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Géographie politique et géopolitique brésilienne au XXI siècle

Estratégia metodológica de Zoneamento Ecológico Econômico (ZEE) na escala municipal: um exercício acadêmico de geografia política para a gestão do território

Stratégie méthodologique de Zonage Écologique Économique (ZEE) à l'échelle municipale: un exercice académique de géographie politique pour la gestion du territoire
Methodological strategy of Ecological Economic Zoning (EEZ) in the municipal scale: an academic exercise of political geography for the management of the territory
Augusto César Pinheiro da Silva, Marcelo Motta de Freitas et Rejane Araujo Rodrigues
Traduction(s) :
Methodological Strategy of Ecological Economic Zoning (EEZ) in the Municipal Scale: an Academic Exercise of Political Geography for the Management of the Territory

Résumés

Modèles méthodologiques de zonage écologique d'économique (ZEE) émergent dans les 20 dernières années en Brésil comme possibilité de renforcer la compréhension des savants pour la potentialisation des décisions des sphères politiques locales dans le modèle fédéral brésilien. Participants centrale condition institutionnelles de l'applicabilité du zonage à l'échelle locale, les municipalités ont la capacité d'articuler des défis de gestion régionaux qui se posent en ce qui concerne les ressources environnementales, sociales et économiques, mais aussi en les rendant plus productifs et efficaces dans leur propre espace et de la gestion publique. Dans ce contexte, cet article montre les chemins méthodologiques prises par un groupe de chercheurs dans à l'élaboration de deux zonages économique et écologique le deux unités municipales dans différentes régions du Brésil. En eux, plusieurs entreprises nationales et internationales en capital, et la gestion des actions politiques cherchent à moderniser (infrastructurel, technologiquement.....) les pratiques culturelles, le profil environnemental et les activités économiques traditionnelles . Dans les zones régionales où elles opèrent, ils quadrillent jusqu'à différents intérêts qui peuvent se transformer définitivement la qualité de vie locale. L'utilisation politique ZEE peut être une excellente occasion de promouvoir le bien-être de la gestion des échelles locales et régionales, et de comprendre la nature de ce type de zonage et de ses possibilités comme outil d'action politique municipale devient essentielle pour la recherche spatiale et les étudiants en géographie de la politique contemporaine .

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Texte intégral

A conjuntura político-institucional da federação brasileira em transformação

1O Brasil, como república federativa desde 1891, vivencia a reestruturação de suas instâncias de gestão territorial há mais de um século (Andrade; Andrade, 1999). Dessas mudanças, variáveis jurídico-territoriais emergem como estratégias sociopolíticas em múltiplas escalas e, notadamente após a Constituição federal de 1988 (a chamada constituição municipalista). Tais emergências criaram cenários complexos na administração pública do Estado brasileiro devido à força dos municípios. Neles instrumentos, atores e agentes de gestão plurais convergem/divergem em torno das lógicas das políticas no território nacional, em uma composição de arquiteturas intergovernamentais e interescalares que resgatam o aspecto regional local.

2Esse cenário se soma às atuais crises nas estruturas federativas de diversos países. Espanha, Alemanha e Rússia são exemplos de territórios nacionais onde se refletem transformações sociopolíticas, econômicas e culturais que reordenam as lógicas jurídico-administrativas de muitas sociedades ocidentais; ou seja, este é mais um sintoma da hipercrise de modernidade (Habermas, 2000), acirrada desde o fim da Guerra Fria. Tal dinâmica afeta, estruturalmente, os arranjos de gestão territorial em regiões antes consideradas estáveis no âmbito geopolítico, impulsionando outras concepções em torno das consagradas expressões de soberania e autonomia, em variadas escalas territoriais de representação política (Castro, 2005; Fontí & Rufí, 2006; Silva, 2012). Composições de forças multiescalares dos agentes de poder são redefinidas, mediadas por instrumentos de regulação em escala planetária, cujas resistências, ações e rebatimentos locais têm respostas diferentes, a partir da dimensão e intencionalidade presentes das forças instituídas e instituíntes (Castoriadis, 1983). Assim sendo, a emergência de arquiteturas políticas para a administração pública tornam a reengenharia da gestão dos territórios fundante de uma nova organização espacial, em que as estratégias de vida de uma gama expressiva de grupos sociais passam a ser contabilizadas como um jogo geopolítico de mudanças simbólico-culturais, infraestruturais, produtivas e jurídico-administrativas em escalas geográficas diversas.

  • 1 Sobre o Estado-Rede, o sociólogo espanhol Manuel Castells afirma que, na atualidade, há três crises (...)
  • 2 Sem entrarmos na vasta discussão sobre as concepções que a expressão ‘qualidade de vida’ nos oferec (...)

3A Globalização, viabilizada por instituições e agências de regulação em sociedades diversas pela mundialização de padrões estandardizados de produção, desde o final dos anos de 1980, vem reestruturando as tonalidades das instituições públicas e privadas e os Estados nacionais, como nos lembra Castells1 (1997, 2009), passam a funcionar ‘em rede’, reforçando a lógica da descentralização da gestão sobre inúmeras questões cotidianas dos seus territórios jurídico-politicamente reconhecidos. Suas representações locais se mantêm, todavia, como agentes centrais na regulação dos territórios, realizando os seus projetos de políticas públicas. Como entendido pelo sociólogo espanhol, essas novas interações só serão realizadas de maneira a atender a ‘cidadania das localidades’ se as classes políticas e a sociedade civil se reorganizarem através das mesmas redes que concebem e formam, mesmo que virtualmente, ‘espaços da vida política’ que sejam conectados às demandas populares nos projetos públicos focados na qualidade de vida2 dos territórios.

4Nesse contexto, os modelos federativos existentes têm campo fértil para referendarem práticas democráticas localistas, a partir de representações reconhecidas por suas governanças coparticipativas capazes de promover políticas que se espraiam horizontalmente (Santos, 1996). No caso do nível local da gestão do federalismo no país, os municípios brasileiros não podem gerenciar sozinhos de maneira eficiente grande parte das demandas cotidianas, como as de âmbito socioambiental, por exemplo, sem que haja uma organização em rede com outros municípios (Silva, 2014), trazendo para a esfera regional as decisões sobre questões que envolvam o controle de recursos hídricos, a deposição de resíduos sólidos, as políticas de saneamento básico e de ocupação de encostas. Ou seja, como afirma Costa (2011), é nas regiões formadas por desejos comuns de territórios semelhantes que os populares podem ter respaldo político-institucional, já que a regionalização de suas demandas (como na de municípios contíguos, por exemplo) pode ser mais bem administrada pela coparticipação de uma massa de população organizada em rede junto aos seus representantes. São estes que têm a responsabilidade coletiva de produzir, entre os níveis de gestão, um melhor uso de recursos existentes e das potencialidades espaciais para que respondam, concretamente, as populações de maneira horizontal.

