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Géographie politique et géopolitique brésilienne au XXI siècle

MERCOSUL, 25 anos depois: os problemas estruturais e o impacto da mudança de conjuntura

MERCOSUL, 25 years after: the structural problems and the impacts of change of conjucture
Charles Pennaforte and Marcos Antônio Fávaro Martins
Translation(s):
MERCOSUR, 25 ans plus tard : les problèmes structurels et les impacts du changement de conjoncture

Abstracts

Our objective will be to analyses the progress of the process of institutionalization of MERCOSUL, in an effort to identify weaknesses and gaps to be filled. For that, we compare the current events of the domestic conjuncture of the States that are part with the qualified opinions about the construction of the “bloc”. We conclude that the bureaucratic sectors need improvement and reformation. We also affirm here that the defection block Venezuela more as a result of the changing political environment than a product of the inadequacies of that country to the bloc's standards, as suggested by the mass media.

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Full text

Introdução

1Os vinte e cinco anos de criação do MERCOSUL trazem uma série de questionamentos sobre os quais vale a pena abordar. As diversas opiniões que foram publicadas possuem um espectro abrangente: do otimismo do seu avanço em áreas como o Fundo de Convergência Estrutural do MERCOSUL e Fundo MERCOSUL de Garantia para Micro, Pequenas e Médias Empresas, por parte dos otimistas à constatação de falta de aprofundamento da integração e do estágio incompleto da união aduaneira até os dias de hoje – por parte dos pessimistas.

2Com essas percepções, díspares, nosso objetivo será analisar o primeiro quarto de século de existência do MERCOSUL, buscando catalogar os problemas verificados nesse recorte temporal e identificar as questões suscitadas pela nova conjuntura política, marcada pela mudança de governo no Brasil e na Argentina.

3Teremos nas próximas páginas, um inventário de questões latentes da atual conjuntura da integração econômica em curso no cone sul. Dessas questões, a mais tradicional diz respeito a assimetria entre sócios grandes e pequenos do MERCOSUL; fora ela, ainda demandam discussão os impactos da mudança de governo para o processo de integração. Uma terceira questão que está atrelada às duas primeiras diz respeito à inserção da Venezuela no bloco, o que para nós, tem motivações ideológicas intimamente ligadas a mudança de contexto.

4Acreditamos que o processo iniciado em 1991, a despeito das críticas, ainda se configura como uma importante forma de inserção para os países não só da América do Sul, como da América Latina, na dinâmica comercial internacional.

5Nosso artigo está configurado com uma arquitetura de cinco seções: a primeira delas retoma pontos importantes da história do acordo e a sua importância estratégica; a segunda trata do papel da Argentina no processo de integração, a terceira trata do papel dos sócios menores do bloco, a quarta seção analisa o impacto das mudanças de governo para o desenvolvimento do processo em curso, por último, afiliamos os problemas de adesão da Venezuela ao acordo às questões referentes à mudança de governos no Brasil e na Argentina.

MERCOSUL: importância de ordem estratégica e dilemas de natureza tática

6A integração econômica é o processo de amalgamação de estruturas econômicas que serve para dar escala aos mercados, dotando economias relativamente pequenas de escala para projetos mais avançados. A prática pode servir também para sustentar empreendimentos políticos, securitizando contextos litigiosos e oferecendo condições para esforços de concertação política.

  • 1 A saga das disputas da política platina é longa e complexa, e remonta o processo de formação de Est (...)

7O MERCOSUL representa uma mudança de paradigma na política platina, o que era ensaiado desde a “Reunião de Chanceleres da Bacia do Prata” de janeiro de 1967, e que previa a cooperação para assuntos de aproveitamento hídrico entre Argentina, Brasil e Paraguai (Yahn Filho, 2014, p.161). A Bacia do Rio da Prata era então compartimentada por uma gama respeitável de interesses políticos e econômicos, derivados da sobreposição dos objetivos geopolíticos da Argentina, do Brasil e do Paraguai.1

8Após a Declaração de Iguaçu de 1985, a assinatura da Ata para a Integração Brasil-Argentina (1986) criou o Programa de Integração e Cooperação Econômica (PICE). A Ata seria a base para a criação do MERCOSUL por meio do Tratado de Assunção (1991) obedecendo aos seguintes parâmetros:

  • flexibilidade: permitir ajustamentos no ritmo e nos objetivos;

  • gradualismo: avançar em etapas anuais;

  • simetria: harmonizar as políticas específicas que interferem na competitividade setorial;

  • equilíbrio dinâmico: propiciar uma integração setorial uniforme (ARGENTINA /BRASIL, 1991).

9O Tratado de Integração, Cooperação e Desenvolvimento foi assinado pelo Brasil e a Argentina em 1988 com o objetivo de fixar uma área de livre comércio em um prazo de dez anos. Foram assinados 24 protocolos sobre diversos temas, tais como: bens de capital, trigo, produtos alimentícios industrializados, indústria automotriz, cooperação nuclear, transporte marítimo e transporte terrestre etc.

