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Les voisinages de l’UE sont-ils les périphéries de l’UE ?

Are EU neighbours EU’s peripheries?
Yann Richard, Amaël Cattaruzza, Claire Bordes et Stéphanie Darbot-Trupiano

Résumés

Cet article propose d’étudier la nature des relations centre/périphérie établies entre l’Union européenne et les pays de son immédiat voisinage, en mobilisant plusieurs indicateurs (échanges commerciaux, investissements directs, aides publiques au développement, migrations et remises d’épargne). Les relations avec les pays proches restent très dissymétriques. Mais l’Union n’est plus seulement un acteur économique et commercial. On constate que son influence est croissante en tant qu’acteur politique, en particulier à travers la mise en oeuvre de la politique de voisinage. Cette situation nouvelle remet en cause le traditionnel modèle centre/ périphérie appliqué l’Union européenne et aux pays proches, car la géographie qu’il dessine est fondée sur des critères exclusivement économiques. Si l’on remplace les critères économiques par des critères politiques, le statut des pays proches vis-à-vis de l’Union européenne n’est plus le même. Si l’UE apparaît comme un centre économique puissant et peu contesté dans son environnement régional, elle s’érige peu à peu en centre politique émergent. Néanmoins, elle est encore un centre incomplet car contesté et concurrencé par certains pays proches.

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Texte intégral

1Il a fallu attendre les années 1980 pour voir le concept de périphérie se développer dans l’outillage conceptuel des géographes (Reynaud, 1981). Son utilisation est plus ancienne chez les auteurs qui se sont intéressés au Tiers Monde — chez Raùl Prebisch à partir des années 1950 (Prebisch, 1971), chez les économistes (Sombart, 1902, Amin, 1973) et dans d’autres disciplines académiques (Braudel, 1967-1979, Wallerstein, 1980 et 1984). Avec l’extension de son usage, son contenu a été galvaudé, renvoyant finalement à une simple notion de distance, ce qui lui enlève son contenu fonctionnel. La notion de périphérie ne peut pas être employée seule. Elle renvoie à un certain type d’espace à l’intérieur d’un système dont l’organisation et le fonctionnement sont décrits dans le cadre du modèle centre/périphérie.

2Pour les économistes, les périphéries sont des Etats dont la structure économique (les spécialisations) est sous le contrôle de centres situés ailleurs. Leurs spécialisations sont organisées en fonction des besoins, en termes de consommation finale ou intermédiaire, des pays centraux (Adda, 2006, Combes & Mayer, 2006). C’est à cette définition que renvoient également Fernand Braudel, dans ses économies-monde (Braudel, 1991), et Immanuel Wallerstein (Wallerstein, 1980, 1985 et 2006). Ce dernier reprend les idées de centre et de périphérie, d’économie-monde, tout en développant les concepts de système monde et de semi périphérie, apportant ainsi une contribution majeure à la compréhension économique de la notion de périphérie. Chez les géographes, le modèle centre/périphérie est par ailleurs utilisé habituellement dans l’analyse des inégalités de développement au sein d’une portion d’espace donnée, quelle que soit son étendue (quartier, ville, nation, grand espace), voire d’un système spatial. L’opposition entre centre et périphérie permet alors d’interpréter les relations dissymétriques qui s’établissent entre les différents lieux de cet ensemble territorial.

3Le modèle centre/périphérie part du constat qu’il existe des interactions (pas seulement des relations dissymétriques) entre des lieux. Toutefois, ces relations ne sont pas éternelles, elles sont en devenir. Telle périphérie peut s’émanciper pour entrer dans un autre système voire devenir à son tour un centre. Par ailleurs, comme le remarque le géographe Alain Reynaud, on peut distinguer plusieurs types de périphéries suivant les relations qu’elles entretiennent avec le centre, entre marginalisation et intégration (Reynaud, 1981 ; Rosière, 2003). Les « angles morts » ou « isolats » sont des espaces en attente, caractérisés par une activité économique faible et par une démographie déprimée avec une émigration élevée. La « périphérie intégrée et exploitée » constitue un réservoir de matière première pour le centre industrialisé. Dans la « périphérie intégrée et annexée », le centre crée des entreprises et développe des bassins d’emploi, profitant souvent d’une main-d’œuvre abondante et bon marché. Enfin, l’ « associat » est un sous-ensemble territorial en situation de périphérie intégrée, éloigné du centre dont il dépend, mais qui entretient des liens plus intenses avec son centre qu’avec les territoires voisins, au milieu desquels il fait figure d’enclave.

4La démarche qui permet de distinguer différents niveaux d’intégration, à l’instar du triptyque périphérie/semi périphérie/centre de Wallerstein, est pertinente dans le cadre d’une étude de l’environnement immédiat de l’Union européenne. Néanmoins, elle présente la particularité d’être strictement économique. Wallerstein, tout en soulignant qu’il existe évidemment des interactions fortes entre économie et politique (Wallerstein, 1985), distingue les centres et les périphéries avant tout en fonction de la place des Etats dans ce qu’il appelle les « procès de production ». Même s’il est possible et pertinent de lire les relations de l’UE avec son voisinage géographique en s’appuyant sur une grille de lecture économique, sa montée en puissance dans son environnement régional en tant qu’acteur plus spécifiquement politique change la situation. L’élargissement de 2004, la mise en oeuvre de la Politique européenne de Voisinage (PEV) ou l’émergence, plus ou moins fructueuse, d’une politique extérieure de l’UE, sont autant de faits relativement nouveaux qui renforcent sensiblement le contenu strictement politique de la relation entre l’Union avec les pays proches. Cette situation nouvelle a déjà donné lieu à de nombreuses analyses. Une contribution récente de Carl Dahlman montre par exemple que l’UE est contrainte de réussir sa relation avec les voisins, c’est-à-dire de stabiliser son environnement régional, pour pouvoir convaincre les opinions publiques des Etats membres, et éventuellement des Etats candidats officiels, de la nécessité de futurs élargissements (Dahlman, 2006). D’autres auteurs rappellent volontiers que l’Union européenne n’a comme seul instrument efficace de politique extérieure que l’élargissement et la perspective de l’adhésion offerte à tel ou tel Etat (Demesmay et Saunier, 2006). Cette idée n’est pas totalement juste car elle laisse entendre que la marge de manœuvre politique de l’UE serait par essence limitée strictement aux pays candidats officiels ou potentiels. La récente communication de la Commission sur le renforcement de la politique de voisinage prouve que les enjeux politiques et les objectifs de l’Union sont aussi situés au-delà de ces quelques pays.

5Dans cet article, on n’essaiera pas de définir les contours géographiques des « périphéries » de l’Union européenne. Elles sont plus ou moins étendues suivant les critères utilisés, ou suivant les stratégies abordées. Cette approche a déjà fait l’objet de développement très éclairants (Foucher 1993, 2000 ; Grasland, 2006). Nous prendrons plutôt le problème en sens inverse : nous nous intéresserons uniquement à un espace géographique très circonscrit, celui qui est composé par les Etats proches de l’Union1. La question sera alors de savoir dans quelle mesure ces Etats sont liés fonctionnellement à elle, dans le cadre d’une relation dissymétrique. On entendra alors par « périphérie » des Etats placés sous l’influence économique et/ou politique de l’Union. Après avoir brossé le tableau de la relation entre l’UE et cet ensemble de pays, on tentera de voir aussi dans quelle mesure la montée du politique dans l’action extérieure de l’Union ne remet pas en cause le schéma centre/semi périphérie/périphérie fondé sur des critères essentiellement économiques. On s’appuiera sur l’analyse de quelques indicateurs, tels le commerce, les investissements, l’aide au développement et les flux migratoires et sur l’analyse des relations politiques avec les voisins. Nous verrons qu’il est possible de parler d’intégration des pays voisins à un système spatial dont le centre est l’Europe de l’Ouest. Toutefois, on apportera quelques nuances à ce schéma en montrant que, sur un mode plus politique, certaines « périphéries » sont en quelque sorte maltraitées, voire oubliées ou maintenues à distance, dans une situation de relégation ressentie comme telle surtout dans les pays riverains de la Méditerranée.

