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Transition démocratique en Roumanie et implications spatiales

The territorial consequences of democratic transition in Romania
Corneliu Iatu

Résumés

La Roumanie était considérée en 1989, à la chute du régime communiste, comme l’Etat qui avait subi la dictature la plus féroce de tous les Etats de l’ancien bloc communiste. Le vent de la liberté de décembre 1989 va tout changer et les années qui vont suivre vont marquer une course contre la montre de récupération vis-à-vis de plusieurs « handicaps ». Le handicap le plus complexe fut sans doute celui de la démocratie. Au niveau administrativo-politique, le cadre législatif va s’inspirer du modèle européen. De nouvelles instances territoriales apparaissent après 1989 : les zones défavorisées et les Eurorégions. Néanmoins, les héritages de l’ancien système communiste produisent encore des freins, des conflits, qui entraînent un certain retard dans l’application des réformes au cours de la première décennie de démocratie roumaine postcommuniste. Les implications spatiales de la transition démocratique sont visibles à différentes échelles, la décentralisation constituant la clé de ces enjeux.

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Texte intégral

1La transition démocratique débute avec la fin du monopole du Parti Communiste Roumain et l’instauration du multipartisme. Ce multipartisme a permis, par son fonctionnement quasi anarchique, une multiplication des partis politiques, notamment des anciens partis communistes « dissimulés » sous d’autres noms. La transition démocratique peut être définie, par rapport à l’ancien système autoritariste, comme la mise en place d’un système politique démocratique où le peuple et les citoyens sont souverains et où le pouvoir est disputé par une variété des acteurs politiques. Les Etats en transition, comme la Roumanie et tous les Etats de l’Europe de l’Est, sont touchés inévitablement par les séquelles politiques, économiques et culturelles du passé communiste et par les mentalités planificatrices centralistes.

2L’instauration de la démocratie en Roumanie en 1989, après une révolution politique1, marque une nouvelle période où les changements politiques, sociaux, économiques se produisent avec des ralentissements et des accélérations, difficilement explicables. La sortie du totalitarisme est une situation totalement nouvelle en histoire parce qu’aucun Etats n’a «expérimenté» ce processus (C.Preda, 2001). Trois réformes de grande ampleur se « télescopèrent » en Europe de l’Est après 1990 : la réforme politique, la réforme économique et la réforme des « mentalités » (Hermet, 1996). Le contexte politique du « début de transition démocratique » est important parce que la formation de la nouvelle classe politique ne peut pas se faire sans rupture avec le passé. Ainsi, sous le masque de la démocratie et de la liberté, s’organisèrent deux groupes principaux des partis politiques : les partis « historiques » (PNL, PNTCD, PSDR-Cunescu) et les partis socio-démocrates, socialistes ou nationalistes-extrémistes, qui peuvent être considérés comme néo-communistes (FSN, FDSN, PSM, PRM, PUNR, etc.). La scène politique reste marquée par la lutte entre les deux pôles, la presse écrite et l’audio-visuel étant dominé clairement par le deuxième groupe, qui utilisa tous les moyens pour décrédibiliser le premier. La présente étude a pour objectif de comprendre les implications spatiales (notamment administratives) de la mise en place du processus de démocratisation. Dans un premier temps, nous procéderons à une brève analyse des partis politiques au pouvoir. Dans un deuxième temps, nous proposerons une synthèse sur l’état de la démocratie en Roumanie. Dans un troisième temps, nous nous focaliserons sur le maillage administratif et ses évolutions. Dans un quatrième temps, nous traiterons des différents niveaux de gestion territoriale. Il s’agira de comprendre comment un Etat centralisateur et quasi-totalitaire, marqué par des mentalités et structures prégnantes, passe, progressivement mais de manière contrainte, à une gestion territoriale décentralisée et à une participation citoyenne plus forte.

Court cadrage institutionnel

3Le passage du totalitarisme communiste à la mise en place de la démocratie en Roumanie engendre des impacts sur des domaines variés comme l’économie (privatisation), le politique (pluralisme) et les territoires (recompositions territoriales). Le processus de démocratisation en Roumanie intervient à la suite d’un régime totalitaire : la Roumanie a été le théâtre du plus dur régime communiste de l’Europe de l’Est. De plus, la période 1980-1989 correspond à l’apogée de la paranoïa totalitariste. Malgré la tentative d’uniformisation les Etats et les sociétés dans le bloc soviétique, l’Est de l’Europe avant et depuis 1989, laisse apparaître une diversité des situations, qui vont influencer les évolutions ultérieures des Etats vers la démocratie (Lhomel, 2001). La Roumanie n’a pas subi un processus de démocratisation très différent par rapport à d’autres Etats de l’Est, à quelques nuances près. Les premières élections libres ont été organisées six mois après le changement révolutionnaire du décembre 1989, « l’intérim » étant assuré par le Front du Salut National (FSN), transformé en février 1990 en parti politique. Suite à l’enthousiasme révolutionnaire et à l’affirmation du pluralisme politique, dans les premiers mois de l’année 1990, la Roumanie a connu une évolution inflationniste de création de partis politiques, le plus souvent sans aucune notoriété, à l’exception du FSN, très médiatisé (la presse écrite et les médias audiovisuelles étaient largement sous son contrôle). Celui-ci a su exploiter toutes ses initiatives politiques : par exemple, les réunions du FSN étaient transmises à la télévision et présentées dans la presse écrite). Suite aux élections, le pouvoir législatif va appartenir au nouveau Parlement bicaméral (Sénat et Chambre des Députés). La principale mission du Parlement fut de transformer le cadre législatif et de l’adapter aux démocraties occidentales.