10Em julho de 1990 foi assinada a “Ata de Buenos Aires”, que reduziu o prazo para a criação de uma área de livre comércio em quatro anos e meio até dezembro de 1994, e o objetivo da integração passaria a ser a formação de um mercado comum. Em dezembro de 1990 foi assinado o Acordo de Complementação Econômica nº 14 (ACE14), incorporando os 24 Protocolos anteriormente acordados e que se constituiu no referencial adotado, posteriormente, no Tratado de Assunção (MERCOSUL, 1991).

11O ACE 14 foi internalizado no Brasil por meio do Decreto nº 60 de 15 de março 1991. Com a criação do MERCOSUL, o comércio entre o Brasil e a Argentina passou a ser realizado sob o amparo do ACE 18. Com esse cenário, tendo brasileiros e argentinos dinamizando as trocas comerciais no âmbito dos acordos assinados no que poderíamos chamar de “pré-MERCOSUL”, a primeira década de existência demonstrou um incremento nas importações/exportações no comércio intra-bloco.

12As importações entre os quatro países cresceram de US$ 5,3 bilhões para US$ 20,1 bilhões entre 1991 e 1997. As importações do resto do mundo para os países-membros passaram de US$ 29 bilhões para US$ 80 bilhões no mesmo período. As exportações cresceram de US$ 5,1 bilhões para US$ 19,7 bilhões e as exportações para o resto do mundo passaram de US$ 41 bilhões para US$ 62 bilhões (Guimarães, 2002).

  • 2 Recentemente os países do MERCOSUL conseguiram negociar “em bloco” a compra de medicamentos. A medi (...)

13A existência de uma área de integração não só arrefeceu as rivalidades da bacia do Rio da Prata como lançou possibilidades de cooperação em outros setores da atividade social que não seja o econômico, como é o caso do setor cientifico e militar. A tendência de longo curso da iniciativa seria a de aumentar a interdependência intra-bloco para diminuir a dependência em setores vitais2, de economias fora do bloco.

14Esse ideal integracionista esbarra em uma miscelânea de problemas. Pela nossa percepção esses fatores são de ordem estrutural ou de ordem conjuntural.

15A questão estrutural de ordem interna, muito mais séria, diz respeito as tendências políticas que se ocupam da política doméstica. Esses grupos não têm uma visão unificada a respeito do que seria a conduta estratégica dos seus Estados e do Próprio MERCOSUL, sujeito a radicais “aggiornamentos”, levados a frente pela concepção de mundo das elites e dos respectivos partidos que ocupam o poder.

16No que tange ao papel das elites no caso brasileiro, temos dois conceitos importantes para a formulação de nossa a política externa ao longo de nossa história: a autonomia e o universalismo. Tal perspectiva é extremamente cara para alguns segmentos das elites brasileiras, aspecto no qual o MERCOSUL foi/é afetado em vários momentos por essa perspectiva.

17Quando procuramos entender as dificuldades para o aprofundamento do processo de integração regional, devemos ter em mente que ele requer em grande medida, a aceitação de que em alguns momentos é necessário abrir mão da soberania para a perspectiva regional. Mais especificamente “O conceito de integração (...) remete a um processo de transferência de lealdades das elites do Estado nacional, para o âmbito regional” (Ramanzini Junior; Vigevani, 2010, p.48).

18Outro aspecto que deve ser mencionado é que não bastaria algum tipo de “afinidade” para o processo de integração regional ser aprofundado (Ramanzini Junior; Vigevani, 2010, p.48). Por exemplo, mesmo durante os governos Lula e Kirchner que compartilhavam em vários pontos visões similares de política e economia, não lograram avançar a dinâmica a agenda comercial externa do bloco. Sendo o Brasil e a Argentina os principais “sócios” do MERCOSUL (e não sendo um compromisso que não seja retórico), o aprofundamento integração regional fica comprometido. As questões políticas domésticas tornam-se preponderantes e desviam o processo do seu foco. É importante ressaltar que a falta de aceitação da necessidade de transferência do poder do Estado nacional para a dinâmica regional dificulta qualquer tipo de integração real. Isso explica as dificuldades encontradas pelo MERCOSUL no seu aprofundamento.

19A integração, portanto, não figurou como um objetivo primordial até os dias de hoje (a não ser na retórica) para criar mecanismos de fortalecimento dos países envolvidos no cenário regional e internacional. O que verificamos com o MERCOSUL ao longo desse primeiro quarto de século foram “lampejos” pela integração e que ao primeiro sinal de dificuldades estancaram o ímpeto integracionista. Sem vantagens concretas para todos, o chamado spill-over, a credibilidade da integração perde força e não avança. Dimensão que afeta estruturalmente o bloco.

20Um segundo problema estrutural diz respeito às assimetrias econômicas intra-bloco, às quais muito se tem discutido. A existência da Tarifa Externa Comum (TEC) dificulta a assinatura de acordos de comércio bilaterais por parte de Estados partes com economias de fora do bloco, o que prejudica particularmente o Paraguai e o Uruguai.

