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Ni voisins, ni membres. La «périphérisation» des Balkans occidentaux via le processus d’adhésion à l’UE

Neither Neighbours nor Members. The Western Balkans "Peripherisation" through the EU Membership Process
Emmanuelle Chaveneau et Amaël Cattaruzza

Résumés

Cet article montre l’ambiguité des relations entre l’Union européenne et les pays des Balkans occidentaux en attente d’intégration. En effet, malgré la feuille de route précise établie par l’UE pour l’intégration de ces régions, celle-ci semble compromise à court terme par la notion de « capacité d’intégration » récemment mise en avant par Bruxelles. Cet éloignement de la perspective d’adhésion, combiné à l’intervention croissante de l’UE dans la conduite des différentes politiques nationales, crée un double processus de périphérisation pour les pays de la région.

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Texte intégral

1Le couple centre/périphérie est utilisé en géographie politique et en géopolitique « pour désigner des pôles de puissances, les centres dominants, entourés de périphéries dominées. Ces outils ne servent qu’à introduire une hiérarchie des territoires en termes de puissance » (Rosière, 2003, p. 296). Cette définition pointe d’emblée le caractère relationnel et a priori a-territorial de ce binôme.Toutefois, elle propose une vision quelque peu statique, figée des relations entretenues entre le ou les centres et la ou les périphéries. Concernant notre sujet, à savoir l’étude des relations entre Balkans et Union européenne, cette dualité dominant/dominé nous semble pouvoir être précisée et repensée sous une forme plus dynamique. Les relations politiques qui se sont instaurées depuis les années 90 ne sont pas un simple calque des dissymétries de flux (économiques, migratoires, de capitaux) évidentes entre ces deux espaces. Elles les préfigurent, et dans l’état actuel, semblent les conforter au lieu de les réduire. Donc cette relation centre/périphérie doit être analysée comme un processus politique (centralisation/périphérisation), autant, voire davantage, que comme un constat économique ou social. Cette antériorité du politique sur les facteurs économiques s’est manifestée par exemple au cours des années 90 dans les pays d’Europe d’orientale, alors que le redéploiement des flux économiques et migratoires de l’Est vers l’Ouest ne faisait que succéder à un bouleversement politique majeur, l’effondrement du mur de Berlin et la chute du système soviétique.

2Les Balkans occidentaux, que nous définirons dans ce texte comme les pays dont l’intégration n’est pas encore réalisée, à savoir la Croatie, la Bosnie-Herzégovine, la Serbie, le Monténégro, la Macédoine et l’Albanie (région également désignée dans les textes officiels comme « Europe du Sud-Est »), seront ici analysés comme des espaces en voie de « périphérisation » politique, c’est-à-dire dont l’action est en partie influencée voire soumise aux exigences d’un centre, l’Union européenne. Bien que la voix de l’Union européenne ne soit pas toujours très audible sur la scène politique internationale, elle joue un rôle fort dans les Balkans occidentaux par le biais de la promesse d’adhésion, qui devient alors un moyen de pression. Toutefois, il s’agit de ne pas avoir une vision trop schématique d’une dynamique qui serait insufflée de manière unilatérale par un centre autoritaire et dominant. Comme nous le verrons dans cet article, cette relation centre/périphérie n’existe qu’à travers une action politique réciproque, plus ou moins librement consentie, par le centre comme par la périphérie.

3Puisqu’ils ont vocation à intégrer l’Union européenne, les Balkans n’entrent pas dans le cadre de la politique de voisinage. Pour la même raison, ils ne sont pas inclus dans le partenariat euro-méditerranéen, qui ne concerne que la rive sud et est de la Méditerranée (Darbot, 2005). Ils n’en constituent pas moins une périphérie géographique directe de l’UE puisque la frontière communautaire borde la Croatie, la Serbie, la Macédoine et l’Albanie, ainsi que le Monténégro et la Bosnie-Herzégovine pour ce qui concerne les frontières maritimes. Pour autant, avec l’adhésion de la Roumanie et de la Bulgarie en janvier 2007, ces pays se retrouvent en situation d’isolat au sein de l’UE, comme un « trou blanc » sur la carte politique de l’Union (Sanguin, 2005). Au vu de la politique communautaire, ils ne sont donc ni voisins, ni membres, mais sont en situation d’« entre deux » pour une durée indéterminée. Nous essayerons de voir comment la proximité spatiale des Balkans occidentaux se traduit dans une relation centre/périphérie particulière, pas seulement économique mais aussi politique, dans une relation de voisinage tout à fait originale par rapport aux liens établis à l’Est avec les pays d’Europe orientale et au Sud avec les pays méditerranéens.

La vocation européenne des Balkans : choix politique ou fatalité ?