4Les scores majoritaires de FSN aux élections de 1990 et de son représentant Ion Iliescu aux élections présidentielles démontrèrent que la démocratie était encore fragile. En 1990, elle est soumise à l’épreuve par le conflit interethnique de Targu Mures2. Les premières années sont donc marquées par l’opposition des forces « progressistes » et les représentants de la nomenklatura communiste : « les rapports différents entre le gouvernement et les pouvoirs locaux, les relations à l’intérieur des partis et des appareils bureaucratiques, les relations entre les pouvoirs de l’Etat, le rapport entre l’Etat et le citoyen, … gardent les caractéristiques et l’inertie de l’ancien régime : l’esprit de subordination hiérarchique est présent dans le fonctionnement de la décentralisation administrative. » (Bocancea, 1998).

5Parallèlement, la reconversion économique est confrontée aux mêmes processus d’incertitude. Autour du slogan contre la privatisation, « Nous ne vendons pas le pays », lancé au début de l’année 1990, la reforme économique est presque bloquée pendant quelques années. Les « visites » des mineurs à Bucarest se multiplient en 1990-1992 et provoquent même la chute du premier ministre Petre Roman en septembre 1991, perçu à l’époque comme un réformateur. Jusqu’en 1999, plusieurs vagues de « mineuriades » se développent. L’image externe de la Roumanie se dégrade, aussi bien économique que « démocratique ». Lors des élections locales de février 1991, les représentants des partis historiques (la Convention Démocratique, formée essentiellement des partis historiques tels que le parti national libéral, le parti national paysan etc.) gagnèrent plusieurs sièges, notamment ceux des grandes villes. Ces évolutions politiques urbaines contrastent avec comportement électoral des campagnes (prégnance des partis néo-communistes comme FSN, transformé successivement en FDSN, PDSR, PSD) où la presse écrite avait du mal à pénétrer. Dans le même temps, caractéristique assez rarement rencontrée dans les Etats de l’Est, deux partis politiques se sont constitués sur des bases ethniques, principalement en Transylvanie (l’Union démocratique des magyars de Roumanie -U.D.M.R. -et le Parti de l’unité nationale roumaine -P.U.N.R.). Enfin, un parti nationaliste extrémiste, Romania Mare (« Grande Roumanie ») devint deuxième parti politique aux élections de 2000. C. Durandin illustre d’une manière pessimiste l’état d’esprit pendant la première décennie de liberté, où le poids des handicaps idéologiques et politiques ont freiné ou détourné des mesures de transition :

« Les Roumains se sont trompés lorsqu’ils ont voulu croire à un mimétisme occidental; qu’il suffisait de déclarer le communisme comme erreur et mensonge pour se trouver, par magie, démocrates, libéraux et capitalistes. Les partenaires occidentaux, de leur côté, n’ont pas mesuré la distance créée par des vécus différents, des références et des codes divergents depuis des décennies. Le malentendu s’est installé avec la frustration des uns et la réprobation des autres. La désolation est grande avec, de plus en plus sournoisement, la montée d’un anti-occidentalisme de pays appauvri ».

6Ainsi, avant 1989, l’inflation était presque inexistante, le régime communiste essayant de la freiner par des mesures artificielles. Ainsi, dans la dernière décennie communiste, les queues devant les magasins étaient interminables. Par exemple, pour acheter une voiture ou un produit électroménager il fallait s’inscrire sur des listes d’attente. Pour les voitures, la période d’attente était de 7-10 ans. Après 1989, le manque d’efficacité économique accélérera l’inflation, et seuls les accords financiers avec le Fond Monétaire International « sauveront » la Roumanie.

7L’opposition aux partis néo-communistes l’emportera démocratiquement seulement en 1996 les élections grâce à une alliance réunie sous le nom de la Convention démocratique de Roumanie (CDR) et avec le fameux Contrat pour la Roumanie3. Cette victoire de CDR a été facilitée par une convergence de facteurs : déception de la population (corruption, bas niveau de vie), incapacité du pouvoir politique de gauche (1990-1996) à reformer le pays, coalition de l’opposition etc. Néanmoins, les contradictions à l’intérieur du CDR vont affaiblir les gouvernements CDR (3 gouvernements successifs avec 3 Premiers ministres différents entre 1996 et 20004). Les élections de 2000 se traduisant par une nouvelle alternance démocratique (la deuxième) et le retour au gouvernement du PSD. Les mesures prises, sous l’impulsion des institutions externes, seront plus efficaces dans le secteur économique, le taux de privatisation connaissant une hausse importante. L’année 2004 est marquée par un nouveau changement de pouvoir (le troisième). C’est une alliance électorale nommée D.A. (Justice et Vérité) qui va s’imposer sous la direction d’un charismatique ancien capitaine de navire Traian Basescu5, élu président de la Roumanie. Les essais de déconcentration se renforcent, l’inflation baisse continuellement pour arriver à un seul chiffre et la législation est cadrée depuis 10 ans dans l’esprit de la législation européenne.