21Fora esses problemas de origem, fatores conjunturais obstaculizaram o processo de integração. Esses fatores estão listados a seguir:

  1. primeiro problema de grande importância para o MERCOSUL foi a desvalorização do Real, em 1999, que provocou a perda de competitividade das exportações portenhas em função da paridade entre o peso e o dólar existente na Argentina, (Arroyo; Zusman, 2010, p. 65). Para corrigir tais distorções, Buenos Aires tomou medidas protecionistas e contrárias às próprias normas do MERCOSUL. A crise cambial fez com que o acordo como um todo perdesse em legitimidade, afastou a Argentina da proposta e revelou graves fragilidades no que toca a política de coordenação cambial;

  2. Uma das principais observações negativas sobre o MERCOSUL ao longo de suas mais de duas décadas de existência é o ritmo “lento” do bloco. Sem dúvida alguma, o ritmo esperado não foi comparável ao de blocos econômicos como a União Europeia ou agora com a Aliança do Pacífico em alguns aspectos. Ou seja, a falta de acordos de grande envergadura econômica como, por exemplo, com a UE;

  3. Outro aspecto importante foi a perda da força do ritmo da abertura inicial por ocasião de medidas protecionistas afetando o livre trânsito de mercadorias, por exemplo.O baixo dinamismo da agenda externa do bloco ao longo desse período se refletiu na ausência de acordos econômicos de grande importância nas últimas duas décadas e meia.

22Por outro lado, poderíamos classificar como positiva a harmonização de normas comerciais, o avanço da engenharia institucional bloco com a Reunião das Altas Autoridades nas Áreas de Direitos Humanos, Centro MERCOSUL de Promoção do Estado de Direito, Grupo de Alto Nível para uma Estratégia MERCOSUL de Crescimento do Emprego, Observatório da Democracia no MERCOSUL e Instituto Social do MERCOSUL. A formação de uma secretaria e de um parlamento (PARLASUL) em 2006 ainda em fase de desenvolvimento, por exemplo; inúmeros fundos com o Fundo de Convergência Estrutural do MERCOSUL (FOCEM), Fundo MERCOSUL de Garantia para Micro, Pequenas e Médias Empresas e Fundo da Agricultura Familiar do MERCOSUL, além de programas em operação e um sistema de solução de controvérsias como o Tribunal Permanente de Revisão do MERCOSUL (TPR). O exemplificado acima demonstra que o bloco está caminhando na direção de uma consolidação que é importante e que merece ser ressaltada.

A posição dos sócios menores e a necessidade de incremento do focem

23Existem conquistas importantes a serem listadas quando se discute o MERCOSUL. A autoridade de Samuel Pinheiro Guimarães reforça a nossa opinião positiva acerca do progresso do acordo (2014). Este autor assinala alguns pontos favoráveis gerados pelo MERCOSUL desde a sua criação:

  1. comércio entre os países do MERCOSUL aumentou mais de onze vezes desde 1991 enquanto que o comércio mundial cresceu apenas cinco vezes;

  2. II.A expansão dos investimentos das empresas privadas nacionais dos países participantes em outras economias do MERCOSUL;

  3. grande influxo de investimentos diretos provenientes de países altamente desenvolvidos, com excedente de capital, e da China, dirigido aos países do MERCOSUL;

  4. IV.O financiamento de obras de infraestrutura nos países do bloco por entidades financeiras de países do MERCOSUL;

  5. V.A criação de um fundo, o FOCEM, Fundo de Convergência Estrutural do MERCOSUL, com contribuições diferenciadas (97 % do Brasil e da Argentina) para, por meio de recursos não reembolsáveis, permitir a realização de obras de infraestrutura, em especial no Paraguai e no Uruguai, que recebem 80% dos recursos, com o objetivo de reduzir assimetrias entre os países membros do MERCOSUL e criar melhores condições para o desenvolvimento;

  6. aumento da mobilidade da mão de obra por meio da assinatura de acordos de residência e de previdência social;

  7. a coordenação e o intercâmbio de experiências em programas sociais, em especial no campo de combate à pobreza;

  8. a defesa e a consolidação da democracia (Guimarães, 2014).

24Um sócio importante do MERCOSUL é a Argentina, cuja atuação é decisiva para os rumos do bloco. A dinâmica interna do país é fundamental para os rumos da integração econômica. Faremos agora uma pequena recapitulação dos problemas argentinos e seus impactos para o MERCOSUL.

25Se pelo lado institucional do bloco conseguiu avançar como relativa rapidez, o aspecto comercial – principal objetivo do bloco – não teve o mesmo ritmo em atrair parcerias de grande envergadura. Os tradicionais sócios menores mais antigos do MERCOSUL, como o Uruguai e o Paraguai, tem aumentado a intensidade de críticas ao atual estágio comercial do bloco. Acreditamos que isso reflita, além do próprio estágio em que se encontra o MERCOSUL, o aparecimento da Aliança do Pacífico com sua agenda comercial mais dinâmica e, por outro lado, o surgimento dos mega-acordos comerciais como Transatlantic Trade and Investment Partnership (TTIP) e Trans-Pacific Partnership (TPP). O surgimento desses novos foros, de arquitetura mais comercial do que política fazem os sócios pequenos do MERCOSUL se questionarem quanto a viabilidade de permanecer no acordo (Bernal-Meza, 2013, p. 09).