6A travers la question du rapport de l’Union avec les pays qui l’entourent, nous pointons le problème de la centralité à la fois économique et politique de l’UE. L’Union européenne est-elle un « centre » régional ? Si oui, de quelle nature ? Plus largement, nous touchons du doigt la question du devenir de l’UE, de ses frontières (fermées ou ouvertes, fixes ou en mouvement, coupures ou coutures) ? Est-elle en mesure de mettre en oeuvre une association mutuellement profitable à ses voisins, dans le cadre d’un régionalisme autant Nord-Sud que Ouest-Est ?

La régionalisation économique : l’intégration par le commerce.

7Les champs économique et commercial sont les aspects les plus visibles de l’UE. L’Union à 25 membres représentait environ 27 % du PIB mondial en 20042. L’UE à 15 membres réalisait 40,6 % des exportations et presque 39 % des importations dans le monde en 20043. De plus, en raison de la mise en oeuvre du marché commun et de la communautarisation de la politique commerciale, on peut la considérer comme un véritable acteur économique. Elle figure parmi les grands acteurs de la mondialisation et de ce qu’il convient d’appeler la « triadisation » de l’espace économique mondial.

8Parallèlement à la croissance continue des échanges commerciaux, dans le contexte de la mondialisation, l’Union européenne et un grand nombre des pays voisins participent à ce que les économistes appellent la régionalisation de l’économie mondiale. Ce processus prend plusieurs formes. Il s’agit d’abord de la croissance exponentielle du nombre des accords commerciaux régionaux de libre échange, surtout depuis les années 1990. On parle plus volontiers dans ce cas de régionalisme. Cette régionalisation, qui s’appuie sur une base légale et réglementaire et qui vise à la disparition des barrières douanières, donne naissance à des ensembles tels l’ALENA ou l’Espace économique européen. L’autre forme de régionalisation, qui n’est pas incompatible avec la première, est davantage le fait des firmes. Il s’agit de la croissance plus rapide du commerce à l’échelle régionale, au sein de groupes d’Etat formant des ensembles régionaux, qu’avec le reste du monde. L’Union européenne participe aussi à cette deuxième forme de régionalisation, puisque les Etats membres font entre 60 et 65 % de leur commerce extérieur avec l’Union européenne elle-même.

9En Europe, la régionalisation ne se limite pas aux Etats membres de l’UE à 15, à 25 ou à 27. Elle concerne aussi la plupart des pays dits voisins. Si l’on prend en considération uniquement l’indicateur rustique des échanges de biens en valeur, on voit émerger depuis les années 1990 une région économique européenne ou euroméditerranéenne. La plupart des pays voisins de l’UE font une majorité (au moins relative) de leur commerce extérieur avec elle et parfois dans des proportions très élevées. Cela est vrai depuis longtemps pour les pays du Maghreb et c’est de plus en plus souvent le cas des pays des Balkans, de l’Europe orientale et des nouveaux Etats indépendants occidentaux (Russie, Ukraine, Moldavie et même Belarus).

10Inversement, à des rythmes et avec de degrés variables il est vrai, le voisinage a vu sa part dans le commerce extérieur de l’Union européenne augmenter assez sensiblement depuis la fin des années 1990. L’augmentation du commerce avec ces pays a été en moyenne plus rapide qu’avec le reste du monde, à l’exception de la Chine. Inversement, à des rythmes et avec de degrés variables il est vrai, le voisinage a vu sa part dans le commerce extérieur de l’Union européenne augmenter assez sensiblement depuis la fin des années 1990. L’augmentation du commerce avec ces pays a été en moyenne plus rapide qu’avec le reste du monde, à l’exception de la Chine. Il est possible de parler de mise en périphérie de ces pays pour plusieurs raisons. D’une part, dans la plupart des cas, l’Union européenne est de loin le premier partenaire commercial de ces pays4, mais la réciproque n’est pas vraie. Pour les membres de l’Union, ces pays sont en général des partenaires très secondaires, loin derrière l’UE elle-même, les Etats-Unis et la Chine. C’est donc une relation commerciale très dissymétrique. D’autre part, la nature des biens exportés vers l’UE montre que beaucoup des pays voisins ont aujourd’hui une structure économique complémentaire de celle de l’UE, avec une nette prédominance des échanges commerciaux interbranches (à l’exception notable et grandissante de la Turquie). Tout cela révèle l’existence d’un système géoéconomique basé sur des relations de dépendance fortes vis-à-vis de l’Union (cf. figure 3).

11A d’autres échelles, cette analyse peut être affinée. Deux exemples suffiront, dont l’un sera développé plus avant dans l’article consacré à l’insertion de la Russie dans la région économique euroméditerranéenne (cf. article Richard dans ce numéro). Dans le cas de la Russie, on constate une croissance très rapide des échanges de biens avec les pays d’Europe occidentale depuis la deuxième partie des années 1990. Cette croissance est enregistrée dans les deux sens. Cela signifie qu’elle n’est pas due uniquement à l’augmentation du prix des hydrocarbures exportés par la Russie. Mais à plus grande échelle, l’évolution a été inverse : la valeur des échanges commerciaux entre la Russie et les nouveaux membres de l’UE situés en Europe centrale n’a pas cessé de baisser dans les deux sens. La Russie tendrait donc à se rapprocher plus vite de l’Europe occidentale que de l’UE entière, pour des raisons qui seront analysées plus loin.

Figure 1. Part de l’Union européenne (UE 15) dans le commerce extérieur de quelques Etats voisins (2004)

Figure 1. Part de l’Union européenne (UE 15) dans le commerce extérieur de quelques Etats voisins (2004)

Figure 2. Evolution de la part de différentes régions du monde (%) dans le commerce extérieur de l’UE 15

Figure 2. Evolution de la part de différentes régions du monde (%) dans le commerce extérieur de l’UE 15

Figure 3. Des périphéries intégrées

Figure 3. Des périphéries intégrées

12L’autre exemple concerne la Tunisie, mais il peut s’appliquer à d’autres pays voisins. Si l’on prend en considération non plus la valeur des échanges mais l’intensité bilatérale des échanges5, afin d’éliminer le biais constitué par le poids économique des partenaires, on constate que les voisins de l’Union n’entretiennent pas tout à fait les mêmes relations avec celle-ci. La Tunisie, par exemple, est fortement liée à la France et à l’Italie, plus qu’au reste de l’Union européenne. Parallèlement, son intensité bilatérale d’échanges est beaucoup plus forte avec plusieurs pays européens qu’avec la plupart des pays méditerranéens non européens (Figure 4).

13Cela montre que la régionalisation économique dans l’ensemble euroméditerranéen prend deux formes :

14- Un processus de régionalisation au sens strict, à l’intérieur de l’UE : cette dernière est un marché commun et elle présente un taux très élevé de commerce intra régional ;

15- Un processus de polarisation : on assiste, à des degrés divers, à une croissance des échanges commerciaux entre l’Union et les pays voisins, au détriment des relations commerciales directes de périphérie à périphérie. Ce processus, déjà ancien en ce qui concerne les pays méditerranéens, peut être constaté depuis les années 1990 dans l’ensemble qui va de l’ancienne Europe de l’Est à l’ancienne URSS. De façon concomitante, la part du commerce intra régional dans l’UE 15 a tendance à baisser depuis les années 1990. Mais cette baisse est compensée par une croissance du commerce intra régional dans un ensemble plus vaste qui comprend l’UE 27 et les pays voisins.

Les périphéries oubliées : l’insuffisance des flux financiers

16Les flux financiers renseignent sur le niveau d’intérêt que les Etats membres de l’Union européenne accordent aux pays proches. Il s’agit d’une part de l’aide publique au développement

17(APD). Même si cette forme d’aide tend à reculer, elle reste indispensable à de nombreux pays pauvres et constitue un des instruments de leur mise sous dépendance par des pays riches. L’Union européenne joue-t-elle un rôle important dans sa périphérie géographique comme bailleur de fonds de l’aide au développement ? La géographie des flux d’investissement directs (IDE) apporte aussi des informations sur les relations des centres avec les périphéries. En l’occurrence, les pays émetteurs de flux sont les centres. Par leurs investissements, ils jouent un rôle dans la spécialisation économique des pays récepteurs. Dans l’autre sens, ces derniers ont besoin de ces investissements pour lancer ou conforter leur propre croissance car ils manquent de ressources financières propres. Comment évoluent les flux d’IDE entre l’Union européenne et les pays proches ?

