciaux dans le cadre des accords signés dans ce qu’on pourrait appeler de « pré-MERCOSUR », la première décennie d’existence a montré un accroissement des importations/exportations dans le commerce intra-bloc. Les importations entre les 4 pays sont passées de US$ 5,3 milliards à US$ à 20,1 milliards entre 1991 et 1997. Les importations du reste du monde vers les pays membres sont passées U$ 29 milliards à US$ 80 milliards sur la même période. Les exportations sont passées de US$ 5,1 milliards à US$ 19,7 milliards tandis que les exportations pour le reste du monde sont passées de US$ 41 milliards à US$ 62 milliards (Guimarães, 2002).

  • 2 Récemment, les pays du MERCOSUR ont réussi à négocier « en bloc » l’achat de médicaments. La mesure (...)

8L’existence d’une aire d’intégration n’a pas seulement refroidit les rivalités de la baie du Rio de la Plata mais a aussi apporté des possibilités de coopération dans d’autres secteurs d’activité sociale qui ne soit pas économique, comme c’est le cas du secteur scientifique et militaire. La tendance de long terme de cette initiative serait d’augmenter l’interdépendance intra-bloc pour diminuer la dépendance à des secteurs d’importance vitale2 d’économies extérieures au bloc. Cette idée intégrationnistese heurte à un certain nombre de problèmes. Ces facteurs sont soit d’ordre structurel soit d’ordre conjoncturel. La question structurelle d’ordre interne, beaucoup plus sérieuse, se réfère aux tendances politiques qui orientent la politique interne de chaque pays. Ces groupes n’ont pas une vision commune à propos de ce que serait la conduite stratégique de ses États et du MERCOSUR lui-même sujet à des « aggiornamentos » radicaux, conduits par la conception du monde des élites et des partis respectifs qui occupent le pouvoir. En ce qui concerne le rôle des élites dans le cas brésilien, deux concepts importants orientent la formulation de la politique extérieure du pays au long de son histoire : l’autonomie et l’universalisme. Cette perspective est extrêmement chère à certains segments des élites brésiliennes et a eu pour effet d’affecter le MERCOSUR plusieurs fois.

9Quand nous cherchons à comprendre les difficultés d’approfondissement du processus d’intégration régional, nous devons garder à l’esprit le fait qu’il requiert l’acceptation, de la part des pays, à certains moments, de renoncer à un peu de souveraineté au profit de la perspective régionale. Plus spécifiquement : « le concept d’intégration […] renvoie à un processus de transfert de loyautés des élites de l’État national au milieu régional » (Ramanzini Junior ; Vigevani, 2010, p. 48). Un autre aspect qui mérite d’être mentionné est qu’il ne suffit pas seulement d’un certain type d’ « affinité » pour que le processus d’intégration régional soit approfondi (Ramanzini Junior; Vigevani, 2010, p.48). Par exemple, même durant les gouvernements Lula et Kirchner, qui partageaient des similitudes en termes politique et économique, n’arrivaient pas forcément pour autant à avancer sur la question de l’agenda commercial extérieur du bloc. Le Brésil et l’Argentine étant les principaux partenaires du MERCOSUR, l’approfondissement de l’intégration régionale s’en trouve compromise. Les questions politiques internes deviennent prépondérantes et viennent dévier le processus régional de son objectif. Il convient de souligner que le manque d’acceptation de la nécessité de transférer une part du pouvoir de l’État national à la dynamique régionale rend difficile n’importe quel type d’intégration réelle. Cela explique les difficultés rencontrées par le MERCOSUR dans sa dynamique d’approfondissement.

10Cependant, jusqu’à nos jours, l’intégration n’a pas figuré concrètement en tant qu’objectif primordial, mais seulement du point de vue rhétorique, pour créer des mécanismes de renforcement des pays impliqués sur la scène régionale et internationale. Ce que nous vérifions avec le MERCOSUR au long de ce premier quart de siècle ont étaient les « balbutiements » d’une intégration, qui, au premier signal de difficultés s’est trouvée stoppée dans son élan. Sans avantages concrets pour tous, le fameux spill-over, la crédibilité de l’intégration perd de la force et n’avance pas. C’est une dimension qui affecte le bloc de façon structurelle.