26Para eles o acesso fácil aos mercados brasileiro e argentino não se concretizou (Peña, 2014). Mais do que isso o Paraguai e o Uruguai ao tentarem ter acesso aos mercados da Argentina e do Brasil se encontraram presos em um contexto de contenção de seu desenvolvimento econômico. Na prática, os sócios menores tiveram que arcar com os custos do processo de integração sem ter benefício significativo nenhum com o acordo.

27Peña (2014) discute até que ponto as reclamações são pertinentes no momento em que os próprios países não criaram as condições econômicas e mesmo de política industrial para alcançar uma inserção positiva. Portanto, não se tratariam somente de “falsas promessas do Mercosul”, mas de falta de capacidade de cada nação para se inserir de maneira satisfatória no comércio regional.

28A despeito da pertinência ou não das críticas, o ex-presidente uruguaio (2010-2015) José Mujica (Terra Uol, 2013) observou que “Não podemos e nem devemos nos enganar. Nos últimos anos o MERCOSUL está estancado e com crescentes dificuldades para comercializar entre seus sócios. Finalizou dizendo que “A verdade é que todos no bloco temos dificuldades de caráter paquidérmico para avançar”.

29A constatação está relacionada às dificuldades de encontrar mercados mais dinâmicos para os seus produtos ao mesmo tempo em que o ritmo de integração do MERCOSUL não alcançou sequer o que uma união aduaneira completa como deveria. Como ressaltou José Mujica: “[O MERCOSUL] é uma má união aduaneira”.

30O mesmo discurso teve o presidente uruguaio Tabaré Vázquez em Brasília em maio de 2015 perante a presidente Dilma Rousseff. O mandatário uruguaio declarou que

31É preciso (...) resgatá-lo e colocá-lo a serviço de seus países-membros e ao serviço dos nossos povos. Porque, se os nossos povos não sentem que o Mercosul serve para melhorar a sua vida cotidiana, também serão inúteis os nossos melhores propósitos. (...). Não se pretende questionar ou renunciar aos objetivos de longo prazo, mas achamos urgente alinhar o Mercosul, como a senhora dizia, com as realidades políticas do momento e com a possibilidade de cumprimento, por parte do Estados membros, dos seus compromissos para restabelecer a sua credibilidade e, além disso, para reativá-lo (2015).

32Tabaré Vázquez continuou e disse ser preciso "restabelecer a credibilidade" da organização e defende possibilidade de negociações individuais (2015). Montevidéu tem demonstrado em várias ocasiões o desejo de negociar acordos com países extra-zona com ou sem o MERCOSUL, já que em virtude do baixo dinamismo do bloco o país não consegue um acordo comercial profundo com a UE ou os EUA, por exemplo (Bartesaghi, 2015, 359). Na mesma linha crítica, o chanceler uruguaio Rodolfo Nin Novoa declarou que “O que tem falhado, e todo mundo reconhece é a inserção externa. O MERCOSUL tem poucos acordos comerciais com o resto do mundo. Temos que atuar com muito realismo” (2016c).

33O Paraguai também está ao lado do Uruguai nas críticas ao MERCOSUL, aspecto que ocasionou a transformação dos dois países em observadores da AP. O analista paraguaio Ricardo Rodriguez Silvero (2016) em artigo publicado no jornal Última Hora assinalou alguns dos problemas estruturais enfrentado pelo MERCOSUL nos últimos vinte e cinco anos. Seriam eles:

  1. não existe uma zona de livre comércio;

  2. não existe coordenação de políticas públicas;

  3. supremacia do eixo Brasília-Buenos Aires.

34Os três aspectos apontados reforçam a necessidade de uma atuação mais efetiva por parte dos governos envolvidos, principalmente do Brasil e da Argentina, para equacionar tais questões e tornar o MERCOSUL um importante motor da integração regional.

35A “crise” do MERCOSUL não é nova. O ex-Alto Representante Geral do MERCOSUL, Samuel Pinheiro Guimarães que renunciou ao cargo em 2012, apresentou o seu Relatório ao Conselho de Ministros que expunha os motivos de sua saída em 52 pontos. Detectando os inúmeros dilemas e problemas do bloco, Samuel Pinheiro Guimarães (2012b) colocava a necessidade imperiosa de engajamento dos presidentes em aprofundar o bloco, entre outras coisas.

36Se no aspecto político-institucional o MERCOSUL conseguiu alguns êxitos como verificamos, ele ainda é em termos comerciais uma união aduaneira imperfeita, que não conseguiu zerar as tarifas entre os seus membros após vinte e cinco anos de existência. Por outro lado, a AP conseguiu avançar mais rapidamente, por exemplo, na eliminação de tarifas entre os seus membros.