  • 3 Os ZEE-Resende e ZEE-Maragojipe foram um dos vários produtos solicitados pelos projetos ‘Planejamen (...)

5O artigo apresentado se refere a uma das arquiteturas mais inovadoras no que se refere às políticas localistas no âmbito do federalismo brasileiro, o zoneamento ecológico econômico (ZEE). Este mecanismo jurídico-político pode tornar-se um manancial de novas redes de solidariedade territorial geradoras de coparticipações crescentes em governanças regionais cooperativas, pois destaca a capacidade de os poderes instituídos e instituintes, nos municípios brasileiros, entenderem-se como representações de políticas federativas menos desiguais e mais eficientes. Uma racionalidade metodológica para o zoneamento foi desenvolvida pelos grupos de pesquisa Gestão Territorial do Estado do Rio de Janeiro (GeTERJ) e Morfotektos, ambos da PUC-Rio e liderados por professores do programa de pós-graduação em Geografia da mesma instituição. Em dois momentos, tal metodologia foi aplicada em dois municípios brasileiros: no de Resende (estado do Rio de Janeiro, entre 2008 e 2010) e no de Maragojipe (estado da Bahia, entre 2011 e 2012). As duas pesquisas foram financiadas com recursos da Petrobras3.

6Tal arquitetura pode proporcionar tanto a reformulação das estruturas político-administrativas gestoras dos territórios estaduais e subregionais quanto levar aos pesquisadores e gestores públicos o repensar sobre como tais organizações podem trazer soluções mais adequadas para a repartição de recursos, o estímulo de potencialidades e a ampliação das perspectivas intrínsecas da qualidade de vida de diversas populações.

7A arquitetura do ZEE vem ocorrendo no Brasil em variadas escalas, desde 1981, como se verá mais adiante, transformando algumas importantes estratégias de gestão das forças institucionais no território nacional, onde as escalas de resolução de problemas multidimensionais pelos fatores geográficos podem reforçar a legitimidade de tal arquitetura em expansão, atualmente.

Figura 1 - Município de Resende (RJ) e sua divisão distrital

Figura 1 - Município de Resende (RJ) e sua divisão distrital

Fonte: Silva et al (2010).

Figura 2 - Localização da cidade de Maragojipe e Região Metropolitana de Salvador

Figura 2 - Localização da cidade de Maragojipe e Região Metropolitana de Salvador

Fonte: Silva et al (2012).

OS ZONEAMENTOS ECOLÓGICOS ECONÔMICOS (ZEE) SOB OS AUSPÍCIOS DA LEGISLAÇÃO BRASILEIRA.

  • 4 Neste artigo, a sustentabilidade é concebida como um conceito sistêmico relacionado com a continuid (...)

8Desde que a Ecologia adentrou as agendas políticas brasileiras no final dos anos de 1970 sob a égide de uma geopolítica do meio ambiente (LEIS, 1999) ou da biodiversidade (Porto-Gonçalves, 2006), a apropriação e ‘uso adequado’ do que se passou a cunhar como ‘recurso natural’ (florestas, água potável, biodiversidades...) tornou-se prática socialmente aceita e economicamente necessária ‘para o desenvolvimento’, delegando-se ao Estado nacional, na sua esfera maior de decisão, o controle da natureza como prática social de preservação ambiental, em uma lógica de sustentabilidade4.

9O zoneamento ecológico econômico (ZEE) (mais recentemente denominado institucionalmente como zoneamento socioeconômico e ecológico - ZSEE) é uma nomenclatura que procura evitar o desvencilhamento da sociedade da natureza em processos de ordenamento e planejamento político-territorial ao evidenciar que sem as questões sociais é insolúvel qualquer trama de gestão pública que envolva a apropriação e o uso dos recursos naturais para a sua potencialização. Assim sendo, os ZEE são instrumentos de política territorial que, no Brasil, passaram a ser mais utilizados pela esfera federal, nos anos de 1980, no planejamento de apropriação e uso da Amazônia Legal, junto a diversos organismos supranacionais (Silva, 2014). Em um contexto de modernização das instituições públicas brasileiras nos últimos 20 anos, a pressão política e social aos poderes instituídos passou a ser realizada por entidades nacionais ligadas ao meio ambiente, o que poderia ampliar o acesso ao público de reservas de bens não renováveis, vitais para as dinâmicas econômicas e geopolíticas do país.

10As conferências internacionais como as reuniões de Estocolmo (1972) e do Rio de Janeiro (1992), assim como a Rio+20 de 2012, foram eventos promotores de discussões em torno de estratégias públicas, com forte amparo e sustentação social, para a compreensão da combinação entre as concepções ortodoxas do desenvolvimento (amplamente discutidas nos fóruns econômicos do cenário geopolítico internacional, entre os anos de 1970 e 1990), e as que estimulam a conexão da natureza como ‘coisas’ inerentes à sociedade e sua força motriz na biosfera, morada do homem e demais formas de vida. Essa combinação foi gerada pelo entendimento científico e institucional de que sujeitos / atores e agentes não podem evitar-se e anular-se, em uma nova geopolítica de ação coletiva. Tal combinação de forças elevou as discussões institucionais e acadêmicas (que afetaram parcialmente as gestões públicas) a uma visão de mundo identificada com a inadiável proteção do espaço do homem (o meio ambiente) e, portanto, o espaço onde a vida ocorre; todavia, cabe lembrar que há muitas concepções sustentabilistas na correlação das forças que dão foro ideológico à ‘proteção ambiental’ (Frey, 2001).

