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Les nouvelles perspectives frontalières de l’union européenne après l’élargissement de 2004

The New Border Prospects of the European Union after the 2004 Enlargement
André-Louis Sanguin

Résumés

Le concept et la pratique de la coopération transfrontalière trouvent leurs racines historiques dans le noyau historique de l’actuelle Union Européenne, à savoir les six Etats fondateurs de la Communauté Européenne du Charbon et de l’Acier (CECA, 1952). Les idées de Jean Monnet et de Robert Schuman, deux des plus célèbres pères fondateurs de l’intégration européenne, peuvent être résumées selon le constat politique suivant : par les activités multidimensionnelles qu’elle induit, la coopération transfrontalière empêche les conflits potentiels entre certains Etats anciennement ennemis (ainsi, l’Allemagne et la France). Elle est ainsi très clairement un objet de politique intégrative. Une telle coopération transfrontalière est une étape indirecte vers l’unification européenne parce qu’elle remplit le vide laissé par l’implosion d’anciennes unions comme le Comecon ou le Pacte de Varsovie. Il convient de souligner que la coopération transfrontalière prend place sur des horizons hiérarchiques au sein desquels les Eurorégions constituent l’étape la plus importante. Après l’élargissement de 2004 ayant fait passer l’union Européenne de 15 à 25 membres, certains faits réels ou nouvelles tendances concernant les frontières sont observables dans et autour de la scène politique de la nouvelle UE. L’objectif de cet article est de scruter ces nouvelles perspectives.

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Notes de l’auteur

Cet article est la version remaniée et amplifiée d’une communication présentée à Jérusalem en janvier 2005 dans le cadre du colloque international Border Regions in Transition : Crossing Cultures, Crossing Disciplines, Crossing Scales organisé par D. Newman (Ben Gurion University of the Negev, Beer-Sheva, Israël), secrétaire de la Commission de Géographie Politique de l’Union Géographique Internationale.

Texte intégral

1Les nouvelles perspectives frontalières de l’Union Européenne après l’élargissement de 2004 ne peuvent se comprendre que si on les replace dans le contexte général de la construction européenne. Ces perspectives trouvent leurs racines dans le cadre historique de l’actuelle UE, à savoir les six Etats fondateurs de la Communauté Européenne du Charbon et de l’Acier, la CECA, fondée en 1952. Les idées de Jean Monnet et de Robert Schuman, les deux pères fondateurs les plus renommés de l’intégration européenne, se distinguent sous l’éclairage d’un double paradigme politique : 1/ la réconciliation entre anciens ennemis peut se concrétiser par la coopération transfrontalière selon le principe European Peace by Open Borders à cause des activités multidimensionnelles que cette coopération implique ; 2/ la coopération transfrontalière constitue une étape vers l’intégration européenne d’autant qu’elle remplit le vide laissé par l’implosion de systèmes comme le Pacte de Varsovie et le Comecon (Newman, 2003).

2De 1952 (création de la CECA) jusqu’à 2004 (le grand élargissement à l’Est de l’UE), la transformation de la fonction frontalière s’est déroulée sur des horizons hiérarchiques dont les Eurorégions constituent l’étape la plus importante. Du monde bipolaire de la Guerre Froide au monde multipolaire de l’après-11 septembre, des changements radicaux ont affecté les frontières entre Etats membres de l’UE : de coupures, elles sont devenues des coutures ; de barrières, elles sont devenues des charnières. Bref, les frontières déchirées sont devenues des frontières réconciliées (Sanguin, 1995 ; Dell’Agnese et Squarcina, 2005).

3L’élargissement du 1er mai 2004 a eu trois résultats tangibles : l’UE est passée de 15 à 25 Etats, de 1.302.393 km2 à 2.040.494 km2 et de 378 millions à 453 millions d’habitants. Du coup, de nouvelles perspectives frontalières ont émergé. Les médias écrits et audio-visuels restent encore très marqués par des grilles de lecture mono-nationales et non pan-européennes. Des regards beaucoup plus européens rendraient plus claire la compréhension des changements frontaliers en UE (Anderson et O’Dowd, 1999). Plusieurs phénomènes concrets ou tendances actuelles concernant les frontières internes et externes de l’UE sont observables dans et autour de cette nouvelle scène politique :

  1. Le gommage des obstacles physiques dans ou entre les Etats membres

  2. L’accélération des flux de transports et des gravitations comme conséquence majeure de la formule « Marché Unique/Zone Euro/Espace Schengen »

  3. L’augmentation du nombre des travailleurs frontaliers

  4. L’émergence et la croissance des Eurorégions

  5. L’Espace Schengen : frontière-forteresse ou frontière-passoire ?

  6. Le reformatage des frontières internes de l’UE par la révolution TGV et l’irruption des corridors multimodaux transeuropéens

