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Pour une géographie politique de la coopération territoriale

Régions transnationales et réseaux de villes en perspective
For a political geography of territorial cooperation
Emmanuelle Boulineau

Résumés

L’article s’inscrit dans le champ d’une géographie de la paix et propose d’explorer la coopération territoriale dans une approche de géographie politique. Partant des changements de paradigme en cours dans la géographie politique des recompositions des formes et des fonctionnements territoriaux, il explore à travers deux figures emblématiques – les régions transnationales sous la forme des macrorégions européennes et les réseaux de villes avec l’exemple des jumelages urbains-, la portée de la coopération territoriale pour comprendre et expliquer ces recompositions. Enfin, il ouvre des perspectives de recherche sur l’articulation des liens faibles et discrets de la coopération territoriale avec les liens forts des découpages territoriaux issus de la modernité politique et leurs modèles de gestion.

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Texte intégral

1Il y a tout juste dix ans, dans le premier numéro de l’Espace politique, Michel Bussi prenait le contre-pied de la célèbre formule d’ Yves Lacoste en écrivant que « la géographie ça sert maintenant à faire la paix ? » car « la maîtrise spatiale appartient désormais moins, et à toutes les échelles, à ceux qui savent conquérir ou se défendre, qu’à ceux qui savent s’associer, se constituer en réseau, co-signer des contrats » (Bussi, 2007, §4), en un mot, ceux qui savent coopérer. Son titre comportait toutefois un point d’interrogation, dans l’attente d’une avancée des perspectives de recherche sur ce point. Le présent texte souhaite montrer que l’étude de la coopération territoriale contribue elle aussi à faire la paix par une géographie politique attentive à la recomposition générale des détenteurs du pouvoir et des niveaux d’action politique, là où la géopolitique regarde avant tout les logiques de domination et les lieux de conflit.

2Il faut cependant se garder de penser que la coopération territoriale est l’antithèse du conflit : elle n’est qu’une modalité de réponse, tout comme les conflits, aux incertitudes des recompositions des équilibres politiques globaux. Il faut donc aussi se défier de la vision irénique de la coopération territoriale comme panacée à un monde en crises. Les crises que traversent actuellement l’Union européenne, entre continuité du projet européen par le renforcement des coopérations et bras de fer sur le Brexit ou la politique migratoire, l’illustrent bien. Toute crise nécessite certes ce regard géopolitique, mais nous préférons nous inscrire dans une approche par la coopération territoriale « méthode d’action par laquelle des personnes ayant des intérêts communs constituent une association territoriale où le pouvoir de décision de chacun est égal et les risques comme les bénéfices sont partagés » (Bussi 2009, p. 19). Elle permet une lecture géographique de la recomposition politique des espaces qui, à bas bruit, conduit à des changements spatiaux affranchis de la temporalité de la crise et qui traduit l’émergence de nouvelles échelles du politique.

3Le champ de la coopération territoriale permet aussi de regarder du côté du soft power et « contribuer à dégager à terme des concepts et de théories des territoires qui ne ressortent pas que du paradigme de la force et de son usage » (Bussi, 2007, §16). La littérature scientifique est entrée par le hard power, celui des États et de leurs frontières, des puissances internationales et de leurs relations, même si on note des inflexions en faveur de l’étude des coopérations. Le régionalisme -la construction des relations internationales sur la base de partenariats- a donné lieu à des études sur la construction des intégrations économiques régionales dans le monde (Beckouche, 2008 ; Richard, 2010) ; l’Europe est à cet égard un point d’observation de choix. Mais la perspective reste celle de la régulation des relations internationales et donc des liens forts, même s’ils traduisent des liens d’interdépendance plus que de domination. De la même manière, la coopération territoriale aux frontières a nourri une très abondante littérature, ouvrant la voie peu à peu à l’étude du renouveau des acteurs investis et des formes de frontières (sans viser l’exhaustivité, on retiendra parmi les ouvrages Kramsch et Hooper, 2004 ; Velasco-Graciet et Bouquet, 2005 ; Amilhat et Fourny 2006 ; Wastl-Watler, 2011). Nous reviendrons dans un premier temps sur l’apport de ces travaux.

4Pour aller plus loin, deux axes guideront notre réflexion dans la première partie. En premier lieu, la coopération territoriale donne à réfléchir sur l’articulation entre les maillages territoriaux de la coopération (au travers de régions, de zonages ou de périmètres d‘action territoriale) et le jeu d’échelles et d’acteurs auquel les réseaux semblent mieux adaptés pour en porter les enjeux. L’idée de la coopération est alors d’adapter les territoires, ces marques de la territorialité politique moderne, sans en brusquer les limites. Les liens forts de la hiérarchie administrative entre niveaux d’action, sans être totalement abolis, seraient ainsi complétés -au risque d’être affaiblis- par les liens faibles de coopération territoriale. En second lieu, on pose l’idée que ces formes de coopération territoriale permettent de réduire les figures du conflit, et contribuent donc à faire la paix, même si leur capacité à devenir des espaces légitimes doit être encore sondée, dans l’idée que « le politique a pour fonction de produire de la légitimité sociétale c’est-à-dire des méthodes acceptables par tous pour transformer les différentes lignes de fracture qui traversent la société en dynamique de développement » (Lévy, 1991). L’étude géographique des coopérations territoriales reste une champ à développer et, pour l’heure, c’est dans les recompositions dans les interstices, à bas bruit, que l’on observe des changements.

5Il convient alors dans un second temps d’en explorer les formes émergentes au travers de deux figures : les régions transnationales et leur périmètre de coopération transversal aux maillages, les réseaux de villes et leur affranchissement des effets de hiérarchie urbaine. A l’appui du questionnement théorique et des figures explorées, nous proposerons une réflexion sur les nouvelles questions de recherche en géographie politique que permet de formuler l’entrée par la coopération territoriale. Le continent européen, parce qu’il est aux avant-postes de multiples formes de coopération territoriale, en sera le terrain de prédilection.

