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Géographie politique et géopolitique brésilienne au XXI siècle

Federalismo e meio ambiente na amazonia: áreas protegidas como nova geografia política

Federalism and Environment in the Amazon: protected areas as a sign of a new political geography
Ricardo José Batista Nogueira and Thiago Oliveira Neto
Translation(s):
Federalisme et environnement en amazonie : aires protegees comme signe d´une nouvelle geographie politique

Abstracts

This article’s purpose is to demonstrate that the environmental matter promotes a new geopolitics , and that the counties, as a part of the Brazilian federation, are going through some adjustments, specially on what concerns the environmental question, particularly on the amazon. This biome is a worldwide issue, leading Brazil to adopt some politics in order to ensure its preservation and the conservation of its natural resources. Brazilian federation allows it’s counties to also adopt laws about the environment, for this reason, a whole national system has been created to delegate powers to the states and counties. Nevertheless, mostly counties and local powers represent a structural deficiency to create means of surveillance and control. Maps with protected areas and tables with the actions of each county in the amazon are used as methodology to demonstrate the necessity for the society’s participation on the decisions regarding the environment. The study finishes arguing that the new geopolitics on the amazon is made with the creation of enviromental territories and that there is a urgency of technical capacitation to the counties for taking decisions about environment questions.

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Full text

Introdução

1O bioma amazônico ocupa cerca de metade do território brasileiro, o que é significativo quando este percentual soma mais de quatro milhões de quilômetros quadrados. Suas características naturais ultrapassam fronteiras nacionais e, assim, é compartilhado com mais outros sete países e a Guiana Francesa. Isto exige que as ações voltadas à preservação deste bioma seja, necessariamente, multilateral, ou seja, todos os países devem participar de projetos ambientais comuns. Internamente, cada país vem adotando políticas de integração de sua região amazônica aos centros de poder. No Brasil, a Amazônia, enquanto região político-administrativa do Estado abriga integralmente sete unidades federadas, além de contar com parcelas significativas de outras duas unidades federadas, uma vez que o recorte territorial considerado foi o próprio bioma amazônico. Foi a partir disto que se criou uma região denominada Amazônia Legal, instituída por uma Lei 1.806 de 1953 utilizando-se inclusive dos paralelos e meridianos como limites para fins de planejamento regional e estímulo ao desenvolvimento e integração nacional. Porém, a regionalização oficial brasileira, criada em 1967 definiu para o Norte do país, a Região Norte, entidade que abriga sete Estados da Amazônia, fazendo coincidir seus limites.

2Esta breve apresentação dos limites territoriais tem a sua relevância quando se pretende abordar um tema como o proposto no título, visto que há um cruzamento de variáveis que, a princípio, não se combinam, o que encerra por causar problemas: enquanto os limites dos biomas atendem às suas características naturais, os limites políticos são arbitrados e não permitem dúvidas, pois estão associados às relações de poder institucional.

3A Amazônia vem sendo parte de um projeto nacional que se iniciou de modo mais intenso a partir da década de 1960; atravessa o período de governo militar, quando recebeu inúmeras ações de infraestruturas; e continua no período democrático com a questão ambiental definindo os rumos regionais.

4O que pretendemos indicar neste artigo é a constante ação do governo federal sobre a região no sentido de regular os usos do território, reduzindo a possibilidade de ação municipal sobre parte de seu território. Para isso utilizamos algumas referências ligadas às ações do Estado brasileiro desde os anos 1970, quando foram intensas as políticas territoriais para a região com a implantação de infraestruturas diversas e dispersas pela região para assegurar o controle nacional; realizamos um levantamento junto aos municípios para identificar aqueles que atendem às legislações nacionais dedicadas à preservação ambiental; e utilizamos um mapa para demonstrar a supressão de território das unidades federadas através da transformação de uso. Centralizamos a atenção na questão ambiental, contudo demonstramos que isto vem ocorrendo há meio século independente da forma de governo ou dos grupos que assumem a República brasileira. Na primeira parte apontamos aspectos do Federalismo no Brasil, destacando o predomínio da União sobre os Estados e Municípios, principalmente aqueles localizados na Amazônia. Na segunda parte a abordagem será dedicada às questões ambientais para mostrar como o exercício do poder da União sobre outros entes federativos termina por congelar territórios a partir de ações de preservação.

Breve panorama do federalismo brasileiro

5O Federalismo tem no território um dos seus fundamentos. Tomando uma citação de K. W. Robinson de que a federação é o mais expressivo geograficamente de todos os sistemas políticos (1961), Taylor afirma que é exatamente por isso que este tema atraiu tanto os geógrafos políticos (2002, p.185). Castro, de modo mais incisivo, vai afirmar que o pacto federativo é “um acordo de base territorial no qual grupos localizados em diferentes partes de um território organizam-se em busca da harmonização entre suas demandas particulares e os interesses gerais da sociedade” (2005, p. 164). Ou seja, a compreensão é de que este acordo tem por meta acomodar as tensões e conflitos existentes, assegurando a diversidade e conciliando objetivos. Importa salientar que o federalismo ficou associado a um sistema adequado a países de grandes extensões, porém tal assertiva não é regra.

