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Métropolisation et résistance des territoires : l’exemple luxembourgeois.

Metropolisation and Territorial Resistance to Change in Luxembourg
Antoine Decoville

Résumé

Le phénomène de métropolisation s’accompagne souvent d’une réorganisation des territoires institutionnels, qu’elle soit à l’initiative des communes ou bien des Etats centraux. Dans ce contexte globalisé de mutation, le Luxembourg fait figure d’exemple atypique, voire de modèle de stabilité puisque les territoires en place semblent « résister » à toute forme de changement malgré l’émergence d’un processus de métropolisation. En étudiant deux aspects très spécifiques de la gouvernance dans ce pays que sont la forte interpénétration de la représentation politique entre les niveaux local et national, ainsi que la cohésion des représentants du milieu des affaires et leur proximité avec le pouvoir politique, cet article tente de contribuer à expliquer la permanence de certains territoires institutionnels en place dans une économie mondialisée et incarnée dans les métropoles, qui favorise souvent la décentralisation et la coopération intercommunale.

The emergence and assertiveness of world-class cities tend to transform - at local levels - the shapes of institutional organizations that are in place. Indeed, new management territories for metropolitan areas provide an answer to the local populations increasing demands and also a reaction to competitions between world-class cities, whether those territories are the results of a voluntary cooperation between municipalities or whether they come from States projects. In this global context of institutional change, the example of Luxembourg appears to be quite exceptional, and could even represent a model of stability. Through the study of the links between central and local authorities, and through the description of relationships between business elites and political leaders, this article attempts to analyze the stability which can be observed in the political organization in Luxembourg. This stability has to been interpreted as a proof of the effectiveness of the governance in place. Indeed, a change in an institutional organization has to be interpreted as an answer to a crisis situation. More than a simple case study, the example of Luxembourg represents a laboratory for the analysis of State and communal resistance in a world-class cities’ globalized economy, which generally leads to decentralization and cooperation between municipalities. However, Luxembourg remains a very specific example for several reasons. It is a very small country, with only 2 586 square kilometers for 476 000 inhabitants, and just one major city. Moreover, as opposed to other European countries, the institutional distance between political and business leaders is reduced. As a result, the benefits which, in other countries, are generally provided by the emergence of a metropolitan governance can be found in the whole Luxembourg national territory.

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Texte intégral

1Malgré la diminution de la contrainte de la distance liée aux progrès de l’information et de la communication, qui a fait dire à Pierre Lévy, dans une forme d’envolée hyperbolique contestable, qu’ « internet représente le stade de regroupement de l’humanité qui succède à la ville physique », (Lévy, 2001) on assiste à une résistance des villes, et même à leur renforcement sur la scène internationale en tant que lieux d’expression du pouvoir économique, institutionnel et symbolique. Les forces d’agglomération des populations et activités demeurent, mais les territoires de l’urbain, quant à eux, changent. Ils tendent à se dilater et à incorporer les périphéries fonctionnelles des villes-centres. C’est donc aujourd’hui à l’échelle d’aires métropolitaines « plus diluées et plus compactes, plus intégrantes et discontinues » (Ascher, 1995) que le fait urbain doit être appréhendé, des aires métropolitaines aux contours incertains, sans cesse repoussés vers des périphéries composites.

2Mais l’émergence et l’affirmation des métropoles de rang mondial ne s’expriment pas que sur la morphogénèse urbaine, elles tendent aussi à bouleverser les formes d’organisations institutionnelles en place aux niveaux locaux. Les nombreux travaux de politologues, de sociologues ou de géographes qui alimentent le débat en Europe et en Amérique du Nord sur les architectures institutionnelles optimales pour gérer l’espace urbain témoignent du vif intérêt que suscite la question (Salet, 2007, Savitch, 2007, Bird & Slack, 2007). Les résultats de ces travaux semblent aujourd’hui montrer l’importance de la création d’institutions supra-communales, à l’échelle des aires métropolitaines, pour favoriser l’insertion de ces régions urbaines dans le réseau très concurrentiel des métropoles de rang international.

3L’intérêt d’une adaptation des cadres territoriaux de gestion à l’échelle de l’aire métropolitaine est double. Il s’agit d’une part de mutualiser des ressources financières, humaines, politiques, en d’autres termes de poursuivre une « stratégie d’accumulation » (Brenner, 2003) sensée améliorer la gestion de l’aire spatiale considérée, la rendant plus efficace pour répondre aux besoins des acteurs de la société. Cet objectif est étroitement lié à celui d’une plus grande efficacité économique, recherchée à travers les gains induits par des économies d’échelle. D’autre part, il s’agit de rendre le gouvernement local plus réactif et plus agressif pour mener une politique attractive auprès des investisseurs, en lui permettant de se doter des moyens politiques nécessaires pour mener à bien ses objectifs, par le biais d’une décentralisation de certaines compétences. L’époque actuelle privilégie en effet la concurrence entre les villes ou entre les régions plus qu’entre les Etats (Krätke, 2007, Brenner, 2004) et les communes constituant une région urbaine ont tout intérêt à travailler de concert pour se positionner, ensemble, sur la scène internationale plutôt que de se livrer à des concurrences de type centre-périphérie ou périphérie-périphérie qui seraient contre-productives.