8Le processus de démocratisation a eu notamment pour conséquences de multiplier les niveaux d’action et de gestion de l’espace ainsi que le nombre d’acteurs intervenant sur ces espaces. Si, avant 1990, le niveau de l’Etat avait un rôle majeur, le pouvoir étant extrêmement centralisé, hiérarchisé et concentré, après 1990, on assiste à une multiplication des échelles internes d’action et d’aménagement : central, régional, départemental, local, mais aussi international (FMI, Europe, BM, OTAN etc). Il faut insister sur le rôle de COMECON, qui a disparu dans les relations politiques et économiquesaprès1990.L’UEtenditd’uncertain point de vue à remplacer l’ancien COMECON, mais sur des bases et principes nouveaux. Après l’intégration de la jeune démocratie roumaine dans l’OTAN, le 1er janvier 2007, elle entre dans l’UE, après 17 ans d’attente. Le modèle de transition en Roumanie est donc clairement inspiré de la législation des Etats occidentaux.

Une approche spatiale de la démocratie roumaine

9Le chemin vers la démocratie dans les Etats occidentaux a été long et difficile, sur plusieurs décennies ou même plusieurs siècles. La Roumanie fut condamnée à faire le même chemin, mais dans un temps beaucoup plus court, passant d’un centralisme autoritaire à un pluralisme décentralisé.

Entre démocratie représentative et démocratie participative

10Pour les élections législatives, chaque département, la circonscription de référence, possède un nombre de sièges proportionnel à sa population6. Seule l’élection des maires se fait par un scrutin uninominal majoritaire7. La démocratie représentative reste dominante, les 17 ans de transition n’étant pas suffisants pour consolider une démocratie participative. Cette dernière a été utilisée partiellement comme un vecteur de modernisation administrative, inspirée par l’Union Européenne : proximité des citoyens, réponse à leurs besoins, utilisation du référendum pour chaque changement administratif, participation des citoyens aux débats concernant les budgets ou les projets. Si tous ces principes se trouvent dans les lois (y compris la loi de l’administration locale) les citoyens et la société civile en général ne sont pas suffisamment actifs pour promouvoir la démocratisation du processus décisionnel, face à des autorités administratives locales également très timides sur ce point (de fait, le référendum a ainsi principalement été utilisé à l’échelle nationale).

Les territorialités qui se (re)dessinent : l’exemple des régions

11La dimension spatiale est l’un des aspects les plus spectaculaires de la transition en Roumanie démocratique postrévolutionnaire. Le totalitarisme imposé par le communisme supposait un contrôle total, les échelles spatiales ne faisant pas exception. L’ « invention » d’une échelle régionale est symbolique d’une telle évolution8. Depuis 1998, la région devait constituer en Roumanie un outil d’harmonisation de l’organisation de l’administration locale en Europe (niveau NUTS II). En même temps, ce niveau devait contribuer à une reconfiguration des territoires et recevoir une part des compétences de l’Etat. Finalement, la région n’est devenue qu’une délimitation formelle, qui facilite la possibilité d’accéder des fonds européens et qui dirigent ces fonds vers les intéressés, mais sans avoir de compétence politico-territoriale et, donc, de pouvoir « spatial » correspondant. Quelques fois, le cadre strictement national a été dépassé par l’intégration dans des structures comme les « Eurorégions » de plusieurs départements ou communes situés proches de la frontière roumaine avec d’autres Etats. La participation aux Eurorégions se fait sur la décision volontariste des unités administratives-territoriales, sous l’impulsion de l’UE : actuellement, les territoires locaux de Roumanie participent d’une manière plus ou moins active à 11 Eurorégions.

La transformation du maillage administratif: l’échelle communale

12Le maillage administratif a constitué un champ de bataille politique, de nombreux changements étant imposés après la Deuxième Guerre Mondiale, sous l’influence du modèle d’organisation administratif soviétique (jusqu’en 1968). La loi n˚ 2/1968, dernière en vigueur sur l’organisation administrative en Roumanie, a effectué peu de changements du point de vue de l’organisation spatiale entre 1968 et 1989, les plus importants étant au niveau de l’organisation urbaine (multiplication du nombre des villes). Tous les changements effectués avaient un caractère politique, fortement liés de la décision du Président de la république. Après 1990, les essais pour changer la loi, pour proposer une nouvelle structure administrative (à l’initiative de quelques ONG) n’ont pas aboutis. Ces propositions visaient principalement à un retour à l’organisation administrative d’entre les deux guerres. Or, cette organisation ne correspondait plus aux progrès liés aux transports et une administration moderne. En même temps, la décision de revenir à une structure administrative ancienne créait trop de pressions sur le budget, posait des problèmes sur l’appareil administratif et sur les lieux où les nouvelles institutions administratives pourraient fonctionner.