Le gommage des obstacles physiques dans ou entre les Etats membres

4L’une des principales politiques territoriales de la Commission Européenne consiste à supprimer ou, à tout le moins, à fortement diminuer les obstacles physiques aux communications sur les frontières entre les Etats membres, tant au niveau routier que ferroviaire ou fluvial. La liaison Mer du Nord-Mer Noire, achevée en 1992, permet à des péniches ou à des barges poussées de relier en 11 jours Rotterdam à Constanta par le Rhin et le Danube connectés entre eux par le canal Main-Danube (172 km) entre Bamberg et Kelheim en Allemagne. La liaison Mer du Nord-Méditerranée par le Rhône et le Rhin connectés entre eux par le canal Dôle-Mulhouse (140 km) qui reste à faire, permettrait à la France d’endosser le rôle partagé de plaque tournante fluviale de l’UE et pourrait redonner à Marseille sa place de premier port de la Méditerranée. Le gommage des obstacles physiques aux frontières internes de l’UE se vérifie également en ce qui concerne la circulation routière. L’axe Oslo-Stockholm-Bayonne-Lisbonne-Algeciras dit aussi ANSA (Axe Nord Sud Atlantique) ou Autoroute des Estuaires est sans doute aujourd’hui l’autoroute européenne symbole de l’Espace Schengen et de l’Europe sans frontières. En clair, il est possible, sans un seul feu rouge, de relier Stockholm à Algeciras en automobile en ignorant l’obstacle physique que représentaient les détroits danois grâce au pont-tunnel Malmö-Copenhague sur l’Öresund. Ce gommage de l’obstacle physique aux frontières terrestres internes ne se vérifie nulle part mieux que dans les Pyrénées dans ce système dénommé le « laçage autoroutier pyrénéen ». L’autoroute Bordeaux-Saragosse par le tunnel du Somport, l’autoroute Toulouse-Barcelone par les tunnels du Puymorens et du Cadi, l’autoroute Perpignan-Barcelone par le col du Perthus et leurs connexions latérales au Nord et au Sud de la chaîne confèrent désormais à la cordillère pyrénéenne une aération circulatoire à grande vitesse qu’elle n’avait jamais connue (Sanguin et Guiraud, 1995).

5L’arc alpin représente le vivant laboratoire du gommage des obstacles physiques aux frontières. Les tunnels du Fréjus, du Mont-Blanc, du Grand Saint-Bernard, du Gothard, du San Bernardino, des Karawanken, du Sentilj trouent les Alpes et y permettent l’implantation d’un maillage autoroutier. Malgré cela, l’arc alpin est menacé de saturation et d’asphyxie routière. Aussi la Commission Européenne, avec l’aide des Etats concernés, a-t-elle mis en place des politiques alternatives destinées soit au ferroutage, soit au TGV, soit aux deux à la fois. Longtemps, la Suisse a limité la circulation transeuropéenne des poids lourds sur son territoire en les plafonnant à 28 tonnes. Du coup, afin d’éviter le verrou suisse, la plupart des camions UE normalisés à 40 tonnes se reportaient sur les tunnels du Mont-Blanc et du Fréjus en France et sur le col du Brenner en Autriche. De fait, en 1970, les trois quarts du trafic transalpin empruntaient le rail. En 2004, les deux tiers passaient par la route. Certains chiffres sont alarmants. Le col du Brenner, ce sont deux millions de camions par an. Les tunnels du Mont-Blanc et du Fréjus réunis voient défiler 1,7 million de camions chaque année. Or, un triplement du trafic des camions est prévu sur les grands points de passage transalpins à l’horizon 2020. Cette évolution a donc poussé à la création de tunnels transalpins pour le ferroutage. Au coût de € 13 milliards, le tunnel Saint-Jean de Maurienne/Suse (54 km de long), ouvert en 2017-2018, permettra le transit par ferroutage et TGV. Lyon sera alors à 105 minutes de Turin et non à 260 comme actuellement. Ce tunnel ôtera, par an, un million de camions des routes alpines en transportant 40 millions de tonnes de fret. Il constitue l’épine dorsale du corridor transeuropéen n° 5 Europe Centrale/Espagne via l’Italie du Nord. En 2007 sera ouvert le tunnel du Lötschberg (34 km), suivi en 2015 de l’ouverture du tunnel du Gothard (67 km, ferroutage et TGV). Le tunnel du Gothard sera encadré au Nord par le tunnel du Zimmerberg (20 km) et au Sud par le tunnel du Ceneri (15 km). Du coup, avec ces trois tunnels localisés sur la ligne ferroviaire Zürich-Milan, le temps de parcours passera de 4h10 à 2h40. Puis, en 2017, sera ouvert le tunnel du Brenner (ferroutage et TGV), au cœur de l’axe Munich-Vérone. En 2012 sera également achevée la ligne ferroviaire Berlin-Palerme. Tous ces tunnels de base sont de véritables prouesses techniques : creusés au ras de la montagne, ils évitent une pente trop raide pour les trains mais, du coup, leur longueur dépasse souvent les 50 kilomètres.

6Pour faire sauter le verrou suisse et sur la pression de l’UE qui l’encercle de toutes parts, la Confédération Helvétique impose dorénavant le principe du « pollueur payeur » en attendant que le Lötschberg et le Gothard soient ouverts. Une lourde taxe est donc imposée aux camions et les recettes de cette taxe financent les nouvelles infrastructures ferroviaires helvétiques. Ainsi, le trajet Bâle-Chiasso (300 km) coûte à un camion de 40 tonnes la somme de € 195. La Suisse a accepté l’interdiction des poids lourds le samedi et le dimanche. Néanmoins, depuis le 1er janvier 2005, la Suisse accepte sur son territoire des camions UE de 40 tonnes alors que les propres camions helvétiques sont toujours limités à 28 tonnes.

7Les obstacles maritimes, et notamment ceux constitués par les détroits, sont aussi l’objet de programmes de gommage physique de la frontière. La réalisation la plus connue est le tunnel sous la Manche qui mérite bien son nom d’Eurotunnel. Ses 38 km permettent le transit des voyageurs, des marchandises, camions, autocars et voitures sur plateaux-wagons. L’Eurotunnel a radicalement changé les perspectives circulatoires. De fait, avec le train à grande vitesse Eurostar empruntant le tunnel sous la Manche, Paris et Londres se trouvent à 2h15. La réalisation la plus spectaculaire en cours est le pont de Messine reliant la Calabre à la Sicile. Ce sera le plus long pont suspendu du monde (3,6 km à 65 m au-dessus de la mer). A la fois pont autoroutier à 4 voies et pont ferroviaire à 2 voies, il assurera un transit horaire de 6 000 voitures et un transit quotidien de 200 trains.