11Para o referido pesquisador, as abordagens sustentabilistas são mais recorrentes, fundamentalmente, sob três abordagens: a primeira, e mais comum, é a forte conexão dos aspectos do uso e apropriação da natureza no viés clássico do ‘recurso para a reprodução das economias’; ou seja, ao serem expressas as potencialidades atuais de determinado espaço e a importância do seu ‘conteúdo natural’ nesse desenvolvimento, a natureza é concebida como commodity, o que cria uma forte conexão dos lugares aos mercados nacionais e internacionais de matéria primas. Tal conectividade reordena as funções sociais dos lugares e uma série de transformações infraestruturais e logísticas ocorrem sob o espectro da gestão territorial, com efeitos ambientais bastante reversos. Já a abordagem ecológica remete os lugares identificados pelos seus perfis bióticos e/ou naturais a sua função no sistema ecológico, indicando uma interdependência de aspectos da natureza que determina uma ‘condição obrigatória’ de preservação / conservação das ‘coisas naturais’ dos territórios, indo-se ‘além da necessidade de uso da natureza pelos homens’. Apesar da sua importância na recolocação da natureza como estruturadora da ordem civilizatória, pois sem ela a vida desaparecerá do planeta, a abordagem ecológica coloca os homens e suas sociedades como periferia no âmbito das políticas públicas, podendo-se excluir, reduzir ou eliminar todo potencial de crescimento econômico e de uso do espaço dos diversos grupos. Finalmente, a abordagem política cresce hoje como potencial de práticas sustentáveis pelos Governos em múltiplas escalas. Ao ser entendida que nenhum uso, apropriação, ocupação e associação homem / meio podem ser feitos sem a mediação entre os projetos estatais e os interesses públicos (via representação / participação), e que os territórios são arenas da política cotidiana (portanto há perdas, ganhos e convencimentos sobre prioridades diversas), as abordagens políticas sustentabilistas redirecionam as decisões sobre os projetos para a sociedade como um todo nos territórios, forçando a coparticipação dos atores nas práticas espaciais, o que legitima as gestões do território, minimizando-se os efeitos ambientais e econômicos nocivos que podem ser gerados pelas ações nos territórios.

Figura 3 - As Práticas sustentabilistas mais recorrentes (Adaptado de Frey, 2001)

Figura 3 - As Práticas sustentabilistas mais recorrentes (Adaptado de Frey, 2001)

Fonte: Elaborado por Silva (2016).

12Especificamente no Brasil, a repercussão dos eventos internacionais citados facilitou a proliferação de entidades (de diversas naturezas) para a defesa do meio ambiente, com a criação de órgãos ambientais e gestores em diversas escalas do poder público. Todavia, as interpretações em torno dos ZEE tendem a depender das perspectivas acadêmicas, técnicas e ideológicas das equipes envolvidas na sua confecção, assim como dos agentes promotores e financiadores que fazem valer não apenas a ideia de que o ZEE é um instrumento inovador para o impulsionamento de dinâmicas políticas, ambientais ou mercantis sobre os recursos, mas, sobretudo, o ‘peso’ de cada um dos ‘E’ no zoneamento desejado. Dessa correlação de forças (mais ‘ecológico’, mais ‘econômico’ ou peso igual a eles ‘socioeconômico e ecológico na construção das sustentabilidades?) virá o tom que determinará a delimitação de zonas a serem gestadas por projetos de Governos para a qualidade de vida nos territórios.

13Quando o GeTERJ / Morfotektos definiram uma metodologia para o desenvolvimento dos ZEE solicitados na escala municipal, o fio vertebrador seguiu os pressupostos da sustentabilidade em uma concepção localista, onde os padrões da ação pública no espaço deveriam ser aqueles desejados e/ou possíveis, a partir do concebido pelas populações que vivem nos territórios a serem zoneados. Nesse sentido, o entendimento dos padrões produtivos, culturais, religiosos e de reprodução social foi priorizado através de trabalhos de campo diversos, articulando-se esses lugares com outros onde os atores sociais e institucionais se faziam presentes, politicamente, no espectro regional. Esse pressuposto metodológico busca seguir a consolidação da democracia nas instituições no Brasil nos últimos 20 anos. Desde o retorno ao Estado nacional de Direito, padrões de gestão foram sendo diversificados, a partir da concepção de que é nos lugares que o uso e a apropriação de recursos devem ser definidos e aplicados. Todavia, para que a concepção localista fosse compreendida, décadas de centralização dos projetos dos ZEE foram vivenciadas, e da escala nacional à municipal, as fases de atuação (ainda hoje persistentes) das unidades federadas não podem ser esquecidas, pois geraram produtos e dinâmicas espaciais em voga, tornando o tema ‘competência para a definição dos ZEE’ de foro bastante íntimo com a geografia política.

Figura 4 - Escalas de Zoneamento no Brasil, após o retorno do Estado de Direito (1988)

Figura 4 - Escalas de Zoneamento no Brasil, após o retorno do Estado de Direito (1988)

Fonte: Elaborado por Silva (2016).

14Entendido, institucionalmente, como um ‘instrumento de planejamento’, os zoneamentos ecológicos econômicos estão ligados, na sua origem, à política nacional de meio ambiente sob os auspícios da lei federal nº 6.938, de 31 de agosto de 1981, que dispõe sobre a Política Nacional de Meio Ambiente, seus fins e mecanismos de formulação e aplicação e dá outras providências, determinando, no seu artigo 5º, que:

As diretrizes da Política Nacional de Meio Ambiente serão formuladas em normas e planos destinados a orientar a ação dos Governos da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Territórios e dos Municípios no que se relaciona com a preservação da qualidade ambiental e manutenção do equilíbrio ecológico, observados os princípios estabelecidos no artigo 2º desta Lei. (Cavalcante, 2005, s/p)

15Já no seu artigo 9º, a lei federal citada indica que são instrumentos da Política Nacional do Meio Ambiente: “II – o zoneamento ambiental (Regulamento)”. Assim sendo, o significado stricto sensu de zoneamento político-juridicamente reside na regulamentação de uma (re)divisão espacial baseada em pressupostos para o uso potencial do espaço territorial de uma dada escala de ação do poder público (município, estado, região...) e, nesse sentido, concorda-se que as políticas de Estado são essenciais para a adequação do conjunto de normas e práticas socioespaciais existentes em um determinado arranjo político-administrativo com a de outras consideradas potenciais sob a perspectiva das sustentabilidades. Com a Constituição federal brasileira de 1988, os municípios subiram um patamar a mais como entidades político-administrativas e territoriais de gestão dos territórios, pois,