4Des comparaisons ont été réalisées afin de tenter d’évaluer un degré de performance de la gestion métropolitaine en termes d’efficacité, de coût (Bird, Slack, 2007) mais aussi bien sûr de transparence et de participation citoyenne, (Pierre, 2005, Savitch, 2007). Ces travaux fourniraient presque des grilles d’analyse de la « maturité » métropolitaine à laquelle serait arrivé un territoire urbain, mais avec des entrées peu comparables tant la diversité des pilotages politiques en place est grande et dépendante des rapports de force entre les échelons institutionnels préexistants. Toutefois, ces grilles d’analyses sont inopérantes dans le cas du Luxembourg puisqu’aucune nouvelle forme de gouvernance métropolitaine institutionnalisée ne s’est mise en place à l’échelle nationale. Dans un contexte mondial marqué par de profondes mutations institutionnelles, le Luxembourg fait en effet figure d’exception, de modèle de stabilité de l’organisation politico-administrative.

5La relative faiblesse des relations intercommunales à l’échelle nationale n’a toutefois pas empêché Luxembourg-Ville de s’investir dans des réseaux de coopération transfrontalière, comme le forum d’échange Quattropole, créé en 2000 avec Trèves, Metz et Sarrebruck, ainsi que le réseau LELA +, en 2006, réunissant Luxembourg, Esch-sur-Alzette, Longwy, Arlon, Metz et Thionville. Cependant, ces structures peu formalisées d’un point de vue institutionnel se limitent essentiellement à faire du marketing territorial, pour la première, et à traiter de certains problèmes de gestion spécifiques pour la seconde. Ces réseaux ne portent pas réellement de projets de territoire transfrontalier et ne sauraient donc être confondus avec de nouvelles aires métropolitaines institutionnelles.

6Comment donc comprendre cette permanence des territoires du politique au Luxembourg dans un contexte de métropolisation associé ailleurs à un changement des cadres de gestion de l’urbain ? Que peut-elle révéler sur la gouvernance au Luxembourg ?

7Les mutations de territoires politico-administratifs constituent une rupture forte, synonyme d’adaptation du pouvoir à un défi qui se pose de manière prégnante. L’absence de changement institutionnel au Luxembourg implique, en conséquence, que les forces qui tendent à maintenir les structures en place aient été, jusqu’à présent, supérieures à celles poussant au changement. Comprendre les raisons de cette stabilité institutionnelle au Luxembourg nécessite donc d’étudier ces forces, qui peuvent être endogènes, c’est-à-dire relever des représentants des territoires institutionnels en place eux-mêmes, ou exogènes, c’est-à-dire provenant des autres parties prenantes de la gouvernance, qui concourent à influencer la prise de décision politique.

8L’étude de la gouvernance à l’échelle d’une ville pose toutefois d’importants problèmes méthodologiques (Gissendanner, 2003), et il est nécessaire, pour tenter d’en dessiner les grands traits, de procéder à des choix, nécessairement réducteurs. Partant de ce constat, le choix méthodologique adopté ici consiste à étudier deux spécificités luxembourgeoises en termes de gouvernance, à savoir la stabilité de l’organisation institutionnelle du pays ainsi que l’importance des acteurs du milieu des affaires dans le processus décisionnel, notamment au travers de leurs organes de représentation.

9Dans un premier temps, une étude de la représentation politique dans le pays sera présentée à l’échelle communale et nationale afin de tenter de comprendre les inerties observées dans l’organisation territoriale du pays. Le principe du cumul des mandats de bourgmestre et de député peut en effet largement contribuer à expliquer le fait qu’aucune loi visant à imposer des fusions communales ou de nouveaux territoires de coopération intercommunale n’ait été votée.

10Dans un second temps seront étudiés les organes de représentation du milieu des affaires, très influents auprès des responsables politiques. En se focalisant sur les individus siégeant dans ces institutions, et qui réapparaissent parfois dans d’autres institutions, un éclairage est apporté sur la façon dont l’information circule entre la sphère privée et le milieu politique, ce qui permet de mieux comprendre une partie du processus de prise de décision politique. Ces deux approches présentent certes des limites, puisqu’elles s’intéressent plus aux acteurs qu’à leurs prises de position stricto sensu, mais elles permettent tout de même d’illustrer l’importance des effets de structure dans la gouvernance métropolitaine luxembourgeoise.

11Avant d’étudier les facteurs de stabilité de l’architecture politico-administrative en place au Luxembourg, il incombe de commencer par décrire les effets de résistance pouvant s’opposer au changement d’échelle territoriale dans la gestion des aires métropolitaines, de manière plus générale.

Le sursaut des territoires face aux changements

12Malgré les intérêts théoriques d’une réduction du morcellement territorial à l’échelle métropolitaine, les résistances sont parfois fortes, et peuvent provenir de tous les niveaux territoriaux. Le pilotage politique des territoires jugés pertinents pour l’action publique collective reste une problématique majeure, rarement résolue, car à l’idée même de l’émergence d’un nouveau cadre d’action pour le politique s’oppose souvent la crainte des territoires institutionnels en place d’être pénalisés, voire supprimés.