6A adoção do regime federalista no Brasil ocorreu com o fim do regime monárquico imperial em 1889. Da independência frente a Portugal em 1822, até a proclamação da república, o Império teve que contornar revoltas provinciais que exigiam a manutenção de autonomias regionais que já haviam se consolidado. A diversidade regional construída desde o século XVI, pautada no controle local do poder, foi uma das motivações para a criação do federalismo no Brasil tomando como referência principal a descentralização do poder. Embora o Império brasileiro tenha sido o responsável pela manutenção da unidade territorial, evitando no período pós-independência uma fragmentação regional, a implantação do regime federativo teve por característica um compartilhamento de poder, ou seja, ao invés das províncias abdicarem de poderes em favor da União para dar segurança frente ao exterior, ocorreu que a União teve que ceder às pressões internas, dividir poder com as já instaladas oligarquias regionais.

7Após a promulgação da constituição brasileira em 1988, ficou reconhecido que além dos Estados federados, os municípios também seriam entidades da federação, com competências e obrigações. O argumento para isto era de que a vida da sociedade ocorre, de fato, nos locais, nos municípios. É aí onde se localizam suas demandas mais imediatas. Todavia, o município é o ente mais fragilizado deste arranjo federativo. São poucos os municípios no Brasil que, em virtude de suas características, conseguem assegurar autonomia política e financeira frente aos outros entes: Estados e União. Na tabela 1, abaixo, se verifica a forte concentração de municípios com pouca população, que são também, em geral, desprovidos de arrecadação própria e dependentes de transferências de recursos da União ou do Estado federado. Desse modo, os arranjos e acordos institucionais na federação brasileira são constantes uma vez que nem sempre as atribuições e competências são bem definidas, recorrendo-se à justiça para definir.

Tabela 1 - Número de municípios distribuídos de acordo com a classe de tamanho da população em 2010

Classes de tamanho da população

Número de Município

Até 2.000

118

De 2.001 a 5.000

1183

De 5.001 a 10.000

1212

De 10.001 a 20.000

1401

De 20.001 a 50.000

1043

De 50.001 a 100.000

325

Mais de 100.000

283

De 100.001 a 500.000

245

Mais de 500.000

38

Fonte: IBGE/SIDRA

Disponível em: <http://www.sidra.ibge.gov.br/​bda/​tabela/​listabl.asp?z=cd&o=5&i=P&c=1290> Acesso em: 15 de maio de 2016.

8O município é a unidade político-administrativa que está na base do conjunto da federação brasileira, apresentando relações de interdependência dos Estados federados aos quais pertence e ainda à União. Embora exista uma total isonomia político-administrativa para estes, tendo eles as mesmas competências, deveres e atribuições, tornando os mais de 5500 municípios iguais no concerto federativo, são os atributos existentes em cada território municipal que fazem com que eles se distingam e, a partir destas diferenças, consigam se impor de modo diferente também na federação brasileira.

9Resultado de processos particulares na formação territorial brasileira, a assimetria existente entre os municípios brasileiros coloca desafios aos princípios do federalismo. Estas assimetrias, composta de diversas variáveis, expressam os condicionantes históricos da organização do espaço brasileiro, desde a colonização até os dias atuais. É exatamente o que reúne em seu território (serviços públicos e privados, produção agrícola ou industrial, turismo, atributos naturais, etc) que vai dar a sua característica frente a outros. Podemos elencar inúmeros elementos ou variáveis que o identificam, contudo saliente-se que o conjunto de elementos pode mudar de significados ao longo da história, sendo o próprio tempo uma variável importante na constituição destas assimetrias.

10A criação de municípios no Brasil seguiu os ditames da política nacional, sendo mais intenso nos períodos democráticos e mais restritivos nos períodos de governo mais centralizador (Tomio, 2002). Após a Constituição de 1988 a competência para criação de municípios passou para as Assembleias estaduais, ocorrendo uma intensificação de novos municípios. Em virtude disso, o governo federal, através de uma emenda constitucional, passou a criar empecilhos à criação de municípios. Apesar dessa restrição à criação de municípios, estes novos entes da federação devem cumprir atribuições constitucionais. Nossa atenção é com relação as questões relacionadas ao meio ambiente, que tem sido gradativamente incorporada pelos municípios.

11Estas entidades federativas apresentam, em geral, características territoriais comuns que são: possuírem uma área urbana e uma área rural sobrepostas às formas naturais pré-existentes. Estas formas naturais -relevo, hidrografia-, a extensão territorial de cada município, o uso do território e a formação territorial vão definir o significado do município na federação. Do mesmo modo, a densidade populacional, o exercício de centralidade em escalas diversas, a densidade técnica reunida em seu território, etc. Todavia, não é mais possível realizar análises que considerem apenas a contiguidade espacial, a justaposição destas entidades territoriais acreditando que os recortes territoriais são suficientes para compreender estas entidades políticas. Inúmeros fatores concorrem para fazer com que no regime federativo destas entidades tenham que cooperar entre si, serem solidárias e, no limite, subsidiarem umas as outras para a resolução de problemas comuns.