Actualités de la coopération territoriale en recherche

6Une exploration des dictionnaires de sciences économiques et sociales montre que la coopération n’est pas à proprement parler un champ nouveau. La notion de coopération a été développée dès les années 1950 en économie avec une réflexion en termes de solidarité ou d’aide économique, avec l’idée que le marché ne régule pas tout et que les agents développent des stratégies d’anticipation. L’autre tenant de l’idée de coopération est la science politique : le point de départ en est la coopération internationale dans le paradigme des relations internationales et sa formalisation dans le courant des années 1980. Mais dans ces deux cas, la coopération est peu pensée dans sa dimension territoriale. Du côté de la géographie, le terme a été mobilisé dans le champ de l’aménagement du territoire et dans le vaste champ de la coopération Nord-Sud, tirant alors la réflexion des géographes du côté de l’aide au développement. Plusieurs phénomènes ont fait cependant émerger la coopération dans sa dimension proprement territoriale comme nouveau champ de recherche.

7La chose est entendue, nous sommes entrés dans l’ère des espaces flous, multidimensionnels, discontinus, dans un monde de mobilités et de flux interconnectés de toutes parts où le transnational l’emporte sur le national, où les fonctionnements multiscalaires viennent brouiller la distinction en échelles d’analyse, où le paradigme de la complexité a remplacé celui de l’unité. La problématique relationnelle se déploie simultanément à différentes échelles – de l’individu au monde – et tend à s’imposer à celle de l’emboîtement, de la continuité, du recouvrement des territoires issu de la modernité politique. Notre compréhension de la relations entre ces deux logiques se trouve dans un entre-deux sans exclure ni dissocier l’une de l’autre. En un mot, dans un monde de plus en plus intégré, interconnecté et interdépendant, des changements sont à l’œuvre dans les équilibres politiques et territoriaux et les sciences sociales peinent encore à trouver le nouveau paradigme pour expliquer ces dynamiques. Comme le résume Martin Vanier « au XXe siècle on pouvait à la rigueur encore redécouper et assembler, au XXIe il faudra résolument relier et articuler » (Vanier, 2015, p. 17), et coopérer en est une dimension majeure.

8En quoi la coopération territoriale permet-elle alors de saisir ces dynamiques ? Le champ de la coopération est né d’approches désormais considérées comme classiques : coopération nord-sud, coopération internationale, coopération transfrontalière. En cela, la coopération concerne les États, acteurs principaux de la modernité politique… et toujours vivants. En y ajoutant, l’adjectif de territorial, la coopération prend en compte désormais les différentes formes de territoires et leurs interrelations : les découpages infranationaux et leurs réseaux territorialisés comme les réseaux de villes ou les régionalisations transfrontalières ; les acteurs qui les animent ensuite, dont la mise en réseaux via les nouvelles technologies en élargit la portée. A notre sens, l’entrée par la coopération territoriale permet de questionner quatre notions clés de la géographie politique à la suite du renouvellement problématique dont elles ont fait l’objet dans la littérature scientifique : la frontière, la dialectique réseau/territoire, la région et la logique transnationale.

Coopération territoriale et études de frontières

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9Les études de frontières ou border studies ont récemment montré que l’ampleur ou l’importance de la frontière ou de la limite ne sont pas là où l’on croit. La coopération transfrontalière a participé du renouvellement de ce champ dès la décennie 1990. Cette première forme de coopération territoriale a illustré les nouveaux paradigmes de l’analyse des frontières issus de la déstabilisation de l’ordre bipolaire du monde et de la disjonction entre les formes et les fonctions des frontières (Amilhat-Szary, Giraut, 2015 ; Wastl-Walter, 2011 ; Laine, 2016). Les travaux sur les espaces européens ont été suffisamment nombreux pour en explorer les multiples dimensions aux travers des thèses1 et en baliser le champs (Amilhat-Szary, Fourny, 2006 ; Bouquet, Velasco-Graciet, 2007 ; Taulelle, 2009 ; Reitel, Wassenberg, 2015).

10Le bouleversement de l’ordre du monde après 1989 et la chute du Rideau de Fer en Europe ont nourri un mouvement simultané de retour des frontières et de leur abaissement. A mesure que les frontières reprenaient leur fonction de contact entre l’Est et l’Ouest, leur dépassement s’est vite opéré aux travers de l’action d’acteurs non exclusivement étatiques : le Conseil de l’Europe et l’Union européenne sont à l’initiative des eurorégions par exemple ; villes et régions ont cherché à tisser des liens avec leurs homologues par-delà les frontières. Ces premières formes de coopération transfrontalière permettent de sortir des visions de la frontière associées aux conflits ou à l’exercice du contrôle pour ouvrir celles du franchissement tout en restant dans le cadre balisé des États, régions et frontières. Dans ces travaux, on pose d’abord la frontière dans sa linéarité comme repère des fonctionnements territoriaux ; elle y est davantage un donné a priori qu’une construction sociale et politique dont la signification peut varier.

11Le second paradigme de l’étude des frontières est décliné lorsque les frontières européennes entrent dans l’ère que l’on croyait post-nationale, dans le cadre d’une construction européenne en marche. La fin des années 1990 et le début de la décennie 2000 est le moment privilégié pour observer en Europe le changement des formes de la frontière qui devient zone, territoire régional à part entière ou encore point nodal - c’est à cette période que les aéroports deviennent d’importants points de franchissement des frontières avec l’explosion des mobilités internationales. Par ailleurs, la disjonction croissante entre les échelles d’organisation des grandes problématiques liées à la mondialisation (de la financiarisation de l’économie jusqu’au changement climatique en passant par les mobilités internationales) et les niveaux d’action et de décision politiques contraints dans leurs limites administratives (États, régions ou communes) enrichit le débat sur les frontières, leurs formes et leurs fonctions. De la problématique du franchissement (le trans-) on passe à celle de la transversalité (l’inter-) où il faut jouer au travers des niveaux de pouvoir, aussi bien au niveau infranational que supranational, pour continuer de gérer ces nouvelles formes de frontières. Giraut et Amilhat-Szary (2015) proposent ainsi une ambitieuse question de recherche : ne plus analyser les frontières par l’identification des espaces, de leurs limites et de leurs relations mais bien par leur production multiscalaire comme limites en constante redéfinition par des techniques de gouvernement des divisons de l’espace – des régimes politiques de frontaliérité ou borderity qu’il convient d’identifier. La coopération territoriale pourrait bien être une de ceux-là comme injonction à dépasser les frontières : dans la politique de cohésion européenne, le troisième volet est justement consacré à cette coopération territoriale. Cependant, même s’il faut rester prudent quant à son usage politique, le champ de la coopération territoriale nous ouvre aussi d’autres perspectives de recherche sur les frontières et les limites, leur production et leur dépassement.