13La ville-centre est ainsi rarement un germe du pouvoir métropolitain (Antier, 2005). Elle peut s’opposer à la création d’une nouvelle entité métropolitaine susceptible de lui ôter son pouvoir relatif vis-à-vis des autres communes. Ces dernières, quand à elles, peuvent craindre de voir leur autonomie ou leur souveraineté remise en cause si elles se trouvaient intégrées dans une aire métropolitaine régie par des enjeux les dépassant. Le développement économique et démographique d’un territoire métropolitain génère ainsi autant de besoins d’une plus grande coopération intercommunale que de convoitises ou de craintes, facteurs de fragmentation.

14C’est pourquoi les institutions métropolitaines ont souvent trouvé leur origine au travers d’une volonté d’Etat, comme c’est le cas pour la Verband Region Stuttgart (Wolfram, in Jouve & Lefèvre, 2004). Ainsi, les institutions de gouvernance métropolitaine mises en place dans les années 1960 et 1970 pour rééquilibrer les structures urbaines ou favoriser les reconversions économiques découlaient plutôt de stratégies nationales, faisant ainsi dire à Neil Brenner qu’il s’agissait de « state spaces in the integral sense », c’est-à-dire de territoires locaux à l’intérieur desquels les institutions d’Etat étaient mobilisées pour réguler les relations sociales (Brenner, 2004, p. 453). La crise du système fordiste a poussé les Etats centraux à se détacher de leur rôle de coordinateur de la politique socio-économique pour se repositionner à l’échelle des institutions supranationales, comme l’Union Européenne, ou bien à l’échelle régionale ou locale, mais comme simples régulateurs. Les territoires métropolitains ont, en conséquence, subi un certain désinvestissement de l’Etat auquel les responsables locaux ont tenté de faire face en menant des politiques attractives fortes vis-à-vis des entrepreneurs, afin de collecter des taxes nécessaires à leur fonctionnement, ce qui leur a permis de gagner en autonomie. Ces créations d’Etat se sont donc parfois progressivement mutées en institutions relativement autonomes, s’écartant des objectifs initiaux. Elles ont évolué, dans leurs formes géographiques autant que dans leur substance, et intègrent aujourd’hui les cultures de la gestion des affaires locales propres aux contextes nationaux autant que locaux dans lesquels elles s’inscrivent. Il n’y a donc pas de modèle territorial optimal, mais seulement des aménagements sur la base de l’existant. De plus, les motivations amenant à la redéfinition des cadres territoriaux peuvent être diverses, et parfois inintelligibles pour l’observateur extérieur à la sphère du politique. Comme le rappelle très justement Savitch (Savitch, 2007), « le changement d’échelle est un outil qui, comme tout autre outil, peut-être adapté ou non à la tâche entreprise. (…) En cela, les outils n’ont pas de volonté politique propre contrairement aux personnes qui en font usage » (p. 140).

Figure 1 : Le changement d’échelle dans le gouvernement métropolitain

Figure 1 : Le changement d’échelle dans le gouvernement métropolitain

15En dépit de ces différences, les évolutions qu’ont subies ces métropoles tendent à dresser un constat d’échec partagé à l’égard des politiques centralisées et régulationnistes adoptées par bon nombre d’Etats centraux dans les années 1960 et 1970. Depuis les années 1980, la recomposition institutionnelle se fait essentiellement au travers d’un processus de transfert de compétences, du national vers des territoires plus locaux (communes, mais aussi groupements de communes, régions, provinces), s’inscrivant dans des échelles de temps variées selon les pays.

16Toutefois, il est important de se garder d’y voir un processus trop généralisé et puissant de déclin, ou d’ « évidement » des niveaux centraux. Les gouvernements centraux cherchent plutôt à se repositionner dans la hiérarchie institutionnelle, à affermir leurs prérogatives dans les champs de compétences qu’ils ne délèguent pas. Ils se constituent ainsi des « niches » de compétences qui réaffirment leur souveraineté et leur prédominance sur les autres niveaux territoriaux. D’autre part, l’Etat revêt le rôle de garant de la solidarité nationale entre les individus, entre les territoires et entre les générations. (Cavallier, 1998). L’Etat demeure donc un niveau incontournable de la pyramide politico-administrative, même s’il cède de son hégémonie aux autres niveaux institutionnels. Dans ce contexte global, le Luxembourg fait figure d’exception.

L’exception luxembourgeoise

17Ces éléments de présentation sur le processus de changement d’échelle dans le gouvernement métropolitain ayant été rappelés, il convient de s’interroger sur les causes de la permanence des structures institutionnelles en place au Luxembourg.

18Avec ses 2 586 km², le Grand-Duché de Luxembourg fait figure de très petit Etat ; il ne couvre en effet que la moitié d’un département français environ, pour une population de 476 200 habitants en 2007 selon le service central de la statistique et des études économiques (Statec). Sa densité, relativement élevée (184 habitants au km²), est très hétérogène, la population étant majoritairement concentrée dans la moitié sud du pays. L’étude des dynamiques démographique et économique que connaît le pays est plus parlante encore que cet « instantané ».