Des Balkans « voisins » aux « futurs membres »

4Au début des années 1990, alors que la Yougoslavie éclatait, la politique communautaire visait essentiellement à contenir les conflits. Il s’agissait alors d’un volet de sa politique extérieure. La crise du Kosovo en 1999 a modifié cette perspective : l’intégration de ces Etats à l’UE est désormais envisagée. Dès lors, aux yeux de Bruxelles, les Balkans quittaient leur statut de région bordière à contenir pour devenir une zone périphérique à intégrer. Cette évolution dépend également du renversement démocratique qui, dans le même temps, se déroulait dans les Balkans. Les anciens dirigeants nationalistes, hommes forts de la guerre (Tudjman en Croatie, Milošević en Serbie, Izetbegović en Bosnie- Herzégovine), disparaissaient de la scène politique au cours de l’année 2000, laissant la place à une nouvelle génération démocratique et pro-européenne. Le changement de cap de l’UE concernant la région est lisible également dans les programmes d’aide économique qui se sont succédé au cours de cette décennie. Le programme PHARE était l’instrument financier de l’Union européenne, mis en place en 1989 pour assister les PECO dans leur transition vers le régime démocratique et l’économie de marché. Originellement dédié aux seuls 10 pays d’Europe centrale et orientale (Bulgarie, Estonie, Hongrie, Lettonie, Lituanie, Pologne, Roumanie, Slovaquie, Slovénie, République tchèque), ce programme fut élargi aux pays des Balkans dès 1995. Il fut utilisé en Bosnie-Herzégovine pour la reconstruction. Puis, le programme OBNOVA créé en 1997 fut consacré à la reconstruction des pays ex-yougoslaves. Il précise les modalités d’attribution des aides en introduisant la notion d’« approche régionale ». Les Balkans deviennent un problème spécifique et l’Union européenne forge des réponses adaptées.

5Quelques années plus tard, les Sommets de Zagreb (novembre 2000), de Nice (décembre 2000) puis de Thessalonique (juin 2003) ont permis aux dirigeants européens d’affirmer la vocation des pays de l’Europe du Sud-Est à intégrer l’UE. Le politologue Nebojša Vukadinović précise que la stratégie européenne pour le développement régional des Balkans occidentaux a été clairement affichée lors du Sommet de Thessalonique : « A défaut de présenter un calendrier, l’Union européenne, fidèle à son orientation politique générale, insiste sur la nécessité de former une zone de libre-échange dans les ‘Balkans occidentaux’ où la Serbie-Monténégro occuperait une place centrale » (Vukadinović, 2004, p.215). Cette prise de position de l’UE crée dès lors, au sein des populations des Balkans occidentaux, un horizon d’attente.

6Pourtant, force est de constater que les pays de la région ne sont pas tous au même niveau dans leur démarche vers l’intégration. La Slovénie est membre de l’UE depuis 2004. La Croatie et la Macédoine sont candidates officielles. La Bosnie-Herzégovine et la Serbie sont en retard par rapport à leurs voisins ex-yougoslaves et leur adhésion reste une perspective lointaine, comme pour l’Albanie et le Monténégro bien que ceux-ci aient récemment signé leur Accord de Stabilisation et d’Association (ASA). Pour bien comprendre les progrès respectifs de chacun de ces pays vers l’adhésion, il est important de décrire et d’expliquer la feuille de route spécifique établit par l’UE pour l‘Europe du Sud-Est.

Une feuille de route précise imposée par l’UE

7Pour les pays d’Europe du Sud-Est, l’UE avait ébauché, dès le sommet de Zagreb de novembre 2000, un certain nombre de règles et de préconisations en vue de leur intégration. Elle aboutit à la mise en place d’un outil de pré-adhésion : l’Accord de Stabilisation et d’Association. Il s’agissait d’aider les pays concernés à se réformer, à la fois économiquement et politiquement, en prenant en compte leur situation spécifique d’instabilité à la suite des guerres. Après les étapes de pacification et de reconstruction, l’UE entamait une politique de stabilisation régionale. Via l’ASA, et à la différence de ce qui avait été fait précédemment pour préparer l’élargissement à l’Europe centrale et orientale, l’UE cherchait à prendre en compte à la fois des aspects matériels (reconstruction des infrastructures, relance de l’économie) et immatériels (pacification ou reconstruction identitaire). Le sommet de Zagreb fixait pour les pays de la région, les objectifs prioritaires à mettre en oeuvre pour accéder, sur une base individualisée, à la négociation d’un ASA de la façon suivante :

8- Démocratisation et réconciliation (règlement négocié des différends, respect des droits de la personne et en particulier des minorités, respect des obligations internationales, notamment auprès du TPIY, règlement durable de la question des réfugiés et personnes déplacées, respect des frontières internationales des Etats),

9- Coopérations régionales (dialogue politique, établissement d’une zone régionale de libre-échange, coopération dans le domaine de la justice et des affaires intérieures, lutte contre le crime organisé).

  • 1 L’UE prépare une refonte des outils financiers de préadhésion qui aboutira à un programme unique, r (...)

10Cet accord est doublé d’un volet financier : l’Assistance communautaire à la Reconstruction, au Développement et à la Stabilisation (CARDS), programme successeur de PHARE et OBNOVA1, doté, pour la période 2000-2006, de 4,65 milliards d’euros (Darbot, 2005). Les financements sont conditionnés par la mise en oeuvre des réformes préconisées par l’UE (coopération régionale et avec le Tribunal pénal international – TPI – entre autres), qui ont fait l’objet d’un accord bilatéral entre chaque Etat et la Commission européenne, cette dernière précisant également les étapes à suivre dans le processus de stabilisation et d’association (cf. tableau ci-dessous). Nous voyons ainsi comment les instruments créés pour préparer l’adhésion des pays des Balkans occidentaux deviennent un levier politique permettant au « centre » européen d’influencer les « périphéries » balkaniques.