12É imperioso, portanto, uma visão de conjunto do arranjo espacial das sociedades para compreender as ações da política sobre o território. A existência e a disposição espacial dos objetos naturais, tais como as bacias hidrográficas, o relevo, os tipos de solo, o clima e os ventos, etc., estão dadas e são fixas ou permanentes; enquanto a existência e a disposição espacial dos objetos criados pela sociedade, tais como uma cidade, uma plantação, rodovias, estações de energia, uma escola, um posto de saúde ou policial, e tantos outros, atendem requisitos associados à: localização, portanto são seletivos; à distribuição, pois podem ser regidos por lógicas escalares diversas -Estado ou mercado-; e a extensão, visto que possuem uma escala física de manifestação (Moreira, 2001). São, ao contrário da anterior, fluídas, móveis. Em maior ou menor intensidade, tudo isto está presente em qualquer unidade político-territorial, que possui uma rigidez em seus limites e são organizados pelo Estado e pela sociedade.

13Esta existência material, seja de objetos naturais, seja de objetos construídos pela sociedade, constituem uma configuração espacial (Santos, 1988; 2006) no interior de uma unidade político-territorial, independente do predomínio de um ou outro. E será a partir deste conjunto que um município participará do concerto político de um Estado-nacional. Portanto, um tipo de relevo, de vegetação, um porto ou aeroporto, uma fábrica ou os serviços públicos ou privados disponíveis, podem inseri-lo em relações simétricas ou assimétricas, de caráter político, econômico ou mesmo simbólica. Dizer, por exemplo, que em um município brasileiro existe extração de petróleo, uma estância hidromineral, um presídio federal, uma vila olímpica, um parque nacional ou tantos outros atributos, criam fortes representações territoriais. Assim, sendo nosso objetivo mostrar como o ambiente promove novas relações entre os entes da federação, dedicaremos o próximo item a esta questão.

Áreas protegidas: a nova geografia política da amazônia.

14É importante iniciar este item afirmando que a história de intervenção na Amazônia pelo Estado brasileiro visando sua integração definitiva já está fartamente documentada. São inúmeros livros, artigos, documentários, revistas etc., que mostram como ocorreu este processo iniciado com mais vigor em fins dos anos 1960. A implantação de infraestruturas diversas –rodovias, aeroportos, pelotões militares, energia, projetos de colonização, mineração e outros tantos equipamentos públicos e privados– foi realizada sem nenhuma preocupação ambiental, até mesmo porque a problemática ambiental não estava na pauta internacional e muito menos no Brasil. O significado da floresta para os outsides que planejaram para a Amazônia era de oposição ao desenvolvimento, devendo ser removida para dar lugar ao progresso.

15Pioneira nas reflexões sobre estas ações na região, inclusive com um livro intitulado “Geopolítica da Amazônia”, Becker (1982) já indicava ali como o Estado brasileiro produzia um território para o seu controle, utilizando a implantação daqueles objetos citados, denominados “grandes projetos”, além de uma pulverização de órgãos federais na região e também da difusão de comunicação através de estações de rádio e televisão. Porém, um dos principais mecanismos de controle do território foi realizado através do controle das terras. Recuperamos aqui o Decreto-Lei 1.164, de 1° abril de 1971, do governo brasileiro que declarava indispensáveis à segurança e ao desenvolvimento nacionais terras devolutas situadas na faixa de cem quilômetros de largura em cada lado do eixo de rodovias na Amazônia Legal. Isto reduziu substancialmente a disponibilidade de terras dos estados federados. Esta era à base da geopolítica da Amazônia ao longo do regime militar. Este decreto foi revogado em 1987 (Decreto-Lei 2.375, de 24 de novembro de 1987), contudo retirou-se apenas o caráter de ‘indispensáveis à segurança e ao desenvolvimento’, mantendo sob controle da União grande parte das terras ali indicadas.

16Esta mudança acompanhava o processo de saída da ditadura militar, em que a forte centralização reduziu em muito o caráter federativo da república brasileira. Neste período já estava em debate as ações e pressões de organizações não governamentais de preservação ambiental, que começam basicamente com a Conferencia mundial das nações unidas para o meio ambiente, realizada em Estocolmo em 1972; suas resoluções e propostas geminam pelo mundo pelos anos seguintes, chegando em 1987 a ser elaborado pela Organizações das Nações Unidas-ONU o Relatório Nosso Futuro Comum, em que são lançadas as bases do desenvolvimento sustentável e culmina em 1992 com a realização, no Rio de Janeiro, da II Conferência Mundial sobre o meio ambiente. E no centro deste debate está a Amazônia, um dos principais biomas da Terra.