Coopération territoriale et dialectique territoire/réseau

12La formulation en termes de coopération territoriale permet de penser le but de la coopération avant de penser son territoire d’application : on s’affranchit ainsi d’échelle/niveau prédéterminée (la coopération intercommunale, transfrontalière par exemple) pour mieux prendre en compte le multiscalaire ; on se détache ainsi du sacrosaint territoire donné a priori par l’enveloppe frontalière. La perspective de la coopération territoriale permet de franchir un pas : le géographe place toujours en premier le territoire, ce qui l’incite à penser généralement la coopération dans le cadre de la continuité territoriale. Des travaux encore trop rares ont tenté de lever cet implicite territorial en confrontant deux formes de coopération, l’une sous forme de réseaux de villes, l’autre sous forme d’espaces transfrontaliers (Fourny, 2005) ou bien en explorant les réseaux de coopération entre les villes (Escach, 2014). Penser les coopérations entre des unités discontinues dans l’espace constitue donc un nouveau défi, nous y reviendrons.

13Ensuite, avec la coopération territoriale, on embrasse davantage les acteurs et leur motivation à travailler ensemble en mettant l’accent sur le processus alors que territorial devient adjectif. En diminuant la portée heuristique du territoire pour placer le focus sur ceux qui coopèrent, la notion permet ainsi de travailler la dialectique entre réseau et territoire. Quels territoires naissent de la coopération ? En coopérant, ces acteurs créent-ils forcément du territoire ? La coopération territoriale constitue une pratique, elle n’existe pas en soi. Elle est une entrée pour voir alors quels espaces se dessinent dans les non-recouvrements des réseaux d’acteurs et des territoires d’action et si cette pratique peut conduire à l’émergence de nouveaux territoires. On en revient alors à la question formulée par Michel Bussi de savoir si les coopérations territoriales dans leur pluralité de formes produisent des organisations aspatiales ou peu spatialisées ou si elles restent dominées par les mailles territoriales de la modernité politique (Bussi, 2009).

14Pour aller plus loin, on peut distinguer avec Jacques Lévy deux formes de spatialisation. La coopération via le territoire peut se manifester dans la métrique topologique d’entités en réseau dont la proximité spatiale se fonde sur la position des unités entre elles, à l’instar d’un réseau de villes. Elle peut aussi s’exprimer dans la métrique topographique d’une proximité spatiale proportionnelle à la distance euclidienne ; dans ce cas, les entités coopèrent davantage entre voisines et le lien s’estompe à mesure que la distance croît, à l’instar de régions transfrontalières. A l’évidence comme le souligne Frédéric Giraut, il manque « une expression qui puisse faire concept pour inclure les notions de territoire-réseau et de territoire discontinu » (Giraut, 2013).

15Enfin, avec la coopération territoriale, il devient aussi possible d’envisager les formes de coopération informelle entre acteurs, non inscrites dans le droit ou les règles, qui produisent elles aussi des formes spatiales, loin de leur stigmatisation en termes d’illégalité, de criminalité ou de clandestinité, comme un réseau de passeurs de migrants par exemple.

Coopération territoriale et problématique régionale

16Dans la recomposition des territoires politiques, la région a connu un renouveau épistémologique. De la même façon que l’on se trouve dans un monde de frontières, on se trouve aussi dans un monde de régions où les interdépendances de flux dans la mondialisation s’accompagnent d’un régionalisme volontaire dans le cadre de grands accords internationaux (type Mercosur, ASEAN, l’Union européenne en étant le modèle le plus approfondi) ou par des régionalismes velléitaires de rupture avec un ensemble stato-national où l’autonomie économique revendiquée porte de plus en plus l’affirmation identitaire (Ecosse, Catalogne). On peut multiplier les cas en Europe de ces nouvelles échelles régionales intermédiaires entre le local et le central, entre le national et le mondial. Le retour de la région dans les analyses a suivi trois grandes directions, du moins pour celles qui nous intéressent directement : la région comme niveau intermédiaire –le méso entre le micro et le macro- (Medeiros, 2013; Dubois, Hedin, Schmitt, Sterling, 2009), son rôle dans la recomposition des échelles (rescaling) (Brenner, 1999; Swyngedouw, 2000) et son avènement dans la régionalisation d’un monde globalisé (Lord, Deas, 2006 ; Jones, Paasi, 2013).

17Le renouvellement du questionnement sur la région opère tout d’abord un retour réflexif sur sa fonction première de niveau intermédiaire (méso) entre le niveau micro et le niveau macro. Dans les hiérarchies et emboîtements administratifs des États modernes, la région se trouve entre le local (le micro) et l’étatique (le macro) ; dans la dynamique de construction des espaces supra-nationaux tels que l’Union européenne, la région se trouve entre le niveau étatique (le micro) et le niveau européen voire mondial (le macro). La région se trouve ainsi toujours en position intermédiaire entre un niveau infra et un niveau supra ; elle en assure l’articulation dans une logique d’inclusion et non d’exclusion des relations avec chaque niveau. Cette position intermédiaire dans la nouvelle articulation entre micro et macro relève moins de l’emboîtement hiérarchique que de la fonction de pivot entre le niveau infra -les espaces de la proximité et de l’hétérogénéité- et le niveau supra -celui de la mise en cohésion et en cohérence (Boulineau, 2016a). La récente réforme régionale en France l’illustre parfaitement : la fusion des régions a pour ambition de créer des régions compétitives de gabarit européen et de déclasser le département dans le dialogue avec les intercommunalités.