Etat des lieux des différentes situations nationales

11Bien que l’approche de l’UE soit régionale, chaque Etat passe à son rythme les différentes étapes vers la signature de son ASA, et vers la candidature officielle (cf. Figures 1 et 2).

12Les pays des Balkans occidentaux présentent des situations très différentes. Celles-ci s’expliquent en grande partie par l’histoire récente. La Macédoine a été le pays précurseur, organisant dès 1998 des groupes de travail consultatifs. Il faut rappeler que la Macédoine n’avait alors pas encore connu la guerre et se distinguait des autres républiques ex-yougoslaves par son gouvernement pro-européen. Elle est ainsi la première à avoir signé un ASA le 9 avril 2001, sous la pression de l’UE qui cherchait à prévenir l’embrasement d’un conflit albano-macédonien dans le Nord et l’Ouest du pays (Blazevska, 2005). Partie plus tard mais arrivée plus vite, la Croatie est de loin aujourd’hui l’Etat le plus avancé dans les négociations d’adhésion avec l’UE. Elle est devenue candidat officiel en novembre 2005, soit six ans après avoir entamé le processus de stabilisation et d’association. Cette rapidité s’explique par le zèle de tout un gouvernement convaincu que l’intégration européenne était la seule issue à la crise économique et politique du pays. L’Albanie, après avoir lancé des groupes de travail dès novembre 2000, a signé son ASA le 12 juin 2006, malgré des difficultés pour accomplir les réformes demandées, les

Figure 1. L’avancée du processus de Stabilisation et d’Association Etat par Etat en septembre 2006

Etapes du processus

Croatie

Macédoine

Albanie

Bosnie-Herzégovine

Serbie-et-Monténégro*

Dialogue du pays avec les représentants de la Commission Européenne (CE) : groupes de travail ; évaluation de la situation économique ; critères politiques et juridiques ; recommandations

Dialogue des groupes de travail dès février 2000

Janvier 1998 – Accords de Coopération avec l’UE

Novembre 2000 : HLSG (High Level Steering Group – Groupe de pilotage)

Groupes de travail consultatif dès 1998

Groupes de travail consultatif Juin 2001 – Juillet 2002

CE adopte un rapport de faisabilité (critère essentiel pour la négociation d’un Accord de Stabilisation et d’Association – ASA)

24 mai 2000

16 juin 1999

(24 novembre 1999)

6 juin 2001

18 novembre 2003

25 avril 2005

CE définit des directives de négociations et donne ses recommandations au Conseil des Ministres pour débuter les négociations

19 juillet 2000

8 septembre 1999

28 novembre 2001

14 conditions pour débuter les négociations

Plan directeur adopté par la Commission le 11 juin 2005**

Le Conseil des Ministres adopte les directives de négociations

20 novembre 2000

24 janvier 2000

21 octobre 2002

21 novembre 2005

3 octobre 2005

CE débute les négociations

24 novembre 2000

5 mars 2000

31 janvier 2003

Signature de l’ASA et définition d’un plan de mise en application

29 octobre 2001 (6 ans)

9 avril 2001 (10 ans)

12 juin 2006

Mise en œuvre de l’Accord

2003

2003

Requête d’adhésion soumise à l’UE

21 février 2003

22 mars 2004

Le Conseil des Ministres accorde le statut de « pays candidat »

18 juin 2004

9 décembre 2005

Entrée en vigueur de l’ASA

1 février 2005

1 avril 2004

Négociations d’adhésion

3 novembre 2005

(2006)

* L’Etat de Serbie et Monténégro a disparu suite au referendum d’autodétermination monténégrin du 21 mai 2006. L’UE a concédé en juin 2006 que l’avancée dans les négociations établie par la Serbie-et-Monténégro soit reconnue pour les deux nouveaux Etats.

** Il est important de préciser que ces directives ne s’appliquent pas au Kosovo qui reste temporairement sous administration des Nations unies.

13querelles de partis prenant le pas sur la volonté de réforme. Plus récemment, le Monténégro est pour le moment le dernier Etat de la région à avoir signé un ASA, le 15 mars 2007. Cette avancée vers l’Europe moins d’un an après son indépendance semble confirmer la stratégie des dirigeants monténégrins qui prônait que la séparation avec la Serbie leur faciliterait les discussions avec l’UE.

  • 2 Si la Serbie n’a toujours pas réussi à livrer le général Mladić, que réclame le TPI, elle a arrêté (...)

14Finalement, deux pays attendent encore de signer leur ASA. Tout d’abord la Bosnie-Herzégovine, que la division tricéphale de l’Etat (Sanguin, 2001) et la tutelle internationale (Robin-Hunter, 2005) rendent inapte à conclure un tel accord. Ensuite la Serbie, dont le manque de coopération avec le Tribunal Pénal de la Haye et la séparation récente d’avec le Monténégro ont un temps clos les négociations avec l’UE. Cette dernière, pourtant, dès le lendemain du référendum d’indépendance monténégrin, reconnaissait l’avancée du processus de stabilisation et d’association réalisée par l’Etat de Serbie-et-Monténégro comme acquise pour les deux nouveaux Etats. Cependant, la poursuite des négociations avec la Serbie ne pouvait se faire qu’après qu’une entente ait été trouvée à propos de la coopération avec le TPI. Avec le Monténégro, elle supposait l’établissement de nouvelles structures étatiques ; dès le 16 septembre 2006, soit un peu moins de quatre mois après son indépendance, les négociations ont effectivement repris entre l’UE et la petite république. En revanche, elles n’ont repris avec la Serbie que le 14 juin 2007, après que la coopération du pays avec TPI ait été réellement constatée2.