13Pour éliminer la possibilité d’imposer des transformations du maillage administratif à des fins politiques, des protections ont été mises en place dans le cadre du Plan d’aménagement du territoire national (PATN), comme l’obligation de consulter la population concernée, par un référendum, pour chaque modification administrative. Néanmoins, à partir de 2000, on a assisté à une inflation de demande de créations de nouvelles communes (Iatu, 2006). Outre la nécessité d’une amélioration réelle du réseau urbain, ces créations sont également liées au zèle de certains députés locaux soucieux de démontrer leur activisme (notamment au PSD, parti du gouvernement entre 2000 et 2004, qui a promis dans la campagne électorale de 2000 de soutenir l’apparition de 1000 nouvelles communes). Le Ministère de l’Administration a reçu par la loi les compétences de financer ces changements, mais le Ministère des Finances, s’est opposé, faute d’argent, aux nombreuses propositions faites jusqu’en 2000.

Tableau n° 1. Création d’entités administratives en Roumanie (1995-2006)

Tableau n° 1. Création d’entités administratives en Roumanie (1995-2006)

Source: Moniteur official de Roumanie, Bucarest

Source: Moniteur official de Roumanie, Bucarest

Les échelles politico-administratives et le partage du pouvoir

14Le maillage administratif avant 1990 était fortement hiérarchisé et subordonné au niveau central (d’un point de vue politique, administratif et fiscal). Le régime communiste voyait dans ce maillage un agent de transformation de l’espace et de la société (ainsi dans un département le chef suprême était le Premier secrétaire, qui était nommé par le Parti Communiste Roumain). Par l’intermédiaire des décisions politicoadministratives (l’augmentation du nombre des villes) et de la concentration presque exclusive des investissements dans certaines localités, la Roumanie est devenue un Etats où le degré d’urbanisation s’approchait de 50 % juste avant 1989.

La décentralisation comme remède

15La décentralisation peut se définir comme le processus de transfert de l’autorité et de la responsabilité administrative et financière du niveau central au niveau local. Les bénéficiaires de la décentralisation sont les citoyens et les unités administratives-territoriales. La déconcentration est le processus de transfert des attributions des autorités centrales de l’Etat vers les autorités qui sont subordonnées hiérarchiquement. Ce concept est nouveau en Roumanie puisque que dans la Constitution de 1991, il est absent9. La loi cadre de la décentralisation en Roumanie a été promulguée seulement en 2004, sous l’impulsion de l’Union Européenne. Depuis 2004, une première mesure a été la transformation de l’institution du préfet par le changement des compétences. Sous la subordination du préfet se trouvent tous les services déconcentrés de l’Etat d’un département. Dans l’article 12, il est prévu qu’entre le préfet, les conseils locaux et les maires, le Conseil départemental et le président du Conseil départemental, il n’existe pas des rapports de subordination. Le préfet ne devant pas théoriquement posséder d’appartenance partisane, ils démissionnèrent alors de leur partis… et devinrent ainsi brusquement sans couleur politique. Conformément à la loi, les Conseils locaux, les Conseils départementaux et le Conseil Général du municipe de Bucarest ont l’autorité délibérative et les présidents des Conseils et les maires l’autorité exécutive. La loi statue qu’entre les autorités de l’administration publique centrale et celles locales et entre celles locales, il n’y a pas non plus de relations de subordination.

16Les services publics comme la police, la gendarmerie, les pompiers, la protection civile doivent répondre aux sollicitations du maire mais ne sont pas subordonnés au maire. La loi est donc assez ambiguë. La loi des finances publiques locales prévoit que pour l’impôt sur les salaires, chaque unité transfert 50 % au budget de l’Etat, 40 % au budget local et 10 % au budget du département10. Les enjeux des redistributions financières des finances locales sont essentiels sur le développement local. Auparavant, toute la redistribution des finances était centralisé, et donc sujette à des « favoritismes » territoriaux. La loi cadre sur la décentralisation de 2006 a établi, en outre, trois types de compétences de l’administration publique locale : exclusives, partagées et déléguées. Toutes ces compétences sont, pour la première fois, explicitées.

Les compétences de l’administration publique locale :

17Les compétences exclusives de l’administration publique locale visent : l’administration du domaine public et privé de la commune ou de la ville, de l’infrastructure de transport routier local, des institutions de culture locales, des unités sanitaires, l’aménagement du territoire et l’urbanisme, les adductions d’eau, l’assainissement, l’éclairage public, la salubrité, les services d’assistance sociale (protection de l’enfant, personnes âgées, les victimes de la violence dans la famille), le transport public. L’administration publique locale du département a des compétences exclusives dans : l’administration des aéroports locaux, du domaine public et privé du département, des institutions de culture départementales, des unités sanitaires publics départementales, les services d’assistance sociale (personnes âgées, les victimes de la violence dans la famille). Les compétences partagées visent plusieurs domaines : l’alimentation avec l’énergie thermique, la construction des logements sociaux, l’enseignement pré-universitaire d’Etat (sauf l’enseignement spécial), l’ordre et la sûreté public, les aides sociales, la prévention et la gestion des situations d’urgence au niveau local, l’assistance médico-sociale pour les personnes défavorisées, l’évidence de la population, l’administration de l’infrastructure de transport routier locale. L’administration publique locale du département a des compétences partagées dans les domaines suivants : l’administration de l’infrastructure de transport routier départemental, l’enseignement spécial, les services d’assistance médicosociale spécialisés pour les personnes avec déshabilitées, les services d’assistance sociale primaire et spécialisés dans la protection de l’enfant, les services publiques communautaires pour l’évidence de la population.