18Outre l’intermédiarité de position entre le micro et le macro, l’ intermédiarité de fonction permet de sortir la notion d’espaces intermédiaires d’une acception simplement descriptive. Ce questionnement sur la fonction des nouveaux périmètres régionaux a été exploré de façon très récente dans les réformes territoriales en Europe (Dubois, Gaudin, 2015; Bonnet-Pineau, Vandermotten, 2016). Il fait parfois appel au processus de rescaling, développé dans la géographie anglo-saxonne pour signifier une « politique des échelles » ou « rééchelonnage des échelles ». Il a été forgé par des auteurs qui s’inscrivent dans un mouvement néo-marxiste de contestation des révolutions conservatrices en Grande-Bretagne et aux États-Unis qui prônaient un désengagement de l’État. Au travers du rescaling, « ce qui se joue c’est la capacité d’imposer une certaine conception du monde, de l’ordre politique et de la justice à partir de la définition d’une échelle spatiale de référence […]. La capacité à formater l’échelle de référence et à l’imposer aux autres acteurs constituant un enjeu considérable » (Jouve, 2007). Le terme renvoie ainsi à un mouvement de déhiérarchisation orchestrée par l’État pour laisser place, d’une part, à une multitude d’acteurs non étatiques par l’introduction de nouvelles arènes politique, et, d’autre part, pour détricoter progressivement des fonctionnements politiques et administratifs. En Europe, l’évolution de la politique régionale par un passage de plus en plus marqué de l’objectif de cohésion à celui de la compétitivité s’inscrit dans cette même logique libérale, contestée par la géographie critique. Ainsi, la notion de rescaling dénonce plus qu’elle ne déconstruit les mécanismes de production de ces nouveaux niveaux de référence. Elle est cependant utile pour sortir de l’étatisme méthodologique, en remettant en perspective les niveaux d’action.

19Les termes de région et de régionalisation sont utilisés désormais pour caractériser la construction de sous-ensembles économiques d’échelle plus petite que les États, fondés a minima sur des accords de libre-échange et dans leur version la plus intégrée sur des institutions d’ordre politique - l’Union européenne étant l’archétype de cette seconde configuration. Ce mouvement d’intégration appelé « néo-régionalisme » répond à une nécessité d’ordre économique de construire un espace fonctionnel fondé sur des interdépendances de flux économiques (échanges, investissement, main-d’œuvre…) pour gagner en compétitivité dans une mondialisation libérale. Les centres et les périphéries d’un ordre économique mondial se recomposent sur le principe du partenariat pour résister ou s’arrimer à la montée des pays dits émergents (Beckouche, 2008; Gana, Richard, 2014). La promotion du transnational par l’UE constitue un élément de réponse. L’abaissement des frontières, la facilitation de la circulation des capitaux, des biens, des services et des personnes au sein de l’UE ont contribué à construire cette dynamique transnationale qui suggère par son étymologie la traversée, l’espace non clos et le règne de la circulation. Avec la coopération transnationale, l’UE vise à la résolution de problèmes « dont les effets dépassent les frontières nationales et régionales et qui ne peut être géré de façon adéquate au seul niveau local, régional ou national, mais nécessite une coopération dépassant les frontières administratives pour obtenir des réponses efficaces » (Dühr, 2011). Les dynamiques transnationales suggèrent un nouveau référentiel spatial : la mondialisation et ses nouvelles territorialités se substituent à celles de l’État.

Coopération territoriale et logique transnationale

20Avec ces nouvelles formulations de la problématique régionale, se pose la question de la dénomination des nouvelles entités. Plusieurs termes sont proposés pour saisir cette logique sécante aux frontières nationales (transnational) aux hiérarchies de niveaux (transscalaire) et aux politiques sectorielles de gestion des territoires (intersectoriel). Le terme d’espaces multisitués veut rendre compte de ces « assemblages territoriaux nés de coopération entre territoires institutionnels (voisins ou non) ou parties des territoires institutionnels (voisins ou non) [qui] peuvent être considérés comme des territoires multisitués. Il s’agit là des assemblages envisagés dans la littérature anglophone comme « non standard regional spaces » qui participent à la réorganisation territoriale de l’État » (Giraut, 2013, p. 301). L’adjectif multisitué renvoie à la multiplication des localisations relativement à différents environnements, différentes échelles ou dimensions. Cela dit, le terme décrit le territoire et non sa relation aux autres territoires impliqués, il ne renseigne pas sur la nature de cette relation de coopération.

21Dans le champ de l’aménagement du territoire, des auteurs proposent le terme de soft spaces (Allmendinger, Haughton, 2009 ; Haughton, Allmendinger, Oosterlynck, 2013). La formule est bien trouvée : elle oppose au hard spaces des découpages du monde en États bornés, contigus, souverains et gouvernés, des soft spaces aux limites floues voire fluides, en rupture avec les procédures administratives communes, tournées vers des objectifs et des résultats et guidés par des structures de gouvernance plus ou moins informelles qui privilégient les modes souples de coopération. La question analytique est alors de bien distinguer ce qui relève du hard et du soft dans les attributs de gouvernement de ce type d’espaces (Walsh, Jacuniak-Suda, Knieling, Othengrafen, 2013). Cependant, le terme est clairement d‘inspiration libérale : ainsi, « l’usage tactique des ‘frontières floues’ est liée à une incitation politique de rompre avec les entraves des modèles de travail existants qui pourraient être tenus pour lents, bureaucratiques ou ne reflétant pas les géographies réelles des problèmes et des opportunités » (Allmendinger, Haughton, 2009, p. 619, nous traduisons) ; autrement, dit, ces termes relèvent aussi d’une pensée libérale qui soumet le politique à l’économique afin d’aménager pour maximiser la compétitivité.