15Comme nous le voyons, quel que soit le pays concerné, le processus d’adhésion est un processus à moyen, voire long terme. La Croatie, qui s’est efforcée de remplir chaque condition rapidement, aura mis six années pour arriver au statut de candidat officiel. La plupart des autres pays mettront davantage de temps. Si bien qu’entre le début et la fin du processus, la signification de l’adhésion évolue nécessairement au sein de chaque Etat. Les perspectives d’adhésion ébauchées à partir des années 2000 étaient entre autres perçues comme des solutions de sortie de crise politique, aussi bien du côté de l’UE que du côté des Etats. Aujourd’hui, le risque de conflit s’amenuisant dans de nombreuses régions, les attentes des populations ont évolué et l’UE est peut être moins à même d’y répondre.

Figure 2. Les Balkans vers l’adhésion

Figure 2. Les Balkans vers l’adhésion

La signification de l’adhésion pour les pays des Balkans occidentaux

16Si, jusqu’au début des années 2000, l’adhésion à l’UE pouvait représenter pour une partie des populations un facteur possible de démocratisation des différents régimes politiques, cette préoccupation s’est aujourd’hui estompée grâce à l’arrivée au pouvoir de nouveaux leaders. En revanche, l’enjeu économique devient primordial dans tous les débats nationaux de la région. Schématiquement, on pourrait dire que l’UE symbolise aujourd’hui, pour les groupes les plus europhiles, un potentiel de développement économique et pour les plus europhobes, une menace d’ingérence.

Survol des forces politiques nationales pro et anti-européennes

17Ce constat semble pouvoir s’appliquer à chaque contexte national. Nous pouvons néanmoins distinguer deux grandes catégories de situations. D’un côté, les pays dans lesquels les partis nationalistes s’opposent aux préconisations de l’UE (Bosnie-Herzégovine, Serbie), de l’autre, ceux où les mouvements nationalistes ont intégré la perspective européenne dans leur programme (Croatie, Monténégro, Macédoine, Albanie).

18Dans la première catégorie, les partis nationalistes perpétuent un discours ethno-territorial excluant et développent des idées contraires à certaines exigences communautaires (intégrité des tracés frontaliers, respect des minorités). Pour la Serbie, la situation est délicate puisque, au sein même de son gouvernement, se trouvent représentées des forces pro-européennes et d’autres qui sont au contraire très critiques vis-à-vis de l’UE. De plus, la montée en puissance dans l’opinion serbe des Radicaux, parti ultranationaliste et anti-européen, pourrait entraver ou ralentir les perspectives d’intégration de la Serbie. Enfin, l’Etat serbe reste confronté à des problèmes de taille qui constituent des facteurs potentiels de déstabilisation dont le principal est le règlement de la question du Kosovo. En ce qui concerne les relations que le pays entretient avec l’UE, la situation est aujourd’hui un peu plus favorable puisque les négociations, gelées pendant un an et demi à cause du manque de collaboration avec le TPI, ont finalement repris le 14 juin 2007.

  • 3 La Bosnie-Herzégovine est de fait constituée de deux entités, La Republika Srpska, zone serbe, et l (...)
  • 4 La Présidence de la Bosnie-Herzégovine est composée de trois membres, un par communauté nationale. (...)

19En Bosnie-Herzégovine, la division du pays, depuis les accords de paix de 1995, en deux entités et trois zones ethnico-politiques, influence de facto le jeu politique national3. Les partis nationalistes au pouvoir depuis la fin de la guerre, SDA (Parti d’Action Démocratique) bosniaque, SDS (Parti Démocratique Serbe) serbe et HDZ (Communauté Démocratique Croate) croate, en refusant le projet d’une Bosnie-Herzégovine unitaire et multiethnique prôné par les institutions internationales rendent hypothétique une quelconque négociation d’adhésion. Et même si les élections d’octobre 2006 ont amené à la Présidence collégiale deux candidats favorables au maintien d’une Bosnie unitaire, Haris Silajdžić (SBiH) et Željko Komšić (SDP, Parti social-démocrate), le réprésentant serbe persiste dans son sécessionisme, allant jusqu’à envisager la tenue d’un réferendum en Republika Srpska à propos de l’indépendance de l’entité4.

  • 5 En effet, les résultats du référendum d’indépendance de mai 2006 ont dévoilé une forte opposition e (...)