19Avec 1,41 % de taux de croissance annuel moyen de la population entre 2002 et 2007 (Statec, 2007), le pays affiche une dynamique démographique tout à fait exceptionnelle à l’échelle de l’Europe, entre trois et cinq fois plus élevée que dans les pays voisins. Cette croissance démographique est essentiellement alimentée par le solde migratoire largement excédentaire, reflet d’une croissance économique annuelle moyenne forte (4,4 % entre 2002 et 2006). Le PIB par habitant se situe au premier rang mondial, même s’il est à relativiser par l’importance du nombre de travailleurs frontaliers (qui sont pris en compte dans le calcul sans pour autant résider dans le pays), qui était de 123 568 en 2006 (Statec, 2007). La faible taille du pays permet l’allègement sensible de la « pyramide » politico-administrative en seulement deux niveaux distincts : l’Etat et les communes. Les districts, au nombre de trois (Luxembourg, Grevenmacher et Diekirch), ne délimitent que les territoires de compétence des agents déconcentrés de l’Etat que sont les commissaires de district et qui exercent un contrôle de légalité sur les décisions adoptées par les communes. Quant aux lointains héritages du régime français que sont les cantons, ils n’ont plus de rôle quelconque.

20Cette structuration duale de l’administration du pays, implantée de longue date, apparaît aujourd’hui comme étant largement consensuelle. Il a encore été récemment rappelé, dans un projet de réforme de l’administration territoriale, qu’aucun nouvel échelon doté d’un quelconque pouvoir politique n’était envisageable entre celui des communes et celui de l’Etat (Ministère de l’Intérieur et de l’Aménagement du territoire, 2005).

21Pourtant, le pays n’échappe pas à des dynamiques fortes de recomposition territoriale. La capitale, bien qu’étant encore relativement faiblement peuplée, avec ses 83 820 habitants en 2007, et 134 620 habitants pour l’agglomération (Statec, 2007), abrite 43 % de l’emploi total du pays. L’aire d’attraction de la capitale s’étend bien au-delà des frontières du pays, en Belgique, France et Allemagne (Sohn, Walther, 2008). La commune de Luxembourg comptait 1,54 emplois par habitant en 2005 (CEPS/INSTEAD- Département GEODE, 2008), avec une forte spécialisation dans le domaine de la finance et des activités à forte intensité de connaissance (Dautel, Walther, 2008). Cette situation est largement liée aux orientations économiques adoptées depuis maintenant plusieurs décennies. Luxembourg-Ville a su se créer une place importante dans le réseau des places financières mondiales, avec ses nombreux établissements de crédits, sa fiscalité compétitive et son cadre réglementaire attractif. Luxembourg-Ville n’est pas un exemple abouti de métropole, ni un exemple très caractéristique, mais elle s’affirme de toute évidence comme une métropole en construction. A l’échelle du pays, la ville domine très largement la structure urbaine.

22Cependant, malgré sa position ultra-dominante dans l’armature urbaine du pays, et malgré les phénomènes de périurbanisation qu’elle génère, Luxembourg-Ville n’a jamais fait l’objet d’une redéfinition de ses compétences et prérogatives avec ses communes voisines ou avec l’Etat central. L’instauration d’un territoire politiquement plus intégré, à l’échelle de l’agglomération, pourrait pourtant permettre, en théorie, une meilleure gestion des effets induits par la croissance urbaine, ainsi qu’une politique de développement économique plus efficace, car coordonnée. Mais la coopération intercommunale se limite à fournir des réponses très pragmatiques à la gestion de services publics au travers de formes institutionnelles peu abouties, telles les syndicats intercommunaux.

23La planification territoriale reste encore principalement le fait de l’Etat (même si, récemment, des conventions de coopération intercommunale ont été signées), tandis que les communes restent compétentes pour gérer leur propre développement, au travers de leurs documents d’urbanisme.

24Cette répartition très scindée des prérogatives entre l’Etat, porteur d’un projet de territoire national ou régional, et les communes, qui œuvrent à leur propre développement, génère d’importants problèmes de cohésion. Ce manque de coopération entre les communes pour planifier le territoire a pour conséquence de multiplier les projets de développement communaux ou l’implantation de zones d’activités, alors que la gestion intercommunale pourrait permettre d’atteindre des économies d’échelle et de limiter la consommation foncière. La faiblesse des moyens mis en œuvre pour tenter de remédier à cette situation reflète très bien la culture politique luxembourgeoise, caractérisée par la recherche du consensus et l’autonomie communale.

  • 1 Loi du 21 décembre 2004 portant fusion des communes de Bastendorf et Fouhren, loi du 14 juillet 200 (...)

25Confrontés aux réticences des élus locaux, l’Etat a théoriquement le choix entre l’incitation et la coercition pour améliorer l’efficacité de la gestion des affaires courantes des communes. C’est pour l’instant l’incitation qui a été privilégiée au Luxembourg, comme en témoigne l’allocation de 2 500 euros par habitant aux communes récemment fusionnées1. Mais ces incitations ne semblent pas produire les effets escomptés, puisque les fusions restent marginales et concernent de très petites communes qui, même une fois fusionnées, n’atteignent toujours pas de masses démographiques jugées suffisantes. Les objectifs affichés à long terme sont de réduire à 60 environ le nombre total de communes, qui est aujourd’hui de 116. Cette fragmentation communale est également de mise autour de la capitale, en dépit d’un accroissement de la population de plus de 40 % entre 1961 et 2001 et d’un phénomène de coalescence urbaine. Depuis la fusion, en 1920, des communes de Luxembourg, Hollerich, Hamm, Rollingergrund et Eich, le territoire de la capitale n’a plus changé. Il convient donc de s’intéresser aux causes de ce blocage. La structure en apparence duale de l’organisation institutionnelle luxembourgeoise est, dans les faits, complexifiée par la double représentation d’élus tant dans l’organe législatif au niveau national que dans les conseils municipaux.