  • 1 Ato de empatar, impedir desmatamentos na floresta.

17Isto implicou uma grande mudança de paradigma, alterando substancialmente todos os programas e projetos voltados à região. O próprio Estado brasileiro colocou o ambiente como variável principal e transversal em todos os projetos; instituiu também legislações que exigiram avaliações de impactos antes de quaisquer intervenções de grande significado, seja para hidrelétricas, rodovias, exploração mineral, etc. Forçou, também, uma outra reflexão sobre a Amazônia porque novos sujeitos emergiram da floresta. Gonçalves (2012) explorou muito bem as reações dos seringueiros da Amazônia através dos empates1, criando uma outra territorialidade que resultou na grande novidade ambiental que foi a instituição de unidade de conservação de caráter extrativista. Becker (2005), por outro lado, vai definir uma outra ‘Geopolítica da Amazônia’, agora pautada na transformação da região como a grande fronteira do capital natural, bem como afirma ter ocorrido uma forte politização da sociedade civil na Amazônia. A região estaria em meio a dois grandes movimentos: um em nível do sistema financeiro, da informação, do domínio do poder efetivamente das potências; e outro, uma tendência ao internacionalismo dos movimentos sociais.

18Ambas considerações são significativas para compreender como a região se coloca diante desse pacto mundial em torno da questão ambiental. Contudo, é imprescindível lembrar que o bioma apresenta em seu interior divisões política-administrativas de estados federados e municípios, entidades que no concerto federativo devem ter autonomia para definir as formas de uso de seu território, inclusive também para tomar decisões de preservação ambiental.

19Estas divisões político-administrativas, aliás, já foram denominadas no passado por Benchimol (1977) de latifúndio político, dadas as dimensões territoriais, quando o mesmo propunha uma fragmentação política. Mais recentemente, discutimos as proposições de divisões territoriais destas “monstruosidades geográficas”, argumentando que a divisão política é uma incógnita no processo de desenvolvimento, pois os discursos divisionistas servem às situações mais paradoxais (Nogueira, 2007).

20Embora não se tenha criado novas unidades político-territoriais na Amazônia desde 1988, a condução do governo nacional tem sido muito mais intensa, mesmo num regime mais democrático. Se no passado recente a redução da autonomia estadual e municipal era efetivada a partir da federalização das terras às margens das rodovias, hoje isto ocorre com a criação de territórios destinados às unidades de conservação-U.C., e terras indígenas-T.I. Nossa tese é de que a nova geografia política da Amazônia se faz com a instituição dessas divisões territoriais, causando conflitos de interesses no nível local, respondendo à sociedade nacional e cumprindo às pressões do nível global. O fundamento está nas considerações de alguns geógrafos sobre a importância da divisão, partição, criação de limites como base para a geografia política. Jean Gottmann (1952) afirmava que o fato fundamental da Geografia Política era a divisão, a partição do mundo habitado e, consequentemente, a constituição da humanidade em sociedades e comunidades individualizadas. Posteriormente, Claval (1979) aponta que as divisões territoriais não seguem critérios científicos, mas antes servem para controlar pessoas e que quanto mais finas as divisões melhor este exercício. Mais recentemente, vamos encontrar em Raffestin a observação de que “entrar em relação com os seres e as coisas é traçar limites ou se chocar com eles” (1993, p. 164), sendo o limite um sinal utilizado pelas sociedades para marcar o território; que não há como exercer ou estruturar o poder se não houver partições e que o próprio exercício do poder pauta-se pela manipulação da oposição continuidade versus descontinuidade, ou seja: a criação de limites. A Amazônia continua sendo uma região como objeto de intervenção, no sentido lapidar de Bernard Kaiser.

21Comecemos apresentando cada nível escalar mostrando que para cada um deles há questões que em geral são invisíveis para outras escalas, ou seja, para as pessoas que vivenciam outros lugares e a partir daí observam os lugares dos outros. Antes de prosseguir é importante esclarecer que não está em discussão qualquer sentimento locacional, mas é importante deixar evidente que sempre há uma espacialidade nos discursos, de onde eles são proferidos e até onde se destina.

22No nível institucional, a criação de U.C. e T.I., em uma federação, provocou no nível local, uma redução das áreas das unidades municipais (Fig. 1). O impacto disto é diferente para cada município, pois que está associado a outras variáveis, como por exemplo, a própria extensão territorial dos municípios e das U.C’s ou T.I’s criadas. Já no nível do uso social das terras, estes novos recortes, que na atualidade são realizados considerando muito mais a política territorial adotada do que propriamente as características naturais -espécies endêmicas, etc.-, tendem a alterar o uso tradicional da terra e da água e a mobilidade das populações rurais aí localizadas. Contudo isto é invisível numa escala cartográfica de 1:50.000. Assim, o simples ato de atravessar um rio para pescar na outra margem pode ser proibido com a criação de recortes territoriais.

  • 2 . Aqui é importante distinguir a aceitação entre criar unidades de conservação e criar terras indíg (...)