20Les mouvements nationalistes des autres pays ont soit évolué vers une position europhile (par pragmatisme économique et stratégique), soit adopté cette optique dès leur création. Ainsi, pour le Monténégro, le mouvement nationaliste monténégrin d’opposition, l’Alliance libérale, s’est opposé dès le début des années 90 aux positions de Belgrade et aux guerres yougoslaves (Cattaruzza, 2004). Sous son impulsion se développe une opinion publique à la fois nationaliste et anti-Milošević. Celle-ci explique l’évolution du parti au pouvoir à Podgorica, le DPS (Demokratska Partija Socialista – Parti Démocrate des Socialistes) qui, depuis 1997, sous l’impulsion de son leader, Milo Djukanović, s’est ouvertement engagé vers l’Europe et vers l’intégration du Monténégro. Ce parti, principale composante de l’actuel gouvernement, est sorti renforcé de la dernière consultation référendaire. Or la question de la réconciliation nationale entre pro-indépendantistes et pro-unionistes reste en suspens5. Cette division politique se superpose avec la question européenne. De fait, les indépendantistes se sont toujours prononcés en faveur de l’intégration, tandis que les partis défendant l’Union avec la Serbie furent longtemps divisés à propos de l’avenir européen du Monténégro. Toutefois, depuis l’indépendance, la perspective européenne fait l’objet d’un consensus politique unanime.

21La Croatie, pour sa part, ne s’est résolument tournée vers l’UE qu’après la mort de son président Franjo Tudjman, le 10 décembre 1999, dont les positions ultra-nationalistes confinaient à l’enclavement politique et à l’isolement du pays sur la scène internationale. L’arrivée au pouvoir d’un gouvernement de centre-gauche et d’un président europhile, Stjepen Mesić, a lancé le pays, dès 2000, dans une véritable course à l’adhésion, considérée comme unique perspective. (Chaveneau, 2004). Aujourd’hui, l’ancien parti politique nationaliste, créé par Franjo Tudjman, le HDZ (Communauté Démocratique Croate), s’est lui-même rallié à l’option européenne, et son retour au pouvoir, en 2004, ne s’est pas traduit par un changement de cap sur cette question.

22Enfin, en Macédoine, le projet européen est l’un des rares enjeux qui met d’accord les partis albanais et les partis macédoniens. Dans ce pays fragilisé par les oppositions nationales, tous se prononcent en faveur de l’intégration, suivant en cela leurs opinions publiques (Ragaru & Slim, 2004). Il en va de même en Albanie où tous les partis sont officiellement pro-européens mais se montrent dans les faits incapables de dépasser leurs désaccords pour adopter les réformes réclamées par l’UE.

23Ce panorama politique révèle que l’UE, soit par la question de l’adhésion, soit du fait des préconisations qu’elle émet, est devenue un sujet incontournable. Les débats nationaux sont inévitablement polarisés autour de la question européenne. Le rapport centre/périphérie devient donc un élément structurant des clivages politiques internes aux périphéries. Se faisant le miroir des rapports de force économiques entre l’UE et la région, les programmes politiques nationaux convergent progressivement vers la seule et unique option européenne. Ne pourrions-nous pas y voir une certaine forme d’acceptation politique de la « périphérisation » ?

Les réformes de pré-adhésion comme vecteur d’ingérence politique ?

24Au-delà de ce simple jeu d’influence du centre vers la périphérie, l’UE exerce une véritable pression sur la restructuration générale des pays (sur les plans économique, politique, administratif mais aussi judiciaire et social) depuis la fin des conflits. De fait, la logique de l’intervention européenne oscille entre le rôle de médiateur et celui de décideur, projetant sur les Etats des Balkans ses propres stratégies et représentations de sortie de crise. Aujourd’hui, cet interventionnisme semble fonctionner sous la forme d’un échange tacite entre le centre européen et ses périphéries en attente d’intégration : que les préconisations politiques et économiques soient suivies et les pays périphériques avancent sur la route de l’intégration, débloquant des aides et des subventions ; qu’elles ne soient pas écoutées et la situation se gèle.

25Dès 1991, la question des minorités nationales fait échouer la demande de la Croatie d’être reconnue comme Etat indépendant. Ainsi, le 11 janvier 1992, la Commission Badinter, chargée d’étudier les dossiers des entités qui demandent la reconnaissance (Slovénie, Croatie, Bosnie-Herzégovine, République Serbe de Krajina en Croatie, et Republika Srpska en la candidature croate puisque la Constitution n’affirmait pas clairement le respect des droits des minorités nationales, qui représentaient alors plus de 12% de la population totale de l’ex-république yougoslave. Ensuite, les propositions de lois successives émises par la Croatie ont été jugées insuffisantes. La rédaction de la loi a finalement été faite sous la surveillance de la Commission de Venise, qui n’a eu de cesse de la retoquer durant deux ans, jusqu’à ce qu’une loi acceptable à ses yeux, c’est-à-dire totalement conforme aux normes communautaires, voie le jour et soit adoptée en décembre 2002.