(...) diferentemente de muitas federações, a brasileira, (...), é um sistema de três níveis (triplo federalismo) porque incorporou os municípios, juntamente com os estados, como partes integrantes da federação, refletindo uma longa tradição de autonomia municipal e de escasso controle dos estados sobre as questões locais. (Souza, 2005, p.110)

16Todavia esse Estado, não mais restrito à força de sua instância central após a Abertura Política brasileira de 1979, e resgatando, juridicamente, as instâncias locais (estados e municípios) com a Constituição de 1988, alavancou, no nível local, projetos de apropriação e uso dos seus recursos territorialmente localizados como ‘estratégia para o desenvolvimento’. E assim, na atualidade, os ZEE são solicitados por agências diversas (notadamente autarquias públicas) com intuito de estimularem, localmente, estratégias de desenvolvimento local onde o meio ambiente, concebido como aquele em que natureza e sociedade interagem sustentavelmente, seja um ambiente integrado, complexo, e com as suas partes conectadas em função da permanência, manutenção e proteção da vida, em suas diversas dimensões e escalas.

17Um longo caminho ainda precisa ser percorrido para que se chegue a linhas mestras gerais para todos os ZEE, ao mesmo tempo em que não acreditamos que uma única norma ou metodologia de zoneamento possa contemplar a riqueza de possibilidades que tal instrumento de gestão pode proporcionar nos fragmentos espaciais. Para tanto, é necessário o desenvolvimento de estudos localistas dos homens e sociedades situadas (Zaoual, 2006), pois a partir daí padrões de zoneamento poderão ser traçados para territórios distintos, em uma lógica de sustentabilidades a ser mantida na pluralidade do mundo atual, através de programas, projetos e planos de gestão mais atuais.

As bases metodológicas dos zee de Resende e Maragojipe: desafios municipais entre o planejamento e a gestão local

  • 5 Na Conferência Rio-92, os países participantes assumiram o compromisso e o desafio de internalizar, (...)
  • 6 Tal expressão vem sendo adaptada e testada, no âmbito das Ciências Sociais, desde o início da décad (...)

18Segundo os documentos oficiais baseados nas Agendas 215 que afetam os municípios brasileiros com população igual ou superior a 20 mil habitantes, a dimensão da sustentabilidade deve ser concebida nas políticas locais de desenvolvimento, através da articulação multissetorial das sociedades locais, que devem conceber tal documento como um projeto de qualidade de vida autossustentado, cíclico e aplicável como política de Estado e não como uma política de um Governo. Como decorrência dessa dimensão da ação dos poderes, a definição de zonas de gestão pode ser concebida como a aplicação inovadora de políticas públicas de planejamento no âmbito das sociedades federativas atuais, pois concebidos como ‘ordenamentos territoriais sustentáveis’, na escala dos municípios, devem compreender três etapas bem claras durante a sua elaboração: a primeira delas é técnica (o diagnóstico), em que há a formulação de um banco de dados e informações sobre o território a ser zoneado, suas potencialidades e dados gerais sobre as condições físico-ecológicas e socioeconômicas, de preferência através de informações coletadas de fontes primárias. Ao serem definidas as áreas prioritárias para as práticas de sustentabilidades, parte-se para a segunda etapa que é acadêmica (o prognóstico), quando são observadas as possibilidades (através de estudos baseados tanto nos fatos da Ciência quanto no entendimento local do que isto significa para os habitantes) de um zoneamento sustentável, a partir das condições levantadas preteritamente, e os desejos e interesses dos agentes interessados no ZEE. Este momento é fundamental o entendimento entre o que existe, o que se quer e o que se pode ‘sob uma visão de sustentabilidades’. Projetos ‘não sustentáveis’ não correspondem mais aos anseios do padrão ético e institucional do país e devem ser rechaçados e denunciados caso sejam forçados por agentes hegemônicos. A última escala é a política (a articulação sociedade civil, Estado[s], agentes diversos), já que para haver a aplicação de um zoneamento na perspectiva das sustentabilidades, interações entre os governos (do município onde o evento ocorrerá e nos do entorno) e a sociedade civil para o estabelecimento de áreas prioritárias para o planejamento e uso de espaços diversos, só serão possíveis através de acordos entre os poderes instituintes e instituídos, e a força de coesão que tal conexão pode proporcionar pelo agente público instituinte das zonas, baseando-se nos pressupostos de sustentabilidade (Silva et al., 2010). Nesse contexto, o zoneamento surge da necessidade de preservação e conservação do meio ambiente como condição para a implementação de um projeto sociopolítico e econômico de desenvolvimento socioespacial sustentável6 que seja instrumento de gestão do território, cujas diretivas apontem para a redução das desigualdades sociais e a potencialização das atividades produtivas já existentes ou a serem fomentadas, com mínimos efeitos socioambientais negativos (Silva et al, 2010).

19Para atingir tal objetivo, torna-se necessária a implementação desse instrumento como um caderno de intenções pelos gestores públicos para a aplicação de um plano de obras e atividades diversas que estabeleçam medidas e padrões de proteção ambiental, através de investimentos econômicos e infraestruturais promotores de emprego e renda. Por conseguinte, na prática, o ZEE é um instrumento que busca maior eficiência na gestão dos recursos socioeconômicos e da natureza nos territórios, assim como da capacidade deles gerarem atrativos diversos para investimentos diretos, de ordem pública e privada, gerando a melhoria das condições de vida de quem vive no território.

20Quanto mais horizontais forem as decisões entre os municípios envolvidos, maiores serão as chances de maior sucesso na gestão das coisas comuns aos territórios, envolvidos por redes de uso coletivo e individual que se repetem no espaço, e sobre as quais o Estado, em suas múltiplas representações, tem a obrigação de cuidar para a eficácia da sustentação, com qualidade, da vida em suas muitas dimensões.

Figura 5 - Organograma de confecção de um ZEE municipal, na visão do GeTERJ

Figura 5 - Organograma de confecção de um ZEE municipal, na visão do GeTERJ

Fonte: Silva et al (2010).

21Na esfera municipal, o ZEE possibilita aos gestores participar de um novo arranjo institucional no processo de planejamento de suas políticas públicas (em um continuum com seus pares regionais e as esferas de decisão além do nível local), ao utilizarem o Sistema de Informações Geográficas (SIG) na avaliação das ações dos setores produtivos voltados para a reestruturação socioespacial e sua potencialização, como expresso no organograma apresentado na Figura 5.