L’accélération des flux et des gravitations

8Plus d’une décennie de fonctionnement de la triple formule territoriale « Marché Unique/Espace Schengen/Zone Euro » a engendré une accélération des flux de mobilité. Les sociétés européennes sont devenues des sociétés de mouvement continu et les autoroutes sillonnant l’UE forment aujourd’hui le rendez-vous des camions de tous les Etats membres qui y circulent nuit et jour dans un va-et-vient permanent. Le tunnel du Mont-Blanc voit passer 3 millions de véhicules par an dans son tube unique. L’Espagne accueille plus de 40 millions de visiteurs étrangers tandis que la France bat le record mondial en voyant transiter sur son sol 76 millions de visiteurs annuels. L’Andorre, micro-Etat pyrénéen (458 km2 et 75 000 habitants) reçoit chaque année 11 millions de visiteurs dans 4 millions de véhicules. La différence de TVA entre Etats membres de l’UE (situation comparable entre Etats fédérés au Canada et aux Etats-Unis) a engendré l’émergence d’un commerce transfrontalier jouant précisément sur cette différence. Grâce au Marché Unique, à la Zone Euro et à l’Espace Schengen, ce commerce est libre de toute entrave et de tout contingentement ou franchises douanières. Trois exemples illustrent clairement cette nouvelle donne. Le Luxembourg, dont la TVA est la plus basse de toute l’UE (15%) a vu fleurir dans ses communes frontalières des infrastructures commerciales jouant sur les produits dits « sensibles (carburants, alcools, tabac) à l’usage d’une clientèle allemande, belge et française.

9De part et d’autre de la Manche, entre le Kent et la Flandre franco-belge, des comportements d’achats transfrontaliers se sont développés jouant sur ces mêmes différences de TVA et sur les rotations rapides des liaisons transmanche (Eurostar, Eurotunnel, car-ferries).Ainsi, les Britanniques se rendent en Belgique et en France pour des achats de vins, apéritifs, alcools, tabac, boissons non-alcoolisées et parfumerie. De leur côté, Belges et Français vont en Grande-Bretagne pour acheter vêtements, chaussures, alcools, parfumerie, disques, chocolats. Les Français vont en Belgique pour acheter chocolats, apéritifs, vêtements et chaussures, et pour consommer restauration et loisirs. En retour, les Belges viennent en France pour se procurer des vins, des produits d’épicerie et de crémerie, des viandes et des volailles, des apéritifs et des alcools. Les compagnies low cost comme Ryanair et Easyjet participent de ce commerce transfrontalier mais sur des distances plus grandes. Un bon exemple récent est celui fourni par l’aéroport de Bergame (Italie). Bien que localisé à proximité des deux aéroports de Milan (Linate et Malpensa), l’aéroport de Bergame joue sur cette carte de la différence de TVA entre pays membres. Il est desservi par des vols quotidiens Ryanair en provenance de Londres. En outre, il est flanqué de l’immense centre commercial Orio qui le jouxte. La combinaison « aéroport de lignes low cost/centre commercial géant » explique pourquoi l’aéroport de Bergame est fréquenté par une clientèle britannique qui vient uniquement pour acheter chez Orio des produits et articles de consommation meilleur marché qu’à Londres. Cette clientèle fait donc l’aller et retour dans la journée sans quitter le périmètre immédiat de l’aéroport de Bergame.

10Dans un autre registre, l’accélération des flux de transport et des gravitations intra-communautaires explique pourquoi la carte du trafic routier de marchandises en UE se calque pratiquement sur la carte du réseau autoroutier. Les cartes publiées par la Commission Européenne montrent bien cette corrélation. Une zone de forte densité autoroutière de poids lourds correspond plus ou moins à la surface occupée par la Banane Bleue (l’axe Birmingham-Milan-Gènes). Sur cette épine dorsale viennent se greffer des diagonales significatives (l’axe Péninsule Ibérique-Pologne ou l’axe Danemark-Toscane). En clair, le camionnage intra-communautaire tisse dorénavant une toile d’araignée ignorant totalement les anciennes frontières internationales.

L’augmentation du nombre de travailleurs frontaliers

11Le robuste processus de décloisonnement découlant de l’intégration européenne pousse à une augmentation du nombre de travailleurs frontaliers. On entend par travailleur frontalier toute personne active dont la résidence permanente est localisée dans un Etat A mais dont le poste de travail est localisé dans l’Etat B voisin. La migration pendulaire alternante affectant ce type de travailleurs doit s’effectuer sur une base quotidienne ou hebdomadaire. Si l’on considère les mouvements de travailleurs frontaliers aux frontières internes et externes de l’UE, on estime que cela concerne aujourd’hui environ 500 000 personnes dont 200 000 pour la seule France. En règle générale, ce processus centrifuge concerne des zones disposant d’un niveau de salaires inférieur à celui du pays voisin ou souffrant d’un taux de chômage plus important que dans l’Etat mitoyen. Il convient aussi de dire que les migrations de travailleurs frontaliers sont encouragées par la Commission Européenne et par le Conseil de l’Europe qui voient dans ce phénomène l’un des moyens de l’intégration européenne puisqu’il donne aux populations concernées une pratique transfrontalière intense susceptible de développer une « conscience européenne » plus avancée qu’ailleurs (Pavlakovich-Kochi, Morehouse et Wastl-Walter, 2004). Par les facilités de mouvements qu’elles induisent, la Zone Euro et l’Espace Schengen procurent aux travailleurs frontaliers des marges de manœuvre beaucoup plus importantes que par le passé dans la mesure où l’existence d’une monnaie unique et l’abolition du contrôle des personnes aux frontières internes font disparaître une bonne partie des obstacles physiques et mentaux qui pesaient sur ce type de migrations pendulaires de travail (Perkmann et Sum, 2002).