26Cet exemple montre l’influence directe que peut avoir l’UE dans la définition des lois nationales. Son rôle a pu être encore plus évident ailleurs dans la région. La gestion des tensions à la fin des années 90 et début 2000, dans les cas serbe et macédonien, apparaît aujourd’hui comme la vitrine du succès de la diplomatie européenne dans la région (Bordes, 2005). Dans les deux cas, l’Union européenne est intervenue directement : officiellement simple médiatrice, elle a, concrètement, fait pression sur les interlocuteurs pour aboutir à un compromis. Cela a été très clair en Serbie et au Monténégro, où l’Union européenne a fait plus que de donner le cap. Elle s’est investie énergiquement en s’opposant à l’organisation d’un référendum d’indépendance au Monténégro en 2001 et en supervisant un nouveau dialogue entre les deux partenaires. Ceux-ci aboutirent, bon gré mal gré, à la signature des Accords de Belgrade, le 14 mars 2002, et à la création de la Communauté d’Etats de Serbie-et-Monténégro. Ces accords étaient alors accueillis froidement par les opinions publiques des deux Etats. Rappelons néanmoins que l’UE a eu, pour la Serbie-et-Monténégro, une réponse assez pragmatique à la question nationale monténégrine. Devant le constat que la coopération des autorités serbes et monténégrines au sein de l’Etat commun ne fonctionnait pas, Bruxelles proposa en septembre 2004 le principe de « double voie » vers l’intégration européenne. Avec ce principe, l’UE acceptait de faire un pas en arrière, tolérant désormais l’idée d’une harmonisation différentielle entre les deux Etats, et le fait de pouvoir négocier ponctuellement avec Belgrade ou Podgorica directement, sans en référer au pouvoir communautaire. Toutefois, ce faisant, l’UE réaffirmait la nécessité pour le Monténégro de coopérer au bon fonctionnement de la Communauté d’Etats.

27Dernièrement, elle s’est également impliquée dans l’organisation du référendum monténégrin en fixant le seuil de 55% des votes exprimés pour valider l’indépendance. Aussi surprenant que cela puisse paraître de prime abord, ce seuil n’est toutefois pas qu’une simple décision arbitraire. Outre que, depuis 2001, les experts européens s’inquiètent de l’effet de jurisprudence que pourrait constituer l’indépendance des 650 000 habitants du Monténégro sur les deux millions d’Albanais du Kosovo, il s’agissait surtout pour les négociateurs de trouver un compromis acceptable entre l’opposition unioniste et le gouvernement indépendantiste, qui avaient depuis longtemps abandonné tout dialogue. On pourrait également se référer au cas macédonien, où, par un acte diplomatique fort, l’Union européenne a réussi à obtenir en 2001, avec les Accords d’Ohrid, une entente officielle entre Macédoniens et Albanais (Ragaru, Slim, 2004). Dans ces différentes situations, le rôle de l’UE est évident bien que les Etats aient conservé leur pouvoir décisionnaire.

28La situation de la Bosnie-Herzégovine et du Kosovo illustre un troisième type d’intervention, encore plus poussé, de l’UE, puisque nous avons affaire à de véritables protectorats. Dans ces deux entités, les gouvernements, s’ils ont un pouvoir gestionnaire, peuvent être révoqués par le Haut-Représentant des instances internationales (UE et ONU). Or, comme le remarquait à juste titre le politologue Jacques Rupnik, on assiste actuellement à une européanisation des protectorats internationaux en Bosnie-Herzégovine, au Kosovo et en Macédoine (Rupnik, 2002), l’ONU transférant peu à peu ses compétences sur le terrain à la seule UE. Cette prise en main par l’UE des zones de crises dans les Balkans induit l’idée d’un glissement progressif d’une politique de protectorat et de stabilisation à une politique d’intégration (Rupnik, Lequesne, 2005).

29Du point de vue du centre bruxellois et des périphéries balkaniques, cet interventionnisme européen se justifie par l’adhésion programmée de chacun de ces Etats. Or, il apparaît aujourd’hui que cette potentielle intégration échappe en partie aux pays candidats. La notion de « capacité d’absorption », apparue après la dernière vague d’élargissement (mai 2004) - et devenue par la suite la «capacité d’intégration» dans le vocabulaire officiel - implique que les prochaines adhésions seront conditionnées par la situation du centre autant, si ce n’est davantage, que par les réformes accomplies par les périphéries. De telles préoccupations expliquent en partie que l’adhésion de la Croatie ait été repoussée au plus tôt à 2010, alors que le pays, qui avait achevé son ASA avec succès, espérait intégrer en même temps que la Roumanie et la Bulgarie. Cette condition s’applique à tous les futurs candidats balkaniques et a un effet lourd sur l’engouement européen des populations.

Des populations de l’engouement européen à l’euroscepticisme

30Les populations des Balkans accueillent de façon contrastée cette nouvelle « périphérisation » et ce que certains considèrent comme une ingérence dans leur souveraineté. En Croatie, le crédit de l’UE reste faible au fil des sondages et des réformes. D’après les dernières statistiques d’opinion réalisées par la Commission européenne au printemps 2006, seuls 34% des Croates interrogés seraient favorables à l’adhésion de leur pays. (cf. tab.2). Ce chiffre était encore inférieur au printemps 2005, puisque l’adhésion à l’UE ne récoltait que 27% d’opinions favorables face à 29% d’opinions défavorables.

31Comme le remarquait Laura Šakaja dès 2001, le concept « d’Ouest » commence à devenir ambivalent chez les Croates (Šakaja, 2004). Des connotations négatives lui sont quelquefois associées pour des raisons à la fois politiques (scepticisme d’une partie de l’opinion sur la capacité de l’UE à résoudre les crises régionales, débats sur la coopération croate avec le Tribunal pénal international) et économiques (peur d’un impérialisme économique européen qui aspirerait l’économie croate). Ainsi, quand bien même l’instauration des normes et préconisations européennes s’accélérerait, il faudrait encore s’interroger sur la volonté réelle d’intégration des populations à l’Union européenne dans le cadre qui leur est actuellement proposé.