22Du côté des sciences politiques, de nouvelles propositions théoriques émergent pour saisir ces changements de l’action de l’État et du gouvernement des territoires. Les « espaces de régulation fonctionnels » (Nahrath, Varone, Gerber, 2009 ; Varone, Nahrath, Aubin, Gerber, 2013) sont des idéaux-types construits sur la base de cas morcelés, émergents pour comprendre les processus de divergence d’avec les fonctionnements classiques de coordination des politiques sectorielles sur des territoires institutionnels. L’idée d’espace fonctionnel redessine les espaces sociaux et géographiques dans lesquels se déploie l’action publique pour constituer un espace alternatif capable de résoudre les rivalités entre les acteurs dont les interdépendances d’action nécessitent de travailler dans de nouveaux ensembles de coopération ad hoc.

23On le voit, de multiples termes sont proposés et critiqués pour saisir ces nouvelles formes d’espaces transnationaux qui se logent dans les interstices entre les niveaux administratifs de la modernité politique. Par interstice, on pose qu’il y a une place libre, petite et ténue, un vide propice à être comblé sous une autre forme que celle des territorialités étatiques qui restent somme toute dominantes et légitimées – notamment en Europe, berceau des Etats-nations ne n’oublions pas ! Cette place n’est pas une localisation au sens topographique, mais bien une relation guidée par l’articulation que cet espace entretient avec les autres ordres de spatialités (étatique, européenne, mais aussi en réseaux et en flux) dans une dimension topologique. On évite ainsi de nier les territoires des États et de les réifier comme cadre spatial a priori, -l’espace support-, ou comme forme anhistorique, -l’État comme cadre préexistant à la société-, afin d’éviter le piège territorial (Agnew, 1994). Nous illustrerons cette position intermédiaire à travers deux cas de figure : les régions transnationales (macrorégions) et les réseaux de villes (jumelages urbains) en Europe plus particulièrement.

Deux figures de la coopération territoriale : les régions transnationales (macrorégions) et les réseaux de villes (jumelages de villes)

24La coopération territoriale a été particulièrement développée sur le continent européen et témoigne ainsi de l’importante ingénierie territoriale portée par l’Union européenne (UE) depuis plus de 25 ans. Si l’Europe est un terrain privilégié d’observation de la coopération territoriale, cette dernière trouve écho ailleurs dans le monde. La problématique relationnelle détaillée dans la partie précédente vient en effet bousculer l’ordre du monde : les régions transnationales, particulièrement développées en Europe, et les réseaux de villes, en pleine effervescence à l’échelle planétaire, permettent d’en décliner les enjeux.

Un laboratoire européen de coopération territoriale transnationale : les macrorégions

25Définies par « un espace incluant le territoire de plusieurs États différents ou de régions associés autour d’un ou plusieurs caractères et défis communs » (2009, Commission européenne, macroregional strategies in the EU, dit rapport Samecki), les macrorégions traduisent des « régions fonctionnelles dont les limites peuvent varier selon la pertinence du ressort de la politique concernée » (ibidem). Elles constituent les dispositifs de coopération territoriale les plus récents au côté des INTERREG (volets de la coopération territoriale) et des GECT (groupement européen de coopération territoriale), dans le cadre de la politique de cohésion européenne (tableau 1). Si les INTERREG et les GECT sont davantage institutionnalisés, les premiers comme objectifs de la politique de cohésion et les seconds comme instrument juridique, les macrorégions montrent la capacité d’innovation des instances européennes pour construire la coopération territoriale. Depuis les premiers PICs (programmes d’intérêt communautaire) jusqu’aux macrorégions, la coopération territoriale européenne a été le terrain de mise en œuvre de dispositifs innovants laissés à la disposition de la Commission européenne (Drevet, 2008 ; Jouen, 2011). Elle a porté des dispositifs qui se sont affranchis à la fois des limites des États et des processus hiérarchiques décisionnels pour privilégier la participation des acteurs du secteur associatif, le rôle des niveaux infraétatiques et la logique ascendante de projets. De nombreux auteurs soulignent aussi la capacité d’innovation de l’UE pour promouvoir de nouveaux espaces d’action sécants aux découpages administratifs (Dühr, Colomb, Nadin, 2010 ; Reitel, Wassenberg, 2015).

Tableau 1 - Trois dispositifs de coopération territoriale européenne : INTERREG, GECT et macrorégion

Tableau 1 - Trois dispositifs de coopération territoriale européenne : INTERREG, GECT et macrorégion

Source : élaboration de l’auteur sur la base de diverses sources de l’UE.

26Les macrorégions signent cependant le retour de la démarche descendante et une très faible institutionnalisation contrairement au GECT. En fait, après 25 ans d’INTERREG, la Commission cherche à promouvoir de nouvelles formules de coopération territoriale. Il s’agit de réinvestir davantage les États dans la coopération territoriale. La chose peut paraître anachronique en ces temps de décentralisation et de gouvernance territoriale, mais elle part d’un constat relativement simple fait par les acteurs : la coopération transnationale (INTERREG C) a été délaissée par les États. En associant davantage les gouvernements centraux aux macrorégions, la Commission souhaite combler ce maillon faible dans l’articulation entre les niveaux mondial, européen et local. Il s’agit ensuite de relancer les réseaux d’acteurs car plusieurs limites ont été identifiées à ce sujet dans les rapports d’évaluation de la politique régionale européenne2. Les macrorégions ont pour ambition d’adapter les territoires d’action à la place de l’UE dans le monde sans brusquer pour l’heure les découpages administratifs et les processus décisionnels au sein des États membres.