Figure 4. Echanges de biens et intensité bilatérale d’échanges de la Tunisie avec la région euromed en 2004

Figure 4. Echanges de biens et intensité bilatérale d’échanges de la Tunisie avec la région euromed en 2004

L’aide officielle au développement

18L’aide officielle au développement pose de nombreux problèmes de définition. Son contenu, ses formes et parfois sa conditionnalité sont de plus en plus contestés. Par ailleurs, elle n’est plus le seul moyen à la disposition des pays pauvres pour financer leur développement. Depuis les années 1970, certains pays en développement ont pu trouver sur les marchés bancaires les ressources pour financer leur croissance et leurs investissements. Mais cette ressource financière est restée inaccessible à de nombreux Etats trop pauvres. C’est pourquoi l’aide publique au développement est restée un levier de développement sur lequel ils continuent de compter. En retour, certaines analystes rappellent volontiers que l’aide au développement bilatérale et multilatérale est utilisée comme levier d’influence politique par les Etats donateurs, bien que la pratique de l’aide liée soit de moins en moins fréquente (Charnoz et Severino, 2007). L’aide au développement, aussi contestée et contestable soit-elle, demeure en tout cas un bon indicateur du niveau d’intérêt qu’un donateur conçoit envers telle ou telle région. Et dans la mesure où elle revêt un caractère forcément dissymétrique et généralement intéressé, elle est un levier d’influence ; son analyse a toute sa place dans une réflexion sur les « périphéries » de l’Union européenne.

19Depuis les années 1980, les aides (remboursables ou non) n’ont pas cessé de baisser en termes réels, jusqu’en 2001, avant de se redresser un peu. L’UE, c’est-à-dire l’ensemble formé par la Commission européenne et les Etats membres, est actuellement le premier donateur parmi les membres de l’OCDE, si l’on considère les aides versées en valeur absolue et en pourcentage de son PIB. Le tableau ci-dessous confirme la prédominance de l’Union parmi les principaux donateurs dans l’ensemble du monde en développement, à l’exception de la région Asie – Océanie orientale, où elle est largement devancée par le Japon. Le poids de l’Union est très fort dans l’ensemble PECO - CEI, en Afrique subsaharienne et en Amérique latine. Il semble donc que ce qui était avant 2004 le voisinage oriental - c’est-à-dire les nouveaux membres - soit particulièrement visé par l’Union tandis que le voisinage méditerranéen soit plus partagé avec les Etats-Unis.

20Le graphique ci-dessous donne une analyse plus détaillée de la part de l’UE 15 dans l’aide versée aux régions voisines depuis 1991. Sa part a sensiblement augmenté en Europe centrale (PECO). Elle est restée stable en Afrique du Nord, malgré des variations annuelles parfois fortes. Elle a fortement baissé dans la CEI et tend à baisser aussi au Proche et Moyen Orient depuis le début des années 2000. Ce graphique montre que l’Union européenne a resserré le champ géographique de son aide en privilégiant les Etats européens non membres.

21Si l’on décompose l’aide versée depuis 1991 par la Commission européenne aux différentes régions proches, on voit que leur part dans le total versé excède l’aide versée aux autres régions du monde (rest of the world). Cela montre que l’exécutif européen tient un cap politique clair en matière d’aide au développement en privilégiant le voisinage. Mais tous les voisins ne sont pas en situation d’égalité. Depuis le début des années 1990, l’aide versée aux PECO a fortement augmenté, mis à part le tassement de l’année 2002. C’est le corollaire du processus de préadhésion qui a débouché sur l’élargissement de l’Union en 2004. On constate en revanche que les pays voisins de la CEI et du pourtour méditerranéen profitent moins de ces aides.

22L’aide versée par les pays membres de l’Union montre une tendance inverse : les régions du voisinage reçoivent beaucoup moins que le reste du monde. Cela est dû au fait que les pays membres continuent de privilégier leurs anciennes colonies (Afrique subsaharienne et Asie du Sud pour le Royaume Uni, Amérique latine pour l’Espagne…) ou des pays dans lesquels ils ont des intérêts particuliers. Cette situation est d’autant plus problématique pour les voisins de l’Union que l’aide globale versée par la Commission européenne est inférieure et ne peut compenser le désintérêt des pays membres pour le voisinage. Les grands perdants sont les voisins méditerranéens de l’UE. Une telle carence, qui confirme en quelque sorte le statut de « périphérie oubliée » de ces voisinages, est inquiétante car elle n’est pas compensée par des flux d’investissements directs suffisants (figure 8). Par ailleurs, si la part de l’Union européenne dans les aides versées aux pays du Maghreb reste très significative, le rôle de l’Union est plus effacé dans le bassin oriental de la Méditerranée où les Etats-Unis et les agences de développement arabes sont plus visibles.

Les investissements directs à l’étranger

23La géographie des flux d’investissements directs étrangers (IDE) est un excellent traceur des hiérarchies qui se sont établies dans l’espace économique mondial. En montrant d’où viennent ces flux, elle renseigne sur la localisation des centres de l’économie globalisée. En montrant les volumes investis dans les voisinages européens, elle renseigne sur le degré d’insertion de ces périphéries dans le système économique dont l’UE est le centre. Bien que la définition des IDE pose plusieurs problèmes, soulignés par nombreux spécialistes (Adda, 2006), elle éclaire quelques grandes tendances et permet d’établir des comparaisons entre régions.

24Les observateurs s’accordent pour reconnaître que les flux d’IDE sont avant tout une affaire de pays développés. La très grande majorité de ces IDE vont et viennent des pays de la Triade, tandis que les pays en développement sont généralement moins attractifs voire délaissés. La seule nouveauté notable dans ce schéma prédominant est l’attractivité croissante de la Chine et des dragons depuis les années 1980. Néanmoins, il existe quelques différences entre grandes régions du monde : l’Asie orientale, le continent américain et l’ensemble constitué par l’Europe et son voisinage méditerranéen et africain. Dans le cas de l’Asie orientale, on constate que le Japon se tourne de plus en plus vers son voisinage. En 2003, 19 % de ses IDE (en stock) étaient localisés en Asie de l’Est et du Sud. Le cas américain est comparable. En 2003, 17 % du stock d’IDE des Etats-Unis était localisé dans l’ensemble constitué par l’Amérique latine et les Caraïbes (CNUCED). En revanche, pour les économies de l’Europe de l’Ouest, la Méditerranée est encore une barrière difficile à franchir. Si on prend en considération l’ensemble formé par l’Afrique et le Proche et Moyen Orient, on constate que les flux venus des pays européens sont faibles : 0,83 % du stock d’IDE français en 2003, 1,99 % du stock Néerlandais, 0,99 % du stock britannique, 0,62 % du stock allemand6. Inversement, la faiblesse des flux d’IDE n’empêche pas l’UE d’être généralement le premier investisseur étranger dans la plupart des pays de son voisinage. Une telle barrière existe encore entre l’UE et l’ancienne URSS. Le stock d’IDE présent en Russie est encore très faible (moins de 100 milliards de dollars en décembre 2004 et 133 milliards en décembre 2005).

25La faiblesse de l’aide au développement et des flux d’investissements directs contribue, entre autres facteurs, à entretenir voire à creuser des écarts de niveau de développement. Si les performances macroéconomiques des Etats de l’Europe centrale tendent à s’élever peu à peu, on constate que les mêmes indicateurs ont tendance à stagner dans les pays méditerranéens et dans les nouveaux Etats indépendants, comme l’atteste la figure ci-dessous. L’augmentation de tels écarts ne peut qu’entretenir les flux migratoires qui se dirigent vers la rive nord de la Méditerranée.

26L’aide versée par les pays membres de l’Union montre une tendance inverse : les régions du voisinage reçoivent beaucoup moins que le reste du monde. Cela est dû au fait que les pays membres continuent de privilégier leurs anciennes colonies (Afrique subsaharienne et Asie du Sud pour le Royaume-Uni, Amérique latine pour l’Espagne…) ou des pays dans lesquels ils ont des intérêts particuliers.

Figure 5. Origine de l’aide au développement (en %) pour les années 2002 et 2003

Figure 5. Origine de l’aide au développement (en %) pour les années 2002 et 2003

1 = PECO et NEI ; 2 = Afrique du Nord + P et M Orient ; 3 = Afrique subsaharienne ; 4 = Amérique latine ; 5 Asie centrale et du sud ; 6 = Océanie et Asie orientale

Figure 6. Part de l’UE (membres + Commission) dans l’aide au développement

Figure 6. Part de l’UE (membres + Commission) dans l’aide au développement

Figure 7. Répartition de l’aide au développement versée par la Commission européenne

Figure 7. Répartition de l’aide au développement versée par la Commission européenne

Figure 8. Répartition de l’aide au développement versée par les membres de l’UE 15

Figure 8. Répartition de l’aide au développement versée par les membres de l’UE 15

Figure 9. Des périphéries oubliées ?