Pensez-vous que l’adhésion de votre pays à l’UE est (ou sera) une bonne ou une chose pour votre pays

Pays de l’UE 25

Croatie

Bonne ?

55 %

34 %

Mauvaise ?

13 %

25 %

Ni bonne ni mauvaise ?

28 %

36 %

Sans opinion

4 %

4 %

Eurobaromètre 65, opinion publique dans l’Union Européenne, source : National Report Executive Summary : Croatia, Union Européenne, printemps 2006

32En Serbie, le président Vojislav Koštunica soulignait dès 2003, lors d’une interview, qu’une véritable intégration à l’Union européenne devrait passer par un travail d’introspection collective sur le passé récent, autant du côté des populations des Balkans que de celui de l’Union européenne (Financial Times, 28 janvier 2003). Outre l’image enthousiasmante de « l’Eldorado » européen et du potentiel économique qu’offrirait l’insertion dans l’UE (Teokarević, 2004), une partie des habitants, en Serbie, nourrit des ressentiments envers l’Europe occidentale et son engagement dans les conflits yougoslaves. La reconnaissance de l’indépendance de la Croatie et de la Bosnie-Herzégovine, le blocus économique des années 90, les bombardements pendant la guerre du Kosovo sont autant de faits qui ont profondément affecté certains Serbes. Aujourd’hui, l’annonce d’un règlement prochain de la question du Kosovo sous forme d’une indépendance sous tutelle internationale accroît encore un peu ce ressentiment, même si cette question ne dépend pas de l’UE mais des Nations Unies. Dans ce contexte, la procédure de pré-adhésion et la politique de l’Union vis-à-vis de la Serbie peuvent engendrer des mouvements de contestation et de repli sur soi nationalistes.

33Dans les Balkans occidentaux, ces représentations populaires négatives de l’UE sont confortées par ce que l’on pourrait désigner comme un « vécu de périphérie », c’est-à-dire un sentiment d’être délaissé par le centre. Ce sentiment émerge du fait que certaines de ces zones sont dans une situation socio-économique très difficile, ou encore que les visas vers l’espace Schengen se distribuent, du moins pour la Bosnie-Herzégovine, la Serbie, le Monténégro, l’Albanie et la Macédoine, au compte-goutte. Ainsi, l’effet de centre-périphérie, qui est a priori un phénomène relationnel, trouve une concrétisation spatiale dans les flux de personnes aux frontières de l’espace Schengen. En ce sens, la perspective européenne des Balkans devient une perspective « subie ». A contrario, une perspective « choisie » impliquerait un engouement fort de la population (ou au moins d’une partie de la population jouant un rôle actif de propagande et de diffusion de l’idéologie européenne) et, du côté européen, une acceptation, voire un accompagnement, des projets d’affirmation nationale des pays en voie d’intégration.

Conclusion

34En agitant la carte politique de l’intégration et en prenant progressivement à sa charge les protectorats internationaux (Bosnie-Herzégovine, Kosovo) issus des conflits yougoslaves, l’UE est donc devenue un centre décisionnel pour les Balkans. Nous avons vu comment la mise en place d’une politique spécifique de pré-adhésion, avec les Accords de Stabilisation et d’Association, prolonge les procédures d’adhésion pour les pays de la région. En outre leur situation de nouveaux Etats en construction combinée aux incertitudes frontalières et étatiques qui caractérisent les Balkans, a incité l’Union Européenne à un interventionisme auquel elle n’était pas habituée et peut-être pas préparée (accords d’Ohrid, accords de Belgrade, négociation sur le référendum monténégrin). De fait, contrairement au rôle qu’elle a joué pour préparer l’adhésion des autres pays d’Europe Centrale et Orientale, se contentant de superviser la bonne application de l’acquis communautaire chez les candidats, l’Union européenne doit dans les Balkans participer à la construction et au renforcement de futurs Etats membres. Elle quitte de facto la fonction d’évaluateur pour revêtir celle d’acteur politique au sein des pays de la région.

35De l’autre côté, la « périphérisation » politique de ces pays s’est traduite par l’acceptation, de bon gré ou avec résignation, d’un certain nombre de contraintes plus ou moins fortes dans l’orientation des différentes politiques gouvernementales. Nous avons montré que les réactions des sociétés et de leurs dirigeants étaient très diversifiées. La promesse d’une amélioration de la situation économique accompagnant les procédures d’adhésion peut quelquefois suffir à créer un consensus politique pro-européen, comme en Croatie, en Macédoine et au Monténégro. Au contraire, le sentiment d’une ingérence européenne et l’incertitude d’une adhésion à court ou moyen terme peut encourager des mouvements de replis nationalistes et eurosceptiques, comme en Serbie ou en Bosnie-Herzégovine. Ces mouvements sont alors renforcés par les difficultés que les populations rencontrent pour franchir les frontières Schengen et l’impression qu’elles ont d’être reléguées au rang d’européens de « seconde zone ». Cette situation mérite toute l’attention de l’Union européenne car elle pourrait à terme fragiliser les mouvements proeuropéens dans cette région.