18Jusqu’à cette loi, les lois successives de l’administration publique locale parlaient des compétences sans les préciser clairement. Par exemple, dans la première loi de l’administration publique (69/1991), le mot « compétences » apparaît une seule fois dans le texte et faisait appel aux niveaux des salaires. Les chances d’un développement territorial adéquat passent par la décentralisation institutionnelle, administrative et financière. Il s’agit de la clé de voûte du développement, très liée à la démocratie participative au niveau local.

L’échelle nationale ou l’héritage polarisant

19Les premiers signes de changements vis-à-vis de l’Etat central, y compris après 1989, se firent sentir dans l’économie, qui ne pouvait rester en dehors des nouvelles règles de la logique de marché. L’échelle nationale reste, par les compétences assumées, la plus importante dans l’organisation politique-territoriale. Héritage du système communiste et promue fortement pendant un demi-siècle, elle s’est perpétuée en grandes lignes après 1990. L’Etat a difficilement renoncé à son ancien monopole pour assumer d’autres fonctions, qui visent surtout l’élaboration et l’application des stratégies. La perspective de l’intégration de la Roumanie dans l’UE a eu une influence considérable. Quand la certitude de cette intégration était visible, le cadre des reformes s’est accéléré et le rôle de l’Etat tendit à se transformer par sa redéfinition. La législation décentralisatrice est allée plus vite que la capacité de transformer les « mentalités étatiques », d’où l’impression d’un décalage entre la mise en pratique des lois et leur application.

L’échelle régionale et la peur de la régionalisation

20Suite aux pressions de l’UE, la Roumanie a pris la décision d’insérer les régions comme une échelle intermédiaire entre l’Etat et les départements. Les 8 régions, nommées initialement « de développement », sont apparues en Roumanie en 1998 (figure 1), après l’élaboration de la « Carte Verte du Développement Régional » en 1997. Les compétences des régions se résument à l’élaboration et la mise en pratique de la stratégie de développement régional et la gestion des fonds européens non-remboursables. La région de développement11 est à l’heure actuelle une association bénévole et formelle des départements voisins, sans personnalité juridique et sans être une unité administrativo-territoriale. Les structures institutionnelles responsables du développement régional sont les Conseils pour le Développement Régional12 comme autorité délibérative et les Agences pour le Développement Régional13 comme autorité exécutive.

Figure 1 : Cadres régional et départemental

Figure 1 : Cadres régional et départemental

21Dans les chefs-lieux des départements il y a des bureaux de l’Agence pour le Développement Régional. Au niveau national, la coordination revient au Ministère du Développement et à la Prognose (attributions exécutives) et au Conseil National de Développement Régional (attributions délibératives). Ce dernier est constitué des présidents et des vice-présidents des 8 Conseils pour le Développement Régional, en nombre égal avec ceux des représentants du gouvernement (y compris le président, qui est nommé par le gouvernement). Pour donner des compétences administratives à la région, il faut changer la Constitution de Roumanie parce que celle-ci ne figure pas parmi les unités administrativo-territoriales. Mais, pour changer quelques articles de la Constitution, il faut organiser, conformément à la loi, un référendum national. Par comparaison, la Pologne a également adopté en 1998 une loi par laquelle les 49 départements ont été regroupés en 16 régions (nommées voïvodats) possédant des compétences multiples (administratives, politiques, économiques etc.). Le manque de compétences administrativo-territoriales du niveau régional en Roumanie, par le refus d’intégrer la région dans l’organisation politico-territoriale,a logiquement une influence négative sur le développement régional. La peur de la régionalisation en Roumanie est historique mais depuis l’intégration dans l’union européenne, se justifie-t-elle encore ? En tous les cas, le cadre régional doit se plier au modèle européen jusqu’à 2013 par l’insertion des régions comme unités administrativo-territoriales intermédiaires entre le niveau national et le niveau départemental (NUTS II). Cette mesure sera encore un pas, décisif, pour la réalisation de la décentralisation.

L’échelle départementale, relais du pouvoir central

22En apparence, cette échelle est celle la plus favorisée, mais elle est également remise en cause par un cadre législatif ambigu dans certains points. Le plus problématique est celui qui gère les compétences du département et des localités en matière de services publics. Les conséquences se manifestent par de véritables blocages et une inefficacité administrative, principalement au niveau local. On constate que les autorités centrales essayent de démocratiser ces services par le transfert des compétences, mais dans le domaine de la fiscalité, ces compétences restent majoritairement l’apanage du « centre ». Ces retards de transfert tendent à bloquer la démocratisation territoriale. A une échelle « méso », le département joue presque le même rôle centralisateur que l’Etat à un niveau macro.

23Le Conseil Départemental est fortement politisé et il y existe des liaisons fortes entre l’appartenance partisane de ce Conseil et le niveau central, notamment en matière de budget. Le Conseil Départemental reçoit le budget départemental du « centre » et le répartit entre les communes, le plus petit échelon administratif-territorial. Les critères sont assez clairs mais les budgets alloués ne les respectent pas toujours. Récemment, la procédure d’allocation des sommes déduites de la TVA et destinées aux communautés locales a été modifié. 80 % de cette somme est allouée par la décision des Directions Générales des Finances Publiques avec l’avis du préfet et le 20 % revient au Conseil Départemental, qui doit utiliser ces sommes pour les projets de développement des unités administrativo-territoriales.