  • 2 La fonction de Bourgmestre au Luxembourg est équivalente à celle de Maire, en France, et celle d’éc (...)

Tableau 1 : Le cumul des mandats au Luxembourg, en 20082

Députés-bourgmestres

Députés-Bourgmestres ou Députés-Echevins

Total des Députés impliqués dans la vie politique locale

18

28

46

En % du total des Députés

En % du total des Bourgmestres

En % du total des Députés

En % du total des Bourgmestres

et Echevins

En % du total des Députés

En % du total des personnes impliquées dans la vie politique locale

30

15,5

46,7

7,8

76,7

4,1

Source : Chambre des députés du Luxembourg, 2008

26Plus des trois quarts des députés siégeant au parlement sont impliqués dans la vie politique locale, et près d’un sur trois est bourgmestre. Or, les députés cherchent bien souvent à maintenir leurs fonctions politiques au niveau communal, qui se révèlent importantes dans une stratégie d’accession à la Chambre des Députés. Le pays est en effet divisé en quatre circonscriptions législatives, auxquelles la loi électorale attribue, en fonction de leurs poids démographiques respectifs, un nombre de députés proportionnel (entre 1,20 et 1,27 pour 10 000 habitants). Dans les régions rurales, moins exposées à l’attention des médias que dans les villes, les candidats aux élections législatives ayant déjà une implication politique au niveau local bénéficient d’un avantage non négligeable en matière de notoriété.

27On comprend dès lors la réticence des députés à soumettre ou à voter des lois pouvant aller à l’encontre de leur autonomie d’élu local. Au-delà de la dualité apparente de la structure institutionnelle et territoriale du Grand-duché entre Etat et communes, les deux niveaux restent donc imbriqués, en raison du principe même du cumul des mandats. Sans remettre en cause ce principe, qui peut permettre aux députés d’être au contact d’affaires de gestion courante et d’améliorer la prise de décision politique au niveau central dans l’intérêt de la population, il s’agit de mettre en lumière l’effet immobilisant qu’il peut revêtir par rapport aux défis de l’aménagement du territoire, qui imposent un volontarisme politique fort.

28Sans prise de conscience de l’intérêt des élus locaux eux-mêmes, toute velléité de refonte territoriale se trouve donc, a priori, compromise. Si le syndicat représentant les intérêts des élus locaux (Syvicol) semble doucement accepter l’idée de l’interdiction d’un double mandat de député-maire, c’est à la condition qu’une chambre des communes soit créée, « ayant des pouvoirs comparables au Conseil d’Etat, avec le pouvoir d’un veto suspensif » (« Le Quotidien », 24/01/2008/ page 5.). Le Ministère de l’Intérieur et de l’Aménagement du Territoire, qui produit les documents de planification du territoire ne bénéficie donc pas forcément du soutien législatif nécessaire, de la part de la Chambre des Députés, pour que les principes qu’il préconise soient efficacement mis en pratique. Il semblerait donc que l’absence d’émergence de nouvelles formes de gouvernance soit en partie expliquée par la position des communes elles-mêmes, qui souhaitent ardemment conserver leur autonomie.

29Mais au-delà de ces problèmes de conciliation d’intérêts au niveau local, il convient également de se pencher sur le rôle du gouvernement et sur son attitude par rapport à la résistance des élus locaux. A en juger par la mise en place des Régions d’Aménagement (cf. Carte 1 et tableau 2), instaurées dans le Programme Directeur d’Aménagement du Territoire de 2003, il semblerait que l’Etat cherche à développer des structures territoriales intermédiaires. « L’échelle régionale apparaît (…) comme le niveau le plus adéquat, puisque le plus directement concerné, pour concevoir une politique de développement équilibré et durable des sociétés et des économies, qui intègre également la cohésion sociale ». (Ministère de l’Intérieur, 2003). Ces régions, au nombre de 6, doivent constituer le territoire le plus adapté à la mise en œuvre des principes du Programme Directeur, en s’appuyant sur les collaborations existantes et à venir entre les acteurs au niveau local. Mais cette politique est à relativiser car ces régions ne constituent que des territoires d’action, et non de nouveaux maillons institutionnels dotés d’une représentation politique autre que celle des élus locaux qui les composent.