Figure 9. Des périphéries oubliées ?

Figure 10. Evolution du PIB par habitant

Figure 10. Evolution du PIB par habitant

27Cette situation est d’autant plus problématique pour les voisins de l’Union que l’aide globale versée par la Commission européenne est inférieure et ne peut compenser le désintérêt des pays membres pour le voisinage. Les grands perdants sont les voisins méditerranéens de l’UE. Une telle carence, qui confirme en quelque sorte le statut de « périphérie oubliée » de ces voisinages, est inquiétante car elle n’est pas compensée par des flux d’investissements directs suffisants (figure 8). Par ailleurs, si la part de l’Union européenne dans les aides versées aux pays du Maghreb reste très significative, le rôle de l’Union est plus effacé dans le bassin oriental de la Méditerranée où les Etats-Unis et les agence de développement arabes sont plus visibles.

Les investissements directs à l’étranger

28La géographie des flux d’investissements directs étrangers (IDE) est un excellent traceur des hiérarchies qui se sont établies dans l’espace économique mondial. En montrant d’où viennent ces flux, elle renseigne sur la localisation des centres de l’économie globalisée. En montrant les volumes investis dans les voisinages européens, elle renseigne sur le degré d’insertion de ces périphéries dans le système économique dont l’UE est le centre. Bien que la définition des IDE pose plusieurs problèmes, soulignés par nombreux spécialistes (Adda, 2006), elle éclaire quelques grandes tendances et permet d’établir des comparaisons entre régions.

29Les observateurs s’accordent pour reconnaître que les flux d’IDE sont avant tout une affaire de pays développés. La très grande majorité de ces IDE vont et viennent des pays de la Triade, tandis que les pays en développement sont généralement moins attractifs voire délaissés. La seule nouveauté notable dans ce schéma prédominant est l’attractivité croissante de la Chine et des dragons depuis les années 1980. Néanmoins, il existe quelques différences entre grandes régions du monde : l’Asie orientale, le continent américain et l’ensemble constitué par l’Europe et son voisinage méditerranéen et africain. Dans le cas de l’Asie orientale, on constate que le Japon se tourne de plus en plus vers son voisinage. En 2003, 19 % de ses IDE (en stock) étaient localisés en Asie de l’Est et du Sud. Le cas américain est comparable. En 2003, 17 % du stock d’IDE des Etats-Unis était localisé dans l’ensemble constitué par l’Amérique latine et les Caraïbes (CNUCED). En revanche, pour les économies de l’Europe de l’Ouest, la Méditerranée est encore une barrière difficile à franchir. Si on prend en considération l’ensemble formé par l’Afrique et le Proche et Moyen-Orient, on constate que les flux venus des pays européens sont faibles : 0,83 % du stock d’IDE français en 2003, 1,99 % du stock Néerlandais, 0,99 % du stock britannique, 0,62 % du stock allemand. Inversement, la faiblesse des flux d’IDE n’empêche pas l’UE d’être généralement le premier investisseur étranger dans la plupart des pays de son voisinage. Une telle barrière existe encore entre l’UE et l’ancienne URSS. Le stock d’IDE présent en Russie est encore très faible (moins de 100 milliards de dollars en décembre 2004 et 133 milliards en décembre 2005).

30La faiblesse de l’aide au développement et des flux d’investissements directs contribue, entre autres facteurs, à entretenir voire à creuser des écarts de niveau de développement. Si les performances macroéconomiques des Etats de l’Europe centrale tendent à s’élever peu à peu, on constate que les mêmes indicateurs ont tendance à stagner dans les pays méditerranéens et dans les nouveaux Etats indépendants, comme l’atteste la figure ci-dessous. L’augmentation de tels écarts ne peut qu’entretenir les flux migratoires qui se dirigent vers la rive nord de la Méditerranée.

L’Europe comme pôle migratoire régional ? Un schéma à nuancer

31L’Union européenne est un des grands pôles d’immigration mondial, avec des flux annuels d’entrées comparables à ceux des Etats-Unis, et même supérieurs si on prend en compte les flux de migrants permanents en direction de l’UE 25 (SOPEMI, 2006). Ces flux sont le signe d’une mise en périphérie des voisinages. Cela dit, le schéma qui met en regard un centre attracteur, l’Union européenne, et des périphéries qui émettraient des migrants exclusivement vers ce centre doit être nuancé.

L’Union européenne : un pôle migratoire pas si dominant que cela

32Actuellement, les pays voisins restent les principales origines des migrants résidants en Europe. Dans l’ordre, les migrants les plus nombreux dans les Etats membres de l’UE 25 viennent essentiellement de Turquie, des pays de l’ex-Yougoslavie et des pays du Maghreb, puis viennent seulement les migrants originaires d’Asie et d’Afrique subsaharienne7. Le système migratoire européen conserve donc une très forte composante régionale, confirmée depuis les années 1990 par l’augmentation de flux de migrants venus de l’ancienne Europe orientale et des Balkans occidentaux. On constate par exemple une croissance rapide des flux en provenance de Russie (principalement vers l’Allemagne), de l’Ukraine et de l’ex-Yougoslavie. Selon les données de l’OCDE, la part des migrants venus du voisinage dans les flux dirigés vers l’UE 15 s’élevait entre 40 et 45 % (OCDE, 2005). Les chiffres sont très élevés également pour les résidents étrangers. Selon une étude récente du CARIM (Fargues, 2005), en 2002, les migrants venus du voisinage méditerranéen représentaient un total de 5,8 millions de personnes sur un total d’environ 15 millions de migrants internationaux (non compris ceux originaires de l’UE 15). Au total, la part des résidents étrangers originaires des pays voisins s’élevait à plus de 50 %.

33Néanmoins, il existe de notables nuances dans ce tableau d’ensemble. Tous les voisinages ne sont pas liés à l’Europe au même degré. Les pays du Machrek et la Libye envoient peu de migrants vers l’Europe, mais beaucoup en revanche vers les pays pétroliers du Golfe persique (de Wenden, 2005 ; Fargues, 2004). Tandis qu’une large majorité des migrants qui quittent les pays du Maghreb et la Turquie se dirigent effectivement vers l’Europe de l’Ouest. Par ailleurs, la Russie est davantage un pays d’immigration que d’émigration. Si un nombre croissant d’émigrés russes vont vers l’Europe occidentale, et moins vers les autres pays de la CEI, leur nombre reste modeste.

34Quelques tendances apparues récemment pourraient faire évoluer cette situation marquée par une liaison forte entre l’UE et certains voisinages. On constate d’abord un début de « dérégionalisation » des flux migratoires au sein du système migratoire européen. Cette « dérégionalisation » prend deux formes. Un nombre croissant de migrants venus des pays du Maghreb se dirige maintenant depuis quelques années vers l’Amérique du Nord (Fargues, 2005), en particulier les migrants les plus diplômés. D’autre part, si la part des voisins reste forte parmi les résidents étrangers installés en Europe, elle tend à baisser dans les flux. Ceux-ci ont tendance à se diversifier et à incorporer des migrants venus de régions à la fois plus diverses et plus lointaines (en particulier d’Asie du sud et de l’est).

La question des remises d’épargne des migrants

35La migration internationale contribue à la mise sous dépendance des pays d’émigration. Les migrants qui travaillent en Europe envoient régulièrement de l’argent à leur famille restée au pays. Ces remises d’épargne croissent dans beaucoup de pays voisins (figure 11) et contribuent très largement à soutenir la balance des paiements de nombreux pays de départ8. Mais les effets de ces flux financiers, qui dépassent aujourd’hui en volume l’aide officielle au développement, sont souvent limités et en tout cas difficiles à quantifier. Une grande partie de cet argent sert à la consommation et au bien être de la famille restée au pays. L’impact macro-économique est donc limité car il est difficile de collecter les sommes envoyées par les migrants pour financer des grands projets de développement. Enfin ces flux ne sont pas éternels. On constate sur le graphique ci-dessous que les remises d’épargne envoyées par les travailleurs turcs ont fortement baissé depuis la fin des années 1990.