12Sur la carte politique de l’Union Européenne, certains lieux forment des concentrations assez exceptionnelles de travailleurs frontaliers. Le Luxembourg, peuplé de 430 000 habitants, voit tous les jours converger vers lui une masse de 100 000 travailleurs frontaliers provenant d’Allemagne, de Belgique et surtout de France. L’imbrication est telle avec les zones périphériques pourvoyeuses de ce type de main d’œuvre que la moindre perturbation dans les mouvements de ces travailleurs aurait des répercutions immédiates sur l’économie luxembourgeoise. Le même raisonnement peut s’appliquer à Monaco. A cause de l’exiguïté de son territoire et de la présence d’une population résidentielle non active, la Principauté est incapable d’héberger la plus grande partie de ses travailleurs. Cela explique pourquoi une proportion très importante des actifs travaillant à Monaco réside soit en Ligurie, soit dans les communes environnantes du département des Alpes-Maritimes. Beaucoup de ces travailleurs se rendent à Monaco par la ligne ferroviaire Saint-Raphaël/Vintimille qui fonctionne comme un véritable train de banlieue avec horaires cadencés. En Suisse, le canton de Genève représente la quintessence d’un territoire à travailleurs frontaliers. Genève manque de place pour loger toute sa population active, tout en étant situé en cul-de-sac par rapport au reste du territoire helvétique. En outre, ses fonctions financières, bancaires et internationales (sept organismes des Nations-Unies y ont leur siège) nécessitent un personnel qualifié qui ne peut venir de loin, ailleurs en Suisse. Conséquemment, 20 000 à 25 000 travailleurs frontaliers en provenance des communes voisines de l’Ain et de Haute-Savoie convergent tous les jours vers Genève. Le canton de Bâle relève de la même logique. Toutefois, dans ce second cas, c’est la grande industrie pharmaceutique qui est concernée au premier chef. Séparé du reste de la Suisse par la barrière du Jura, Bâle recrute sa main-d’œuvre dans les communes voisines du Bade-Wurtemberg ou du département du Haut-Rhin.

13L’arc alpin offre une palette diversifiée de travailleurs frontaliers. La Regio Luganensis (le Tessin du Sud centré sur Lugano et Chiasso) fait appel à environ 30 000 travailleurs frontaliers provenant de la Lombardie voisine. Dans ce canton suisse italophone, ils occupent des postes soit dans les institutions financières et bancaires, soit dans le secteur du tourisme et de l’hôtellerie, soit encore dans le bâtiment et les travaux publics. Plus au Nord, au cœur du Rheintal, le Liechstenstein, peuplé seulement de 30 000 habitants, a développé de longue date des industries de haute technologie disposant d’un marché mondial, tout en étant un paradis fiscal. Chaque jour, environ 6 000 travailleurs frontaliers convergent vers la petite principauté alpine en provenance du canton de Saint-Gall et du Vorarlberg. Un autre mouvement de travailleurs frontaliers concerne les parties septentrionales du Land autrichien du Tyrol. Un flux régulier se dirige vers la Bavière voisine où des possibilités d’emplois attractifs attirent certaines couches d’actifs. Enfin, les communes de Slovénie voisines de l’Italie abritent des travailleurs frontaliers qui trouvent dans le pays voisin des emplois mieux payés que chez eux (Sanguin et Mrak, 2003). L’entrée de la Slovénie dans la Zone Euro et dans l’Espace Schengen en 2007 risque d’accroître cette tendance d’autant que les gravitations traditionnelles de l’Istrie, mises entre parenthèses au temps de la Yougoslavie de Tito, opèrent un retour en force.

L’émergence et la croissance des Eurorégions

14Les Eurorégions peuvent être considérées comme des entités territoriales transfrontalières dont l’objectif est de créer un espace transfrontalier intégré à travers des politiques spécifiques d’aménagement du territoire concernant les secteurs suivants : économie locale, réseaux sociaux, activités culturelles, institutions scolaires, réseaux de transport, protection et conservation environnementale…. Les Eurorégions sont considérées par la Commission Européenne comme la pierre d’angle de sa politique régionale et comme la meilleure méthode d’ « unionisation » (Schack, 2001a). En d’autres mots, les Eurorégions représentent l’expression de nouvelles stratégies de développement pour des territoires ayant longtemps souffert d’un manque d’investissements publics parce qu’ils étaient précisément en localisation frontalière avec tous les inconvénients d’une position de zone grise, d’angle mort ou de no man’s land par rapport à leurs espaces nationaux respectifs (Sanguin, 2004). Cette méthode repose sur deux aspects pratiques que chaque Eurorégion prend en compte : 1/ conception et capacité de coopération internationale au niveau le plus bas, 2/ rapports entre partenaires à l’intérieur de petits espaces bien identifiés. Puisque les Eurorégions ont pour objectif d’impulser de nouvelles dynamiques socio-économiques à des territoires restés longtemps en position marginale, il n’est donc pas étonnant que la problématique des Eurorégions soit partie intégrante du paradigme « centre-périphérie ». Pourquoi ? On assiste, en effet, à un renversement de perspective concernant leur géométrie territoriale. De périphériques qu’elles étaient au sein de leurs espaces nationaux respectifs, les Eurorégions sont en train de conquérir une centralité visible dans la perspective générale de l’Union Européenne puisqu’elles deviennent des charnières où s’appliquent des programmes transfrontaliers financés par la Commission Européenne.