11Un deuxième problème structurel est lié aux asymétries économiques intra-bloc, qui ont beaucoup été débattues. L’existence du Tarif Externe Commun (TEC) rend difficile la signature d’accords de commerce bilatéraux des États membres avec des économies extérieures au bloc, ce qui affecte tout particulièrement le Paraguay et l’Uruguay. En dehors de ces problèmes structurels, des facteurs conjoncturels viennent également se constituer en tant qu’obstacles au processus d’intégration. Ces facteurs sont les suivants :

  1. Le premier problème de grande envergue du MERCOSUR fut la dévalorisation du Real en 1999, qui a provoqué la perte de compétitivité des exportations de la région « Porteña » à cause de la parité entre le peso et le dollar en Argentine (Arroyo ; Zusman, 2010, p. 65). Pour corriger de telles distorsions, Buenos Aires a pris des mesures protectionnistes et contraires aux propres normes du MERCOSUR. La crise du change a provoqué une perte de légitimité de l’accord, a éloigné l’Argentine de la proposition et a révélé de graves fragilités en ce qui concerne la politique de coordination de change.

  2. L’une des principales observations négatives à propos du MERCOSUR au long de ses plus de deux décennies d’existence concerne le rythme « lent » du bloc. Sans aucun doute, le rythme attendu ne fut pas comparable à celui de blocs économiques comme l’Union Européenne ou l’Alliance du Pacifique, sous certains aspects. En d’autres termes, on note le manque d’accords de grande envergure du point de vue économique, comme dans l’UE par exemple.

  3. Un autre point important fut la perte de vigueur de l’ouverture initiale à cause de mesures protectionnistes affectant la libre circulation de marchandises, par exemple. Le faible dynamisme de l’agenda extérieur du bloc au long de cette période se caractérise par l’absence d’accords économiques de grande envergure dans le dernier quart de siècle.

12D’un autre côté, nous pourrions qualifier l’harmonisation des normes commerciales de point positif, de même en ce qui concerne l’avancée de l’ingénierie institutionnelle du bloc avec la création de la réunion des Hautes Autorités dans le domaine des Droits Humains, le Centre MERCOSUR de promotion de l’État de Droit, le Groupe de Haut Niveau pour une stratégie MERCOSUR de Croissance de l’Emploi, l’Observatoire de la Démocratie dans le MERCOSUR et l’Institut Social du MERCOSUR. On note également la formation d’un secrétariat et d’un parlement (PARLASUR) en 2006, toujours en phase de développement, ainsi que d’innombrables fonds comme le Fond de Convergence Structurelle du MERCOSUR (FOCEM), le Fond MERCOSUR de Garantie pour les Micro, Petites et Moyennes Entreprises et le Fond d’Agriculture Familiale du MERCOSUR. Enfin, il existe aussi des programmes opérationnels et un système de solution de controverses comme le Tribunal Permanent de Révision du MERCOSUR (TPR). Ces exemples démontrent que le bloc est en train d’avancer en direction d’une consolidation importante qui mérite d’être soulignée.

13LA POSITION DES PETITS PARTENAIRES ET LA NÉCESSITÉ D’AGGRANDISSEMENT DU FOCEM

14Il existe des conquêtes importantes du MERCOSUR qui méritent d’être soulignées. L’auteur Samuel Pinheiro Guimarães (2014) renforce notre opinion positive à propos du progrès de l’accord. Il souligne quelques points positifs générés par le MERCOSUR depuis sa création :

  1. Le commerce entre les pays du MERCOSUR a été multiplié par 11 depuis 1991 alors que le commerce mondial n’a été multiplié que par 5 sur la même période ;

  2. L’expansion des investissements des entreprises privées nationales des pays impliquées dans d’autres économies du MERCOSUR ;

  3. Le grand afflux d’investissements directs provenant des pays hautement développés, avec excédent de capital, et de la Chine, vers les pays du MERCOSUR ;

  4. Le financement de travaux et d’infrastructures dans les pays du bloc par des entités financières du MERCOSUR ;

  5. La création d’un fond, le FOCEM, Fond de Convergence Structurelle du MERCOSUR, avec différentes contributions (97 % du Brésil et de l’Argentine) pour permettre la réalisation de travaux en infrastructures, par le biais de ressources non-remboursables, tout particulièrement au Paraguay et en Uruguay, qui reçoivent 80 % des ressources – avec l’objectif de réduire les asymétries entre les pays membres du MERCOSUR et de créer de meilleures conditions pour le développement.

  6. L’augmentation de la mobilité de la main d’œuvre par le biais de la signature d’accords de résidence et de sécurité sociale.

  7. La coordination et l’échange d’expériences de programme sociaux, tout particulièrement en ce qui concerne le domaine de la lutte contre la pauvreté.