Un pôle migratoire qui se ferme : l’UE tient ses périphéries à distance.

36Malgré la force des liens qui existent entre l’UE et son voisinage par le biais des flux de migrants9, l’Union européenne est engagée depuis les années 1980 dans une politique de mise à distance de ces pays. La délivrance des visas est plus parcimonieuse, la lutte contre l’immigration illégale (communautarisée depuis le 1er janvier 2005, au même titre que la politique de l’asile) est plus dure, l’interprétation des conventions sur le droit des réfugiés est plus restrictive, la surveillance des frontières est plus serrée… Parallèlement, les conseils européens intensifient leur pression sur les pays voisins de l’Union pour qu’ils filtrent plus efficacement les migrants qui transitent sur leur territoire et pour intensifier la pénalisation des migrations illégales. L’UE tend ainsi à transformer son voisinage en glacis de protection en faisant une sorte de premier rempart avant l’accès aux frontières Schengen. Elle souhaite également externaliser une partie du traitement des flux de migrants sur le territoire de ses voisins (figure 10).

Figure 11. Evolution des remises d’épargne dans divers pays

Figure 11. Evolution des remises d’épargne dans divers pays

Source : Banque mondiale, 2007

Figure 12. Des périphéries mises à distances

Figure 12. Des périphéries mises à distances

37Cette politique, qui tend à faire des frontières Schengen des lignes de séparation hermétiques, est inefficace. Elle engendre une certaine frustration parmi les populations ainsi écartées. Cela est vrai par exemple dans les Balkans occidentaux où les habitants, face à cette barrière frontalière, développent une sorte de vécu de périphérie, qui entraîne au mieux une attitude résignée, au pire encourage le développement d’un ethno nationalisme europhobe (cf. l’article Cattaruzza et Chaveneau-Le Brun dans ce numéro). Cette frustration est ressentie aussi par les équipes dirigeantes des Etats proches de l’Union. Cette dernière donne de sa politique une image trop sécuritaire et trop peu fondée sur le partenariat. En retour, les Etats proches, outre qu’ils manquent souvent des moyens humains et financiers pour s’aligner sur les exigences de l’UE, sont peu enclins à coopérer pleinement. De plus, la fermeture des frontières crée automatiquement de l’illégalité parmi les migrants de voisinage qui souhaiteraient en général ne pratiquer qu’une migration circulatoire saisonnière ou temporaire (de Wenden, 2001). Fermer la frontière les oblige à s’installer dans la clandestinité car la circulation n’est plus possible. Enfin, selon les rapports annuels du Conseil de l’Europe, on estime que 500 000 migrants clandestins entrent chaque année dans l’Union européenne à 15. Et beaucoup entrent légalement, avec des visas touristiques. Un tel chiffre incite à s’interroger sur l’efficacité de la politique européenne10. Fermer les frontières à ce point a-t-il un sens alors que les experts s’accordent aujourd’hui sur l’importance de l’immigration pour le maintien économique et démographique de l’Union européenne ?

Des périphéries sous influence politique ?

La montée du contenu politique dans la relation avec les voisins

38Parler de « périphéries politiques » de l’Union européenne à propos des pays voisins pose de nombreux problèmes de définition. L’Union européenne est loin d’être une entité politique. Son rayonnement dans ce domaine est en tout cas bien terne si on le compare à la capacité de présence des Etats membres eux-mêmes, qui disposent de moyens d’action concrets, et si on la compare à l’élargissement de l’influence américaine à travers l’OTAN. Néanmoins, l’UE tend à s’affirmer comme un acteur politique. Elle possède aujourd’hui une réelle influence sur les pays candidats à l’adhésion. Avec le dernier élargissement, dont la signification symbolique était la réunification de l’Europe après la chute du mur de Berlin, elle bénéficie d’une aura de pôle de démocratie, qui lui confère une certaine légitimité sur la scène internationale et dans les pays qui l’entourent. Par ailleurs, le processus d’adhésion est un puissant moteur de réformes structurelles, en Turquie et dans les Balkans (où l’Union européenne a par ailleurs envoyé de nombreux soldats). L’exemple de la politique européenne dans les Balkans occidentaux est développé de façon plus détaillée dans ce numéro.

39L’influence exercée par la proximité de l’UE ne s’arrête pas là. En souhaitant ouvrir davantage le marché européen et développer des relations économiques avec l’Union, certains pays voisins n’hésitent pas à signer des accords et à lancer des réformes dans divers domaines (fiscalité, transparence des procédures financières, normes bancaires et normes de la comptabilité et de la gouvernance d’entreprise, protections des investissements11, signature d’accords de réadmission, réforme des législations en matière de migration, etc.). On voit par exemple que l’Ukraine donne de nombreux signes de bonne volonté à la Commission européenne (en particulier la mission internationale de surveillance de la frontière moldave).

40En donnant de plus en plus de visibilité à sa politique de voisinage, notamment par la signature de plans d’action, l’Union européenne, sans renier ce qui relève de l’économie et du commerce dans sa démarche, donne une part sans cesse croissante à certains thèmes strictement politiques dans sa relation avec les voisins. Les préoccupations politiques de l’UE se retrouvent dans la liste des objectifs prioritaires de la politique de voisinage (PEV), mise en oeuvre depuis 2004. Ceux-ci englobent des questions très variées : perspectives en matière de migration, coopération en matière de sécurité, prévention des conflits et gestion de crise, promotion des droits de l’homme, intégration aux réseaux de transports, d’énergie et de télécommunications et à l’espace européen de recherche, extension du marché intérieur, relations commerciales préférentielles, nouveaux instruments de promotion et de protection des investissements ... Dans de nombreux domaines, l’Union tente d’imposer ses propres normes et pousse les voisins à rapprocher leur droit du droit européen. Par ailleurs, un des principaux domaines d’action de la PEV est la coopération transfrontalière et transnationale en matière d’aménagement, d’environnement et de culture. Par ce biais, l’Union européenne joue un rôle plus ou moins direct dans les politiques d’aménagement et de développement régional des pays voisins.

41Mais qui dit voisin ne dit pas nécessairement influence politique. L’exemple le plus significatif est celui de la Russie. Son rapprochement commercial avec l’Union est indéniable, mais elle a une place très particulière dans la politique de voisinage, avec l’établissement (très lent il est vrai) de plusieurs espaces communs (4 espaces communs créés en 2003 au sommet Saint-Pétersbourg). L’Union a été contrainte de donner à ce pays un statut spécial qui ne ressemble pas à celui qui a été accordé aux autres voisins. La Russie est elle-même perçue par ses propres élites politiques et par une large part de sa population davantage comme un centre que comme une quelconque périphérie de l’Union.

Les insuffisances de la nouvelle politique européenne de voisinage

42Une politique de voisinage réformée, dotée de supports financiers simplifiés et fondée sur la mise en oeuvre de plans d’actions contractuels, est entrée en vigueur le 1er janvier 2007. Mais on peut déjà affirmer qu’elle souffrira de certains défauts majeurs, pourtant déjà soulignés par les pays méditerranéens à propos du processus de Barcelone. Outre que les fonds financiers engagés restent très faibles, de telles insuffisances enlèveront à la NPEV une part de son efficacité. D’ailleurs, l’utilisation même du terme « voisin » suggère avec force le postulat que pour l’Union européenne il y a un centre, l’Europe, et une périphérie censée accepter l’influence du centre, les « voisins ». Cela suscite des réactions de méfiance voire de rejet dans les pays proches. Le fait que la Russie ait souhaité obtenir un statut à part, avec un « partenariat stratégique », est révélateur de la perception de l’initiative de la Commission parmi les élites politique des pays bénéficiaires. Tout cela ne peut que limiter l’influence politique de l’UE dans son environnement régional.