22Neste organograma, as equipes acadêmicas dos ZEE Resende e Maragojipe estruturaram a dinâmica dos zoneamentos como o pressuposto de que determinado ordenamento territorial com a sua logística espacial, posição no contexto da unidade federada, nível de estruturação sociopolítica, particularidades e singularidades deveria passar por um detalhado diagnóstico dos aspectos físico-bióticos, sociopolíticos, econômicos e culturais. Tal processo possibilitaria a compreensão das interações sociedade-natureza do território a ser zoneado. A dimensão espacial gerada por tais interações deveria trazer, aos gestores, a reflexividade sobre a dinâmica das políticas públicas a serem implementadas no território, já que as mesmas, na sociedade brasileira, são tradicionalmente compartimentadas em seções escalares (competição interescalar), o que impede a realização, pelos gestores, da qualidade de vida no território. Um federalismo competitivo (Souza, 2005) reforça essa interpretação espacial dos agentes políticos, produzindo, na composição das partes do território (que contêm, por sua vez, o todo), a complexidade das competências jurídico-institucionais para realizá-las.

23Ao processo de definição dos diagnósticos nos fragmentos observados, somar-se-ão a legislação e os marcos regulatórios das funções administrativas, entendidas no contexto das legalidades instituídas pelas leis orgânicas municipais e estaduais, assim como pelos planos diretores dos municípios. Tais inter-relações serão avaliadas sob a ótica ideológica de quem tem o controle da máquina burocrático-administrativa, a partir da sua representação e institucionalidade política (os gestores eleitos, em múltiplas escalas), sem perder a visão de que os agentes econômicos (privados) e os atores políticos do território têm um papel chave no direcionamento das políticas públicas. Assim sendo, os profissionais proponentes da subdivisão municipal em unidades de planejamento (ou o ZEE preliminar) devem entender a complexidade de forças envolvidas na gestão do território para sacramentar a decisão sobre a delimitação das partes que comporão o todo.

24Todavia, será somente a partir da práxis política dos gestores locais e associações de classe (movimentos sociais diversos, organização supraestatais e não governamentais...) que o ZEE preliminar será testado, pensado, justificado e modificado, ajustando-se de acordo com a dinâmica local de quem vive, cotidianamente, os lugares. Somente frente às adaptações e mudanças exigidas pelos grupos que têm representatividade política na unidade é que o ZEE poderá ser referendado, e assim é a partir das demandas daqueles que sofrerão as mudanças estruturais das políticas de sustentabilidades a serem aplicadas em cada zona que tais unidades de planejamento serão oficializadas como unidades da paisagem (ZEE final). Referendado o ZEE, abrir-se-á a disputa político-partidária nos distritos como forma de as forças locais dos vereadores atuarem diretamente na aplicação das políticas públicas municipais nas zonas, com intuito de, ‘na proximidade’, promoverem o desenvolvimento espacial (ou as sustentabilidades) com as benesses para as populações territorializadas no local e imediações. Assim sendo, haverá a aplicação das políticas públicas capazes de trazerem às comunidades envolvidas, um maior engajamento político nas decisões coletivas, presentes e futuras. Tal estratégia de gestão cria uma arquitetura dinâmica, interativa e capaz de se autorreplicar espacialmente, a partir da formação de lideranças políticas (notadamente no âmbito regional) capazes de ‘contaminar’ os municípios vizinhos com projetos horizontais, a partir de decisões locais mais complexas e em rede.

25Em relação aos ZEE finais apresentados na página a seguir, as zonas selecionadas do município fluminense de Resende se referem muito mais à recondução do município para um pacto produtivo e de poder no entorno das três maiores metrópoles brasileiras. Por ser parte do eixo Rio de Janeiro–São Paulo, o município recebe muita influência do processo de metropolização, e é uma das áreas dinâmicas da macrorregião formada pelos eixos de integração das duas maiores metrópoles nacionais. Sendo assim, ao sofrer com as flutuações de montagem e desmontagem do modelo fordista brasileiro (atualmente Resende recebe investimentos industriais do desmonte da região industrial de São Paulo chamada de ABCD), Resende é reconduzido para o vigor pós-fordista do século XXI, fazendo com que as decisões municipais devam ser encaminhadas para uma releitura setorial da economia tradicional desse eixo dinâmico, resgatando-se a qualidade de suas terras agrícolas (grandemente afetadas pelo cultivo do café no século XIX e as atividades agropastoris extensivas, no século XX), mas verificando-se, no setor agrícola, as tendências produtivas ligadas ao século XXI (piscicultura, pequena agricultura intensiva de hortifrutigranjeiros...), como também um resgate das dimensões mais atuais do turismo como o rural, ecológico e baseado na história regional. Redinamizar os fragmentos de Mata Atlântica se apresenta como um dos caminhos sustentáveis de o município centralizar as decisões sobre o replantio das matas ciliares nas margens do Rio Paraíba do Sul, podendo Resende ser um replicador de políticas de preservação das águas para o abastecimento urbano, o consumo da agricultura familiar e ampliação da capacidade de utilizar as vastas porções de água doce do município, juntamente com os municípios vizinhos, com o transporte fluvial reconectado a região por redes que estimulam a vida dos seus habitantes e novos investimentos.

Figura 6 - ZEE final Resende (2011)

Figura 6 - ZEE final Resende (2011)

Fonte: Silva et al (2010).

Figura 7 - ZEE final Maragojipe (2012)

Figura 7 - ZEE final Maragojipe (2012)

Fonte: Silva et al (2012).