36Finalement, notre analyse fait ressortir en filigrane les différentes étapes (la temporalité) de ce processus de mise en périphérie des Balkans par l’Union européenne. Elle montre qu’il s’est déroulé sur une durée relativement courte, allant des conflits yougoslaves et de leur résolution jusqu’à l’affirmation actuelle d’une perspective d’intégration européenne, soit sur une durée de quinze ans.

37Une première étape, au cours du conflit et dans les années qui suivent la guerre de Bosnie- Herzégovine, se traduit par une intervention humanitaire et de pacification, dans laquelle l’UE est un acteur parmi d’autres de la communauté internationale (et pas le plus influent). A travers une action ciblée sur la reconstruction, la normalisation des relations interethniques (dont le problème du retour des réfugiés) et l’établissement d’un Etat de droit, les bases d’une relation politique dissymétrique entre l’UE et les Balkans étaient déjà posées. Ce constat dévoile a posteriori l’ambiguïté de l’action humanitaire, qui aide tout en créant une dépendance, même si l’état d’urgence dans la région rendait alors cette intervention nécessaire. Cette ambiguïté était sans doute d’autant plus forte que l’action provenait d’une institution politique telle que l’Union européenne.

38En effet, l’aide financière à la reconstruction ou à la transition économique des pays des Balkans s’est peu à peu transformée en outil pour promouvoir la démocratie libérale contre les régimes nationalistes issus de l’ex-Yougoslavie. Nous glissons déjà vers une seconde phase. Cette transformation de l’action humanitaire en levier politique est évidente dans la Yougoslavie d’après 1992, réduite à la Serbie et au Monténégro, particulièrement pendant le conflit au Kosovo (1998-1999). Le pays est alors soumis à un blocus international, dont sont préservées les régions s’opposant au régime de Slobodan Milošević (Monténégro et municipalités d’opposition en Serbie). Ces dernières bénéficient également d’aides économiques de l’UE, lesquelles revêtent une dimension désormais ouvertement politique et sont dirigées contre le pouvoir de Belgrade. La pression politique exercée par l’UE est alors légitimée par des valeurs universelles (droits de l’homme, démocratie), qui masquent encore le processus de « périphérisation » politique, emportant bon an, mal an, l’assentiment de la société civile.

39Ce processus n’apparaît réellement et ne s’accentue qu’au cours d’une troisième étape, celle de la perspective d’intégration, après la chute des anciens régimes. A partir du sommet de Zagreb, l’annonce officielle de la vocation des pays de l’Europe du Sud-Est à adhérer instaure une situation d’attente chez les populations de la région, jusque parmi leur encadrement politique, situation qui crée les conditions de la périphérisation politique. Aujourd’hui, ce processus de périphérisation progresse en même temps que la perspective d’intégration à court terme s’éloigne à cause de facteurs internes à l’UE, et que « l’entre-deux » balkanique, ni voisin, ni membre, devient un fait potentiellement durable.

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Notes

1 L’UE prépare une refonte des outils financiers de préadhésion qui aboutira à un programme unique, remplaçant tous ceux existant à l’heure actuelle, l’Instrument d’Aide de Pré-adhésion (IAP). Les pays bénéficiaires seront répartis en deux catégories, en fonction de leur statut soit de pays candidat, soit de pays candidat potentiel. Les pays candidats potentiels continueront de recevoir une aide conformément aux axes actuels du règlement CARDS. Les pays candidats recevront le même type d’aide, mais bénéficieront en plus d’une aide pour la préparation à la mise en oeuvre des fonds structurels et de développement rural après l’adhésion et pour la mise en oeuvre intégrale de l’acquis communautaire.

2 Si la Serbie n’a toujours pas réussi à livrer le général Mladić, que réclame le TPI, elle a arrêté et extradé le général Zdravko Tolimir le 31 mai 2007, ainsi que l’ancien chef de la police de Serbie, Vladimir Djordjevic, inculpé pour ses actions au Kosovo.

3 La Bosnie-Herzégovine est de fait constituée de deux entités, La Republika Srpska, zone serbe, et la Fédération de Bosnie-Herzégovine, avec en son sein une zone croate et une zone bosniaque.

4 La Présidence de la Bosnie-Herzégovine est composée de trois membres, un par communauté nationale. Chacun préside huit mois d’affilée, donc 16 mois en tout pendant son mandat de 4 ans.

5 En effet, les résultats du référendum d’indépendance de mai 2006 ont dévoilé une forte opposition entre ces deux groupes. Les premiers ont récolté 55,3% des suffrages, emportant à l’arrachée la victoire, tandis que les second mobilisaient 44,7% des voix, principalement dans le Nord du pays.

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Titre Figure 2. Les Balkans vers l’adhésion
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Pour citer cet article

Référence électronique

Emmanuelle Chaveneau et Amaël Cattaruzza, « Ni voisins, ni membres. La «périphérisation» des Balkans occidentaux via le processus d’adhésion à l’UE », L’Espace Politique [En ligne], 2 | 2007-2, mis en ligne le 03 août 2007, consulté le 29 mai 2017. URL : http://espacepolitique.revues.org/619 ; DOI : 10.4000/espacepolitique.619

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Auteurs

Emmanuelle Chaveneau

Laboratoire Espace et culture
echaveneau@yahoo.fr

Amaël Cattaruzza

ATER Université Paris Sorbonne
amael.cattaruzza@yahoo.fr

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