43L’Union européenne souhaite que la NPEV serve aux rapprochements des pays voisins entre eux et qu’elle génère des coopérations aussi bien régionales que sous-régionales. Mais la nouvelle politique européenne de voisinage (NPEV) s’appuiera sur une approche plus bilatérale que régionale. La Commission européenne a déjà signé avec la plupart des voisins des plans d’actions individualisés. Cette méthode présente un défaut car elle néglige l’existence de problèmes qui ne peuvent être traités efficacement qu’à l’échelle régionale en associant plusieurs Etats (comme ce qui est fait par exemple en matière de migration dans le cadre du partenariat 5 + 5)12. Parmi ces problèmes, on pense à l’immigration, à l’énergie, à l’environnement, entre autres. En outre, les plans d’actions concernent un nombre très restreint de pays, qui partagent une frontière avec l’Union européenne. Appuyer la définition du voisinage sur un principe de stricte proximité géographique n’est-il pas trop réducteur ? Si l’on considère la question de l’approvisionnement énergétique, par exemple, il est évident que l’Union européenne devra développer une vision générale plus large (accord de partages de production, financement d’infrastructures qui sont par essence internationales, …) en cherchant à établir des partenariats avec des groupes de pays qui s’étendent au-delà de la simple couronne des pays voisins (Iran, Irak, Asie centrale). On peut sans doute voir dans la méthode plus bilatérale que régionale de l’UE une volonté - consciente ou non - de ne négocier avec les voisins qu’un par un, afin d’aller plus vite et de mieux imposer ses conditions. Inversement, cette façon de faire peut aussi être imposée à la Commission européenne par le fait que les contentieux entre les pays voisins eux-mêmes sont nombreux, rendant de facto difficile voire impossible toute coopération régionale sur certains dossiers.

44Une communication récemment adoptée par la Commission européenne semble indiquer la bonne direction13. Elle souligne que la notion de voisinage (liée à celle de périphérie) devrait être plus souple et que sa définition géographique devrait être fonction du thème et de l’enjeu considéré. Elle préconise une accentuation de la coopération régionale, en complément de la coopération bilatérale, et souligne l’intérêt de développer des partenariats avec ceux qu’elle appelle « les voisins de nos voisins », c’est-à-dire ceux qui composent la périphérie fonctionnelle de l’UE, c’est-à-dire des Etats proches, tels ceux de l’Asie centrale, avec lesquels l’Union a tout intérêt à développer des relations plus fortes. Toutefois, pour mener à bien divers projets de coopération à l’échelon régional, il faudra dépasser certains obstacles, parmi lesquels la variété de statut des pays concernés. Actuellement, les uns sont liés contractuellement à l’UE (Moldavie, Ukraine, Caucase), les autres non (Asie centrale) ou alors de différentes manières (Russie dans les 4 espaces communs)14 ; certains encore sont confrontés à des problèmes intérieurs de sécession (Moldavie, Géorgie). Cette diversité ne risque-t-elle pas de nuire au principe d’un partenariat régional ?

45Les plans d’action eux-mêmes souffrent de malformation dès leur signature. Ils sont trop stéréotypés, alors qu’ils prétendent aider au traitement de problèmes définis en amont et en commun par les fonctionnaires de la Commission et par les autorités de chaque pays concerné. Ils présentent la même structure à peu de choses près et leurs priorités sont les mêmes. Mais leur contenu est si vaste qu’on se demande quel pays voisin aura les ressources humaines et surtout financières pour les mettre en oeuvre. De fait, la DG Relex (Direction générale Relations extérieures de la Commission européenne), chargée de la négociation des plans d’actions et de la mise en oeuvre de la politique de voisinage, reste floue sur deux aspects : la méthode de financement des projets communs listée dans les plans d’action et la surveillance de l’utilisation des fonds. Par ailleurs, le financement des projets de coopération transfrontalière et transnationale restera suspendu dans les pays tiers à la signature de mémorandum financiers annuels : ces pays devront chaque année signer un document transmis à la Commission pour pouvoir toucher les fonds nécessaires. Ce système montre le souci de la Commission de surveiller l’usage des fonds qu’elle distribue, mais il crée des lourdeurs, déjà bien connues dans certains pays, qui se maintiendront pendant les sept prochaines années au moins15. Cette façon de faire nuit à l’influence régionale de l’Union en décourageant les projets de coopération et les demandes de financement par les acteurs locaux des pays proches.

Quelques avancées ?

46En matière de développement local, les améliorations apportées dans les réglementations européennes sur l’usage des fonds structurels et sur l’utilisation de l’instrument financier de la PEV pour la période 2007-2013 présentent toutefois des avancées intéressantes. L’argent du FEDER par exemple pourra être utilisé, dans certaines conditions, sur le territoire de pays tiers et la définition des territoires éligibles aux aides européenne a été assouplie16. En matière de coopération transfrontalière, les outils financiers ont été améliorés, dans la droite ligne des réformes de 2001 (meilleure articulation de Tacis et Interreg) et de 2004 (mise en oeuvre des programmes de voisinage et création des secrétariats techniques conjoints). La coopération transfrontalière sera financée à parité par le FEDER et par l’Instrument européen de voisinage et de partenariat, ce dernier replaçant les anciens instruments (MEDA, TACIS...).

47Toutefois, la mise en place de la NPEV nécessitera à court terme une adaptation institutionnelle de la DG Relex du Commissariat aux relations extérieures pour faire face à ses nouvelles fonctions (développement local, coopération transfrontalière et transnationale, articulation avec la politique régionale européenne)17. On peut en particulier s’interroger sur le savoir faire de la DG Relex en matière de développement régional, à fortiori sur le territoire de pays tiers.

48Plus fondamentalement, les autorités gouvernementales des pays voisins sont souvent peu enclines à jouer pleinement le jeu de la politique de voisinage, principalement dans les pays méditerranéens, pour plusieurs raisons. Une grande part de l’efficacité des programmes de coopération repose sur l’établissement de liens directs entre pairs (entreprises, ONG, sociétés civiles, etc.) sans passer nécessairement par les autorités gouvernementales. Or, une telle démarche est encore mal perçue voire impossible dans les pays très centralisés d’Afrique du Nord, en Russie et au Belarus par exemple. L’implication du pouvoir central dans chaque programme génère des lourdeurs et des pertes de temps nombreuses. Dans certains cas, les programmes poussés par la Commission sont même perçus comme des tentatives d’ingérence18.

49Par ailleurs, les gouvernements de ces pays reprochent à l’Union de les impliquer dans un jeu à sens unique. Ils n’ont pas été consultés sur la conception même des plans d’action mais seulement, dans une certaine mesure, sur leur contenu. Ils reprochent également aux Européens de ne pas avoir de vision d’ensemble de la région méditerranéenne, sentiment accentué par l’abandon de l’approche régionale au profit d’une approche bilatérale. Une telle approche globale est pourtant jugée nécessaire, voire vitale, par les pays méditerranéens qui voient dans un rapprochement fort avec l’Union une façon de répondre à certains de leurs problèmes (chômage, accès au marché unique…) au moment où ils se sentent menacés par la montée en puissance de nouveaux acteurs économiques comme la Chine (le démantèlement de l’accord multifibre a par exemple des effets néfastes sur le secteur textile en Tunisie et au Maroc, sans doute davantage encore qu’en Europe). Enfin, les gouvernements des pays voisins voient les plans d’actions et la NPEV comme une sorte d’aumône destinée à faire avaler une pilule amère : il leur est interdit de facto de se porter candidat à l’adhésion à l’Union19. Cette interdiction crée inévitablement un sentiment de relégation et entretient, parmi les élites locales, l’idée que la frontière externe de l’UE restera infranchissable. Les documents officiels publiés par la Commission depuis le texte inaugural de Romano Prodi en 2003 établissent que la politique de voisinage permettra de partager tout sauf les institutions. C’est précisément cela que les pays voisins ne veulent pas, ou qu’ils ne souhaitent accepter que temporairement.

50Avec, d’un côté, le processus d’adhésion et, de l’autre, la mise en oeuvre de la politique de voisinage, l’Union a créé des outils de coopération régionale qui induisent une forme de périphérisation politique et économique des pays qui l’entourent. Malgré les avantages et les aides que ces pays peuvent retirer de leur relation avec l’Union européenne, la définition des règles et des objectifs de la coopération leur échappe en grande partie. Celle-ci revient largement aux institutions européennes. Ces relations dissymétriques engendrent des contestations croissantes. Elles affaiblissent la légitimité politique de l’Union européenne et de son influence et transforment le dialogue avec les voisins en un jeu de « donnant – donnant » (un marchandage) dont l’esprit n’est pas celui du partenariat.