37O fato é que MERCOSUL encontra-se na atualidade no que poderíamos chamar de “encruzilhada”. Sob críticas, em grande parte pertinentes, o bloco deve avançar de maneira mais intensa na sua agenda comercial. Um MERCOSUL dinâmico sob todos os aspectos é de grande importância para o avanço não só social como econômico latino-americano.

A crise dos “sócios maiores” e o impacto da mudança de conjuntura

38De 1976 a 2001 a Argentina viveu a pior fase depois da unificação do país depois de 1862. Políticas econômicas restritivas com a proposta de controlar a inflação não só obstruíram o crescimento como depredaram o patrimônio industrial. O ápice desse processo de empobrecimento aconteceu na década de 1990, com a ascensão do governo neoliberal de Menem e o seu ministro da economia, Domingo Cavallo. Fazendo uso de uma política cambial de modelo “Crawlingpag”, Cavallo conseguiu promover três anos de bonança econômica, seguida por uma situação crônica de perda de divisas, endividamento e instabilidade, o que levou a população a níveis alarmantes de pauperização e a falência dos meios com que poderia contar o Estado.

39A recuperação econômica ocorreu no governo Néstor Kirchner (2003/2007) após a moratória unilateral da dívida argentina e o rompimento com os credores internacionais. Com o encolhimento do PIB em 2002 de 10,9%, o governo Kirchner deu início às políticas públicas de estímulo à economia.

40Ao mesmo tempo, o boom das commodities melhorava as condições para o país iniciar a sua recuperação econômica. Durante o seu governo o crescimento médio ficou em 8% a.a. Vale ressaltar, entre outras coisas, que tal crescimento está relacionado ao nível da retração alcançada pela economia argentina no default. Em nossa opinião qualquer estímulo promoveria uma recuperação dada as condições econômicas do período.

41Sob Cristina Kirchner (2007-2015), o modelo pós-crise deu sinais de estagnação ao mesmo tempo em que os preços das commodities iniciavam a sua queda no mercado internacional. A inflação tornou-se um item importante de preocupação da sociedade argentina, ao mesmo tempo em que o governo passou a utilizar manobras (mudança de cálculo) para diminuir os índices inflacionários.

42A renegociação da dívida com grande parte dos credores (90%) parecia ser a oportunidade para o país sair do isolamento internacional. Contudo, a contestação por uma parte minoritária dos credores, por meio da via judicial, em um tribunal de Nova Iorque (2013-2014), havia bloqueado, em 2015, o pagamento.

43De modo geral a chamada “Era K” (2003-2015) logrou recuperar a economia, principalmente durante o período Néstor Kirchner. Por outro lado, a preocupação com o desnível industrial entre a Argentina e o Brasil ocasionou vários momentos de ações protecionistas contra a nossa economia e vem dificultando o acordo comercial com UE.

44Um dos fatores para explicar tal dificuldade é a dependência das exportações agrícolas. A Argentina não se sente contemplada no quesito, já que as práticas protecionistas da União Europeia impedem o acesso dos produtos argentinos aos seus mercados em condições de competitividade. Ao mesmo tempo, a fraca indústria local poderia ser afetada com a concorrência europeia (Vidigal, 2015).

45Sendo assim, as questões internas “contaminam” o bloco por ocasionarem políticas protecionistas quando, por exemplo, alguns setores industriais argentinos reclamam de perda de competitividade em relação aos produtos brasileiros, por exemplo.

46Com a eleição de Mauricio Macri, em 2015, a Argentina procurou ter uma atuação mais pró-ativa na direção de uma atuação comercial dinâmica. Em junho de 2016, o mandatário viajou para o Chile para uma reunião de cúpula da Aliança do Pacífico (AP). A AP havia sido constantemente alvo de críticas negativas de Cristina Kirchner enquanto esteve na Casa Rosada, por considerar o bloco “nocivo aos interesses” do MERCOSUL.

47A nova perspectiva de Mauricio Macri é diversificar a atuação do país fora do âmbito do bloco sul-americano. A chanceler argentina Susana Malcorra declarou ao jornal portenho La Nación que “Há um objetivo claro do presidente de começar a trabalhar arduamente numa verdadeira parceria com os países do Pacífico e unir essas vontades com o Mercosul” (El País, 2016). O Ministério das Relações Exteriores, segundo o jornal, havia solicitado o status de país “observador” junto à AP, juntando-se ao Uruguai e ao Paraguai que já possuem tal status. A solicitação foi aceita em 10 de junho de 2016.

48Com essa participação na AP, a Casa Rosada altera a perspectiva de Cristina Kirchner e aproxima não só a Argentina como o MERCOSUL do bloco do Pacífico. Aliás, a chanceler Susana Malcorra disse ainda que “não há que superdimensionar ou minimizar ser observador na Aliança do Pacífico, já que não mudará em nada a essência do Mercosul” (La Nácion, 2016), em alusão a um possível enfraquecimento do bloco sul-americano com a participação argentina no bloco do Pacífico.