23Numa visão nacional, com as dimensões territoriais do Brasil, o mapa da Amazônia é um “mar de verde”, com poucos e raros pontos ocupados, sendo, portanto, indiferente à constituição destas áreas. O exemplo maior vem do documento ‘Zoneamento Econômico e Ecológico’, elaborado pelo próprio Estado brasileiro, como proposição para ordenar o território amazônico (Becker, Egler, 1997). Para a sociedade brasileira, localizada majoritariamente no Centro-Sul e zona litorânea, ver de lá as ações de criação desses novos territórios é salutar para preservar a natureza2, no que também concordamos. Todavia, o ponto principal a ser destacado é como equilibrar o interesse das populações que estão nas áreas afetadas por novos recortes territoriais com os interesses gerais da sociedade nacional? Aí está a questão de fundo na relação entre os princípios federalistas e as ações de preservação ao meio ambiente.

Figura 1 - Sobreposição de áreas de preservação nos territórios municipais

Figura 1 - Sobreposição de áreas de preservação nos territórios municipais

Fonte : Base de dados MMA – Thiago O. Neto - 2017

24Enfim, numa visão no nível global, todos os detalhes dos lugares são apagados. Mudam escalas geográficas e escalas cartográficas, dando origem ao discurso mais abstrato possível de sermos habitantes de uma mesma nave, onde sofreremos juntos dos mesmos problemas ambientais, sendo necessário um esforço internacional para garantir, assegurar nosso futuro comum. As entidades, internacionais, afinadas com estes discursos, empenham-se em instituir mecanismos junto ao sistema financeiro internacional para controlar o financiamento do desenvolvimento aos países amazônicos condicionando ações de preservação da natureza.

25A região Norte do Brasil, que abriga a maior porção do bioma amazônico, composta por sete estados da federação, possui, em sua totalidade, 450 municípios. Como dissemos acima, estas unidades políticas, após a Constituição de 1988, tornaram-se membros da Federação brasileira, tendo competência para legislar, inclusive sobre o meio ambiente. Apesar disso, as ações da União em ampliar as áreas protegidas através da criação de U.C., T.I., retiram, em primeiro lugar, a autonomia de uso sobre parte dos territórios municipais; e em segundo lugar, ampliam tensões localizadas com a federalização destas áreas.

26Vimos acima que a federalização das terras na Amazônia inicia-se na década de 1960 com a implantação de grandes projetos rodoviários, hidrelétricos, minerais e agrícolas. Largas extensões de terras dos estados passaram às mãos da União para viabilizar o processo de integração territorial. Até então os municípios não eram considerados entes da federação. Com a eclosão mundial do movimento ambientalista a partir dos anos 1980 e a Amazônia ter se tornado centro de atenção, o governo federal inicia um processo de institucionalização do ambientalismo, criando aparelhos burocráticos e legislação para normatizar o uso dos recursos naturais. A Política Nacional do Meio Ambiente é definida pela Lei 6.938/1981, que previa um sistema descentralizado de gestão ambiental, o Sistema Nacional de Meio Ambiente-SISNAMA, composto por órgãos, entidades, regras e práticas para melhorias ambientais.

27A competência municipal para legislar sobre o meio ambiente decorre do fato de que este é o ente que está mais próximo dos cidadãos e que os problemas locais deveriam ter uma resolução aí. Assim, a proteção ambiental e a poluição em todas as suas formas seria de competência local. Do mesmo modo, o poder local ficou responsável pela Política de Desenvolvimento urbano, que tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes (art. 182). A questão que queremos apontar diz respeito à particularidade da formação territorial da Amazônia e a constituição dos municípios.

  • 3 .Área muito acima da média regional do Sul e do Sudeste brasileiro.
  • 4 . Os dez maiores municípios do Brasil estão na Amazônia, com áreas de 68 mil a 159 mil quilômetros (...)

28Um primeiro ponto diz respeito às dimensões territoriais dos municípios na região; e em segundo lugar à tradicional forma de uso da terra. Para o primeiro é importante dizer que em virtude da tardia ocupação regional, ainda há municípios com amplos domínios territoriais, muitos deles acima de cinco mil quilômetros quadrados3; quanto ao segundo ponto, o uso da terra em atividades extrativas ainda é muito forte, ou seja, áreas de vegetação natural. Assim, quando a legislação aponta o Plano de Desenvolvimento urbano como um dos principais instrumentos para regulação ambiental municipal, tende a priorizar ações na área urbana, todavia, nos extensos municípios da Amazônia, a zona urbana representa muito pouco da área territorial, ao contrário de outros municípios, que sequer possuem área rural.4