15On compte actuellement une soixantaine d’Eurorégions localisées aux frontières internes et externes de l’Union Européenne. Bien qu’ayant toutes des objectifs communs, leurs statuts sont assez différents les unes des autres. L’histoire passionnante des Eurorégions s’est concrétisée par plusieurs vagues qui, d’Ouest en Est, ont graduellement couvert l’actuelle UE des 25 Etats membres. Sur la base de Commissions de Travail mises en place par le Conseil de l’Europe dans les années soixante-dix et quatre-vingts, des expériences de coopération transfrontalière virent le jour : Alpe Adria en 1977, Cotrao en 1982, Commission de Travail des Pyrénées en 1982, Commission de Travail du Jura en 1985, Conseil du Léman en 1987. La plus vieille Eurorégion en Europe Occidentale est la fameuse Regio Basiliensis, fondée en 1963, et aujourd’hui rebaptisée TriRhena. A l’époque de sa création, cette Dreiländerecke (« zone des trois frontières ») couvrait 9254 km2 et englobait 1109 communes. Son principal objectif était la recherche d’une possibilité de développement économique et urbain dans un espace régional spécifique où Bâle et son industrie pharmaceutique et textile exerçaient une influence considérable. La seconde vague d’Eurorégions s’est produite au coeur du noyau historique de l’UE, à savoir dans les zones frontalières communes du Benelux, de l’Allemagne et de la France (Strüver, 2000). Les plus connues d’entre elles sont Euregio fondée en 1958, Rhein-Waal établie en 1978, Saarlorlux en 1995 et Pamina en 1988. La troisième vague d’Eurorégions concerne les zones frontalières à cheval entre l’ancienne UE à 15 et les dix nouveaux pays membres entrés dans l’Union en 2004. Il s’agit, en fait, d’un groupe d’Eurorégions situées entre l’Allemagne et la Pologne, entre l’Autriche et la République Tchèque, entre l’Italie-Autriche et la Slovénie, entre l’Italie-Slovénie et la Croatie. Parmi ces Eurorégions, l’on peut mentionner Pomerania créée en 1991, Pro Europa Viadrina et Egrensis fondées en 1993. La quatrième vague intéresse des pays qui firent partie de l’empire soviétique, en particulier des régions comprises entre la Pologne et la République Tchèque, la Slovaquie et la République Tchèque, la Pologne et la Slovaquie, la Pologne et la Biélorussie ou encore entre l’ensemble Ukraine-Roumanie-Hongrie-Slovaquie (Sanguin et Horinova, 2003). L’un des exemples les plus significatifs de cette quatrième génération d’Eurorégions est fourni par l’Eurorégion trinationale DKMT (Danube-Kries-Mures-Tiza) articulée autour du point triple de la frontière Roumanie-Hongrie-Serbie.

Figure 1 : Les eurorégions en Europe centrale

Figure 1 : Les eurorégions en Europe centrale

16Pour financer leurs propres activités, les Eurorégions localisées à l’intérieur de l’UE disposent des fonds du programme Interreg. Les Eurorégions localisées aux frontières externes de l’UE disposent des fonds Interreg pour la partie située en UE et des fonds du programme Phare-CBC pour la partie située hors UE. Les politiques régionales européennes offrent aux Eurorégions la possibilité d’être reconnues au niveau supra-régional avec la construction de l’Europe des Régions. La coopération régionale transfrontalière est considérée comme un facteur de cohésion culturelle, économique et sociale. Les Eurorégions ne sont pas des organismes philanthropiques. Leur objectif premier est la mise en place d’espaces de solidarité et de réseaux de relations transfrontalières (Wilson et Donnan, 1998 ; Schack, 2001b). Du coup, la synergie développée entre les partenaires transfrontaliers induit un transfert de connaissances et de technologies. Un exemple significatif des missions et activités d’une Eurorégion est fournie par l’Eurorégion Cieszyn Silesia (République Tchèque-Pologne). A cheval sur le fleuve Olse/Olza formant frontière entre les deux pays, les villes jumelles de Cesky Tesin (République Tchèque) et Cieszyn (Pologne) constituaient, avant la disparition de l’Empire des Habsbourg en 1918, une ville unique, Teschen, qui fut divisée par les Alliés en 1920. Instituée officiellement en 1998, l’Eurorégion Cieszyn Silesia englobe 39 municipalités tchèques et 14 communes polonaises pour un total de 1400 km2 et 630 000 habitants (Sanguin et Valeckova, 2003). Dans la limite de ses compétences, cette Eurorégion est très révélatrice des objectifs communs à beaucoup d’Eurorégions : échanges d’information et d’expérience concernant le développement de l’Eurorégion elle-même dans des matières comme le marché du travail, la planification urbaine et rurale, l’écologie, les transports et communications, la prévention et la résolution des risques naturels, le tourisme, la circulation transfrontalière, l’éducation et les sports, le patrimoine historique commun, les activités des jeunes.

17L’expérience eurorégionale a montré qu’une Eurorégion, pour être efficace et opérationnelle, ne devait pas être trop grande en termes de superficie et de population. Sinon, trois dangers guettent des Eurorégions trop grandes et trop peuplées : le surdimensionnement, l’entropie décisionnelle et le manque de limites claires (Sanguin, 2004). Le succès de beaucoup d’Eurorégions en Union Européenne est lié à leur capacité de développer des processus de type bottom-up, c’est-à-dire des processus qui partent de la base locale et populaire plutôt que de décisions venant du sommet de l’Etat. Il est à noter, d’ailleurs, que les Eurorégions ont toujours été créées et gérées sur une base locale et non comme des antennes dirigées depuis la capitale nationale. Une Eurorégion n’est pas une autre division de l’Etat-Nation parce que la population eurorégionale est loyale vis-à-vis de son Etat d’appartenance. Tout simplement, les populations frontalières concernées non seulement acceptent leurs propres voisins mais décident de construire avec eux une réalisation pérenne (Hakli et Kaplan, 2002). Du coup, les populations eurorégionales cessent d’être les victimes des nationalismes stériles pour qui la frontière est une barrière et une coupure. Une Eurorégion dispose aussi d’un autre rôle-clef : elle favorise très fortement les échanges interculturels (Wilson et Donnan, 1998 ; Kockel, 1999). Une fois précisé et conclu le processus eurorégional, il restera un travail de longue haleine et en profondeur pour atteindre le stade d’un véritable gouvernement transfrontalier, capable de dépasser les cadres nationaux. Cela constitue le principal défi d’une Europe sans frontières et d’une Union Européenne élargie à la Roumanie, à la Bulgarie et aux Balkans (Kramsch et Hooper, 2004).