  8. La défense et la consolidation de la démocratie (Guimarães, 2014).

15L’argentine est un partenaire important du MERCOSUR et son action est décisive pour l’avenir du bloc. La dynamique interne du pays est fondamentale pour le devenir de l’intégration économique et nous dressons ici le portrait des problèmes argentins et de leurs impacts sur le MERCOSUR. Du côté institutionnel, le bloc a réussi à évoluer avec une certaine rapidité. En revanche, l’objectif principal du groupe, l’aspect commercial, n’a pas réussi à acquérir le même rythme pour attirer des partenariats de grande envergure. Les critiques des plus petits partenaires, les plus anciens du MERCOSUR, comme l’Uruguay et le Paraguay, sont de plus en plus intenses à l’égard du stade actuel du bloc en termes commerciaux. Outre cet état de fait en lui-même où se trouve le MERCOSUR actuellement, nous pensons que cela reflète aussi, d’un côté, l’apparition de l’Alliance du Pacifique avec un agenda commercial plus dynamique, et, d’un autre côté, l’émergence de méga-accords commerciaux comme le Transatlantic Trade and Investment Partnership (TTIP) et le Trans-Pacific Partnership (TPP). L’émergence de ces nouveaux accords, à caractère plus commercial que politique font que les plus petits partenaires du MERCOSUR se posent des questions quant à la viabilité de rester liée à cet accord (Bernal-Meza, 2013, p. 9). Pour eux, l’accès aux marchés brésilien et argentin, qui devait être facile, ne s’est pas concrétisé (Peña, 2014). Plus encore, en essayant d’avoir accès aux marchés de l’Argentine et du Brésil, ils se sont retrouvés prisonniers d’un contexte de contention de leur développement économique. En pratique, les petits partenaires ont dû assumer les coûts du processus d’intégration sans aucun bénéfice provenant de l’accord en lui-même.

16Peña (2014) s’interroge jusqu’à quel point ces réclamations sont pertinentes à partir du moment où ces mêmes pays n’ont pas créé les conditions économiques ni de politique industrielle pour arriver à s’insérer de façon positive. Ainsi, il ne s’agirait pas seulement que de « fausses promesses du MERCOSUR » mais aussi d’un manque de capacité de chaque nation à s’insérer de façon satisfaisante dans le commerce régional. En ce qui concerne la pertinence ou non des critiques, l’ex-président uruguayen (2010-2015) José Mujica (Terra UOL, 2013) a déclaré que « nous ne pouvons et nous ne devons pas nous tromper. Ces dernières années, le MERCOSUR est paralysé et présente des difficultés croissantes à commercialiser des produits entre ses membres ». Il termina en disant que « la vérité, c’est que tous dans le bloc, nous avons des difficultés ‘pachydermiques’ à avancer ». Cette constatation est liée aux difficultés de trouver des marchés plus dynamiques pour leurs produits et est due aussi au fait que le rythme d’intégration du MERCOSUR n’a même pas réussi à construire l’union douanière complète qu’elle aurait dû être, à l’instar de Mujica pour qui « [le MERCOSUR] est une mauvaise union douanière ».

17Le président uruguayen TabaréVázquez a eu le même discours à Brasilia en mai 2015, devant la présidente Dilma Rousseff. Le mandataire a déclaré qu’ :

18Il est nécessaire (…) de le sauver et de le mettre au service de ses pays-membres et au services de nos peuples. Parce que si nos peuples ne sentent pas que le MERCOSUR sert à améliorer leur vie quotidienne, nos meilleurs buts seront également vains (…). Il ne s’agit pas de remettre en question ou de renoncer aux objectifs de long terme, mais nous pensons qu’il est urgent, comme Madame le disait (Dilma Rousseff), d’aligner le MERCOSUR avec les réalités politiques du moment et avec la possibilité que les États membres puissent tenir leurs promesses pour rétablir une crédibilité, et pour le réactiver (2015).

19TabaréVázquez poursuit en disant qu’il est nécessaire de « rétablir la crédibilité » de l’organisation et défend la possibilité de négociations individuelles (2015). Montevideo a montré à plusieurs reprises le désir de négocier des accords avec des pays hors-zone avec ou sans le MERCOSUR, puisqu’en vertu du faible dynamisme du bloc, le pays n’arrive pas à signer un accord commercial profond avec l’UE ou avec les USA, par exemple (Bartesaghi, 2015, p. 359). Sous le même angle critique, le chancelier uruguayen Rodolphe Nin Novoa a déclaré que « ce qui a échoué, et tout le monde le reconnaît, c’est l’insertion externe. Le MERCOSUR a peu d’accords commerciaux avec le reste du monde. Nous devons agir avec beaucoup de réalisme » (2016c). La Paraguay est également aux côtés de l’Uruguay en termes de critiques envers le MERCOSUR, ce qui a provoqué la transformation des deux pays en observateurs de l’AP. L’analyste paraguayen Ricardo Rodriguez Silvero (2016), dans un article publié dans le Journal Última Hora, a signalé certains problèmes structurels auxquels le MERCOSUR a été confronté ces 25 dernières années :