27Pour reprendre le cadre théorique énoncé en première partie, avec les macrorégions comme régions transnationales, le territoire de l’action sort alors de l’acception administrative pour mieux correspondre à l’espace des problèmes identifiés dans des plans d’action. Il s’agit d’une forme de régionalisation qui tient à la fois du territoire-réseau – les macrorégions mettent davantage en réseaux qu’en territoires - et du territoire discontinu – les macrorégions ne couvrent pas la totalité du territoire européen. De la mise en réseaux, les macrorégions retiennent le jeu de niveaux du local à l’européen où les périmètres d’action ne sont pas forcément emboîtés mais peuvent être partiellement sécants, ainsi que la multiplicité des acteurs investis. Certains auteurs n’y voient qu’une banale forme de gouvernance multi-niveaux et multi-acteurs (Stocchiero, 2010 ; Schymik, 2011), d’autres estiment que leur intérêt réside dans l’association des réseaux avec un périmètre territorial original, partiellement indexé aux découpages administratifs (Dubois et al., 2009 ; Dühr, 2011). Ce périmètre peut être discontinu – en cela, les macrorégions se rapprochent des zonages d’action-, ou flou -la macrorégion Baltique n’a pas de limites bien précises hormis le bassin maritime-, ou encore affranchi des découpages administratifs -le recours au bassin versant du Danube pour la macrorégion éponyme ne recouvre que partiellement les États et régions de l’Europe centrale. En cela, les macrorégions se rapprochent des soft spaces et des non standard regional spaces, évoqués précédemment. Mais leur caractère trop récent ne permet pas d’éprouver pour l’instant leur capacité à générer de la coopération plutôt que du conflit. Les travaux scientifiques sur les macrorégions sont encore trop rares : le programme EU-Gems mené à l’université de Genève vise à comprendre dans quelle mesure les réseaux d’acteurs autour des enjeux environnementaux renouvelle la gestion politique dans le cadre des macrorégion ; les résultats se font attendre. De notre côté, nous avons montré que le danger techniciste guette : si les macrorégions se réduisent à des questions techniques dans des découpages d’experts sans investissement d’acteurs locaux, c’est leur légitimité comme échelles de référence qui sortira affaiblie (Boulineau, 2017).

  • 3 Les plans d’action des macrorégions sont consultables à cette adresse: http://ec.europa.eu/regional (...)

28Cela dit, on peut dire avec Martin Vanier (2015) que le potentiel des macrorégions est intéressant car une part de la transaction sociale pour résoudre les problèmes ne passent plus par les territoires classiques, débordés par les mobilités, dépassés par les réseaux et affaiblis en Europe pour lutter contre les inégalités territoriales depuis la crise de 2008. Mais ceux-ci gardent pour eux la personnalité politique, reste donc à savoir si les macrorégions vont créer cette « hybridation de la légitimité politique des territoires et de la vigueur transactionnelle des réseaux » (Vanier, 2015, p. 165). Par ailleurs, leur chance de succès réside dans leur capacité à montrer que la recomposition des périmètres d’action dont elles sont porteuses permet de répondre aux grands défis de la transversalité des problèmes de gestion territoriale (changement climatique, pollutions etc) et du développement socio-économique (financiarisation de l’économie, migrations internationales…). Les découpages administratifs de la modernité politique permettent toujours de gérer, de contrôler et d’exploiter des ressources ; les formes de régionalisation transnationale doivent permettre désormais de les partager, de les préserver et de les cultiver. Les plans d’action des macrorégions3 visent des enjeux de portée transversale (environnement, transport, sécurité par exemple) pour souligner la nécessité de se projeter hors de cadres administratifs qui ont montré leurs limites. A l’évidence, il y a là matière à éprouver en quoi ces nouvelles formes de régions transnationales contribuent à construire une géographie de la paix, chère au projet européen.

Réseaux de villes et jumelages urbains : la coopération territoriale dans la discontinuité

29L’interrogation sur les jumelages de villes permet de décliner d’une autre façon la problématique de la coopération territoriale. Les jumelages font l’objet d’une attention croissante en géographie bien que relativement éparse (Zelinsky, 1991 ; Furmankiewicz, 2005 ; Clarke, 2009 ; Grosspietsch, 2011 ; Jayne, Hubbard, Bell, 2011 ; Joenniemi, Sergunin, 2011 ; Boulineau, 2016b). Par jumelage de villes, on entend une relation deux à deux entre unités urbaines, fondée sur la réciprocité, sur l’horizontalité de relations dégagées d’un lien hiérarchique, sur la symbolicité potentielle des échanges, sur la multiplicité des thématiques d’échanges, sur la modularité des relations et sur la durée d’une liaison amicale entre deux villes qui s’inscrit à rebours de la temporalité fixe d’un projet. On en revient donc à la définition initiale de la coopération fournie en introduction dans laquelle Michel Bussi, à l’appui des théories économiques, insiste sur la répartition équitable des bénéfices et des capacités décisionnelles. Avec les jumelages de villes, on raisonne sur des initiatives locales, et, à partir de cette brique initiale du jumelage, on peut penser à la mise en réseaux des villes à un niveau supérieur.

30Pourtant, la bibliographie sur les réseaux de villes a éclipsé la réflexion sur les jumelages de villes au profit d’un ancrage dans le vaste champ de l’internationalisation des villes et de leur compétition internationale. La mise en réseau naît alors de classements (ranking) à partir de grands indicateurs socio-économiques qui hiérarchisent des réseaux de villes dans le monde (villes mondiales, métropoles de 1er ou 2d rang…) : les villes se trouvent déconnectées de l’échelle régionale ou nationale mais intégrées entre elles par des flux de capitaux ou des mobilités de personnes, aboutissant aux typologies en termes des villes gagnantes ou perdantes. Beaucoup d’études considèrent les réseaux de villes comme des alliances stratégiques entre cités pour être compétitives : l’articulation local/global, la glocalisation (Swyngedouw, 2004), fait alors abstraction des niveaux intermédiaires. Cette ultraconnectivité du monde est étudiée en termes de liens forts d’exclusion ou d’inclusion dans la mondialisation, et trop peu en termes de liens faibles de coopération. Ces analyses poursuivent – dans une perspective critique ou non d’ailleurs- les études urbaines centrées sur les grandes évolutions des villes dans un contexte néo-libéral depuis la récession des années 1970, du désengagement des États préparant le grand tournant de la mondialisation libérale. Or, les réseaux de villes se fondent souvent sur le volontariat, sur des valeurs partagées plus que sur des indicateurs quantitatifs, c’est pourquoi il est aussi difficile d’identifier des critères quantitatifs ou qualitatifs objectivables dans une recherche sur ces liens faibles (Jayne, Hubbard, Bell, 2011).