Conclusion

51L’Union européenne a réussi à intégrer très rapidement les pays de l’Europe centrale, au prix de restructurations douloureuses. La transformation très rapide des PECO, en partie contrôlée par les pays de l’Europe de l’Ouest, contraste avec les difficultés de l’Union à mettre en oeuvre un partenariat efficace avec les pays situés juste au-delà de ses frontières externes. L’Union joue sans doute un rôle de pôle régional dominant sur le plan commercial et économique, mais son influence politique au sens stricte se limite aux pays susceptibles d’y adhérer à plus ou moins long terme, appelés « candidats potentiels » : les pays des Balkans occidentaux et la Turquie. Au-delà, c’est-à-dire dans les pays dit « voisins » et en Russie, son influence est plus fluctuante et elle risque de le rester tant que l’Union sera privée d’une politique extérieure commune. La politique de voisinage peut être un vecteur efficace d’influence pour l’UE dans une région où son rôle dominant se fait déjà sentir dans certains domaines : commerce, flux financiers, migrations, etc. Mais pour ce faire, les Etats membres et la Commission devront promouvoir avec plus de vigueur le principe des coopérations régionales et plus seulement bilatérales, à l’image de ce qui se fait par exemple dans le cadre de la dimension septentrionale, récemment réformée. Cela suppose plusieurs conditions. La définition du voisinage doit être plus souple et reposer sur l’idée de « périphéries fonctionnelles » liées à l’Union, au-delà des seuls Etats avec lesquels elle partage une frontière. Il faudra aussi faire avancer les partenariats mis en oeuvre dans le cadre des plans d’action en associant mieux les Etats concernés. C’est le seul moyen d’éviter le sentiment de relégation ressenti dans une partie des élites et de l’opinion publique de ce pays. Ces dernières considèrent souvent la politique de voisinage comme une compensation maladroite au fait que l’adhésion leur est interdite de facto. Il reste en somme à trouver les voies d’une nouvelle définition des frontières externes de l’Union.

52Quant au statut fonctionnel des « voisins », il demeure difficile à définir, même si l’on fait appel à l’outillage conceptuel proposé par divers spécialistes tels Wallerstein ou Reynaud. La notion de périphérie, voire de semi périphérie, renvoie à l’idée d’un centre et donc à celle d’un niveau d’intégration élevé des uns et des autres dans un système unique. Les voisins de l’Union sont loin de présenter le même profil de relations fonctionnelles avec l’Union européenne. Toutefois, les grilles de lecture proposées par les auteurs qui ont développé le modèle centre/périphérie, même si elles n’épuisent pas l’ensemble des faits actuellement constatables, sont suffisamment nuancées pour nous aider à caractériser les périphéries de l’Union européenne sur un plan économique.

53Le concept d’angle mort peut être appliqué à la situation de plusieurs pays des Balkans occidentaux mais seulement dans une certaine mesure. Même si certains pays de cette région souffrent d’une véritable hémorragie démographique, ils sont en voie de réintégration dans un jeu de relations politique et économique normal avec l’Union (processus de stabilisation, accords de préférence commerciaux non réciproque, redémarrage des IDE, etc.). Quid des périphéries intégrées et exploitées ? On pense là immédiatement aux Etats proches de l’Union qui possèdent de grandes quantités de matières premières : pays du Moyen Orient, Asie centrale, Azerbaïdjan. Certains pays enfin présentent les caractères de périphéries intégrées et annexées. Il s’agit de ceux qui font l’écrasante majorité de leur commerce extérieur avec l’Union européenne (Maroc, Tunisie, Balkans occidentaux) et dépendent des investissements venus de l’UE pour leur développement, ce qui indique que leur structure économique se décide ailleurs, en fonction des besoins de l’autre rive de la Méditerranée. Ces pays sont sans conteste dans une situation de dépendance économique.

54Toutefois, une lecture politique des rapports centre/périphéries appelle une nouvelle typologie. Prenons le cas de la Russie. Elle exporte majoritairement des matières premières, surtout énergétiques, et de ce fait dépend de l’Union européenne pour son équilibre financier. Mais cette affirmation, aussi vraie soit-elle, est loin d’épuiser la question. Dire que la Russie est une périphérie de l’UE n’a pas de sens. Le débat est ouvert aussi pour la Libye, l’Algérie voire d’autres pays. La Russie est encore très rétive à tout partenariat durable et transparent avec l’Union. Elle reste un voisin plus que difficile à manier sur le plan politique et reste encore largement fermée sur un plan économique et financier. Par ailleurs, elle a elle-même une prétention traditionnelle à agir comme un centre. Enfin, l’idée d’être une partie d’un tout qui la dépasse n’entre pas dans le paysage intellectuel et idéologique de ses élites ni de sa population.

55Sur un plan strictement politique, la notion de périphérie reste certes valable, mais elle ne s’applique plus de la même façon et ne rend plus compte des mêmes réalités. Les découpages découlant d’une lecture économique disparaissent au profit d’autres. De ce fait, on peut alors distinguer des périphéries dominées, des périphéries contestées et des semi-centres concurrents, économiquement dépendants mais politiquement influents et n’ayant de périphérique que leur situation géographique.

56La notion de périphérie dominée renvoie à des pays certes souverains mais où l’agenda politique et l’activité législative sont, à des degrés divers, déterminés par l’Union européenne. On pense aux Etats qui sont aujourd’hui des candidats officiels (Turquie, Macédoine, Croatie), à des Etats qui ont récemment engagé des réformes législatives dans divers domaines sous la pression de l’UE même s’ils n’ont pas toujours les moyens voire la volonté de les mettre pratiquement en oeuvre (Maroc, Tunisie) et des Etats ou des territoires qui sont tenus à bout de bras par l’UE (Bosnie-Herzégovine, Monténégro, etc.). Le cas de l’autorité palestinienne est très particulier : sans l’aide financière de Bruxelles, ce pays ne serait pas en mesure de se doter d’un budget mais l’influence politique et la capacité d’arbitrage de l’UE y restent très faibles. Les périphéries contestées sont composées par des Etats dont les liens avec l’Union européennes sont certes forts mais moins exclusifs et surtout contrebalancés par des relations fortes avec d’autres Etats qui prétendent eux-mêmes au statut de centre. L’Ukraine, bien qu’elle se soit imposée sans coup férir dans l’agenda européen en 2005, le Belarus et la Moldavie sont aujourd’hui revendiquées par la Russie comme ses propres périphéries et elles le demeurent dans une large mesure. On peut en dire autant de l’Arménie qui bénéficie de la politique de voisinage mais qui est totalement sous l’influence de la Russie. La Syrie, le Liban et même l’Egypte enfin sont aussi des périphéries contestées : outre que leurs économies se caractérisent par un net tropisme du Golfe, ces Etats dessinent une région où d’autres influences politiques (celles de l’Iran et de l’Arabie saoudite) surpassent celle de l’Union européenne et de ses membres. Sans parler de l’influence politique forte des Etats-Unis en Israël, voire en Turquie.

57Enfin, les semi centres concurrents sont composés d’Etats différents sur le plan fonctionnel. Il peut s’agir d’Etats qui prétendent eux-mêmes jouer le rôle de centre d’impulsion économique et politique, qui en ont les moyens et qui mettent en oeuvre une politique qui va dans ce sens. La Russie en est l’exemple le plus net. Elle dépend de l’Union pour ses exportations, mais elle sera prochainement en position d’exporter vers d’autres pays (Chine par exemple). Son influence sur certains pays de son environnement régional reste forte. Par ailleurs, les membres de l’Union dans leur grande majorité souhaitent entretenir à ce jour de bonnes relations avec la Russie. Les exigences de l’UE vis-à-vis de ce grand voisin sont donc très réduites et les frictions politiques restent à ce jour limitées, en dehors de quelques escarmouches impliquant les nouveaux pays membres.

Figure 13. L’UE et les pays voisins: quelles relations contractuelles ?

Figure 13. L’UE et les pays voisins: quelles relations contractuelles ?

58Les tensions resteront limitées tant que l’UE agira plus comme acteur économique et commercial que comme acteur politique dans la région anciennement soviétique. Enfin, la Russie a elle-même une capacité d’investissement. Ses entreprises prennent position dans les entreprises de plusieurs pays européens. L’expression de semi centre concurrent désigne aussi des Etats plus isolés dans leur contexte régional, mais qui ont les moyens de passer outre les pressions politiques de l’Union. On pense à l’Algérie et à la Libye par exemple. La Libye peut d’ailleurs être considérée comme une périphérie officieuse de l’UE : cette dernière a besoin de ses ressources énergétiques mais n’a toujours pas établi de relations contractuelles officielles avec le régime libyen. L’Algérie bénéficie depuis plusieurs années des cours très élevés des hydrocarbures. Aussi, si ses exportations la mettent en situation de dépendance vis-à-vis de l’Union européenne, elle fait partie des Etats les moins enclins à s’aligner sur les demandes de Bruxelles dans de nombreux dossiers.