  1. Il n’existe pas de zone de libre-commerce

  2. Il n’existe pas de coordination des politiques publiques

  3. La suprématie de l’axe Brasilia-Buenos Aires

20Ces trois aspects renforcent la nécessité d’une action plus effective de la part des gouvernements impliqués, principalement du Brésil et de l’Argentine, pour résoudre ces questions et faire du MERCOSUR un moteur important de l’intégration régionale. La crise du MERCOSUR n’est pas nouvelle. L’ex-Haut Représentant Général du MERCOSUR, Samuel Pinheiro Guimarães, qui a renoncé à son poste en 2012, a présenté un Rapport au Conseil des Ministres dans lequel il expliquait les raisons de sa démission en 52 points. Détectant les innombrables dilemmes et problèmes du bloc, Samuel Pinheiro Guimarães (2012b) insistait, entre autres, sur la nécessité impérative d’engagement des présidents en faveur de l’approfondissement du bloc.

21Si, comme nous l’avons vu, le MERCOSUR a connu quelques succès en termes politico-institutionnels, il constitue, en termes commerciaux, une union douanière imparfaite qui n’a pas réussi à mettre réduire à zéro les tarifs entre ses membres après 25 ans d’existence. D’un autre côté, l’AP a réussi à avancer plus rapidement avec, par exemple, l’élimination de tarifs douaniers entre ses membres. D’une certaine façon, le MERCOSUR se trouve actuellement « à la croisée des chemins » car,sous les critiques, nombre d’entre elles pertinentes, le bloc doit avancer de façon plus intense dans son agenda commercial. Un MERCOSUR dynamique sous tous les aspects est d’une grande importance pour avancer, non seulement socialement mais aussi économiquement en Amérique latine.

La crise des « grands partenaires » et l’impact du changement de conjoncture

22De 1976 à 2001, l’Argentine a vécu la pire phase de son histoire depuis l’unification du pays après 1862. Avec l’objectif de contrôler l’inflation, des politiques économiques restrictives viennent non seulement obstruer la croissance mais également détériorer le patrimoine industriel. L’apogée de ce processus de paupérisation a eu lieu dans les années 1990, avec l’ascension du gouvernement néolibéral de Menem et de son ministre de l’économie, Domingo Cavallo. En faisant usage d’une politique de change suivant le modèle « Crawlingpag », Cavallo a réussi à promouvoir 3 ans de prospérité économique, suivis d’une situation chronique de perte de devises, d’endettement et d’instabilité – ce qui amena la population à des niveaux alarmants de paupérisation et à la chute des moyens avec lesquels l’État aurait pu compter.

23La récupération économique a eu lieu pendant le gouvernement de NéstorKrichner (2003/2007) après le moratoire unilatéral de la dette argentine et la rupture avec les créanciers internationaux. Avec le rétrécissement du PIB de 10,9 % en 2002, le gouvernement Kirchner initia des politiques publiques visant à stimuler l’économie. Dans le même temps, le boom des commoditiescréait les conditions pour que le pays démarre sa récupération économique dans de meilleures conditions. Durant son mandat, la croissance moyenne est restée autour de 8 % par année. Il convient de souligner, entre autres facteurs, qu’une telle croissance est liée au niveau de rétractation que l’économie argentine a atteint pendant le default. Selon nous, n’importe quel stimulation allait promouvoir une récupération étant données les conditions économiques qui caractérisent la période.

24Sous Cristina Kirchner (2007-2015), le modèle post-crise a montré des signes de stagnation en même temps que les prix de commodities commençaient à stagner sur le marché international. L’inflation est devenue un point important parmi les préoccupations de la société argentine, tandis que le gouvernement commençait à utiliser des manœuvres (changement de calcul) pour diminuer les indicateurs de l’inflation. La renégociation de la dette avec une grande partie des créanciers (90 %) semblait être l’opportunité pour que le pays sorte de son isolement international. Toutefois, la contestation de la part d’une minorité des créanciers, par voie judiciaire dans un tribunal de New York (2013-2014), avait bloqué le paiement en 2015.

25D’un point de vue général, ce qui a été nommé l’ « ère K » (2003-2015) a réussi à récupérer l’économie, principalement pendant la période Néstor Kirchner. Parallèlement, la préoccupation concernant l’écart industriel entre l’Argentine et le Brésil a provoqué, en diverses occasions, des actions protectionnistes contre notre économie, rendant difficile un accord commercial avec l’UE. L’un des facteurs qui explique une telle difficulté est la dépendance aux exportations agricoles. L’Argentine ne se sent pas prise en compte sur cet aspect, puisque les pratiques protectionnistes de l’Union Européenne empêchent l’accès des produits argentins à leur marché dans des conditions de compétitivité. En même temps, la faible industrie locale pourrait être affectée par la concurrence européenne (Vidigal, 2015). Ainsi, les questions internes « contaminent » en quelque sorte le bloc par l’usage de politiques protectionnistes, quand, par exemple, certains secteurs industriels argentins se plaignent de la perte de compétitivité de leurs produits par rapport aux brésiliens.