26No município baiano de Maragojipe, o grande desafio para o sucesso do ZEE realizado será enfrentar o choque entre as tradições culturais e econômicas de um município que se localiza em uma região distante de todas as transformações geradas pela fase industrialista brasileira do século XX (como é a região onde se localiza o primeiro município analisado) e as transformações espaciais que advirão dos vultosos investimentos públicos e privados (de capitais nacionais e internacionais) para a construção de um gigantesco porto e estaleiro em uma região com grande concentração de mangues de águas límpidas e com abundância de biodiversidade. Este investimento logístico poderá desmontar atividades e perfis tradicionais muito importantes regional e nacionalmente, como as atividades de pesca artesanal, a produção de piaçava e as culturas artesanais de mariscos, de uma população com baixos índices educacionais e pouca conexão com outros grupos sociais e territórios. Nesse sentido, o zoneamento da Maragojipe foi muito mais voltado para a preservação dos ambientes naturais ainda pouco utilizados e ocupados, onde há grande preservação, há séculos, da biosfera local e regional e atividades de subsistência. A possibilidade de desenvolvimento de políticas locais sustentáveis, nesse caso, baseia-se na capacidade de os grupos humanos que podem ser afetados pelos bilhões de dólares de investimentos dos próximos anos, poderem utilizar-se da lógica dos royalties ou outra contrapartida para a diversificação de suas atividades de subsistência, assim como a de proporcionar a requalificação profissional de um território que não oferta outras fontes de emprego, assim como quase nenhuma rede política de conexão com a região metropolitana, o que torna mais remota a possibilidade de seus grupos políticos tornarem-se capazes de organizar, regionalmente, uma região horizontal, pela falta de parcerias e cooperação. Todavia, a maior dificuldade de realização do ZEE desse município foi a possibilidade de manutenção das práticas produtivas e culturais dos povos tradicionais, como quilombolas e ribeirinhos frente à intensidade da chegada dos capitais corporativos na região.

As práxis política e espacial: uma breve conclusão sobre os zee e seus limites, a partir da escala dos eventos

27Frente ao desenvolvimento dos ZEE aqui expostos, a equipe gestora do ZEE-Resende já delimitava, em 2010, os primeiros contrassensos na dinâmica de segmentação espacial para a gestão política das sustentabilidades. Dentre eles, se destacava a gestão sobre os recursos ambientais (notadamente, os fragmentos florestais, recursos hídricos, preservação de encostas...). Percebeu-se a inviabilidade de sobrevivência do projeto sustentável de zoneamento a partir do padrão de uso e apropriação dos recursos em que somente a escala jurídico-política da unidade municipal zoneada é levada em conta, já que a escala cartográfica e/ou política não restringe a escala geográfica, ou seja, a escala dos eventos espaciais (Castro, 1995). Nesse ínterim, alguns caminhos vêm sendo trilhados por gestores bem antenados com as estratégias de desenvolvimento regional, foco político dos pressupostos dos ZEE. Pesquisadores que se debruçam na organização dos zoneamentos sabem que não há possibilidade de serem desenvolvidas políticas públicas de sustentabilidade de maneira separada em cada recorte municipal, se não houver a ‘solidariedade horizontal dos territórios’ (Santos, 1996). Somente por esse nível de comprometimento da rede político-territorial poderá ocorrer a ampliação da força legislativa das localidades, levando-se em conta a lógica distributivista do Fundo de Participação municipal e estadual, por exemplo. Este fundo é baseado no quantitativo de população geral dos municípios, e a união entre as localidades potencializaria a intervenção pública sobre recursos ambientais, que se fragmentam através das unidades políticas; dentre elas, cabe destacar a preservação de mananciais de água potável, a conservação das matas ciliares através do reflorestamento de margens de rios e encostas e a remoção de construções irregulares, assim como o controle contra o lançamento de dejetos domésticos urbano-industriais e agrícolas no ar atmosférico e nos leitos dos rios. Outras questões entram nessa equação política de manejo sustentável dos territórios como a proteção dos lençóis freáticos, a impermeabilização de solos mais propensos a outras atividades humanas, a preservação de espécies nativas de fauna e flora, a deposição de rejeitos sólidos, dentre outros tantos matizes sobre os quais os poderes públicos municipais precisam se ocupar, sem perder a dimensão da ‘política do outro, do vizinho’, ou seja, daqueles que partilham dos mesmos ambientes, necessidades e recursos na escala regional.

  • 7 Levando-se em consideração as várias definições de ‘Plano Diretor’ (ABNT, 1991, Silva, 1995, Villaç (...)

28Cabe aqui lembrar também que as arquiteturas de gestão sobre tais bens não se restringem aos municípios localizados em uma mesma região de governo ou unidade da federação. Os municípios fronteiriços de outras unidades da federação terão que administrar mais uma escala na arquitetura em questão: as políticas públicas setorizadas dos Governos estaduais da unidade da qual não faz parte, mas que o afeta, já que atinge o município limítrofe ao seu território. Outro ponto fundamental que envolve os zoneamentos municipais é a incoerência de muitos pesquisadores (além da maioria dos gestores) de que a ação territorial para um zoneamento efetivo é aquela atrelada, somente, aos planos diretores municipais. Os planos diretores, que são instrumentos de ação dos poderes públicos municipais para estimular o crescimento dos seus núcleos urbanos7, não podem ser o único instrumento sobre o qual o gestor deverá balizar as suas ações políticas municipais. Secundarizados pelos planos diretores, os zoneamentos ecológico econômicos são fundamentais para o repensar logístico dos territórios municipais como um todo, tornando-se planos estratégicos extremamente importantes para unidades federadas como o Rio de Janeiro e Bahia. Deve-se levar em conta o perfil rural de parte expressiva de seus municípios e mesmo o perfil não urbano de vários outros (Maragojipe é um município acoplado à Região Metropolitana de Salvador, sem fazer parte dela, mas sofrendo muitos dos efeitos transformadores da metropolização, assim como Resende sofre tripla influência metropolitana: a do Rio de Janeiro, de Campinas e São Paulo).

29Assim sendo, os zoneamentos podem compor projetos de gestão horizontal no estado (e entre municípios de unidades diferentes) que estimulem / potencializem originalidades / criatividades (Furtado, 1998; Rua, 2002) locais capazes de impulsionar novas realidades logísticas ao envolverem, em parceria, Prefeituras, autarquias diversas e outros poderes públicos e privados. Tal descentralização da região metropolitana deve alavancar originalidades capazes de desconcentrar população e investimentos, redistribuindo-os para impulsionar pluratividades em localidades pouco atendidas pelos projetos públicos mais cotados da atualidade na roda de geração de emprego e renda. Tal ação poderá reconectar os territórios fluminense e baiano, estimulando a formação de uma rede de circulação de recursos proporcionados pela solidariedade federativa, que tanto preza a nossa carta constitucional.