L’échelle communale à la quête de son identité et de son pouvoir

24Les communes sont les plus nombreuses et ont subi des transformations profondes par l’apparition des nouvelles communes, surtout après 2000. La commune, base administrative territoriale, est encore largement dépendante du département. Les rapports entre les autorités administratives publiques locales (les communes, villes et municipes14) et les autorités départementales sont basés sur les principes de l’autonomie, de la légalité, de la responsabilité, de la coopération et de la solidarité pour résoudre les problèmes de tout le département (conformément à la loi n 286/2007). Les liaisons les plus fortes sont au niveau des budgets, plus précisément par le système d’équilibrage des budgets locaux15 . Les critères d’évaluation générale du système de rééquilibrage des budgets locaux de la part des Conseils départementaux sont assez clairs: l’autonomie, la prédictibilité et la stabilité, la transparence et l’objectivité, l’équité, l’efficience dans les allocations etc. Néanmoins, en pratique, il y a des cas où le budget de la commune est affecté en fonction de la proximité partisane avec le conseil départemental. De plus, le Conseil départemental peut donner des subventions pour les investissements financés partiellement par des emprunts externes (le même mécanisme existe du niveau central vers les départements), les sommes allouées étant également souvent liées à des « subjectivités politiques », même si les critères de répartition doivent être fonction de la surface des départements (30 % comme critère) et de la capacité financière calculée en fonction de l’impôt sur le revenu par habitant (70 % comme critère). L’Institut des Politiques Publiques de Bucarest (IPP) a par exemple listé ce type d’anomalies. Néanmoins, l’IPP a réalisé une évaluation comparative du système d’équilibrage budgétaire actuel et de celui précédent : l’actuel système semble plus « juste » que l’ancien malgré différents problèmes subsistants. Ces différents constats expliquent la persistance du phénomène de « migration politique » de la part des élus16. Le cadre législatif encourage également la coopération et l’association de plusieurs communes dans le cadre des projets. Les exemples d’associations communales restent cependant très rares.

L’échelle villageoise comme cellule territoriale identitaire des Roumains

25Les villages ont constitué, par leur existence multimillénaire, le fil de la continuité du peuple roumain sur le territoire carpato-danubien pontique et ont été une forme d’adaptation au milieu géographique (V.Tufescu, 1974). Même si les villages ne sont pas des unités administrativo-territoriales, leur importance reste avérée. Depuis 1974, la loi de systématisation des territoires a frappé surtout à cette échelle, de nombreux villages (principalement autour de Bucarest) ayant été rasés de la surface de la Terre et la population déménagée dans les habitats collectifs des villes17 . Dans la période d’avant 1989, beaucoup de villages avaient du mal à résister devant l’élan destructeur du régime communiste, du fait d’un exode rural provoqué par l’industrialisation urbaine.. Après 1990, quelques anciens villages détruits se sont reconstruits sur les emplacements initiaux et on constate une « renaissance » de certains villages par le retour partiel des migrants et un développement économique, qui a pour objectif de les soutenir. Beaucoup de communes conservent un nombre élevé des villages. Pendant la période communiste, les changements administratifs ont visé l’augmentation du nombre des communes et des villages dans la période 1956-1968, puis leur diminution par la loi de 1968. Ces conditions historico-politiques peuvent expliquer l’apparition des « nouveaux » villages et des nouvelles communes après 1990, la sensibilité locale étant très grande. Les politiciens ont su profiter de cette sensibilité pour promouvoir des initiatives législatives dans ce sens.

L’échelle des « pays » (« tara ») ou l’identification régionale historique

26Dans les X-XIIIe siècles, les formes d’organisation politico-administratives les plus importantes étaient les « pays ». Les pays de : Lovistea, Almaj, Hateg, Severin, Zarand, Fagaras, Barsa, Chioar, Lapus, Oas, Maramures, Campulung Moldovenesc, Vrancea, Tigheci, etc. se sont perpétués dans la conscience régionale historique, grâce à leurs liens avec le cadre naturel. Les « pays » ont des limites naturelles assez précises et se sont développés sur les vallées des rivières ou dans les dépressions sous-montagneuses. Ils peuvent revendiquer une certaine « homogénéité ethnographique ». Actuellement, les pays ne jouent aucun rôle dans les échelles administrativo-territoriales. Par rapport aux régions créées artificiellement, les « pays » sont de vrais porteurs d’identité régionale, qui se retrouvent dans l’histoire millénaire du peuple roumain, mais qui n’ont pas été utilisés dans la configuration régionale de 1998.

Les nouvelles instances territoriales

27Ces autres échelons territoriaux sont apparus récemment et se distinguent des échelons territoriaux « classiques » (commune, département, région, Etat). Ils répondent à quelques processus, considérés comme ayant un impact fort sur le territoire : la reconversion des zones industrielles, notamment de l’industrie minière (sur le plan interne) et l’intégration de la Roumanie dans l’UE (sur le plan externe). On détaillera ici les zones défavorisées et les Eurorégions.