L’Espace Schengen : frontière-forteresse ou frontière-passoire ?

18Les Accords de Schengen, signés en 1985 et 1990 puis mis en place en 1995-1997, ont eu pour effet d’abolir les contrôles policiers et douaniers aux frontières intérieures de l’Union Européenne. Ainsi, un automobiliste empruntant l’autoroute Madrid-Lisbonne ne s’arrête plus à la frontière entre l’Espagne et le Portugal. Ainsi, un vol Copenhague-Rome est considéré désormais comme un vol intérieur et les passagers débarquant à l’aéroport de Rome n’ont pas à passer de contrôles d’identité. De fait, les Accords Schengen concrétisent la logique territoriale du Marché Unique et de la Zone Euro. A partir du moment où plusieurs Etats partagent la même monnaie au sein d’un même marché, la frontière internationale perd de sa substance. En ce sens, les Accords Schengen sont un processus fédéralisant puisque qu’ils rapprochent les frontières internes de l’UE du modèle des frontières entre les states étatsuniens ou entre les provinces canadiennes : marché unique et monnaie unique. Certains observateurs vont même jusqu’à dire que les anciennes frontières internationales, à l’intérieur de l’Espace Schengen, deviennent lentement des limites administratives de degré supérieur. Désormais, on parle d’elles comme de « frontières de confort » (Houtoum, 2002, 2005).

19Qu’est-ce que l’Espace Schengen ? En aucun cas, il ne correspond au territoire de l’UE élargie post-2004. L’Espace Schengen est une zone en évolution constante, englobant même des Etats qui ne sont pas membres de l’Union. En 2006, l’Espace Schengen couvre l’ancienne UE à 15 moins la Grande-Bretagne et l’Irlande, mais auquel il faut rajouter l’Islande et la Norvège, pays hors UE, mais membres de l’Union Nordique des Passeports (1954) comme la Finlande, la Suède et le Danemark. Après un référendum national fin mai 2005, la Suisse est rentrée dans l’Espace Schengen, réduisant ainsi sa position de « trou blanc » au cœur de l’UE. Au 1er janvier 2007, la Slovénie entre à son tour dans l’Espace Schengen tandis que les autres nouveaux Etats membres, arrivés lors de l’élargissement de 2004, ont vocation à s’y insérer graduellement. En l’absence d’une politique européenne unique sur l’immigration, les Accords de Schengen ont pour vocation d’harmoniser les modalités d’entrée dans l’Espace Schengen. Cette harmonisation se concrétise par deux mesures bien précises. Premièrement, tous les pays Schengen disposent du « Visa Schengen », visa unique pour les ressortissants de pays pour lesquels un visa est exigé. Quel que soit le lieu d’entrée dans l’Espace Schengen (route, rail, avion, bateau), le visa Schengen s’applique, peu importe le pays membre des Accords par lequel le visa a été délivré dans son réseau consulaire. Une fois entré dans l’Espace Schengen muni d’un visa Schengen sur son passeport, le ressortissant d’un pays tiers peut circuler librement en tant que touriste au sein de l’Espace Schengen. Deuxièmement, tous les postes-frontières de l’Espace Schengen (points de passage routiers et autoroutiers, ports, gares ferroviaires et aéroports) sont connectés au SIS (Système d’Information Schengen) localisé à Strasbourg. Ainsi, au point d’entrée dans l’Espace Schengen où une personne est contrôlée, ses coordonnées, en cas de nécessité, sont immédiatement transmises au central d’information à Strasbourg qui pourra détecter si cette personne est un trafiquant, un délinquant en fuite, un immigrant irrégulier ou un passeur de voitures volées.

20Les deux mesures concrètes de l’Espace Schengen ont fait dire à certains observateurs que l’Europe de Schengen était devenue une forteresse. Qu’en est-il ? D’une part, il est clair que les contrôles aux points d’entrée de l’Espace Schengen ont été considérablement renforcés depuis les attentats du 11 septembre 2001 aux Etats-Unis et le sont chaque fois que des vagues d’attentats terroristes surviennent ou sont déjouées. Il est non moins vrai qu’une sélection visible s’effectue aux points d’entrée Schengen par l’existence de files « EU Citizens » et par l’existence de files « Others ». Cela se vérifie dans les aéroports et aux postes frontaliers autoroutiers. L’automobiliste, citoyen Schengen avec sa voiture immatriculée UE, entrant en Grèce en provenance de Macédoine passera par la file EU, au contrôle fluide, tandis que les véhicules immatriculés MK (Macédoine) feront la queue devant la file « Others ». Depuis la mi-2004, l’Union Européenne, à défaut d’une politique unique pour toute l’immigration, a mis en place une politique commune concernant l’immigration illégale, les boat people et les demandeurs d’asile. L’aspect « forteresse » de l’Espace Schengen s’est trouvé fortement médiatisé par les assauts d’immigrants illégaux réalisés en 2003-2005 contre la frontière-grillage disposée entre les provinces espagnoles de Melilla et Ceuta face au Maroc. C’est en ces deux endroits bien précis que l’expression « Mur de Schengen » a été employée. De même, il convient de savoir que dans les dix nouveaux Etats membres de l’Union ainsi qu’en Bulgarie et en Roumanie (prochaine vague d’adhésion prévue en 2007-2008), des officiers de liaison Schengen, provenant principalement d’Allemagne et d’Autriche, ont formé les personnels de la police des frontières et de la douane des pays concernés pour faire face aux obligations découlant de leur nouvelle position aux frontières externes de l’Union.