31Un autre pan de la bibliographie envisage les jumelages urbains en termes de coopération décentralisée : les villes sont alors prises dans le mouvement de décentralisation et de l’avènement d’une gouvernance généralisée voire de citoyenneté mondiale (Zelinsky, 1991 ; Bontenbal, van Lindert, 2009). Les partenariats sont étudiés dans le cadre d’un transfert au niveau local de normes et actions qui prévalent au niveau étatique : la coopération Nord-Sud de l’aide au développement, l’assistance technique étant les exemples canoniques de cette coopération décentralisée. Or, cette littérature place dans l’ombre la problématique relationnelle du pouvoir qui s’exerce et qui circule et non qui se donne ou se partage dans un mouvement descendant. Par les jumelages, les villes exercent un pouvoir : Nick Clarke (2009) rappelle ainsi que l’histoire des jumelages en Grande-Bretagne n’est pas l’œuvre unique de l’État central, mais le produit aussi de multiples défiances vis-à-vis de celui-ci et d’alliances entre villes contre lui. En cela, le jumelage constitue une forme de promotion civique et un mécanisme de production d’identité locale au miroir de l’autre (Grosspietsch, 2009). Les réseaux de villes participent de la construction sociale du pouvoir car la ville n’est actrice que par l’investissement de ses élus et des ses habitants. La boîte noire du pouvoir, notion si chère à la géographie politique, peut aussi être ouverte avec l’étude des jumelages urbains.

32En outre, peu de réflexions sont encore menées sur ce que la forme et le contenu des réseaux (volontaires) de villes disent des liens horizontaux entre les lieux : une ville coopère-t-elle davantage avec une autre parce qu’elles ont des affinités communes (en Europe, rang-taille) ou parce qu’elles sont confrontées à des problèmes similaires qui dépassent leur simple contexte territorial d’inscription  (accès à l’eau, lutte contre des crues ou des sécheresses, accès à l’énergie..) et qu’elles ont alors besoin de partager des expériences, des solutions et des façons de faire ? Les capacités à résoudre les problèmes donnent de la légitimité politique et renforce le pouvoir : l’appartenance à des réseaux de coopération urbaine constitue une nouvelle forme de gestion des territoires car elle nourrit l’expérimentation politique dont la décentralisation est porteuse. On peut voir cependant dans les échanges d’expériences via les jumelages et les réseaux de villes un autre avatar de la circulation de modèles internationaux et de normes toutes faites, c’est un fait indéniable, mais ces modèles de gouvernance sont de plus en plus remis en question. L’originalité est à chercher du côté d’une décentralisation qui ne serait plus pensée uniquement comme transfert de charges du central vers le local mais aussi comme moyen d’autonomisation qui fonde en partie le ‘retour des villes’ en Europe et dans le monde.

33L’entrée par la coopération entre villes permet ainsi de réinterroger des notions dominantes dans la géographie politique des fonctionnements territoriaux : gouvernance, décentralisation mais aussi emboîtement, hiérarchie, contiguïté et continuité spatiales des territoires politiques de la modernité. Avec l’étude des jumelages de villes et plus globalement des réseaux de villes, il est possible de sortir d’une analyse de la coopération territoriale dans la contiguïté spatiale. Parce qu’il est marqué par la discontinuité entre les lieux en réseau, le jumelage de villes comme brique élémentaire de réseaux de villes est « un outil pour produire de la proximité topologique entre des lieux distants topographiquement » (Clarke, 2009, p. 497). Mieux encore, cette étude permet de comprendre, d’une part, comment des villes s’articulent entre elles indépendamment des effets de hiérarchie et d’emboîtement des niveaux administratifs et, d’autre part, comment de nouvelles échelles spatiales de fonctionnement se créent par cette mise en réseau. Reprenant la problématique de la recomposition des niveaux (rescaling), l’étude des réseaux des villes baltiques montre par quelles stratégies les municipalités profitent du réseau pour contourner les échelons administratifs intermédiaires, pour s’appuyer sur un de ceux-ci comme levier pour atteindre l’échelon supérieur ou pour construire des liaisons horizontales translocales par-delà les frontières régionales ou nationales. Ces stratégies urbaines contribuent à leur tour à créer un niveau intermédiaire, celui de l’espace baltique (Escach, Vaudor, 2014 ; Escach, 2015). Enfin, les formes de coopération fondée sur des liens faibles, par opposition aux liens forts de la géopolitique des États, contribuent elles aussi à la compréhension des dynamiques régionales dans un monde globalisé. Notre étude des jumelages des villes autour de la Mer noire a montré que, pour environ cent villes étudiées, un double mouvement de régionalisation autour de la mer Noire et d’internationalisation accrue des partenariats avec de grands ports est observable. Leur recrudescence construit ainsi une échelle régionale intermédiaire de coopération autour du bassin de la mer Noire alors que, d’une part, les pays bordiers sont placés dans des tensions géopolitiques et que, d’autre part, l’importance des flux d’hydrocarbure inscrit la mer Noire dans la mondialisation (Boulineau, 2016b). Ces autres liens, ceux de la coopération, méritent donc amplement attention pour comprendre les recompositions territoriales à des niveaux intermédiaires d’articulation entre le local et le global.

La coopération territoriale en géographie politique : un agenda de recherche

34Au terme de cet article, il nous faut revenir sur la définition de la coopération territoriale au travers du cadre problématique de recomposition politique des territoires, de l’état de l’art qui témoigne du changement de paradigme en cours et des deux cas de figure abordés dans cet article, afin de proposer un agenda de recherches à venir.