49Uma nova questão se delineia a partir de 2016 para o processo de integração regional sul-americano são as transformações políticas que estão no subcontinente. O colapso da economia venezuelana e o declínio do chavismo no país demonstram que o chamado “eixo bolivariano” não conseguirá se manter. Com a queda do preço do petróleo e a má administração pública, a Venezuela está em uma situação econômica e social alarmante.

50Na Argentina, a vitória de Mauricio Macri reaglutinou as forças conservadoras e defensoras de um “cambio” no quadro econômico e político internacional argentino, como forma de garantir uma melhor posição parao país no sistema internacional tanto em termos econômicos como geopolíticos. Os símbolos dessa nova postura foram a reaproximação com os EUA para voltar a ter acesso ao sistema financeiro internacional e a defesa de um MERCOSUL menos “enrijecido” para garantir outros mercados para as commodities argentinas.

51No Brasil, as forças conservadoras estão impondo uma nova “política externa” que contraria radicalmente tudo o que foi conseguido em termos de credibilidade internacional nos últimos anos. E não se tratam de avaliações “ideológicas” ou “partidárias” como tentam colocar alguns observadores: são reflexões que vem tanto do Brasil como do exterior (Pennaforte, 2016).

52Mas com tal cenário como ficaria o processo de integração no curto e médio prazo? Se nos propusermos a utilizar a dinâmica geopolítica para entender o que acontece na América do Sul, notamos que a dimensão integracionista social perderá a sua importância paulatinamente de um lado e, de outro, a perspectiva livre cambista ganhará papel de proeminência nos discursos das chancelarias sul-americanas. E não há necessariamente nada de errado. Contudo, será importante avaliar de maneira cuidadosa o que será proposto na corrida pelos possíveis Tratados de Livre Comércio (TLC) que ganharão ênfase sob o comando de Washington de agora em diante.

53Os EUA que estavam distantes dos rumos econômicos e políticos da América Latina (UNASUL, CELAC etc.) voltarão a ter um peso importante na cooptação e na colocação em prática de seus interesses comerciais, agora com governos com maior afinidade ideológica. O Brasil e Argentina serão de certo modo, os fiadores desse novo momento.

54Para Washington, a mudança de governo no Brasil é muito bem vista não só pela volta de sua atuação como parceiro importante, como desaquecimento da posição brasileira nos BRICS, cuja influência sino-russa é acentuada. Não há nada melhor para a Casa Branca do que tal cenário.

55No Brasil, o governo Temer por meio do chanceler interino José Serra, parece cumprir à risca o que chamaríamos de “limpeza geopolítica”. Com uma atuação virulenta e que contraria a própria atuação diplomática, atacou os países que questionaram o processo de impeachment de Dilma Rousseff, declarou a necessidade de fechamento das representações diplomáticas brasileiras na África sob o argumento de “custo elevado” e acusou o Itamaraty de ter “preguiça” na construção de acordos comerciais até hoje.

Um ponto-chave no Caribe: a difícil inserção da Venezuela

56Em seu já clássico “Quinhentos anos de periferia” (1999), o embaixador Samuel Pinheiro Guimarães advogou a necessidade de aprofundamento das estruturas do Mercosul, bem como sua expansão geográfica, que deveria abarcar o maior número possível de Estados sul-americanos.

57Um passo significativo para a ampliação do acordo dizia respeito a inclusão da Venezuela no acordo, evento que foi obstruído em parte pela própria crise política da Venezuela, em parte por razões ideológicas derivadas da própria mudança de conjuntura. Nessa seção passaremos em exame por esses dois fatores.

58Em primeiro lugar, é necessário considerar que a Venezuela, tanto pelo seu território quanto pelos seus recursos é um país chaves para a integração sul-americana e para a política de projeção do Brasil. País petroleiro, a Venezuela produz o óleo pesado do qual se deriva o óleo diesel, que é um item importante para o desenvolvimento do Brasil por impulsionar máquinas pesadas protagonistas na agricultura e nos transportes.

59Fora isso, a inclusão da Venezuela no acordo seria um importante incentivo para a integração territorial do Brasil e seu flanco norte e nordeste, integração territorial essa que se estenderia também para a Venezuela: o país de Chávez e Maduro possui uma precária estrutura territorial, ainda de base litorânea com o interior ocupado pela selva. A possibilidade de uma política territorial de benefícios mútuos, com o reforço das comunicações terrestre e suas consequências benéficas para a segurança da foz do Rio Amazonas.

60Hugo Chávez enquanto esteve à frente do Palácio de Miraflores (1998-2013) viu no MERCOSUL a possibilidade de atuação antissistêmica da Venezuela ou seja, construir um ambiente favorável que distanciasse (dentro do possível) o país dos EUA e, ao mesmo tempo, ficasse mais próximo dos governos “progressistas”. E para isso contribuiu de maneira incisiva na aproximação do país na direção do bloco e dos principais países sul-americanos: Brasil e Argentina. Fato que foi consolidado por meio da suspensão do Paraguai do Mercosul por ocasião do golpe político-institucional contra o então presidente paraguaio Fernando Lugo em 2012. O senado do Paraguai era o principal obstáculo para a confirmação da entrada da Venezuela no Mercosul.