26Avec l’élection de Mauricio Macri en 2015, l’Argentine a cherché à appliquer une action plus proactive pour la promotion d’un commerce plus dynamique. En juin 2016, le président a voyagé au Chili pour une réunion du sommet de l’Alliance du Pacifique (AP). L’AP était pourtant la cible de critiques constantes de Cristina Kirchner quand elle était à la Maison Rose, car elle considérait que le bloc de l’AP était « nocif pour les intérêts » du MERCOSUR. La nouvelle perspective de Mauricio Macri est de diversifier l’action du pays en dehors de l’aire d’influence du bloc sud-américain. La chancelière argentine Susana Malcorra a déclaré dans le journal « portenho » La Nación qu’il y « a un objectif clair du président de commencer à travailler ardument pour un vrai partenariat avec les pays du Pacifique et d’unir ces volontés avec le MERCOSUR » (El Pais, 2016). Le Ministère des Relations Extérieures, selon le journal, avait sollicité le statut de pays « observateur » dans l’AP, comme l’Uruguay et le Paraguay qui possèdent déjà ce statut. La sollicitation fut acceptée le 10 juin 2016. Avec cette participation dans l’AP, la Casa Rosada change la perspective de Cristina Kirchner et rapproche, non seulement l’Argentine, mais le MERCOSUR entier du bloc du Pacifique. De fait, la chancelière Susana Malcorra a déclaré qu’ « il ne faut pas sur-dimensionner ou minimiser le fait d’être observateur de l’Alliance du Pacifique, puisque cela ne changera en rien l’essence du Mercosur » (La Nación, 2016), en faisant allusion à un possible affaiblissement du bloc sud-américain avec la participation argentine dans le bloc pacifique. Une nouvelle question qui apparaît à partir de 2016 pour le processus d’intégration régional sud-américain concerne les transformations politiques en cours dans le sous-continent. L’éclatement de l’économie Vénézuélienne et le déclin du chavisme dans le pays démontrent que l’ « axe bolivarien » n’arrivera pas à se maintenir. Avec la chute du prix du pétrole et la mauvaise administration publique, le Venezuela est dans une situation économique et sociale alarmante.

27En Argentine, la victoire de Mauricio Macri a regroupé les forces conservatrices qui soutiennent un changement du cadre économique et politique international argentin, dans le but de garantir une meilleure position du pays dans le système international autant en termes économiques que géopolitiques. Les symboles de cette nouvelle posture ont été le rapprochement avec les États-Unis pour avoir de nouveau accès au système financier international et la défense d’un MERCOSUR moins figé pour garantir d’autres marchés aux commodities argentines.

28Au Brésil, les forces conservatrices sont en train d’imposer une nouvelle « politique extérieure » qui contrarie radicalement tout ce qui avait été atteint en termes de crédibilité internationale pendant les dernières années. Il ne s’agit pas d’analyses « idéologiques » ou « partisanes » comme tentent de le faire croire certains observateurs : se sont des réflexions qui viennent autant du Brésil que de l’extérieur (Pennaforte, 2016). Dans ce contexte, que va-t-il se passer dans le processus d’intégration à court et à moyen termes ? Sous l’angle de la dynamique géopolitique latino-américaine, on note que la dimension intégrationniste sociale va progressivement perdre de l’importance tandis que la perspective du libre-échange va prendre de plus en plus de place dans les discours des chancelleries sud-américaines. Et il ne s’agit pas forcément de quelque chose de mauvais. Cependant, il sera primordial d’analyser de façon minutieuse ce qui sera proposé dans les possibles Traités de Libre Commerce (TCL) qui gagneront du terrain sous le leadership de Washington à partir d’aujourd’hui. Les Etats-Unis, qui étaient distants des orientations économiques et politiques de l’Amérique latine (UNASUL, CELAC, etc.), recommencent à jouer un rôle important dans la cooptation et dans la mise en pratique de leurs intérêts commerciaux, aujourd’hui avec des gouvernements plus alignés d’un point de vue idéologique. Le brésil et l’Argentine seront d’une certaine façon les garants de ce nouveau mouvement.