30Um último, porém significativo, problema a ser pontuado em relação aos ZEE municipais se refere às ‘jurisprudências’ dos agentes gestores (políticos e/ou econômicos). As legislações locais compostas por quadros políticos e técnicos pouco qualificados (notadamente em algumas unidades, como ocorre em vários municípios brasileiros), legitimam, muitas vezes, projetos de desenvolvimento sob a ótica particularista de algum agente/ator específico, devido à força que emana deste, ‘quebrando as regras do jogo decisório’, ou seja, o da qualidade de vida e das sustentabilidades locais. É também bastante comum, a incompatibilização das agendas políticas dos gestores públicos locais (leia-se governos municipais) com a dos gestores públicos de outras escalas (inclusive os da própria unidade federada), tornando as legislações dos acordos intergovernamentais extremamente necessárias sobre os temas de interesse público. Em muitos casos (a liberação para a construção de áreas próximas a rios e córregos é um bom exemplo), as legislações ambientais locais são constantemente modificadas, de acordo com ‘a força do agente/ator principal’, o que impede a definição de um zoneamento que, de fato, leve em consideração as reais necessidades de preservação das margens de rios para os usos diversos das populações municipais. Nesse sentido, a ‘sábia interpretação e aplicação da lei’ pela Justiça (como se supõe ser a jurisprudência moderna) fica a mercê de tantas outras interpretações legais causadas por jurisprudências tão legais quanto à primeira, porém que quase nunca são sustentáveis. Assim sendo, a pressão de tais agentes/atores causa a instabilidade e perda de referência dos projetos políticos pautados na eficiência e boa utilização dos recursos diversos, da mesma forma em que os ZEE, frente à inconstância das ações públicas de médio e longo prazo, se tornam, a cada mudança de governos municipais e estaduais, zoneamentos propostos por determinados governos e não ações de Estado voltadas para o desenvolvimento socioespacial local e/ou sustentável.

31Nesse sentido, torna-se vital, mesmo assimetricamente, que os poderes instituintes locais legitimem os vetos nas incursões particularistas pelo aparato de Estado, controlando, mais efetivamente, o social que deve ser balizado por projetos que tenham um espectro territorial amplo para as sustentabilidades. Para tanto, urge a necessidade de capacitação dos quadros técnico-administrativos da esfera municipal para eles possam lidar com a perspectiva integradora que tais políticas de zoneamento devem possuir, mesmo frente às agendas políticas dos vereadores distritais, que representam interesses localistas ligados, na maioria das vezes, a atividades produtivas não sustentáveis e que necessitam ser modificadas para uma gestão sustentável do território. Como já afirmava Weber (1982), em contraste com as classes, os grupos de “status” (como são considerados aqui os funcionários técnico-administrativos do Estado) formam ‘comunidades’ no aparato de Estado, que devem trabalhar para o bem comum.

32Nesse sentido, as arquiteturas intergovernamentais não podem ser esquecidas no debate político do federalismo no Brasil, e os zoneamentos municipais podem ser bons instrumentos legais e administrativos para que sejam encaminhadas discussões parlamentares que mudem a legislação que vige sobre a gestão dos recursos ambientais no país.

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Notes

1 Sobre o Estado-Rede, o sociólogo espanhol Manuel Castells afirma que, na atualidade, há três crises em andamento e que afetam a ‘eleitos e ‘não eleitos’. Para ele, as crises são: a) econômica, que é muito grande, uma crise global, estrutural e que não vai se solucionar rapidamente; 2) ecológica e ambiental, de proporções históricas, que somente agora a sociedade global começa a dar conta; e 3) ética, com a ruptura de valores de solidariedade social que corrói a legitimidade política e a capacidade de se restabelecer a confiança dos cidadãos nas instituições (como o Estado). Para o sociólogo, esta última crise é a pior de todas, porque se não há um instrumento de gestão, não se pode gerenciar nada, sendo o Estado um instrumento fundamental, pois tem a capacidade de tomar medidas drásticas e impopulares em um mundo de desconfiança dos cidadãos. Tais crises são aprofundadas tanto nos países não democráticos, que têm explosões sociais regulares, quanto nos países democráticos, de eleições constantes, através da ruptura de alianças que formarão governos débeis e, como consequência, o desmando na gestão dos assuntos públicos. Assim sendo, a internet pode ser uma excelente ferramenta de participação cidadã ativa, baseada na informação e, para divulgá-la, há a necessidade da rede tecnológica a ser fomentada e disparada pelo próprio Estado. Não que as pessoas ‘governem’ pela internet (isso é demagogia), mas através das redes os cidadãos, em escalas diversas, podem ser informados, acessando dados e questões legais aos quais têm o direito de saber. Há muitos bons programas de participação cidadã que não são utilizados ou são pouco divulgados, porque não há ‘vontade’ de que ‘as avenidas da política e da transparência’ sejam abertas a todos. A capacidade que temos em criar uma democracia interativa da informação não é aproveitada, porque as classes políticas nacionais (e isso envolve grande parte dos países do mundo, com poucas exceções como os países escandinavos) não se convenceram de que há acabado o sistema em que estavam, e se eles mesmos não o reformaram ou reorganizaram, ele foi reestruturado e destruído sem reformas. Castells, portanto, prevê três níveis de participação dos cidadãos através das redes que passam a compor o Estado atual. São eles: 1) a grande individualização, do ‘salve-se quem puder’, de maneira selvagem com o aumento do crime, da violência, da xenofobia ou racismo em termos bastante destrutivos; 2) o aumento do nível de explosão social coletiva ou de crítica social ao sistema, que se manifeste na votação de alternativas demagógicas que tornam ainda mais caótica a forma de participação na gestão e; 3) a possibilidade de reforma das instituições políticas, aumentando a participação e gerando novas formas de articulação política pela internet, através da qual a população sinta-se responsável pelas suas próprias demandas. Se esta última forma não se produz (e para isso a classe política tem que se reformar ela mesma), então a ruptura social ou a violência individual podem generalizar-se. Tudo isto depende de como se resolverá a crise econômica, em que as famílias são elementos vitais na amortização e contenção das tensões socioeconômicas criadas pela crise bancária e financeira, desde 2008. (Adaptado de Castells, 2009).

2 Sem entrarmos na vasta discussão sobre as concepções que a expressão ‘qualidade de vida’ nos oferece academicamente, este texto se baliza na dimensão de Herculano (2000), que referenda Ferreira (1996) para quem ‘qualidade de vida’ é direito à cidadania.