Carte 1 : Les Régions d’aménagement du Luxembourg

Carte 1 : Les Régions d’aménagement du Luxembourg

Tableau 2 : Eléments descriptifs sur les Régions d’aménagement du Luxembourg

 

Population (2007)

En % du total

Entreprises, en % du total

Emploi, en % du total du pays

Superficie, en % du total du pays

Densité (2007)

Région Centre-Nord

49 072

10.3

6

7.2

15.8

119.4

Région Centre-Sud

181 843

38.2

56.6

63.4

19.1

365.4

Région Est

57 201

12

10.9

6.6

20.2

109

Région Nord

18 478

3.9

4.7

2.9

16.8

42.3

Région Ouest

27 920

5.9

4.9

2.4

20.4

52.5

Région Sud

141 673

29.8

16.9

17.6

7.7

707.6

Total

476 187

100

100

100

100

184

Agglomération de Luxembourg-Ville

134 620

28.3

46.9

53.7

9.6

538.8

Luxembourg-Ville

83 820

17.6

36.2

43.1

2

1 629

Sources : STATEC, 2007

  • 3 Il existe un autre cadre supra-communal au Luxembourg, mais en milieu rural, celui des deux parcs n (...)

30La logique du découpage régional s’est affranchie de toute forme de reconnaissance des formes de coopération intercommunale qui préexistaient, fussent-elles balbutiantes. Le succès plus que mitigé des Régions d’Aménagement à l’heure actuelle (à l’exception de la région Sud, dotée d’une identité forte), réside dans le fait que les communes ont du mal à s’impliquer volontairement dans un cadre de coopération qui leur a été imposé, mais qui n’est pas suivi d’obligations contraignantes pour l’instant, ni du transfert nécessaire de ressources budgétaires. Il semble aujourd’hui exclu que la région Centre-Sud, qui comprend entre autres l’agglomération de la capitale, puisse devenir, même à terme, une région métropolitaine politiquement viable puisqu’elle est née d’une volonté d’Etat, et non de celle des communes3.

31Plusieurs auteurs ont fait remarquer que les autorités des Etats centraux ou des états fédérés se sont déjà opposées, par le passé, à l’affirmation de gouvernements métropolitains, ceci dans l’objectif de se prémunir de l’émergence d’une rivalité politique (Savitch, 2007, Antier, 2006, Harloe, 2003, Giblin et al, 2001). Christian Lefèvre a ainsi montré que la stratégie de création de cadres territoriaux par l’Etat (démarche top-down) pouvait cacher une volonté de contrecarrer, à la source, l’émergence d’un pouvoir métropolitain créé par les communes. (Lefèvre, 2001). D’autres exemples sont plus flagrants, comme la suppression de l’administration métropolitaine du Grand Londres, le Greater London Council, aux mains du travailliste Ken Livingston, par le gouvernement conservateur de Margaret Thatcher, en 1986 (Harole, 2003, Giblin et al. 2001). Il s’agit de stratégies de maintien de l’autorité même des niveaux centraux. Cette méfiance est exacerbée lorsque les élus de la ville-centre n’appartiennent pas à la même famille politique que le gouvernement, ce qui est le cas au Luxembourg (la Ville est traditionnellement un bastion du parti libéral, le DP, tandis que le gouvernement est dirigé par les sociaux-chrétiens, le CSV). Au Luxembourg, le gouvernement central privilégie le développement de nouveaux centres urbains à l’affirmation de la capitale, comme le démontre sa politique d’aménagement de « déconcentration concentrée » ainsi que la décision du parlement d’implanter l’Université à Esch-sur-Alzette, seconde ville du pays. Au terme de cette partie, il apparaît donc que le morcellement communal et l’absence d’émergence d’un territoire métropolitain sont largement entretenus par le pouvoir politique lui-même, tant au niveau communal qu’au niveau central.

32Ces éléments sur la structure territoriale du pays ayant été présentés, il incombe de s’intéresser à l’autre face de la gouvernance, celle des forces de pression qui peuvent contribuer à déséquilibrer un système institutionnel, ou, au contraire, à le maintenir en place.

Une gouvernance efficace au service du développement économique

33La stabilité du pouvoir politique en place, mais également le climat de paix sociale qui existent au Luxembourg doivent être perçus comme des signes révélateurs d’une certaine efficacité de la gouvernance luxembourgeoise dans sa capacité à promouvoir le développement économique.

34Le choix a été fait ici de tenter de présenter les interfaces existantes qui mettent en relation les élites du milieu des affaires à la sphère politique. Ces interfaces sont les organisations patronales les plus influentes du pays, qui sont régulièrement consultées par les dirigeants politiques au niveau national. Il s’agit tout d’abord de la Chambre de commerce, qui représente l’ensemble des entreprises du pays à l’exception de l’agriculture et de l’artisanat. C’est une institution de droit public, à affiliation obligatoire. L’Union des entreprises luxembourgeoise constitue quant à elle l’organisation faîtière du patronat, elle regroupe les organisations et chambres professionnelles patronales dont elle défend les intérêts au niveau national. La Fédération des industriels luxembourgeois, l’Association des banques et banquiers du Luxembourg, la Confédération luxembourgeoise du commerce ainsi que l’Association des compagnies d’assurances représentent les intérêts respectifs de ces grands secteurs d’activités du Grand-Duché. Enfin, Le Conseil économique et social est un acteur incontournable dans le pilotage de la politique économique du pays par le gouvernement car il représente les intérêts du patronat, à côté de ceux des salariés et des syndicats.