29Pour Washington, le changement de gouvernement au Brésil est très bien vu, non seulement pour son retour en tant que partenaire important, mais aussi en tant que refroidissement de la position brésilienne dans les BRICS, dans laquelle l’influence sino-russe était accentuée. Il n’y a rien de mieux que ce scénario pour la Maison Blanche. Au Brésil, le gouvernement Temer, par le biais du chancelier intérimaire José Serra, semble appliquer à la lettre ce que nous pouvons appeler de « nettoyage géopolitique ». Avec une action virulente qui contrarie le fait diplomatique même, il a attaqué les pays qui ont remis en question le processus d’impeachment de DilmaRoussef, a déclaré la nécessité de fermeture des représentations diplomatiques brésiliennes en Afrique sous l’argument de « coût élevé » et a accusé l’Itamaraty d’être « fainéant » dans la construction d’accords commerciaux jusqu’à aujourd’hui.

Un point-clé aux Caraïbes : l’insertion difficile du Venezuela

30Dans son fameux « 500 ans de périphérie » (1999), l’ambassadeur Samuel Pinheiro Guimarães a plaidé en faveur de la nécessité d’approfondir les structures du MERCOSUL, aussi bien que son expansion géographique, qui devrait prendre en compte le maximum d’États sud-américains. Une avancée significative pour l’accroissement de l’accord faisait référence à l’inclusion de Venezuela dans l’accord, événement qui fut obstrué en partie par la crise politique du Venezuela et en partie pour des raisons idéologiques dérivées de la modification de conjoncture. Dans cette section, nous passerons en revue ces deux facteurs.

31En premier lieu, il convient de souligner que le Venezuela, tant par son territoire que par ses ressources est un pays clé pour l’intégration sud-américaine et pour la politique de projection du Brésil. Pays pétrolier, le Venezuela produit l’essence lourde de laquelle dérive le diesel, qui est un point important pour le développement du Brésil pour donner de l’impulsion à des machines lourdes, protagonistes de l’agriculture et des transports. Outre cela, l’inclusion du Venezuela au sein de l’accord serait une motivation importante pour l’intégration territoriale du Brésil sur son front nord et Nordeste. Cette intégration territoriale pourrait s’étendre jusqu’au Venezuela : le pays de Chavez et de Maduro possède une structure territoriale précaire, de base littorale avec l’intérieur des terres occupées par la forêt. Il existe la possibilité d’une politique territoriale de bénéfices mutuels, avec le renforcement des communications terrestres et les conséquences bénéfiques pour la sécurité de l’embouchure du Fleuve Amazone.

32Hugo Chavez, quand il était au Palais de Miraflores (1998-2013) a perçu le MERCOSUR comme doté une fonction antisismique pour le Venezuela, c’est-à-dire la construction d’un contexte favorable qui pourrait distancier au maximum le pays des États-Unis et, en même temps, qui permettait de rester plus proche des gouvernements « progressifs ». De fait, il a contribué de façon incisive dans le rapprochement du Venezuela avec le bloc et les principaux pays sud-américains : le Brésil et l’Argentine. C’est un fait qui a été consolidé au moyen de la suspension du Paraguay du MERCOSUR avec le coup politico-institutionnel porté contre le président paraguayen Fernando Lugo en 2012. Le sénat paraguayen était le principal obstacle à la confirmation de l’entrée du Venezuela au MERCOSUR.

33Du point de vue historique, les relations bilatérales entre le Brésil et le Venezuela ont été des relations d’indifférence et d’isolement mutuel étant donné la précarité des communications, la difficulté de complémentarité commerciale entre les deux économies, mais également à cause de raisons idéologiques comme avec le nationalisme expansionniste de Pérez Jiménez (1952-1958), ou encore avec l’action moralisatrice de Rómulo Betancourt (1959-1964) de ne pas reconnaître les gouvernements d’exception instaurés en Amérique du Sud dans les années 1960.

34L’ascension des nouvelles gauches au pouvoir depuis 2002 a rendu possible l’homogénéité idéologique du Venezuela permettant de s’intégrer au MERCOSUR, ce qui fut suivi par le changement de conjoncture qui a obstrué le processus d’intégration. Le fait que le Venezuela, incorporé en 2012 à l’union douanière (les discussions autour de l’adhésion du Venezuela était en cours depuis 2003), n’a pas réussi à répondre à toutes les exigences dans le délai imparti pour intégrer l’organisation est une nouvelle fréquente dans les journaux de grande diffusion brésiliens (G1-Mundo, 2016). Cette analyse est en partie valide, puisqu’il est prévisible qu’un pays en crise économique et confronté à des problèmes d’instabilité politique comme le Venezuela, pourra difficilement réunir les conditions permettant d’entreprendre les réformes économiques et institutionnelles exigées par le processus d’intégration régionale.