59On pourra toujours contester le découpage proposé. Mais il permet toutefois de rendre compte de la lente mais réelle affirmation de l’Union européenne comme acteur politique dans son environnement régional. Il propose une grille de lecture qui doit non pas remplacer celle de l’économie mais la compléter et éventuellement s’articuler avec elle. D’une façon générale, il apparaît clairement, au vu des rapports de force et d’influence actuels, que l’Union européenne, surtout l’Europe de l’Ouest, n’agît que comme un centre incomplet car contesté et concurrencé. Et comme tout centre a les périphéries qu’il mérite, les Etats voisins ont développé avec l’Union un spectre très large de rapports, chacun d’eux spécifique, allant du statu de périphérie dominée à celui de voisin rayonnant et concurrent.

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Notes

1  Il s’agit des pays qui bénéficient de la politique de voisinage, ainsi que des Balkans occidentaux, de la Turquie et de la Russie. La Roumanie et la Bulgarie sont intégrées dans cet espace car cette étude prend en considération la période qui précédé leur adhésion.

2  Selon les données de la Banque mondiale. L’ALENA représentait, en 2004, 35 % du PIB mondial et l’Asie orientale 23 % environ. Le poids relatif de l’Union dans la richesse mondiale ne cesse reculer depuis plusieurs décennies, puisque la part cumulée des 25 dans le PIB mondial était d’environ 33 % au début des années 1970. Et l’actuelle zone Euro fut dépassée par l’Asie orientale dès 1987, toujours selon les données de la Banque mondiale.

3  FMI, International Trade Statistics Yearbook, 2005.

4  C’est particulièrement net, depuis longtemps, pour les pays du Maghreb, et un peu moins pour les pays du Machrek. En revanche, la croissance des relations commerciales avec l’UE est plus récente mais très rapide dans le cas des Balkans et de l’Europe orientale (CEI occidentale).

5  La définition de « l’intensité bilatérale des échanges » est donnée dans l’article de Y. Richard dans ce numéro.

6  Il est impossible de connaître la ventilation des IDE de l’ensemble de l’UE en l’état actuel des bases de données disponibles. La meilleure source est actuellement la CNUCED. Toutes les données fournies dans ce paragraphe sont tirées de calculs faits à partir de cette base de donnée.

7  A la différence des flux en provenance des pays méditerranéens, le nombre des migrants en provenance de l’Europe orientale devrait rester plus modeste en raison notamment de performance démographiques très faibles. La plupart des pays présentent en effet des soldes naturels fortement négatifs et des indices de fécondité parmi les plus bas du monde.

8  En 2004, les remises d’épargne représentaient 27,1 % du PIB en Moldavie, 22,5 % en Bosnie, 20,4 % en Jordanie, 17,2 % en Serbie-Monténégro, 12,4 % au Liban, 11,7 % en Albanie… Leur volume croît dans la quasi-totalité des pays voisins de l’Union à l’exception notable de la Turquie. Ces chiffres, fournis par la Banque mondiale, doivent être utilisés avec précaution car la définition des flux pose problème. Par ailleurs, ils présentent de nombreuses discordances avec les chiffres fournis par le Fond monétaire international.

9  Il s’agit des flux de migrants sous toutes leurs formes : migrants légaux, illégaux et demandeurs d’asile. Cette partie de l’article ne prend pas en considération les migrations de travailleurs temporaires ou saisonniers, dont le nombre dans les pays membres de l’UE s’accroît en provenance de l’Europe orientale et balkanique.

10  Sur un plan institutionnel, on peut aussi s’interroger sur la cohérence européenne. Est-il pertinent de communautariser la politique de l’asile et la politique de l’immigration illégale sans communautariser la politique de l’immigration légale ?

11  AKRIMI Neila, Politique Européenne de Voisinage : Regards croisés sur la Méditerranée, in www.iamm.fr

12  Communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen relative au renforcement de la politique européenne de voisinage, Bruxelles, 4.12.2006, COM(2006)726final.

13  Communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen relative au renforcement de la politique européenne de voisinage, Bruxelles, 4.12.2006, COM(2006)726final.

14  Communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen relative au renforcement de la politique européenne de voisinage, Bruxelles, 4.12.2006, COM(2006)726final.

15  Règlement (CE) n°1638/2006 du Parlement européen et du Conseil du 24 octobre 2006 arrêtant les dispositions générales instituant un instrument européen de voisinage et de partenariat.

16  Règlement (CE) n°1080/2006 du Parlement européen et du Conseil du 5 juillet 2006 relatif au Fonds européen de Développement régional. Lire notamment l’article 8, alinéas 1 et 3.

17  Les instruments financiers de la politique de voisinage (instrument européen de voisinage et de partenariat, instrument de préadhésion) auront un rôle important dans le financement de la coopération transfrontalière et transnationale et donc dans le développement local. La DG Relex devra donc mieux se coordonner avec la DG Regio, en charge de la politique régionale. C’est la seule manière de s’assurer que les objectifs de deux services en matière de développement local seront compatibles. A ce sujet, on peut s’inquiéter du fait que les plans d’actions, instruments contractuels de la NPEV, sont très peu évoqués dans le règlement du FEDER pour la période 2007-2013. Pour un aperçu sur le financement du développement local, voir le document suivant : « Communication from the Commission to the Council dans the European Parliament, Instrument for the Accession Assistance (IPA), Multiannual indicative financial framework for 2008-2008 ».

18  En juin 2006 par exemple, le gouvernement russe, échaudé par les événements intervenus en Géorgie et en Ukraine, a mis son veto à tous les projets de coopération transfrontalière impliquant des ONG parmi les partenaires.

19  L’utilisation même du terme « voisin » suggère avec force le postulat que pour l’Union européenne il y a un centre, l’Europe, et une périphérie censée accepter l’influence du centre, les « voisins ». Le fait que la Russie ait souhaité obtenir un statut à part, avec un « partenariat stratégique », est révélateur de la perception de l’initiative de la Commission parmi les élites politique des pays proches.

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Table des illustrations

Titre Figure 1. Part de l’Union européenne (UE 15) dans le commerce extérieur de quelques Etats voisins (2004)
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Titre Figure 2. Evolution de la part de différentes régions du monde (%) dans le commerce extérieur de l’UE 15
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Titre Figure 3. Des périphéries intégrées
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Titre Figure 4. Echanges de biens et intensité bilatérale d’échanges de la Tunisie avec la région euromed en 2004
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Titre Figure 5. Origine de l’aide au développement (en %) pour les années 2002 et 2003
Légende 1 = PECO et NEI ; 2 = Afrique du Nord + P et M Orient ; 3 = Afrique subsaharienne ; 4 = Amérique latine ; 5 Asie centrale et du sud ; 6 = Océanie et Asie orientale
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Titre Figure 6. Part de l’UE (membres + Commission) dans l’aide au développement
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Titre Figure 7. Répartition de l’aide au développement versée par la Commission européenne
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Titre Figure 8. Répartition de l’aide au développement versée par les membres de l’UE 15
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Titre Figure 9. Des périphéries oubliées ?
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Titre Figure 10. Evolution du PIB par habitant
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Titre Figure 11. Evolution des remises d’épargne dans divers pays
Crédits Source : Banque mondiale, 2007
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Fichier image/png, 124k
Titre Figure 12. Des périphéries mises à distances
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Titre Figure 13. L’UE et les pays voisins: quelles relations contractuelles ?
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Pour citer cet article

Référence électronique

Yann Richard, Amaël Cattaruzza, Claire Bordes et Stéphanie Darbot-Trupiano, « Les voisinages de l’UE sont-ils les périphéries de l’UE ? », L’Espace Politique [En ligne], 2 | 2007-2, mis en ligne le 03 août 2007, consulté le 25 mars 2017. URL : http://espacepolitique.revues.org/989 ; DOI : 10.4000/espacepolitique.989

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Auteurs

Yann Richard

Maître de Conférence
Université Paris 1, Ladyss UMR 7533
yann.richard@univ-paris1.fr

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ATER,
Université Paris-Sorbonne (Paris IV)

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