29Até meados da década de 1980 a quantidade de áreas criadas em todo o século XX, destinadas à unidades de conservação somavam pouco mais de 124 mil km² e nos últimos vinte e cinco anos este valor atinge 619 mil km², um crescimento exponencial, conforme pode ser visto na tabela 2 abaixo. Mais surpreendente ainda é a ação das unidades federadas, que, pressionadas pelo movimento ambiental nacional e mesmo financiada por organismos internacionais, saltam de 5 mil km² para mais de 600 mil km², ou seja, mais área que Espanha e França somadas. Esta expansão é acompanhada da instituição de órgãos, legislação e mecanismos jurídicos para consolidar a participação também dos municípios através do Sistema Municipal de Meio Ambiente-SISMUMA, como a criação de Secretarias Municipais de Ambiente, Conselhos Municipais, que podem ser consultivos e deliberativos, contando com a participação da sociedade civil em sua composição (Ávila, Malheiros, 2012), como também de Fundos Municipais para o meio Ambiente, responsável pela administração de recursos financeiros originários de fontes diversas, inclusive multas sobre danos ambientais.

Tabela 2 - Criação de Unidade de Conservação entre 1985-2010.

Evolução da criação de UCs (Federais e estaduais), por período de governo.

Período

Federal (km2)

Estadual (km2)

Proporção em relação ao total de UCs (%)

Até 15/03/1985

124.615

5.047

10,6

De 15/03/1985 a 15/03/1990

85.882

97.030

14,9

De 15/03/1990 a 31/12/1994

16.841

69.765

7,1

De 01/01/1995 a 31/12/1998

41.316

83.726

10,2

De 01/01/1995 a 31/12/2002

91.442

30.595

10,0

De 01/01/2003 a 31/12/2006

200.053

287.065

39,8

D 01/01/2007 a 31/12/2010

59.383

32.071

7,5

Total até dez/2010

619.532

605.299

100,0

Veríssimo, 2011, p. 24

30A grande questão que se coloca é a capacidade técnica existente nos municípios brasileiros, principalmente nos menores. É evidente que a implantação de uma organização burocrática voltada à questão ambiental exige um corpo de funcionários para executar funções de comando, controle, fiscalização, etc. Porém, como grande parte dos municípios brasileiros não possuem capacidade de arrecadação, sendo dependentes de repasses financeiros de outras esferas de governo, o processo de implantação ainda é lento.

31Com o suporte do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística-IBGE, encarregado da coleta de dados referentes aos diversos indicadores municipais, selecionamos algumas tabelas referentes à organização burocrática da questão ambiental em nível municipal, destacando a participação dos municípios da Amazônia. Na tabela 3, abaixo, é possível identificar como estão distribuídas as estruturas burocráticas destinadas ao meio ambiente no nível federal e no nível municipal, com destaque para a Amazônia.

Tabela 3 - Munícipios do Brasil e da Região Norte e suas estruturas na área do Meio Ambiente em 2012

Total de Municípios com estrutura na área de meio ambiente, por caracterização do órgão gestor –2012

Região e Unidade da Federação com n° de municípios

Com estrutura na área de M.A.

Secretaria municipal exclusiva

Secretaria municipal em conjunto com outras políticas

Setor subordinado à outra secretaria

Setor subordinado diretamente à chefia do executivo

Órgão da administração indireta

Não possui estrutura especifica

Brasil 5570

4926

1379

2516

730

249

52

639

Norte 450

433

224

177

26

6

-

16

Fonte: IBGE/MUNIC (2012).

32De modo muito semelhante são os Conselhos Municipais. Talvez estes estejam em situação mais precária ainda, uma vez que se sabe do funcionamento clientelista existente nos pequenos municípios em que a formação e o funcionamento destes conselhos (de educação, de saúde, e outros) são manipulados pelos prefeitos, numa demonstração clara de que prevalece o nepotismo, o clientelismo frente a necessidade de competências técnicas que possam elaborar projetos de políticas públicas; criar instrumentos de controle e consulta pública que permita a participação da sociedade; enfim, de instituir mecanismos que asseguram os interesses da maioria. A tabela 4 abaixo, mostra as diversas características que pode ter um Conselho de Meio Ambiente.

Tabela 4 - Municípios e Conselho Municipal de Meio Ambiente

Total de Municípios com Conselho Municipal de Meio Ambiente, por algumas características do conselho –2013

Região e Unidade da Federação com n° de municípios

Com Conselho Municipal de Meio Ambiente

Conselho paritário

Conselho consultivo

Conselho deliberativo

Conselho normativo

Conselho fiscalizador

Realizou reunião nos últimos 12 meses

Brasil 5570

3784

3502

3063

3238

1612

1828

2873

Norte 450

311

291

261

273

173

198

258

Fonte: IBGE/MUNIC (2012).

33Com relação a existência dos Fundos Municipais, instrumento que pode viabilizar o funcionamento das ações voltadas ao meio ambiente, apresenta-se abaixo a tabela 5 que demonstram a totalidade de municípios que já criaram os fundos, bem como a distribuição da existência destes fundos por classe de municípios. Assim, fica mais evidente que quanto maior a população do município, maior o número de fundos instituídos.

Tabela 5 - Total de Municípios com Fundo Municipal de Meio Ambiente – 2013.