  • 3 Samuel Pinheiro Guimarães (1999) informa a esse respeito que, a ALADI foi criada em observância ao (...)

35D’un autre côté, cette explication n’est pas suffisante, étant donné qu’historiquement, les pays d’Amérique Latine n’arrivent pas à être ponctuels avec les agendas libéraux imposés par les institutions du libre-marché3. Pour comprendre complètement les raisons de la non-acceptation du Venezuela au MERCOSUR, il faut aussi analyser minutieusement les causes politiques et idéologiques qui dérivent des processus de changement de gouvernement par lesquels passent le Brésil et l’Argentine. L’ascension des nouveaux gouvernements libéraux, l’impulsion qui en découle pour le nouvel Aggiornamento do MERCOSUL et la proposition de l’organisation économique du Venezuela ont des conséquences négatives pour les autres membres du MERCOSUL.

36L’action conjointe des libéraux brésiliens et argentins, contient non seulement l’entrée du Venezuela dans le MERCOSUL mais finit aussi par isoler et stranguler un peu plus le gouvernement vénézuélien, qui, dans un délai très court, se verra obligé de promouvoir l’ouverture. Une telle conduite couronne la victoire du libéralisme sur le national-développementalisme dans cette première partie du XXIe siècle.

37Cependant, nous devons garder à l’esprit le fait que la dynamique observée actuellement doit contenir l’action possible des forces sociales et politiques dans le sens opposé, à savoir, une ré-articulation dans le sens de s’opposer aux effets collatéraux du processus actuel de libéralisation en cours en Amérique du Sud.

Conclusion

38Le MERCOSUR, après un quart de siècle d’existence, est confronté à une série de défis. Parmi ce qui est véhiculé par la critique, le caractère incomplet du processus d’intégration commercial saute aux yeux et est marqué par le respect partiel du TEC - qui fait que l’accord continue de constituer une union douanière incomplète. Il en découle un faible volume de commerce (relatif) qui a pour corollaire l’existence de critiques sur le terrain institutionnel, en dépit du volume commercial atteint au niveau intra-bloc depuis sa création. Avec une lecture moins politique et plus commerciale de l’accord, le modèle de l’aire de libre-commerce, moins bureaucratisée permettrait non seulement d’augmenter le volume des flux commerciaux entre les membres du bloc mais rendrait également viables les accords bilatéraux avec des entités hors-bloc, que ce soit des États ou d’autres accords régionaux de libre-échange. Évidemment, cela implique de transformer le MERCOSUR en une aire supplémentaire de libre-commerce suivant le modèle GATT (General Agreement on Tarifs and Trade) et, du même coup, de porter un coup sévère aux potentialités stratégiques propres au groupe.

39Le bloc ne représente pas seulement l’échec de la tentative d’intégration commerciale et économique de l’Amérique du Sud. Le rythme (lent) obéit aux propres idiosyncrasies historiques, politiques et sociales d’une région qui a toujours était liée à des intérêts extérieurs. Ainsi, une analyse prenant en compte tous les aspects (économiques, sociaux et institutionnels) au long du temps permet d’apporter une autre perspective des avancées et reculs du bloc. La critique exclusivement focalisée sur le rendement commercial cache un certain nombre d’autres problèmes, qu’ils soient d’ordre structurel ou d’ordre conjoncturel. Selon nous, le manque de dynamisme économique est une lacune qui peut être comblée à travers le développement institutionnel du processus d’intégration, où le FOCEM aurait un rôle crucial. Si nous devions dresser une liste des problèmes principaux latents du processus d’intégration, se serait celle-ci :

  • Le problème de l’asymétrie économique entre grands et petits partenaires ; pour lequel a été créé le FOCEM, dont l’existence est perçue comme une embûche pour les membres de l’élite entrepreneuriale, préoccupés avec les coûts élevés de l’initiative. Cependant, son absence pourrait signifier la défection des plus petits partenaires du bloc à court terme.

  • L’existence de modèles concurrents au MERCOSUR : suivant les principes libéraux du « régionalisme ouvert », l’ « Alliance du Pacifique » est un modèle concurrent au modèle développementaliste, celui du MERCOSUR. L’existence d’un modèle concurrent, plus dynamique du point de vue commercial, a déjà fait que les élites économiques du Paraguay et de l’Uruguay pensent sérieusement à sortir du bloc. La perte de deux partenaires plus petits serait un grave revers, non seulement du point de vue territorial (où ce qui compte c’est l’importance des marchés et des ressources matérielles disponibles dans chaque état), mais aussi du point de vue politique, puisque cela attesterait de l’inefficacité du modèle et de l’incompétence dans la gestion d’une architecture de condominium stratégique.