3 Os ZEE-Resende e ZEE-Maragojipe foram um dos vários produtos solicitados pelos projetos ‘Planejamento Físico-Territorial do Município de Resende (RJ)’ e ‘Planejamento Físico-Territorial do Município de Maragojipe (BA)’, encomendados pela Petrobras S.A. para o grupo de pesquisa Gestão Físico-Territorial e Ambiental de Municípios ligado ao NAT (Núcleo de Apoio Técnico), do Departamento de Engenharia Civil, da PUC-Rio. Coube aos grupos GeTERJ e Morfotektos a realização dos zoneamentos solicitados e entregues em 2010 (Resende) e 2012 (Maragojipe).

4 Neste artigo, a sustentabilidade é concebida como um conceito sistêmico relacionado com a continuidade dos aspectos econômicos, sociais, culturais e ambientais na sociedade humana. Propõe-se a ser um meio de configurar a civilização e suas atividades de tal forma que a sociedade, os seus membros e as suas economias possam preencher as suas necessidades e expressar seu maior potencial no presente, ao mesmo tempo em que preserva a biodiversidade e os ecossistemas naturais, planejando e agindo de forma a atingir pró-eficiência na manutenção indefinida desses ideais. (Rua et al, 2007).

5 Na Conferência Rio-92, os países participantes assumiram o compromisso e o desafio de internalizar, em suas políticas públicas, as noções de sustentabilidade e de desenvolvimento sustentável. Para cumprir esse desafio, foi criada por decreto presidencial a Comissão de Políticas de Desenvolvimento Sustentável da Agenda 21 (CPDS), tendo como função coordenar o processo de elaboração e implementação da Agenda 21 brasileira. Para o seu desenvolvimento, adotou-se uma metodologia multissetorial, com base na realidade brasileira, enfocando a interdependência das dimensões ambiental, econômica, social e institucional. O processo de elaboração dessa agenda se deu pelo estabelecimento e formalização de parcerias, tendo em vista que as ações propostas pela Agenda 21 não podem ser tratadas apenas como um programa de Governo, mas sim como um produto de consenso entre os diversos setores da sociedade brasileira. A base para a discussão e elaboração da Agenda 21 Brasileira parte de seis eixos temáticos:

1. Gestão dos Recursos Naturais.

2. Agricultura Sustentável.

3. Cidades Sustentáveis.

4. Infraestrutura e Integração Regional.

5. Redução das Desigualdades Sociais.

6. Ciência e Tecnologia para o Desenvolvimento Sustentável.

O documento denominado Agenda 21 Brasileira apresenta à sociedade o resultado das primeiras discussões sobre a incorporação do conceito de sustentabilidade ao desenvolvimento brasileiro. Entendendo que o grande desafio do século é a gestão, em se tratando de recursos naturais, o desafio torna-se maior. Portanto, a Agenda 21 Brasileira estabelece estratégias para o tratamento das áreas de programas, dentro de cada eixo temático. (Agenda 21, 2012).

6 Tal expressão vem sendo adaptada e testada, no âmbito das Ciências Sociais, desde o início da década de 1990, devido a pouca reflexibilidade que o contexto do desenvolvimento como crescimento econômico tomou no mundo, principalmente com o advento da Globalização da economia. Tal como afirmam Souza (1995, 1999) e Rua et al. (2007), a crise de um modelo geral de desenvolvimento abriu espaço para reflexões mais heterodoxas em relação ao conceito, somando-se a expressão ‘socioespacial’ ao conceito, nas Ciências Sociais, em um primeiro momento e que, por sua vez, vem sendo substituídas pela terminologia ‘sustentabilidades’, nas mais variadas ciências de cunho socioambiental da atualidade.

7 Levando-se em consideração as várias definições de ‘Plano Diretor’ (ABNT, 1991, Silva, 1995, Villaça, 1999 e Saboya, 2007): ‘política de desenvolvimento urbano’, ‘futura organização espacial do uso do solo urbano’, ‘elementos fundamentais da estrutura urbana’, ‘realidade administrativa da cidade’, ‘diretrizes do desenvolvimento urbano do município’, ‘um conjunto de princípios e regras orientadoras da ação dos agentes que constroem e utilizam o espaço urbano’ ebase para que as decisões dos atores envolvidos no processo de desenvolvimento urbano’, percebe-se que os municípios, nos planos diretores, são reduzidos ao espaço urbano do seu território, eliminando as possibilidades de serem valoradas e estimuladas outras dimensões espaciais, como o espaço rural, por exemplo.

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Table des illustrations

Titre Figura 1 - Município de Resende (RJ) e sua divisão distrital
Crédits Fonte: Silva et al (2010).
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Titre Figura 2 - Localização da cidade de Maragojipe e Região Metropolitana de Salvador
Crédits Fonte: Silva et al (2012).
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Titre Figura 3 - As Práticas sustentabilistas mais recorrentes (Adaptado de Frey, 2001)
Crédits Fonte: Elaborado por Silva (2016).
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Titre Figura 4 - Escalas de Zoneamento no Brasil, após o retorno do Estado de Direito (1988)
Crédits Fonte: Elaborado por Silva (2016).
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Titre Figura 5 - Organograma de confecção de um ZEE municipal, na visão do GeTERJ
Crédits Fonte: Silva et al (2010).
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Titre Figura 6 - ZEE final Resende (2011)
Crédits Fonte: Silva et al (2010).
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Titre Figura 7 - ZEE final Maragojipe (2012)
Crédits Fonte: Silva et al (2012).
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Pour citer cet article

Référence électronique

Augusto César Pinheiro da Silva, Marcelo Motta de Freitas et Rejane Araujo Rodrigues, « Estratégia metodológica de Zoneamento Ecológico Econômico (ZEE) na escala municipal: um exercício acadêmico de geografia política para a gestão do território », L’Espace Politique [En ligne], 31 | 2017-1, mis en ligne le 18 avril 2017, consulté le 19 octobre 2017. URL : http://espacepolitique.revues.org/4234 ; DOI : 10.4000/espacepolitique.4234

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Auteurs

Augusto César Pinheiro da Silva

Doutor em Geografia
Professor do Programa de Pós-graduação em Geografia da PUC-Rio
augustoc@puc-rio.br

Marcelo Motta de Freitas

Doutor em Geografia
Professor do Programa de Pós-graduação em Geografia da PUC-Rio
marcelo@ecobrand.com.br

Rejane Araujo Rodrigues

Doutora em Geografia
Professora do Programa de Pós-graduação em Geografia da PUC-Rio
rcarodrigues@gmail.com

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