21Paradoxalement, l’Espace Schengen est également considéré comme une « passoire » dans la mesure où des flux continus de boat people et d’immigrants illégaux provenant de la rive Sud de la Méditerranée débarquent sur les côtes d’Espagne, d’Italie, de Grèce et de Malte par des moyens de fortune et au péril de leurs vies. Ces flux partent d’Albanie, du Maroc, de Tunisie, de Libye et, plus récemment, de Gambie, du Sénégal et de Mauritanie. La mutation de ce phénomène tout à fait nouveau peut s’expliquer comme suit. Durant toute la décennie 1990, entre la rive Sud de la Méditerranée et la rive Nord occupée par l’Union Européenne, des traversées furent organisées, à des prix élevés, par des passeurs peu scrupuleux au moyen de pateras (bateaux rapides ou barques inadaptées). Beaucoup de passagers périrent en mer ou à proximité de côtes. C’est ainsi que l’Andalousie, la Sicile et l’Italie du Sud connurent ou connaissent des cadavres rejetés par la mer sur les plages. Cet espace d’immigration a été verrouillé par l’Union Européenne et le flux d’immigration clandestine s’est reporté plus à l’Ouest par l’Atlantique. Il est plus long et beaucoup plus coûteux en termes de perte de vies humaines. La « longue route des damnés de la mer » part de Banjul, de Dakar, de Nouakchott ou de Nouadhibou pour rejoindre l’archipel des Canaries. Des pirogues surnommées cayucos embarquent 50 à 60 passagers pour une traversée de 900 à 1700 km. En 2005, 4715 immigrants illégaux ont débarqués de cette manière aux Canaries. Pour le premier semestre 2006, ce ne sont pas moins de 10 000 Africains qui sont arrivés aux Canaries par des cayucos. Mais des centaines et des centaines de candidats à l’exil sont morts noyés dans une mer glacée ou dans les creux énormes de tempêtes terribles. Sollicités par l’Espagne, plusieurs pays européens ont accepté de participer à des patrouilles conjointes au large de l’Afrique afin d’intercepter les clandestins en route pour les Canaries. L’ensemble est coordonné par Frontex, l’agence européenne aux frontières. De même, à la demande de l’Italie, des patrouilles maritimes conjointes ont été déployées en Méditerranée. Ces flux à travers la « frontière-passoire » n’ont pas seulement une dimension maritime. Ils concernent également les trafics continentaux depuis les Balkans vers la partie occidentale de l’UE. Aux portes de la Slovaquie, de la Hongrie et de la Slovénie, nouveaux membres de l’UE situés devant les Balkans, des filières de trafiquants professionnels et des mafias bien organisées ont mis en place des trafics de tous genres : trafic de femmes pour la prostitution, armes, cigarettes, drogues, voitures volées, fausses marques, main-d’œuvre clandestine… La Slovénie qui entre dans l’Espace Schengen le 1er janvier 2007 sait très bien le fardeau de la tâche qui l’attend puisqu’elle représentera à cette date la frontière la plus sud-orientale de l’Europe de Schengen avec toutes les obligations que cela représente. Après l’élargissement de l’UE à la Croatie, à la Roumanie et à la Bulgarie vers 2008-2009, il est non moins clair que la partie la plus faible et la plus poreuse de la frontière externe de l’UE se situera sur un axe Narva-delta du Danube, c’est-à-dire sur une limite orientale courant de la frontière Estonie-Russie à la frontière Roumanie-Ukraine.

Le reformatage des frontières internes de l’UE par la révolution TGV et l’irruption des corridors multimodaux transeuropéens

22Les grands réseaux de trains à grande vitesse que sont le TGV français, l’AVE espagnol, l’Eurostar franco-britannique, le Thalis franco-belgo-néerlandais et l’ICE allemand ont pour effet de gommer les frontières intérieures de l’Union et apparaissent, à leur manière, comme des outils pour l’intégration européenne puisqu’ils changent de fond en comble les rapports temps-distance au sein de l’UE. De fait, à l’horizon 2008-2009, l’Eurostar reliera directement Londres à Barcelone, le Thalys Amsterdam à Barcelone et le TGV/AVE Paris à Séville. Plus tard, Milan ne sera plus qu’à 1h30 de Lyon. Puis, des capitales comme Lisbonne, Berlin et Rome seront reliées au réseau de trains à grande vitesse. A l’horizon 2020 et sur l’ensemble de l’UE, 19 000 km de voies ferrées auront été modernisées ou créées pour permettre l’arrivée de trains à grande vitesse sur des lignes classiques ou sur des lignes spécifiques. Des axes TGV potentiels sont même à l’étude : Bruxelles-Berlin-Varsovie, Paris-Munich-Vienne-Budapest, Lyon-Milan-Vienne-Budapest…Plus modestement, l’Europe se réunifie par des réseaux ferroviaires classiques : Berlin-Messine, Stockholm-Hambourg, Tallinn-Vienne-Ljubljana, ou par un projet routier comme Gdansk-Athènes.