61Historicamente as relações bilaterais entre Brasil e Venezuela foram de diferença e isolamento mútuo dada a precariedade das comunicações, pela dificuldade de complementação comercial entre as duas economias e pela prostração ideológica, como foi o caso do nacionalismo expansionista de Pérez Jiménez (1952-1958), ou pela ação moralizadora de Rómulo Betancourt (1959-1964) de não reconhecer os governos de exceção instaurados na América do Sul na década de 1960.

62A ascensão das novas esquerdas ao poder a partir de 2002 tornou possível a homogeneidade ideológica para a Venezuela se integrar no Mercosul, o que foi seguido pela mudança de conjuntura que obstruiu o processo de integração.

63É noticia corrente nos jornais de grande circulação do Brasil que a Venezuela, incorporada em 2012 na união aduaneira (as discussões de adesão da Venezuela vinham desde 2003), não conseguiu atender todas as adequações dentro do prazo hábil para integrar à organização (G1-Mundo, 2016). Essa análise em parte está correta, uma vez que é por demais previsível que um país que passa pela crise econômica e, principalmente pelos problemas de instabilidade política por que passa a Venezuela, dificilmente teria condições de empreender as reformas econômicas e institucionais demandadas pelo processo de integração regional.

  • 3 Samuel Pinheiro Guimarães (1999) informa a esse respeito que, a ALADI foi criada em observância ao (...)

64Por outro lado essa explicação não é suficiente, visto que, historicamente, os países da América Latina não conseguem ser pontuais com as agendas liberalizantes impostas pelas instituições de livre mercado3. Se quisermos uma explicação completa para a não aceitação da Venezuela no Mercosul, teremos que vasculhar as causas políticas e ideológicas que derivam do processo de mudança de governo pelo qual passou o Brasil e a Argentina.

65A ascensão dos novos governos liberais, e o consequente impulso para o novo Aggiornamento do Mercosul, a proposta de organização econômica da Venezuela acaba por destoar com os demais integrantes do Mercosul.

66A ação em conjunta dos liberais brasileiros e argentinos, acabam não apenas por conter o ingresso da Venezuela no Mercosul, mas também para isolar e estrangular o já moribundo governo venezuelano, que em prazo muito curto se obrigará a promover a abertura. Tal conduta coroa a vitória do liberalismo sobre o nacional desenvolvimentismo nesta primeira quadra do século XXI.

67Contudo, devemos ter em mente que a dinâmica vislumbrada atualmente dever conter a possível atuação das forças sociais e políticas no sentido oposto. A saber: uma rearticulação no sentido de enfrentar os efeitos colaterais do atual processo de liberalização em curso na América do Sul.

Conclusão

68O MERCOSUL ao completar os primeiro quarto de século defronta-se com uma série de desafios. Do que é veiculado pela crítica, salta aos olhos o caráter inconclusivo do processo de integração comercial, marcado pela cobertura apenas parcial da TEC, que faz o acordo permanecer como uma união aduaneira incompleta.

69Disso decorre um relativamente baixo volume de comércio, que incentiva a crítica a atacarem os aspectos institucionais do acordo, apesar do volume comercial alcançado intra-bloco desde a sua criação. Para quem faz uma leitura menos política e mais comercial do acordo, o modelo de área de livre comércio, menos burocratizada não apenas tornaria possível o maior volume do fluxo de comercio entre os membros do bloco como tornaria mais viável os acordos bilaterais com entes fora do bloco, sejam eles Estados os outros acordos regionais de livre mercado. Evidentemente que isso significa transformar o MERCOSUL em mais uma área de livre comércio de modelo GATT (General Agreement on Tariffs and Trade) descartando todas as potencialidades estratégicas próprias do bloco.

70Como ficou constado, o bloco não representa somente o fracasso da tentativa de integração comercial e econômica da América do Sul. O ritmo obedece às próprias idiossincrasias históricas, políticas e sociais de uma região que sempre esteve vinculada aos interesses externos. Sendo assim, uma análise que leve em consideração todos os aspectos (econômicos, sociais, institucionais) ao longo do tempo nos fornece outra perspectiva dos avanços e dos retrocessos do bloco.

71A crítica exclusivamente focada no desempenho comercial esconde uma lista de problemas, sejam eles de ordem estrutural ou de ordem conjuntural. Para nós a falta de desempenho econômico é uma lacuna, a ser preenchida com o próprio desenvolvimento institucional do processo de integração, onde o FOCEM terá um papel crucial. Se quisermos uma lista dos problemas latentes do processo de integração, deveremos construir ela assim:

  • problema da assimetria econômica entre sócios grandes e pequenos: neste particular, o FOCEM foi construído para ser a solução. Sua existência é vista como um percalço pelos membros da elite empresarial, preocupados com os autos custos da iniciativa, no entanto a sua não existência pode acarretar a defecção dos sócios menores do acordo a curto prazo;