Região e Unidade da Federação com classes de tamanho de população dos municípios

Total do Número de Municípios

Município com Fundo Municipal de Meio Ambiente

BRASIL

Até 5000

De 5001 a 10000

De 10001 a 20000

De 20001 a 50000

De 50001 a 100000

De 100001 a 500000

Mais de 500000

5570

1247

1227

1378

1080

339

260

39

2386

408

381

505

580

250

224

38

NORTE

Até 5000

De 5001 a 10000

De 10001 a 20000

De 20001 a 50000

De 50001 a 100000

De 100001 a 500000

Mais de 500000

450

80

81

110

111

42

24

2

239

25

26

61

69

34

22

2

Fonte: IBGE/MUNIC (2012).

34Para finalizar, apresentaremos duas tabelas que demonstram o quanto os municípios brasileiros precisam avançar no que diz respeito às questões ambientais. Como só se tornam ente federativo em 1988, é compreensível que determinadas estruturas e instrumentos legais ainda estejam sendo criados, para evitar sobreposição de competências ou mesmo indefinição de atribuições entre os entes da federação. Na primeira tabela apresenta-se a existência de unidades de conservação municipal. Vimos acima que houve uma expansão enorme nos últimos vinte e cinco anos na criação de U. C., de caráter estadual e federal. Com relação ao município, o ritmo é bem menor, conforme pode se observar na tabela 6.

Tabela 6 - Total de Municípios com Unidade de Conservação Municipal – 2012

Região e Unidade da Federação com n° de municípios

Total

Com UC municipal

Brasil 5570

5570

1358

Norte 450

450

104

Fonte: IBGE/MUNIC (2012).

35Na tabela 7 apresenta-se a existência de Comitês de bacias hidrográficas. Embora a competência de criação dos Comitês seja dos Estados federados, mas com a participação de prefeitos dos municípios que compõem a bacia, é insignificante o número destes comitês na região norte do Brasil, que abriga a maior bacia hidrográfica do mundo. No estado do Amazonas, o maior da federação brasileira com 1,5 milhão de km², com maior densidade hídrica do país, só existe um comitê de bacia, localizado na capital Manaus e com precário funcionamento.

Tabela 7 - Total de Municípios que fazem parte de Comitê de Bacia Hidrográfica (CBH) 2013.

Região e Unidade da Federação

Total

Fazem parte do CBH

Brasil

5570

4074

Norte

450

157

Fonte: IBGE/MUNIC (2012).

36Quanto às terras indígenas, é importante afirmar, de imediato, que as prerrogativas legais de criação destas áreas cabem exclusivamente à União. Estas áreas tem se constituído também num mecanismo de assegurar a preservação ambiental na Amazônia, contudo, não são bem recebidas pela população nacional, que, carregada de preconceito contra as populações indígenas, condenam a sua instituição sob a alegação de que os indígenas não precisam de tantas terras. A tabela 8 mostra a evolução das demarcações de terras indígenas no Brasil ao longo dos últimos seis presidentes da república. Segundo o Instituto Sócio-Ambiental-ISA “a maior parte das TIs concentra-se na Amazônia Legal: são 422 áreas, 111.401.207 hectares, representando 22,25% do território amazônico e 98.42% da extensão de todas as TIs do país” (ISA, 2016a) De modo semelhante, estas áreas reduzem os territórios municipais na região Norte. Todavia, queremos argumentar aqui que não fazemos nenhuma defesa dos discursos de alguns prefeitos de que a criação destas áreas constituem um atraso ao desenvolvimento. Isto porque grande parte dos municípios sequer possui atividade agrícola em larga escala; vivem, em geral, de repasses estaduais e federais; e, por último, é possível incorporar a própria produção local indígena à dinâmica municipal.

Tabela 8 - Demarcação de Terras Indígenas e Unidades de Conservação entre 1985-2016

Demarcações - Amazônia legal

TIs Declaradas

TIs Homologadas

Presidente

[período]

nº*

Extensão (ha)

nº**

Extensão (ha)

Dilma Rousseff

[jan 2015 a mai 2016]

10

878.462

9

1.240.776

Dilma Rousseff

[jan 2011 a dez 2014]

5

964.170

11

2.025.406

Luiz Inácio Lula da Silva

[jan 2007 a dez 2010]

26

1.821.205

13

7.690.239

Luiz Inácio Lula da Silva

[jan 2003 a dez 2006]

20

7.917.596

52

10.988.935

Fernando Henrique Cardoso

[jan 1999 a dez 2002]

47

15.767.121

18

9.642.668

Fernando Henrique Cardoso

[jan 1995 a dez 1998]

32

17.138.447

81

30.709.327

Itamar Franco

[out 92 | dez 94]

23

6.518.162

10

5.499.776

Fernando Collor

[mar 90 | set 92]

35

23.390.618

74

25.795.019

José Sarney

[abr 85 | mar 90]

34

11.009.449

21

9.452.807

* Inclui nove (9) terras Reservadas por decreto: um (1) no governo Sarney, três (3) no governo Collor , um (1) no primeiro Mandato de Lula e dois (2) no segundo mandato de Lula.