Les zones défavorisées

28La loi 151/1998, concernant le développement régional en Roumanie, fait référence aux zones défavorisées. Ces zones constituent un très lourd héritage de l’ancien régime communiste. Pour résoudre les graves problèmes économiques, elles ont besoin d’une politique d’aide spécifique et d’encouragement des investissements. Une année plus tard, la loi 20/1999 va définir et élaborer le fonctionnement de ces zones. Pour recevoir le statut de zone défavorisée, les territoires concernés devraient remplir l’une des conditions suivantes :

  • - Une structure mono-industrielle (plus de 50 % de main d’œuvre travaillant dans un seul secteur)

  • - Des zones minières avec licenciements collectifs plus grands de 25 % du total de la main d’œuvre

  • - Les cas où les licenciements collectifs ont dépassé 25 % de la main d’œuvre domiciliée, suite à la réorganisation économique

  • - Le taux de chômage dépasse avec 30 % la moyenne nationale

  • - Les zones isolées, sans moyens de communications et avec une infrastructure faiblement développée.

Tableau n°2. Les zones défavorisées de Roumanie

Tableau n°2. Les zones défavorisées de Roumanie

Source : Moniteur official de Roumanie, Bucarest.

Figure 2 : Les zones défavorisées en Roumanie

Figure 2 : Les zones défavorisées en Roumanie

29Les zones défavorisées instituées par la loi18 en Roumanie ont été au nombre de 38 (figure 2). Ces zones furent instituées assez tardivement (les premières datent de 1998). La lutte politique pour créer la législation de ces zones a été rude, ainsi que la délimitation de leur périmètre. Le Parlement a du faire face à toutes sortes de pressions et de lobbys. On constate qu’une certaine priorité a été accordée aux zones minières, touchées profondément par la reconversion industrielle. Dans un deuxième temps (2000-2003), l’attention des législateurs s’est portée sur les zones industrielles en difficulté. En même temps, la période de « fonctionnement » des zones défavorisées a été abaissée de 10 ans (le maximum institué par la loi) entre 1998-2000 à 3 ans entre 2001-2003. A présent il y a seulement 27 zones défavorisées actives, puisque 11 d’entre elles ont déjà terminé ce régime spécial. En 2010, les dernières zones défavorisées vont perdre ce statut. Il est difficile de faire un bilan sur la réussite économique de ces zones, mais le reproche le plus fréquent est la grande variabilité législative. La législation accordait beaucoup de facilités aux entrepreneurs qui voulaient investir dans ces zones, mais les lois furent modifiées périodiquement, ce qui pu dissuader de s’implanter à long terme dans une zone défavorisée. De plus, un certain nombre de firmes ont utilisé les facilités accordées en se contentant d’un effet d’aubaine temporaire.

Les nouvelles constructions européennes : les Eurorégions

30Récemment constituées, les Eurorégions ont le but déclaré de dynamiser la coopération transfrontalière dans différents domaines : économique, culturel, scientifique, environnement, investissements etc. L’acte normatif de fonctionnement des Eurorégions est une ordonnance d’urgence du gouvernement (nº 120/1998) qui a ratifié la Convention-cadre européenne sur la coopération transfrontalière des collectivités ou des autorités territoriales. L’autre document de base est la Charte européenne de l’autonomie locale, ratifiée par la loi nº 199/1997. En vertu de ces documents, les autorités désignées pour agir en matière de représentations régionales sont les Conseils départementaux et les Conseils locaux (communes, villes, municipes). La Roumanie participe activement à 11 Eurorégions : « Carpatica » (figure 3) ; « Danube-Cris-Mures-Tisza » (figure 4) ; « Danube 21 » (figure 5) ; « Giurgiu-Ruse » (figure 6) ; « Danube du Sud » (figure 7) ; « Danubius » (figure 8) ; « Bas Danube » (figure 9) ; « Haut Prut » (figure 10) ; « Siret-Prut-Nistre » (figure 11) ; « Danube moyen-Portes de Fer » (figure 12) ; « Danube inférieur » (figure 13).

31Conçues comme des régions d’interférence économique, elles ne constituent pas des nouvelles structures gouvernementales au niveau transfrontalier et n’ont pas de pouvoir politique : toute l’activité se limite aux compétences des autorités locales, départementales ou régionales. Les Eurorégions ont des avantages très clairs en matière de développement économique et sont favorisées par les différents programmes européens. En même temps, elles peuvent générer des contradictions entre le pouvoir central et les communautés locales intégrées dans ces structures, les accords n’étant pas toujours conformes à la politique des gouvernements. Néanmoins, les Eurorégions renforcent pour les communautés locales participantes le sentiment que la décentralisation est bénéfique et que leurs intérêts sont mieux défendus par elles que par « le centre ».