35Une étude de la composition des comités de direction ou des comités d’administration de ces différents organes de représentation du secteur économique révèle une multi-représentation de certaines personnes. Cela démontre une imbrication, plus ou moins forte selon les cas, de ces organes de représentation. Une matrice montrant cette représentation multiple de certaines personnes peut alors être constituée et représentée sous forme de graphe (cf. figure 2).

Figure 2 : Graphe des relations entre organes de représentation des intérêts du milieu des affaires au Luxembourg. Août 2007

Figure 2 : Graphe des relations entre organes de représentation des intérêts du milieu des affaires au Luxembourg. Août 2007

Sources : Sites internet des différentes organisations patronales.

36En l’absence d’entretiens qualitatifs venant étayer cette analyse des relations officielles entretenues entre les différents organes de représentations des intérêts du milieu des affaires, on ne peut savoir quelle est l’intensité réelle des liens entretenus. Toutefois, cela nous permet de savoir que les canaux d’informations en provenance du milieu des affaires et à destination du gouvernement sont bien maîtrisés par un nombre restreint de personnes, occupant par ailleurs des positions-clés dans les principales entreprises du pays, dans les domaines de l’industrie et de la finance. Une personne est représentée dans quatre des institutions présentées ci-dessus, neuf personnes étaient représentées trois fois, et dix personnes l’étaient deux fois.

37Par le biais de ces organes de représentation, ces personnes issues du milieu économique sont en mesure de faire remonter leurs revendications auprès des plus hauts responsables politiques du pays, qui disposent quant à eux du pouvoir de soumettre au parlement des projets de lois. Ces élites du milieu des affaires disposent donc d’un pouvoir politique indirect, mais néanmoins très fort. Clarence Stone, dans son travail sur les régimes urbains à Atlanta (Stone, 1989), a bien différencié le « power over », qui désigne la hiérarchisation officielle de la société au sommet de laquelle se trouvent les élus et le « power to », plus difficilement perceptible, qui implique des groupes de pression fortement structurés pouvant jouer un rôle dans le processus de prise de décision.

38La population réduite du Luxembourg, ainsi que le système de concertation permettent cette proximité et cette articulation étroite entre la sphère du milieu des affaires et celle des élus au niveau national. Cette transmission des revendications permet une bonne réactivité institutionnelle, et donc l’adoption de mesures réglementaires favorables aux intérêts stratégiques des entrepreneurs, dans un contexte de concurrence à l’échelle mondiale. Ces réponses institutionnelles adressées par le milieu politique aux élites du milieu des affaires sont supérieures à celles que pourraient offrir des élus locaux ou métropolitains, contraints dans leurs marges de manœuvre par les réglementations s’imposant à eux.

39Le gouvernement s’est toujours fortement investi pour offrir un cadre fiscal compétitif et une grande réactivité législative face aux enjeux que lui soumettaient les élites du milieu des affaires, notamment en ce qui concerne la défense de la place financière ou de l’activité sidérurgique, autre grande pourvoyeuse d’emplois. Cette marge de manœuvre tend certes à diminuer en raison des politiques d’harmonisation à l’échelle de l’Union européenne, mais l’Etat luxembourgeois sait exploiter de manière efficace la souveraineté qui lui reste.

40Cette démarche en faveur des entreprises s’explique également par les fortes participations de l’Etat dans de nombreuses entreprises exerçant dans le pays, que ce soit dans l’industrie, l’énergie, les transports ou la finance. Cette étroite collaboration entre l’élite politique et l’élite du milieu des affaires ne semble pas se heurter aux oppositions des représentants des travailleurs, qui font partie des concertations tripartites régulières, aux côtés du gouvernement et du patronat. Cela s’explique par la bonne santé économique du pays, qui a permis de mener une politique sociale généreuse au cours des dernières décennies, garante d’une certaine forme de paix sociale et d’une extraordinaire stabilité du pouvoir politique en place au niveau national. A l’exception de l’avènement à la fonction de premier ministre, dans les années 1970, de Gaston Thorn, qui était à la tête d’une coalition inédite entre les libéraux et les socialistes, tous les premiers ministres luxembourgeois ayant été en poste depuis la Seconde Guerre mondiale étaient issus du groupe chrétien social (CSV). Cette stabilité politique, reflet d’une satisfaction largement partagée par la population à l’égard des élus nationaux, alimente un cercle vertueux (Figure 3), puisqu’elle encourage les investisseurs étrangers à s’implanter dans le pays, séduits par le climat de paix sociale. Ces investissements vont à leur tour contribuer à alimenter les finances de l’Etat et donc la capacité des responsables politiques à se maintenir en place en menant des politiques consensuelles et largement redistributives.

Figure 3 : Le « Cercle vertueux » de la gouvernance luxembourgeoise orientée vers le développement économique

Figure 3 : Le « Cercle vertueux » de la gouvernance luxembourgeoise orientée vers le développement économique

41Cette articulation étroite entre les élites du milieu des affaires et les élites politiques, porteuse de projets de développement forts (la création de vastes zones d’activités tertiaires à l’initiative de l’Etat, à l’image du plateau du Kirchberg, ou du réaménagement des friches d’Esch-Belval) et inscrite dans la durée (supérieure à la durée des mandats politiques des élus), rappelle fortement la théorie des régimes urbains, mais à l’échelle d’un pays spécifique par sa taille, sa population, et son organisation politico-administrative. A cette échelle, la « distance institutionnelle » entre le tissu socio-économique et le pouvoir législatif est en effet considérablement réduite par rapport aux autre pays.