35L’analyse a montrée que la coopération territoriale exige de la réciprocité et non de la hiérarchie, de l’horizontalité des relations et non de la verticalité, de la coordination et non de la tutelle administrative, de la transversalité et non de la gestion sectorielle, de la modularité et non de la fixité. Par rapport aux découpages de la modernité politique, il manque cependant deux caractères essentiels aux dispositifs de coopération territoriale : la régulation des arbitrages, d’une part, - la coopération territoriale ne peut tenir sur un monde irénique sans conflit- et, d’autre part, de la durée pour garantir la pérennisation des ententes. La souplesse et la réactivité des réseaux d’acteurs présentent en effet une faiblesse importante pour l’approche géographique : la temporalité du changement des territoires politiques est bien plus lente que celle des recompositions des réseaux d’alliances.

36D’un point de vue conceptuel, quelle est alors la portée de l’approche par la coopération territoriale ? A notre sens, le terme a une double utilité. Il permet de sortir d’une géographie critique d’obédience anglo-saxonne qui certes met au jour les implicites du rescaling, du new public management ou du new localism trop souvent usités sans leur substrat politique, mais qui dénonce plus qu’elle n’explique. Il offre aussi la possibilité de dépasser le débat qui verrait s’opposer fixité des maillages de la modernité et flexibilité de périmètres plus souples : la lecture en termes d’institutionnalisation de ces dispositifs qui rentreraient alors dans le rang de la modernité se trouve aussi dépassée. En effet, plutôt que d’opposer les configurations des territoires politiques nés de la modernité à ceux de la post-modernité, la coopération territoriale se présente comme une modalité de fonctionnement des lieux (des villes) ou des territoires (des régions) dont le principe d’intermédiarité essaie de trouver l’articulation avec les découpages administratifs classiques.

37En ce sens, les dispositifs de coopération territoriale que nous avons observés, par leur position d’intermédiarité se placent dans des interstices de plusieurs nature que l’on peut poser comme autant d’hypothèses à explorer :

38- Des interstices juridiques : la coopération territoriale se développe dans les marges des principaux textes et fonctionnements administratifs - la politique de cohésion de l’UE et ses marges d’innovation laissée à la Commission européenne pour les macrorégions ou l’autonomie des collectivités locales laissée par la décentralisation pour les réseaux de villes.

39- Des interstices fonctionnels : entre le niveau étatique et le niveau européen, les macrorégions comblent le vide d’une échelle intermédiaire qui permet de repenser un périmètre d’action infra-européen, apte à faire le lien entre régions, États, Europe et Monde en vue de préparer une meilleure intégration et du développement partagé ; les jumelage de villes complètent ou contournent si besoin les hiérarchies urbaines pour accéder à des niveaux d’information et de décision supérieurs.

40- Des interstices organisationnels : ils permettent de renforcer la structure des liens forts, ceux des relations entre États, étudiés par les relations internationales et la géopolitique, tout en s’appuyant sur les liens faibles de la coopération. Ainsi, les macrorégions comme nouvelle régionalisation veulent renforcer la cohésion autour de problèmes communs de territoires travaillés par des forces de fragmentation. Les réseaux de villes construisent pas à pas le dialogue et peuvent servir d’effet de levier pour des discussions à d’autres niveaux.

41Si les liens entre les lieux sont désormais plus importants que la distance pour les faire tenir ensemble, la modernité politique s’estompe mais elle ne rompt pas. On observe même aujourd’hui un mouvement de réenchantement de la frontière comme rempart et de sacralisation du territoire en matière de droits, à la protection sociale ou à l’emploi par exemple. L’Europe se trouve une fois encore aux avant-postes du phénomène. Les coopérations territoriales, loin de diluer les effets d’appartenance, permettraient de regarder la recomposition des identités à partir des expériences entre l’ici et là-bas, eux et nous, et remettre en perspective la puissance du local dans le jeu de niveaux permis par ces collaborations volontaires, sans entrer en contradiction avec le retour des frontières.

42Enfin, l’entrée par les coopérations territoriales permet aussi de questionner une autre notion clé de l’organisation des espaces politiques : le modèle centre-périphérie. Par le prisme de la coopération, le modèle gravitaire d’organisation du monde par proximité, voisinage, ou espace tiers prend une tout autre portée. Là encore les réseaux de villes ne l’abolissent pas, mais ils réduisent la distance aussi bien physique que symbolique quand la géopolitique montre des tensions et des crises. Les liens faibles, ténus et discrets des coopérations territoriales peuvent résister à la rupture des liens forts et constituer un soubassement, une brique élémentaire à la recomposition d’un nouvel ordre centre/périphérie. C’est pourquoi, en ces temps d’incertitude de l’avenir du monde, regarder les initiatives de coopération territoriale n’est pas une vaine réflexion.

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Notes

1 Parmi les 28 thèses de géographie recensées sur le portail thèses.fr avec le mot-clé coopération territoriale, plus de la moitié (15) sont consacrées à un terrain européen.

2 Ces rapports d’évaluation sont disponibles sur le site http://ec.europa.eu/regional_policy/fr/ dans la rubrique sources d’information. Le rapport pour la période 2007-2013 n’est pas encore disponible.

3 Les plans d’action des macrorégions sont consultables à cette adresse: http://ec.europa.eu/regional_policy/fr/policy/cooperation/macro-regional-strategies/

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Table des illustrations

Titre Tableau 1 - Trois dispositifs de coopération territoriale européenne : INTERREG, GECT et macrorégion
Crédits Source : élaboration de l’auteur sur la base de diverses sources de l’UE.
URL http://espacepolitique.revues.org/docannexe/image/4357/img-1.png
Fichier image/png, 99k
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Pour citer cet article

Référence électronique

Emmanuelle Boulineau, « Pour une géographie politique de la coopération territoriale », L’Espace Politique [En ligne], 32 | 2017-2, mis en ligne le 13 septembre 2017, consulté le 20 octobre 2017. URL : http://espacepolitique.revues.org/4357 ; DOI : 10.4000/espacepolitique.4357

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Auteur

Emmanuelle Boulineau

maître de conférences HDR en géographie
Univ Lyon, ENS de Lyon, CNRS, UMR 5600 EVS, F-69342
emmanuelle.boulineau@ens-lyon.fr

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