  • A existência de modelos concorrentes ao MERCOSUL: Seguindo os princípios liberais do “Regionalismo aberto” a “Aliança do Pacífico” é um modelo concorrente ao modelo desenvolvimentista, que a proposta do MERCOSUL. A existência de um modelo concorrente, mais dinâmico do ponto de vista comercial, já fez as elites econômicas uruguaias e paraguaias pensarem na defecção. A perda dos sócios menores seria um grave revés não apenas pelo ponto de vista territorial (onde o que está em pauta é a importância dos mercados e dos recursos materiais disponíveis dentro de cada mercado), mas também seria um grave precedente político, pois atestaria a ineficiência do modelo e a incompetência no gerenciamento de uma arquitetura de condomínio estratégico;

  • A importância estratégica da mudança dos governos: o que se assiste em nossos dias é um processo de larga envergadura de mudança de conjuntura. Governos liberais ascendem ao poder no Brasil, no Uruguai e na Argentina – no Paraguai isso ocorreu em 2012 – na Venezuela os seguidores de Hugo Chavez não tem mais força. Qual é a consequência dessa mudança? Em 25 anos o MERCOSUL não desenvolveu uma arquitetura de coordenação política, que fixasse os interesses da organização em relação aos interesses de seus membros (isso é por demais necessário em uma união aduaneira com um regime de funcionamento tão demandante). O bloco não está equipado para funcionar dentro de uma pluralidade de convicções partidárias, o que por si é um problema de origem. A mudança de governos, em curso desde pelo menos 2013, pode ter consequências desastrosas para o acordo. Na década de 1990, com o MERCOSUL em seus estágios iniciais de formação, a guinada para o liberalismo significou um aggiornamento para o modelo do regionalismo aberto, o que não significa que os novos governos liberais vão seguir o mesmo rumo. Pelo que se nota nos discursos, é notável o completo desinteresse pelo projeto o que pode levar o acordo e todo o seu potencial ao abandono ou a nulidade.

  • A difícil inclusão da Venezuela no acordo: O projeto de adesão da Venezuela no MERCOSUL vai ser adiado enquanto o Governo Maduro permanecer. O problema de adesão da Venezuela no acordo é ideológico, e surgiu com a mudança de governos no Brasil e na Argentina. Por isso, a não aceitação da Venezuela no bloco é, antes de qualquer coisa, uma tentativa de privar o governo de Caracas de apoio e acelerar a sua queda.

72Esse é o conjunto de forças que de maneira combinada vão decidir o futuro do processo de integração no Cone Sul. Os cenários podem variar de uma reforma liberal do acordo ao próprio abandono da proposta em uma época que os acordos bilaterais se mostram mais eficientes que os acordos regionais de comércio. Esse parecer ganha reforço quando analisamos o caráter das elites econômicas sul-americanas, de fato, elas contribuíram para construir uma realidade onde as lealdades comerciais obedecem uma dinâmica centro/periferia do capitalismo internacional, que na atual conjuntura se sobrepõe ao interesse de constituir na América do Sul um sistema de interdependência regional.

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Bibliography

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Notes

1 A saga das disputas da política platina é longa e complexa, e remonta o processo de formação de Estados da primeira metade do século XIX. Na fase final do período de disputas, as décadas de 1970 e 1980, o que se disputava era o aproveitamento hidrelétrico do Rio Paraná, o que culmina com a construção da usina bi-nacional de Itaipu (construída entre 1975 e 1982). No que toca as relações entre a Argentina e o Brasil, a navegação do rio Paraná e a influência sobre os Estados menores da bacia (Paraguai, Uruguai e Bolívia) foi uma constante neste cenário de disputas de mais de um século.

2 Recentemente os países do MERCOSUL conseguiram negociar “em bloco” a compra de medicamentos. A medida foi um importante passo no combate de doenças tropicais.

3 Samuel Pinheiro Guimarães (1999) informa a esse respeito que, a ALADI foi criada em observância ao fato dos países da América Latina não conseguirem ser pontuais com as exigentes demandas do sistema proposto pelo GATT.

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References

Electronic reference

Charles Pennaforte and Marcos Antônio Fávaro Martins, « MERCOSUL, 25 anos depois: os problemas estruturais e o impacto da mudança de conjuntura », L’Espace Politique [Online], 31 | 2017-1, Online since 04 April 2017, connection on 27 June 2017. URL : http://espacepolitique.revues.org/4180 ; DOI : 10.4000/espacepolitique.4180

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About the authors

Charles Pennaforte

Doutor em Relações Internacionais pela Universidade Nacional de La Plata (Argentina)
Professor do Curso de Relações Internacionais
Centro de Integração do Mercosul (CIM) da Universidade Federal de Pelotas (UFPEL), Brasil.
charlespennaforte@ufpel.edu.br

Marcos Antônio Fávaro Martins

Doutor em Integração da América Latina pelo Programa de Integração da América Latina da Universidad de São Paulo (PROLAM/ USP)
Professor do Curso de Relações Internacionais
Universidade Paulista (UNIP), São Paulo, Brasil
marcosfavaro84@gmail.com

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