** As colunas "Número de terras" e "Extensão" não devem ser somadas, pois várias terras indígenas homologadas em um governo foram redefinidas e novamente homologadas. (Por exemplo, a TI Baú que já havia sido declarada no governo FHC com 1.850.000 hectares, e no governo Lula foi reduzida para 1.543.460 hectares. Também a TI Raposa Serra do Sol, que já tinha sido declarada em 1998 no gov. FHC, foi posteriormente declarada por Lula, com a mesma extensão. Nesses casos a extensão foi contabilizada duas vezes, o que impede a simples somatória dos campos). Fonte: ISA (2016b).

Conclusão

37O aprofundamento da questão ambiental em nível mundial e as pressões e exigências da sociedade para ações de conservação da natureza afetam de modo diferenciado os lugares que recebem essas pressões. O desafio em equilibrar interesses gerais com os interesses localizados coloca em xeque diversos níveis de poder no interior de um estado-nacional. O ambientalismo como uma nova ideologia expressa-se de diversos modos fazendo com que os Estados nacionais tomem atitudes voltadas à sustentabilidade, que afetam muitas vezes valores simbólicos ancestralmente construídos por uma cultura, assim como interesses diferentes frente às formas de uso da terra.

38Apontamos que a partir da Constituição de 1988, quando os municípios passaram a ser considerados, de fato, entes da federação brasileira com atribuições, competências, direitos e deveres próprios; e com a escalada mundial de um novo pensamento ambiental, isto criou uma série de novas situações para estes entes da federação, principalmente na Amazônia, porque nesta região o acesso aos recursos naturais pela população tradicional ainda é importante para seu modo de vida.

39Se durante o governo militar as ações de controle da União sobre a região amazônica pautava-se na conversão de terras estaduais para terras da União, visando a segurança nacional, na atualidade são as criações de Unidades de conservação que terminam por se constituir numa nova forma de controle regional. Diferente das ações do passado, que recebeu muitas críticas por caracterizar uma redução dos princípios federativos, na atualidade a criação destas áreas não apresentam críticas profundas, pois a representação simbólica de conservação da natureza ameniza as oposições, sendo aplaudidas nas escalas nacional e global. Todavia, é no nível local que os embates são travados, visto que implicam numa conversão de atitudes da população tradicional em suas ações de sobrevivência com a floresta. E nisto fica evidente o embate entre como equilibrar as demandas locais, das populações localizadas na Amazônia, com os interesses gerais da sociedade brasileira e mesmo mundial. Ou seja, quando a União cria zonas protegidas, está retirando dos municípios territórios cujo uso, pela população na Amazônia é importante pois vivem da coleta, reduzindo o acesso aos recursos naturais.

40Nas instancias municipais, conseguiu-se identificar uma tentativa de organização das obrigações legais através de Secretarias, Conselhos ou Comitês de meio ambiente. Porém, é notório que ainda faltam muitos municípios constituírem tais instituições além da fraca capacidade técnica dos milhares de pequenos municípios no Brasil, associada ao controle dos políticos locais, com clientelismo e nepotismo, retardam ações que de fato possam colocar os municípios como protagonistas dos destinos das populações locais. Acreditamos na necessidade de uma profunda reforma das organizações política-administrativa no nível municipal assim como ajustes nos princípios federativos para poder alavancar os processos de participação da sociedade local definindo seu destino ambiental.

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Bibliography

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Notes

1 Ato de empatar, impedir desmatamentos na floresta.

2 . Aqui é importante distinguir a aceitação entre criar unidades de conservação e criar terras indígenas, estas são mal recebidas.

3 .Área muito acima da média regional do Sul e do Sudeste brasileiro.

4 . Os dez maiores municípios do Brasil estão na Amazônia, com áreas de 68 mil a 159 mil quilômetros quadrados. O Estado do Rio de Janeiro possui 43 mil quilômetros quadrados.

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List of illustrations

Title Figura 1 - Sobreposição de áreas de preservação nos territórios municipais
Credits Fonte : Base de dados MMA – Thiago O. Neto - 2017
URL http://espacepolitique.revues.org/docannexe/image/4219/img-1.png
File image/png, 1.6M
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References

Electronic reference

Ricardo José Batista Nogueira and Thiago Oliveira Neto, « Federalismo e meio ambiente na amazonia: áreas protegidas como nova geografia política », L’Espace Politique [Online], 31 | 2017-1, Online since 18 April 2017, connection on 20 October 2017. URL : http://espacepolitique.revues.org/4219 ; DOI : 10.4000/espacepolitique.4219

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About the authors

Ricardo José Batista Nogueira

Professor
Departamento e Programa de Pós-graduação em Geografia-UFAM
nogueiraricardo@uol.com

Thiago Oliveira Neto

Graduado em Geografia
Bolsista CNPq em projeto de pesquisa
thiagoton91@live.com

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