  • L’importance stratégique des changements de gouvernements : nous assistons aujourd’hui à un processus de grande envergure en ce qui concerne les changements de conjoncture. Des gouvernements libéraux accèdent au pouvoir au Brésil, en Uruguay et en Argentine – au Paraguay cela est arrivé en 2012 – et au Venezuela, les partisans d’Hugo Chavez semblent ne plus avoir de force. Quelle est la conséquence de ces mutations ? En 25 ans, le MERCOSUR n’a pas réussi à développer une architecture de coordination politique capable de fixer les intérêts de l’organisation en rapport avec les intérêts de ces membres – ce qui est plus que nécessaire dans une union douanière avec ce régime de fonctionnement. Le bloc n’est pas préparé pour fonctionner en prenant en compte une pluralité de convictions partisanes, ce qui est un problème depuis son origine. Les changements de gouvernements, en cours au moins depuis 2013, peuvent avoir des conséquences désastreuses pour l’accord. Dans les années 1990, dans les phases initiales de formation du MERCOSUL, le tournant libéral a signifié un aggiornamento du modèle régionaliste ouvert, ce qui ne veut pas dire que les gouvernements libéraux vont suivre le même chemin. À travers les discours, le manque d’intérêt pour le projet peut indubitablement amener l’accord et tout son potentiel à l’abandon ou à la nullité.

  • L’inclusion difficile du Venezuela à l’accord : le projet d’adhésion du Venezuela au MERCOSUR sera reporté tant que le Gouvernement Maduro sera au pouvoir. Le problème de l’adhésion du Venezuela à l’accord est idéologique et est apparu avec les changements de gouvernements au Brésil et en Argentine. Pour cette raison, la non-acceptation du Venezuela au bloc est, avant toute chose, une tentative de priver le gouvernement de Caracas d’avoir des soutiens et ainsi d’accélérer sa chute.

40C’est cet ensemble de forces qui, conjointement, vont décider du futur du processus d’intégration du Cône Sud. Les scénarios peuvent varier d’une réforme libérale de l’accord à son propre abandon dans une période où les accords bilatéraux se montrent plus efficaces que les accords régionaux de commerce. Cette orientation gagne de la force si on analyse les élites économiques sud-américaines. De fait, elles ont contribué à construire une réalité où les loyautés commerciales obéissent à une dynamique centre/périphérie du capitalisme international – qui, dans la conjoncture actuelle, s’impose par rapport à l’intérêt de se constituer en un système d’interdépendance régionale en Amérique du Sud.

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Notes

1 La saga des disputes de la politique de la baie de la Plata est longue et complexe, et remonte aux processus de formation des États de la première moitié du XIXe siècle. Dans la phase finale de la période de conflits, dans les années 1970 et 1980, l’objet des dissensions était d’ordre hydroélectrique dans le Rio Paraná, ce qui a culminé avec la construction de l’usine binationale d’Itaipu (construite entre 1975 et 1982). En ce qui concerne les relations entre l’Argentine et le Brésil, la navigation du Rio Paraná et l’influence sur les plus petits États de la baie (le Paraguay, l’Uruguay et la Bolivie) a été une constante des conflits de plus d’un siècle.

2 Récemment, les pays du MERCOSUR ont réussi à négocier « en bloc » l’achat de médicaments. La mesure représenta une avancée importante dans le combat aux maladies tropicales.

3 Samuel Pinheiro Guimarães (1999) informa a esse respeito que, a ALADI foi criada em observância ao fato dos países da América Latina não conseguirem ser pontuais com as exigentes demandas do sistema proposto pelo GATT.

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Pour citer cet article

Référence électronique

Charles Pennaforte et Marcos Antônio Fávaro Martins, « MERCOSUR, 25 ans plus tard : les problèmes structurels et les impacts du changement de conjoncture », L’Espace Politique [En ligne], 31 | 2017-1, mis en ligne le 04 avril 2017, consulté le 22 mai 2017. URL : http://espacepolitique.revues.org/4161 ; DOI : 10.4000/espacepolitique.4161

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Auteurs

Charles Pennaforte

Docteur en Relations Internationales de l’Université Nationale de La Plata (Argentine),
Professeur du Cours de Relations Internationales
Centre d’Intégration du Mercosur (CIM) de l’Université Fédérale de Pelotas (UFPEL), Brésil
charlespennaforte@ufpel.edu.br

Marcos Antônio Fávaro Martins

Docteur en Intégration de l’Amérique Latine, à travers le Programme d’Intégration de l’Amérique Latine de l’Université de São Paulo (PROLAM / USP)
Professeur du Cours de Relations Internationales
Université Pauliste (UNIP), São Paulo, Brésil
marcosfavaro84@gmail.com

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