Tableau n°3. Les Eurorégions dont la Roumanie est membre

Tableau n°3. Les Eurorégions dont la Roumanie est membre

Source : Ministère des Affaires Etrangères de Bucarest

Figures 3 :  L’eurorégion Carpatica

Figures 3 :  L’eurorégion Carpatica

Figures 4 L’eurorégion Danube-Cris-Mures-Tisza

Figures 4 L’eurorégion Danube-Cris-Mures-Tisza

Figure 5 : Eurorégion Danube 21

Figure 5 : Eurorégion Danube 21

Figure 6 : Eurorégion Guigui-Ruse

Figure 6 : Eurorégion Guigui-Ruse

Figure 7 : Eurorégion Danube du Sud

Figure 7 : Eurorégion Danube du Sud

Figure 8 : Eurorégion Danubius

Figure 8 : Eurorégion Danubius

Figure 9 : Eurorégion Bas-Danube

Figure 9 : Eurorégion Bas-Danube

Figure 10 : Eurorégion Haut-Prut

Figure 10 : Eurorégion Haut-Prut

Figure 11 : Eurorégion Siret-Prut-Nistrut

Figure 11 : Eurorégion Siret-Prut-Nistrut

Figure 12 : Eurorégion Danube Moyen – Portes de Fer

Figure 12 : Eurorégion Danube Moyen – Portes de Fer

Figure 13 : Eurorégion Danube Inférieur

Figure 13 : Eurorégion Danube Inférieur

Conclusion

32Le processus de démocratisation peut apparaître comme une conséquence logique de 50 ans de communisme, une évolution qui se produirait sans obstacles et d’une manière linéaire. La réalité est plus complexe. La démocratie, construite sur les vestiges du totalitarisme, implique des nombreuses inconnues, notamment le passage d’un système politique dominé par le Parti unique (Parti communiste) à un multipartisme où les idéologies jouent un rôle faible. La multiplication des acteurs politiques a été la conséquence presque immédiate du début de la démocratie en Roumanie, les années 1990 et 1991 étant marquées par la frénésie de création de partis politiques (1 par jour en moyenne en 1990). Par rapport au lent processus de démocratisation occidental, la transition roumaine a du affronter conjointement toutes les réformes (économiques, démocratiques…) dans un laps de temps très court. La démocratisation de la Roumanie a été marquée par le contexte économique difficile des premières années (interventionnisme de l’Etat dans l’économie, réorganisation industrielle, restitution des terres aux anciens propriétaires etc.) et par l’objectif d’intégration dans l’UE (adaptation du cadre législatif, économie marquée par le libéralisme, etc.). Du point de vue strictement politique, les deux types de démocratie, représentative et participative, s’affirment pleinement, mais avec un certain décalage entre la législation et la pratique, notamment en ce qui concerne la démocratie participative. Incontestablement, les17 ans de démocratie ont changé radicalement le paysage roumain (social, politique, économique et culturel). Si le rôle de l’Etat s’est réduit, et si les collectivités locales possèdent davantage d’autonomie, conformément à l’impulsion européenne, certaines mentalités centralisatrices, résiduelles, continuent de se manifester. La participation citoyenne à la vie politique reste cependant problématique. Si dans les premières années de démocratie, les taux de participation aux votes étaient élevés, ils ont progressivement baissés jusqu’à 50 % des inscrits. La démocratie participative est plus timide encore. Le jeu des acteurs politiques se traduit dans la plupart des cas par des conflits (entre le Sénat et la Chambre des Députés, entre le Centre et les niveaux hiérarchiques inférieures, entre les partis politiques au pouvoir et l’opposition etc.). La division traditionnelle du territoire en judet (département) est restée comme une constante avant et après 1989. Les redécoupages de la période communiste ont produit une certaine durabilité, par l’orientation des infrastructures et des communications, qui continuent de déterminer les échanges aujourd’hui (Iordan et Rey, 1993). La Roumanie, avec la Hongrie, a été le seul pays de l’Est qui a transféré des compétences vers le niveau départemental (intermédiaire) après 1989. Ce transfert a assuré une stabilité administrative, les avis étant partagés sur son rôle dans le développement général. Après une phase de domination de l’Etat, la démocratisation en Roumanie a apporté une contestation du rôle majeur de cette échelle, à la fois supranationale (construction européenne) et infranationale (Bacqué, Rey et Sintomer, 2005). Avant 1989, l’Etat providence contrôlait tous les niveaux, prenait des décisions, collectait intégralement les taxes locales pour pouvoir les redistribuer où il le souhaitait etc. A l’avenir, la démocratie, surtout participative, suppose la prise des décisions par la consultation de la base, le local devenant ainsi la cellule fondamentale qui recompose l’Etat roumain.

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Table des illustrations

Titre Tableau n° 1. Création d’entités administratives en Roumanie (1995-2006)
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Titre Figure 1 : Cadres régional et départemental
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Titre Tableau n°2. Les zones défavorisées de Roumanie
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Titre Figure 6 : Eurorégion Guigui-Ruse
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Titre Figure 7 : Eurorégion Danube du Sud
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Titre Figure 8 : Eurorégion Danubius
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Titre Figure 9 : Eurorégion Bas-Danube
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Titre Figure 12 : Eurorégion Danube Moyen – Portes de Fer
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Pour citer cet article

Référence électronique

Corneliu Iatu, « Transition démocratique en Roumanie et implications spatiales », L'Espace Politique [En ligne], 3 | 2007-3, mis en ligne le 01 septembre 2007, consulté le 22 septembre 2014. URL : http://espacepolitique.revues.org/837 ; DOI : 10.4000/espacepolitique.837

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Auteur

Corneliu Iatu

Département de Géographie, Université Al.I.Cuza de IASI (Roumanie)
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