42L’organisation institutionnelle du Luxembourg n’évolue donc guère parce qu’elle est bien adaptée aux défis actuels en termes de croissance économique. Elle est efficace sur le plan politique, comme en atteste la stabilité du pouvoir en place, et dotée des outils pour répondre aux défis posés par la mondialisation de l’économie et la concurrence accrue entre les régions urbaines. L’émergence d’un nouvel acteur institutionnel doté d’une légitimité politique à l’échelle de l’agglomération luxembourgeoise n’apporterait pas de plus value dans la mécanique bien rodée de la prise de décision luxembourgeoise, encore très centrée sur l’économie. Au contraire, elle pourrait interférer dans le processus de prise de décision et menacer de réduire l’efficacité de la réactivité institutionnelle pour le milieu des affaires et donc, en conséquence, pour les finances du pays.

43Pour autant, il incombe de ne pas réduire l’importance de l’architecture politico-administrative aux seules opportunités qu’elle offre en termes de développement économique. Les structures institutionnelles sont également responsables de la gestion et du développement des territoires dans les trois champs thématiques du développement durable que sont l’économie, certes, mais également le social et l’environnement. Or, les dimensions sociales et environnementales sont encore insuffisamment prises en compte dans la gestion de l’aire métropolitaine. Le Ministère de l’Intérieur et de l’Aménagement du Territoire, qui développe actuellement des outils réglementaires pour tenter de réguler le développement spatial dans le respect des principes du développement durable, a pour l’instant toujours peiné à faire appliquer ses orientations d’aménagement aux niveaux locaux, qui conservent une forte autonomie de gestion. Le Ministère cherche en effet à concentrer les dynamiques de développement dans un nombre restreint de communes d’ores et déjà identifiés comme des centres, afin de limiter l’étalement urbain dans les petites communes rurales. Mais ces dernières cherchent plutôt à se développer, afin de tirer partie de la croissance qui affecte de manière très inégale le territoire.

44La politique d’aménagement du territoire reste très récente au Luxembourg, et elle n’a pas encore pu porter ses fruits. A force d’avoir encouragé le développement économique aux dépens de mesures fortes, voire autoritaires pour encadrer son développement spatial, le Luxembourg se heurte aujourd’hui à d’importants problèmes de déséquilibres territoriaux, de congestion des axes routiers et de diminution de la ressource foncière disponible pour la construction. La gouvernance actuelle, qui tend à rechercher un consensus, apparaît peu apte à répondre aux défis qui se posent à elle en termes d’aménagement du territoire, et qui nécessitent parfois d’adopter des mesures coercitives. C’est une stratégie de ménagement des territoires du politique plus qu’une politique d’aménagement de l’espace qui est poursuivie, même si la mise en œuvre de plans sectoriels va peut-être changer quelque peu la donne. Faut-il attendre que les effets pervers d’un manque d’aménagement affectent la croissance économique pour que cette gouvernance soit sérieusement remise en cause ?

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Notes

1 Loi du 21 décembre 2004 portant fusion des communes de Bastendorf et Fouhren, loi du 14 juillet 2005 portant fusion des communes de Kautenbach et de Wilwerwiltz

2 La fonction de Bourgmestre au Luxembourg est équivalente à celle de Maire, en France, et celle d’échevin correspond à celle d’adjoint au Maire

3 Il existe un autre cadre supra-communal au Luxembourg, mais en milieu rural, celui des deux parcs naturels (Our et Haute-Sûre), qui sont élaborés sur la base d’une adhésion volontaire des communes. Mais ces territoires sont confrontés à un problème de positionnement institutionnel entre les communes et l’Etat, ils ne bénéficient pas de compétences clairement définies, excepté en termes de marketing territorial. L’Etat finance en partie l’existence de ces institutions, mais participe également, de manière paradoxale, à en limiter la portée.

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Table des illustrations

Titre Figure 1 : Le changement d’échelle dans le gouvernement métropolitain
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Titre Carte 1 : Les Régions d’aménagement du Luxembourg
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Titre Figure 2 : Graphe des relations entre organes de représentation des intérêts du milieu des affaires au Luxembourg. Août 2007
Crédits Sources : Sites internet des différentes organisations patronales.
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Titre Figure 3 : Le « Cercle vertueux » de la gouvernance luxembourgeoise orientée vers le développement économique
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Pour citer cet article

Référence électronique

Antoine Decoville, « Métropolisation et résistance des territoires : l’exemple luxembourgeois. », L’Espace Politique [En ligne], 4 | 2008-1, mis en ligne le , consulté le 23 octobre 2017. URL : http://espacepolitique.revues.org/694 ; DOI : 10.4000/espacepolitique.694

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Auteur

Antoine Decoville

Centre d’Études des Populations, de Pauvreté et de Politiques Socio-Économiques du Luxembourg, antoine.decoville@ceps.lu

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