23La grande affaire dans le reformatage frontalier de l’UE (rescaling borders) est la conception et la mise en place des « corridors multimodaux transeuropéens » (Zielonka, 2001). Ils sont au nombre de neuf, soit autoroutiers, soit ferroviaires, soit fluviaux. Ils révolutionnent le maillage circulatoire entre l’ancienne UE à 15 et la future UE à 27 non seulement en connectant les réseaux existants, séparés par un demi-siècle de Rideau de Fer, mais en donnant une cohérence générale à l’ensemble à travers 30 projets déclarés « d’intérêt européen ». Les 9 corridors transeuropéens sont les suivants :

  • Corridor 1 : Tallinn-Riga-Varsovie

  • Corridor 2 : Berlin-Varsovie-Minsk-Moscou

  • Corridor 3 : Berlin-Dresde-Wroclaw-Lviv-Kiev

  • Corridor 4 : Nuremberg-Dresde-Prague-Budapest-Constanta-Thessalonique-Istanbul

  • Corridor 5 : Trieste-Ljubljana-Budapest-Bratislava-Oujgorod-Lviv

  • Corridor 6 : Gdansk-Varsovie-Zlina (Slovaquie)

  • Corridor 7 : le Danube (corridor en voie navigable)

  • Corridor 8 : Durres-Tirana-Skopje-Sofia-Varna

  • Corridor 9 : Helsinki-Kiev-Moscou-Odessa-Chisinau-Bucarest-Plovdiv (Bulgarie)

24Au total, la révolution des trains à grande vitesse et la mise en place des corridors multimodaux transeuropéens auront réunifié l’Europe à l’horizon 2015-2020 et conféreront à l’UE à 27 une configuration territoriale tout à fait inédite. Cette mutation considérable du maillage circulatoire de l’UE a un coût : de 2004 à 2015, € 225 milliards ont été ou seront injectés dans les neuf corridors transeuropéens.

Conclusion : vieux confins et nouvelles frontières, changement dans la géométrie territoriale de l’Union Européenne

25Le grand élargissement de l’Union Européenne en 2004 a engendré une nouvelle géométrie territoriale, laquelle suggère une nouvelle grammaire politique de l’espace européen reposant sur de nouveaux paramètres frontaliers. Ces nouveaux paramètres peuvent être résumés en quelques points. Premièrement, le gommage des obstacles physiques aux frontières internes, l’accélération des flux et gravitations, la multiplication du nombre de travailleurs frontaliers, l’émergence des Eurorégions, les réseaux de trains à grande vitesse et les corridors multimodaux transeuropéens ont fortement amoindri les fonctions traditionnelles de frontières classiques. En d’autres termes, les anciennes frontières internationales entre Etats membres de l’UE ne peuvent plus être regardées avec les yeux du temps de la Guerre Froide. Deuxièmement, afin de contrebalancer le poids excessif de la Banane Bleue (l’axe Birmingham/Manchester-Milan-Gênes), la Commission Européenne favorise l’émergence d’axes forts comme l’Arc Atlantique, l’Arc Méditerranéen (Gibraltar-Athènes), la Via Baltica, l’axe Berlin-Prague-Budapest. Ces grands axes ont ou auront pour effet de changer la géométrie des frontières internes de l’UE. Troisièmement, l’intensité des flux et gravitations ayant transformé l’UE en un gigantesque kaléidoscope des transports, a conféré à certains Etats un nouveau rôle de véritables plaques tournantes de l’UE. Cette fonction radicalement nouvelle est tout à fait claire pour la France. L’isthme gaulois est à la croisée des grandes diagonales NW-SE et NE-SW de l’UE. Cela explique, en bonne part, pourquoi la France a accueilli 76 millions de visiteurs en 2005 (1er rang mondial). La Suisse (tunnels transalpins), la Slovénie (la « croix autoroutière » slovène) et la Hongrie endossent également ce rôle de plaque tournante avec des directions cardinales un peu différentes de celles de la France. Quatrièmement, l’élargissement à l’Est de l’Union Européenne a considérablement changé les équilibres internes qui s’étaient développés dans un cadre plus confiné, plus occidental et plus homogène, à savoir l’UE à 6, puis à 9, puis à 12, puis à 15. Cinquièmement, lorsque l’UE aura accueilli en son sein la Roumanie, la Bulgarie et les pays des Balkans et compte tenu du fait que ses frontières internes seront devenues, peu ou prou, de nouvelles limites administratives, tous les Etats membres devront imaginer leur futur territorial dans le cadre de perspectives frontalières renouvelées, le tout en étroite liaison avec leurs partenaires de l’UE.

26Deux problèmes restent non résolus au sein de cette grande mutation des frontières de l’UE : la question de l’Ulster et la partition de Chypre (Diez, 2002). En définitive, les géographes européens doivent réformer de fond en comble leurs analyses sur les frontières de l’UE, d’autant que les mutations qui s’y réalisent se font à une vitesse accélérée (Newman et Paasi, 1998 ; Paasi, 1996 ; Paasi, 2001). Les frontières internes et externes de l’UE sont devenues des processus de construction sociale. D’une certaine manière, dans un monde de flux croissants, elles développent une nouvelle territorialité (Paasi, 1998). En d’autres mots, il est urgent de procéder à une réévaluation et à une réécriture des frontières dans l’Union Européenne à 25 (Bega, 2005)

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Titre Figure 1 : Les eurorégions en Europe centrale
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Pour citer cet article

Référence électronique

André-Louis Sanguin, « Les nouvelles perspectives frontalières de l’union européenne après l’élargissement de 2004 », L’Espace Politique [En ligne], 1 | 2007-1, mis en ligne le 16 janvier 2007, consulté le 27 avril 2017. URL : http://espacepolitique.revues.org/437 ; DOI : 10.4000/espacepolitique.437

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Auteur

André-Louis Sanguin

Professeur, UFR de Géographie, Université Paris IV-Sorbonne, 191 rue Saint-Jacques, 75005 Paris, alsanguin@wanadoo.fr

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